SALA DISCIPLINARIA
Bogotá D.C., junio veintiuno (21) de dos mil siete (2007).
Aprobado en Acta de Sala No. 25.
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Radicación:
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161-3288(020-111543/04)
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Disciplinados:
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DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ y ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL.
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Cargo y Entidad:
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Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR; Secretaria General y Asuntos legales de la misma institución-CAR.
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Quejoso:
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JUAN UMAÑA DE CASTRO
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Fecha queja:
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31 de noviembre de 2003
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Fecha Hechos:
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15 de septiembre de 2003
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Asunto: |
Apelación fallo de primera instancia |
P.D. Ponente: Doctora DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ.
Con fundamento en las atribuciones conferidas por el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 de 2000 y por vía de alzada, la Sala revisa la providencia del 11 de agosto de 2006 proferida por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, por medio de la cual resolvió imponer sanción disciplinaria al doctor DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.111.143, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR, para la época de los hechos; imponiéndole como sanción, multa de treinta (30) días de salario básico, equivalente a la suma de ($5.531.491), e inhabilidad especial por el término de un (1) mes. Asimismo a la doctora ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 21.068.819 en su calidad de Secretaria General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., para la época de los hechos, a quien le impuso una multa de treinta (30) días de salario básico, equivalentes a la suma de ($3.907.682) e inhabilidad especial por el término de un (1) mes (fls. 699 a 711 c o 3).
ANTECEDENTES PROCESALES
Los constituye la comunicación del 23 de diciembre de 2003, dirigida a la Procuradora Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación; por medio de la cual, el Director de la “Dirección de Etnias” del Ministerio del Interior y de Justicia, remitió la queja allegada a esa entidad por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, con la cual el señor Juan Umaña De Castro, Director de la Fundación Ambiental Verde Luna, solicitó investigar las irregularidades ocurridas en la elección del representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR, ocurrida el 15 de septiembre de 2003 (fl. 2 c o 1).
Da cuenta la queja del señor Umaña De Castro, que la elección del representante indígena ante el Consejo Directivo de la CAR, ocurrida el 15 de septiembre de 2003, fue un acto irregular y fraudulento, pues en jurisdicción de la Corporación- CAR., no existía para el momento, comunidades indígenas o etnias legalmente reconocidas, como así lo comunicó “anticipada y oportunamente” debe entenderse a la elección, el Director de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, a la propia Corporación Autónoma (fl. 4 c o 1).
Por lo mismos hechos fueron presentadas varias quejas en la Procuraduría General de la Nación, las cuales fueron acumuladas por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa mediante providencia del 12 de abril de 2004, bajo la radicación No. 014-97103-04 (fl. 18 c o 1).
El 29 de octubre de 2004, el Procurador Delegado para la Policía Nacional, previo haber sido designado funcionario especial por el Procurador General de la Nación, dispuso la apertura de investigación disciplinaria en contra de las doctoras GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN y JACQUELINE DAZA MARTÍNEZ, en sus calidades de Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR; y Subdirectora de Gestión Ambiental de la misma corporación CAR. Al cabo de la cual, habiendo sido notificada la decisión a las interesadas y practicadas las pruebas allí ordenas, el 21 de abril de 2005 dispuso adicionar la orden de investigación disciplinaria, haciéndola extensiva a los doctores DARIO LONDOÑO GÓMEZ y ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, en sus condiciones de Director General de la Corporación Autónoma CAR y Secretaria General y Asuntos Legales de la misma institución (fls. 21 a 25 y 189 a 187 c o 1).
El 13 de marzo de 2006 y una vez agotada la etapa de la investigación disciplinaria, la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional formuló cargos a los doctores DARIO LONDOÑO GÓMEZ y ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL; al tiempo que dispuso no formular cargos a Jacqueline Daza Martínez y a Gloria Lucía Álvarez Pinzón, esto es, por cuanto estableció que la doctora Daza no incurrió en irregularidad alguna y de otra parte, que la doctora Álvarez, para la época de los hechos aún no había asumido el cargo de Directora General de la Corporación (fls.497 a 507 c o2).
La notificación de los cargos a los disciplinados, doctores Londoño Gómez y Corredor Carvajal fue efectuada por edicto, al cabo de lo cual, les fue designado defensor de oficio, quienes el 2 de mayo de 2006 y una vez posesionados presentaron los correspondientes descargos y solicitaron pruebas; las que una vez ordenadas y practicadas originaron el cierre de la etapa probatoria, dando lugar al traslado a las partes para alegar de conclusión, sobre lo cual y vista la constancia del 27 de junio de 2006, no hubo pronunciamiento por parte de los disciplinados (fl. 689 c o 3).
El 11 de agosto de 2006 y una vez expirado el trámite anterior, la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional profirió fallo de primera instancia y con él, resolvió sancionar disciplinariamente a los doctores Darío Rafael Londoño Gómez y Ana Milena Corredor Carvajal, en sus calidades de Director General de la Corporación Autónoma Regional – CAR., y Secretaria General de la misma corporación; imponiéndoles en consecuencia, sanción de multa equivalente a treinta (30) días de salario básico, devengado para el momento de los hechos e inhabilidad especial por el término de un (1) mes.
Sobre la decisión y a efectos de su notificación, fueron libradas comunicaciones tanto a los disciplinados como a sus apoderados, al cabo de lo cual se “notificó” personalmente el defensor del doctor Londoño Gómez; los demás interesados fueron notificados por edicto (fls. 736 a 737 c o 3). Hecha la notificación a los interesados en la forma descrita, únicamente presentó recurso de apelación el apoderado del doctor Londoño Gómez, esto fue, el 24 de agosto de 2006, el cual fue concedido el 9 de octubre de 2006 (fls.730 a 735 y 738 c o 3).
PROVIDENCIA RECURRIDA
El 11 de agosto de 2006 y como quedó establecido anteriormente, la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, previo referir a los antecedentes procesales, a las imputaciones efectuadas en los cargos, a las explicaciones de los disciplinados y en general a las pruebas aportadas al expediente, concluyó que los doctores Darío Rafael Londoño Gómez y Ana Milena Corredor Carvajal, en sus calidades de Director General de la CAR., y Secretaria General de la misma Corporación, eran responsables por infringir lo dispuesto en los artículos 23, 34 numeral 2 y 50 de la Ley 734 de 2002, al no cumplir con diligencia e imparcialidad la función que tenían de nombrar al representante indígena ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR, esto es, conforme a las exigencias normativas existentes en la materia, que precisamente establecen que para hacerlo, debe existir certificado de existencia, ubicación y representación legal de la comunidad aborigen.
Señaló que con la Resolución No. 0128 del 2 de febrero de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente estableció los requisitos para la elección de los representantes indígenas en los consejos directivos de las CARS, entre los que se cuenta, el certificado expedido por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior o quien haga su veces, en donde conste la ubicación y la representación legal entre otros, de la comunidad. El cual debe ser entregado a la Corporación Regional, con una anterioridad mínima de quince (15) días a la fecha establecida para la elección.
Expresó que el Ministerio del Interior para entonces, en 1997 expidió un certificado sobre la existencia de la comunidad indígena asentada en jurisdicción del municipio de Cota Cundinamarca, empero como lo señaló el Consejo de Estado el 22 de enero de 2004, al desatar una acción de tutela; a la luz de la legislación vigente y aplicable para el caso, la administración no estaba obligada a “continuar expidiendo la certificación de existencia de una comunidad que de acuerdo al acervo probatorio no existe…”
En atención a lo anterior, consideró que para la elección del representante indígena ante el Consejo Directivo de la Corporación, ocurrida el 15 de septiembre de 2003, los disciplinados no podían desconocer la comunicación del 3 de septiembre de 2003, emanada de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, la que precisamente indicaba que en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, no existían comunidades indígenas o etnias legalmente reconocidas. De esta manera fue enfática en expresar y en respuesta a los argumentos de la defensa, que los inculpados no podían tener en cuenta una certificación del año 1997, al estar presentes hechos sobrevinientes que demostraban una situación diferente que indicaban que la comunidad ancestral no existía. Lo cual fue dado a conocer por autoridades con competencia en la materia, entre otros, el INCORA, quien certificó que no existían registros de la existencia del resguardo indígena muisca de Cota, ni acto administrativo que le otorgara tal carácter.
De esta manera concluyó, que al ser desconocida la posición del Ministerio del Interior del 3 de septiembre de 2003 y proceder a designar a un representante indígena de una población que no estaba reconocida, en el Consejo Directivo de la CAR., se incurrió en falta disciplinaria; la que calificó de GRAVE, dado precisamente la categoría de los cargos ostentados por los disciplinados en el momento de la comisión, el grado de perturbación del servicio, la naturaleza esencial del mismo y el grado de culpabilidad; del que dijo fue DOLOSO, en la medida que los inculpados estaban previamente advertidos de la irregularidad y pese a todo, procedieron a la designación del representante de la comunidad indígena ante el consejo directivo de la CAR.
Finalmente señaló, que dada la naturaleza de las faltas y la modalidad de culpabilidad en la ejecución de las mismas, la sanción a imponer era la suspensión con inhabilidad especial; sin embargo y en la medida que los disciplinados no se encontraban en los respectivos cargos, por ende, al no ser posible ejecutar la sanción correspondiente, la misma debía ser convertida en multa conforme lo exige el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, la que finalmente tasó en treinta (30) días de sueldo básico, devengado por los encartados para el momento de los hechos.
RECURSO DE APELACIÓN
Como quedó establecido con anterioridad, a efectos de notificar el fallo de primera instancia, fueron libradas comunicaciones tanto a los disciplinados como a sus apoderados, al cabo de lo cual se “notificó” personalmente el defensor del doctor Londoño Gómez; los demás interesados fueron notificados por edicto (fls. 736 a 737 c o 3). Entonces, notificados los interesados en la forma descrita, únicamente presentó recurso de apelación el apoderado del doctor Londoño Gómez, esto fue, el 24 de agosto de 2006, el cual fue concedido el 9 de octubre de 2006 (fls.730 a 735 y 738 c o 3).
Señaló el defensor del disciplinado, doctor Darío Londoño Gómez, que conforme al artículo 83 de la Carta Política, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas. De esta forma expresó, que su defendido obró por sobre todo de buena fe frente a la documentación aportada para el nombramiento del señor Julio Balsero, debe entenderse como candidato de la comunidad indígena de Cota, al Consejo Directivo de la CAR; y en todo caso continuó, confiado a su vez en la buena fe del mismo.
Argumentó además, que una vez tuvo los documentos que soportaban la elección del miembro de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la CAR, procedió a consultar abogados externos de la entidad, especialistas en derecho administrativo quienes indicaron que se podía seguir adelante con el proceso de elección. Sin embargo y para que existiera mayor claridad, a más del concepto de los profesionales del derecho ya referidos, su prohijado, convocó a través de la Secretaría General de la Corporación a una reunión de abogados especialistas en “derecho administrativo”, dentro de las cuales se encontraba su secretaria, quienes ratificaron la posición inicial de los doctos en la materia y consideraron adicionalmente, que la certificación del año 1997 era un acto administrativo otorgado en legal forma, vigente para la época de la elección.
Que además su prohijado actuó en forma diligente, pues ordenó a la Directora de Gestión Ambiental Dra. Judith Daza, que solicitara al Ministerio del Interior y del Derecho, Dirección de Asuntos Indígenas, una certificación, debe entenderse relacionada con la presencia de comunidades indígenas en jurisdicción de la CAR., con seis (6) meses de anticipación a la elección del señor Balsero, la cual fue contestada tres (3) días antes de la “elección”.
De esta forma manifestó, una vez surtido el trámite anterior, no le quedaba a su defendido un camino diferente a proseguir con el proceso de elección del señor Balsero, como representante de las comunidades indígenas asentadas en Cota; por cuanto expresó, conforme al artículo 84 Constitucional, “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. El requisito exigido por la Resolución 0128 del 8 de febrero de 2000, señaló, estaba cumplido con la certificación expedida por el Ministerio del Interior, debe entenderse de 1997, como así lo consignó uno de los testigos que formó parte del grupo de abogados que asesoraron al disciplinado, en el sentido de que sí no se proseguía con la elección, la CAR podía ser objeto de una acción de tutela, por desconocimiento del derecho de participación; además de otras consecuencias de carácter jurídico.
Señaló que la certificación del año 1997, expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas Regional Cundinamarca del Ministerio del Interior, es un acto administrativo que creó una situación jurídica de carácter particular y concreto para la comunidad indígena de Cota, que en su oportunidad solo pudo ser revocada con el consentimiento expreso y escrito de su respectivo titular. Fue un acto reglado y expedido conforme a las exigencias legales, además sirvió para que por tres (3) periodos consecutivos fuera elegido el señor Balsero como representante de la comunidad indígena. Asimismo la certificación, no cuenta con un término de vigencia, lo que generó en la administración de la CAR, que tuviera al señor Balsero como dignatario de su comunidad, situación que tuvo su respaldo en el principio de la confianza; resultando entonces inexplicable, que tres (3) días antes de la elección, el Ministerio del Interior tratara de corregir sus errores, argumentando que la comunidad “indígena” no existía.
Explicó además, que contra la certificación del 3 de septiembre de 2003, emanada del Ministerio del Interior y de Justicia, el señor Balsero en su calidad de representante de la comunidad indígena, interpuso los recursos de ley, los cuales no habían sido desatados en el momento de la elección; por lo que indicó, la certificación de 1997, como acto administrativo gozaba de la presunción de legalidad. Situación diferente es que en fallo del 22 de enero de 2004, el Consejo de Estado haya negado la existencia de la comunidad indígena asentada en Cota, empero es una situación posterior, agregó.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Sea lo primero reiterar, que la Sala Disciplinaria conforme al numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, por vía de alzada es competente para revisar la providencia del 11 de agosto de 2006, proferida por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, por medio de la cual resolvió declarar disciplinariamente responsable al doctor DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.111.143, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, para la época de los hechos; imponiéndole como sanción, multa de treinta (30) días de salario básico, equivalente a la suma de ($5.531.491), e inhabilidad especial por el término de un (1) mes. Asimismo a la doctora ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 21.068.819 en su calidad de Secretaria General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., para la época de los hechos, a quien le impuso una multa de treinta (30) días de salario básico, equivalentes a la suma de ($3.907.682) e inhabilidad especial por el término de un (1) mes (fls. 699 a 711 c o 3).
Ahora bien, también resulta de singular importancia precisar, que no obstante el fallo de primera instancia haber sido notificado a los dos disciplinados, solo el doctor Darío Rafael Londoño Gómez, a través de su defensor presentó recurso de apelación; en tal sentido la revisión a cargo, estará dirigida a examinar la situación jurídica del único apelante, por ende a determinar si ciertamente le asiste razón a lo alegado como defensa y/o por el contrario, la decisión recurrida es consecuente con lo probado en el proceso, en cuyo caso habrá de ser confirmada.
Hechas las anteriores precisiones, impone registrar que de conformidad con el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, actual Código Disciplinario Único, el fallo sancionatorio sólo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza de la falta y de la responsabilidad del disciplinado. Entendida la certeza, como el valor epistemológico o conocimiento particular que excluye la duda razonable, a lo que se llega mediante el proceso racional de valoración del material probatorio, teniendo en cuenta las reglas de la sana crítica, la lógica material y las pautas de la experiencia.
De los cargos formulados al doctor Darío Rafael Londoño Gómez.
No obstante la particular redacción de las imputaciones efectuadas en los cargos, en esencia observa la Sala, que la censura se contrae a que el aquí disciplinado y apelante único, en las condiciones ya anotadas, permitió que fuera elegido un representante de las comunidades indígenas, ante al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., sobre lo cual trata el literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1995, sin haber tenido en cuenta las exigencias establecidas por el reglamento para esta clase de situaciones; en particular las contempladas en la Resolución No. 0128 del 2 de febrero de 2000, emanada del Ministerio del Medio Ambiente1.
Lo anterior por cuanto el 15 de septiembre de 2003, desatendiendo la información suministrada por el Ministerio del Interior y de la Justicia, la que precisamente indicaba que a la fecha en jurisdicción de la Corporación Autónoma de Cundinamarca- CAR., no existía ninguna comunidad indígena legalmente reconocida y que solo a la fecha, se realizaba el estudio pertinente para verificar la existencia física de la asentada en Cota, dio vía libre precisamente a que se eligiera como miembro del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., al señor Julio Hernando Balsero, como representante de la “comunidad indígena de Cota”, Departamento de Cundinamarca.
En efecto, el trece (13) de marzo de 2006, la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional le formuló cargos al doctor Londoño Gómez, en su calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y a la doctora ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, Secretaria General de la misma Corporación CAR, en los siguientes términos:
“Se formulan cargos a los Doctores DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ en su calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR y ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, Secretaria General de la misma Corporación CAR, para la época de los hechos, por cuanto el día 15 de septiembre de 2003, permitieron la elección del señor JULIO HERNANDO BALSERO como miembro del Consejo Directivo de la CAR, a pesar de tener conocimiento previo que por parte del Ministerio del Interior se encontraba en discusión la existencia de dicha comunidad, pues en comunicación del 3 de septiembre de 2003, dicho Ministerio informó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, que dentro de la jurisdicción de la CAR no existían comunidades indígenas o etnias legalmente reconocidas, precisando que se estaba efectuando el estudio etnológico para determinar la existencia de la mencionada comunidad, y a pesar de ello permitió su elección en el Consejo Directivo, desconociendo así la posición del Ministerio del Interior y aceptando la certificación de 1997 por la Dirección de Asuntos Indígenas Regional Cundinamarca del Ministerio del Interior”.(fl. 502 y ss c o 2).
Como normas violadas le fueron señaladas al disciplinado las siguientes: artículos 23 y 34 numeral 2º y 50 de la Ley 734 de 2002, por cuanto “no cumplieron con diligencia e imparcialidad el nombramiento del representante indígena ante el Consejo Directivo de la CAR, pues desconocieron la comunicación del 3 de septiembre de 2003 emanada de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y en su lugar aceptaron una certificación expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas Regional Cundinamarca del Ministerio del Interior el 26 de mayo de 1997 a pesar de estar informados, con anterioridad a la elección, que estaba adelantando un estudio etnológico por parte del Ministerio del Interior, al igual que el INCORA realizaba un estudio para determinar la existencia o no del resguardo indígena.
Igualmente se considera que pudieron infringir el artículo 35 numeral 18 ibidem, al elegir al señor JULIO HERNANDO BALSERO como miembro del Consejo Directivo de la CAR, cuando la comunidad indígena Muisca de Cota no reunía los requisitos legales señalados en el literal 1 del artículo 2 de la Resolución No 018 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente”.
Las faltas fueron calificadas provisionalmente como GRAVES, teniendo en cuenta la categoría del cargo que ostentaba el disciplinado en el momento de la infracción, el grado de perturbación del servicio, la naturaleza esencial del mismo y el grado del culpabilidad, del cual dijo que era DOLOSO, dado que el funcionario estaba debidamente advertido de la situación por parte del Ministerio del Interior y de otra parte, era conocedor de decisiones judiciales proferidas sobre el tema.
Análisis preliminar del asunto.
Dada la particular naturaleza del asunto a examen y para una mayor ilustración del tema, previo al análisis de las pruebas que soportan la imputación efectuada en los cargos y por supuesto la decisión apelada, es imperioso y por demás necesario referir en forma directa y por separado a la legislación aplicable al caso, en concreto, en cuanto tiene que ver con el procedimiento y competencia para el reconocimiento de los resguardos indígenas; y de otra parte, lo relacionado con la participación de comunidades indígenas en los órganos de dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales.
En primer lugar, el artículo 286 de la Constitución Política, establece que son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
La Ley 160 de 1994, por medio de la cual se creó el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se estableció un subsidio para la adquisición de tierras, se reformó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictaron otras disposiciones, en el capitulo XIV, al referirse a los Resguardos indígenas, señala expresamente:
“Artículo 85°. El Instituto estudiará las necesidades de tierras, de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el INCORA u otras entidades.
Parágrafo 1°. Los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas las familias que las conforman.
Parágrafo 2°. El Cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones de solares del resguardo que se hayan hecho o hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del INCORA, con el fin de lograr la distribución equitativa de las tierras.
Parágrafo 3°. Los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, estarán dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El INCORA verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguardos y el Ministerio del Medio Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
Parágrafo 4°. Dentro de los tres (3) años siguientes a la expedición de esta Ley, el INCORA procederá a sanear los resguardos indígenas que se hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonia y del Pacífico.
La titulación de estas tierras deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre explotación previstas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o las que establezca la autoridad competente sobre la materia.
Parágrafo 5°. Los terrenos baldíos determinados por el INCORA con el carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991.
Parágrafo 6°. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, pero la ocupación y aprovechamiento deberán someterse además, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables.
Artículo 86°. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria participará en las diligencias necesarias para la delimitación que el Gobierno Nacional haga de las Entidades Territoriales Indígenas, de conformidad con lo señalado para tal efecto en el artículo 329 de la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Artículo 87°. Las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de sus integrantes”.
Emerge de lo anterior, que es el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria- INCORA., o quien haga sus veces, la autoridad competente para estudiar los títulos que presente las comunidades indígenas con el fin de establecer legalmente sus resguardos y además, el encargado del saneamiento de los existentes y ampliación de los mismos, conforme a las directrices que en tal sentido establezca el reglamento.
Ahora bien, la Ley 99 de 1993, con la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se reorganizó el sistema nacional ambiental - Sina, en el artículo 23 señala, que son las corporaciones autónomas regionales como entes corporativos de carácter público, las encargadas por ley de administrar, dentro de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
El artículo 24 Ídem, establece que son órganos de dirección de las corporaciones autónomas regionales, la asamblea corporativa, el consejo directivo y el director general.
El artículo 26 de la referida norma, consagra a su vez en su literal f, que el consejo directivo de las corporaciones autónomas estará conformado entre otros, por “Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación elegido por ellas mismas”.
Resulta importante resaltar, que conforme al artículo 27 de la norma en cita, son funciones del concejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, proponer a la asamblea corporativa la adopción de los estatutos, determinar la planta de personal de la corporación y disponer la participación de la corporación en la constitución y organización de sociedades y asociaciones, entre otros.
a. Certificado expedido por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior o de la entidad que haga sus veces, en el cual conste: denominación, ubicación, representación legal y los demás aspectos que sean necesarios para identificar la comunidad o etnia respectiva.
b. Copia del acta de la reunión en la cual conste la designación del miembro de la comunidad a etnia postulado como candidato”.
Hechas las anteriores precisiones de carácter legal y como quiera que de las mismas, emerge claramente el procedimiento a tener en cuenta para la materialización del literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, tema en el cual ancla la censura efectuada en los cargos; conforme a los medios probatorios aportados al proceso, se examinará si la elección del representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, efectuada el 15 de septiembre de 2003, se ajustó a las exigencias legales y/o por el contrario hubo inobservancia de las mismas, en cuyo caso y de manera objetiva, no habría lugar a predicar duda sobre la ocurrencia de la falta disciplinaria atribuida en los cargos; pues aspectos, como son las circunstancias de tiempo, modo y lugar alegadas como defensa, son prepuestos que atañen solamente el elemento subjetivo, el cual habrá de ser evaluado empero en el momento oportuno.
De las pruebas allegadas al proceso.
El 15 de septiembre de 2003 y según acta de la misma fecha, el doctor DARIO LONDOÑO GÓMEZ, en su condición de Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., en asocio con la doctora ANA MILENA CORREDOR, en su calidad de Secretaria General y Asuntos Legales de la misma entidad pública y con presencia de otras personalidades, instalaron la asamblea que originó como consecuencia la elección de un representante de las comunidades indígenas en el Consejo Directivo de la Corporación, previa lectura de los documentos aportados para tal fin, veamos:
“El Director General declara legalmente instalada la reunión y sede la palabra a la doctora Ana Milena Corredor Carvajal… quien da lectura a cada una de las normas que orientan la elección nos ocupa, haciendo énfasis que existe una sola comunidad inscrita para el proceso de elección que es la Comunidad Indígena de Cota- Pueblo Muisca. Posteriormente, se da lectura a todos los documentos que fueron aportados por la Comunidad… a través de su actual Gobernador doctor Julio Hernando Balsero”. Entre ellos observa la Sala, la certificación del 30 de julio de 1997, expedida por la Comisión de Asuntos Indígenas de Cundinamarca, del Ministerio del Interior; sobre la cual el “Director” hizo énfasis en el sentido que con la misma se podía hacer una “…identificación de la comunidad, ya que en la misma aparece expresamente determinados su denominación, ubicación y representación legal…” (fls. 655 c o 3).
Observa la Sala que la certificación del 30 de julio de 1997, aludida anteriormente, suscrita por el Jefe de la Comisión de Asuntos Indígenas de Cundinamarca, del Ministerio del Interior, expresamente establece la siguiente información:
“Que en jurisdicción del Municipio de Cota, Departamento de Cundinamarca, existe una Comunidad Indígena Descendiente del Pueblo Muisca.
Que la Comunidad Indígena de Cota, para su Gobierno y Organización Interna se ha regido por la Ley 89 de 1890, y demás normas de la Legislación Indígena Nacional.
La representación legal de la Comunidad Indígena de Cota corresponde a su Cabildo, cuyo Gobernador actual es el doctor JOSE JOAQUIN FIQUITIVA CAMACHO.
Que el área de Jurisdicción del Cabildo Indígena de Cota, es el Territorio de su Resguardo, cuyas delimitaciones están contempladas en la Escritura Pública No. 1273 del 15 de julio de 1876, registrada en el Libro 1 con el número 159 en la Notaría de Circuito de Funza… con los siguientes linderos.
Que en la Superintendencia de Notariado y Registro, Oficina de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, figura un nuevo registro con matrícula inmobiliaria No. 0500373201 del 3 de agosto de 1977, con número de radicación 773750.
Se expide la presente certificación con destino a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR” (fls.110 a 111 c o 1). Resaltado y subrayado por fuera de texto.
Ahora bien, continuando con el examen del contenido del acta de elección del 15 de septiembre de 2003, aludida en precedencia, es evidente que también dentro de los documentos analizados, estuvo la certificación del 3 de septiembre de 2003, emanada de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia; sobre la cual refirió el Director de la Corporación en los siguientes términos: “resalta lo manifestado por el artículo 2º de la Resolución 128 de 2000 … indicando que la carta del Ministerio de Interior, habla de comunidades reconocidas en tanto que la norma habla de tradicionalmente asentadas y resaltado que el oficio del Ministerio se produjo en septiembre cuando ya la consulta estaba hecha por la Subdirección de Gestión Ambiental Compartida es apenas de marzo de 2003; es decir que la respuesta no tiene vínculo ni concordancia con la consulta inicial.”
Observa la Sala que la certificación del 3 de septiembre de 2003, suscrita por la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, por demás dirigida a la Subdirección de Gestión Ambiental Compartida de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., expresamente dio a conocer la siguiente información:
“En atención a su oficio de fecha 17-03-03, con el cual solicita se le informe cuales son las comunidades o minorías étnicas oficialmente asentadas y reconocidas en el territorio de la Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, para dar cumplimiento a lo establecido en la Resolución No. 0128 de febrero 2 de 2000 y según CONVOCATORIA a la elección del representante de las comunidades indígenas o etnias ante el Consejo Directivo de esa Corporación, prevista para el próximo 15 de septiembre de 2003, a las 9:00 A M. me permito manifestarle lo siguiente:
Revisada la información que reposa en los archivos de esta Dirección, en los municipios comprendidos bajo la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR., no existen actualmente comunidades o etnias legalmente reconocidas.
Ahora bien, sobre la denominada comunidad Muisca de Cota, me permito informarle que la oficina del Programa Indígena del INCORA, mediante oficio No. 009753 del 21 de agosto de 2001 (el cual anexo), nos comunicó, que en dicha institución no aparece en los registros y estadísticas el denominado resguardo indígena Muisca de Cota, estableciéndose que los terrenos se adquirieron ´…mediante remate y automáticamente se han autoproclamado como resguardo indígena, sin que se hayan aportado cédulas o títulos reales que los definan como resguardo de origen colonial y tampoco existe acto administrativo pertinente por parte del Estado Colombiano que haya otorgado el carácter de resguardo al territorio mencionado…´ En lo que tiene que ver con la comunidad o parcialidad, esta no cuenta con reconocimiento legal y apenas se tiene previsto la realización de un estudio etnológico conforme lo ordena el Decreto 2164 de 1995, tendiente a investigar la pertenencia étnica de sus miembros y la existencia de la comunidad o parcialidad” Subrayado y resaltado por fuera de texto (fls. 90 a 91 c. o 1).
Emerge de lo anterior, que sí bien en el año 1997 el Ministerio del Interior emitió una certificación dando cuenta de la existencia de una comunidad indígena en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, concretamente en el municipio de Cota; indicando que era descendiente del pueblo muisca, su forma de organización, su representación, su ubicación y a los límites de su resguardo. También lo es, que el 3 de septiembre de 2003 el mismo Ministerio, hoy del Interior y de Justicia, en atención a consulta que le elevara directamente la Corporación CAR., para efectos de la elección del representante de las Comunidades Indígenas en el Consejo Directivo de la misma entidad, informó: “Revisada la información que reposa en los archivos de esta Dirección, en los municipios comprendidos bajo la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR., no existen actualmente comunidades o etnias legalmente reconocidas.
Obsérvese además que la referida comunicación de 2003, hace mención en forma expresa, que según información del entonces INCORA, no aparecía en sus registros el resguardo indígena de Cota, empero que los terrenos ocupados por la misma comunidad que se “autoproclama” indígena y de origen muisca, fueron adquiridos por remate; procediendo a autoproclamarse “resguardo indígena”, empero sin que hayan aportado cédulas o títulos reales que los definan como resguardo de origen colonial. También se señaló, que revisados los archivos de esa Dirección “no existen actualmente comunidades o etnias legalmente reconocidas.”, y que apenas se tenía previsto la realización de un estudio etnológico conforme lo ordena el Decreto 2164 de 1995, tendiente a investigar la pertenencia étnica de sus miembros y la existencia de la comunidad o parcialidad.
En manera alguna la comunicación del 3 de septiembre de 2003 del mismo Ministerio, hoy del Interior y de Justicia, mediante la cual respondió a la Corporación CAR., antes mencionada, hace referencia a la certificación del 30 de julio de 1997, aludida anteriormente, suscrita por el Jefe de la Comisión de Asuntos Indígenas de Cundinamarca, del Ministerio del Interior, para cuestionar su autenticidad o para revocarla, y menos se pronuncia en relación con los actos administrativos precedentes a esta certificación, del 8 de agosto de 1994, 1 de septiembre de 1980, y 11 de agosto de 1977, que en el mismo sentido se expidieron por la misma Oficina de ese Ministerio, todos básicamente certificando que en la Jurisdicción del municipio de Cota, Cundinamarca , “existe una Comunidad Indígena Descendiente del pueblo Muisca”, cuya representación legal corresponde a su cabildo, que ha designado su respectivo gobernador, al tiempo que informa de la existencia de unos títulos contenidos en la “Escritura Pública No. 1273 del 15 de julio de 1876, registrada en el Libro 1 con el número 159 en la Notaría de Circuito de Funza, registro que se halla en el Archivo Nacional,… con los siguientes linderos…Que en la Superintendencia de Notariado y Registro, Oficina de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, figura un nuevo registro con matrícula inmobiliaria No. 0500373201 del 3 de agosto de 1977, con número de radicación 773750.”
Significa lo anterior y no amerita discusión alguna, que contrario a la certificación de 1997, en la comunicación del 3 de septiembre de 2003 del Ministerio del Interior y de Justicia, no existía claridad respecto a la existencia de comunidad indígena o etnia o resguardo; lo primero porque no informaron sobre la revocatoria de los actos administrativos declarativos de ese Ministerio que con antelación certificaron la existencia legal de la comunidad indígena, simplemente informaron que en sus archivos bajo la jurisdicción de la CAR de cundinamarca no existen “actualmente” comunidades indígenas o etnias legalmente reconocidas, posiblemente para eludir pronunciamiento sobre los anteriores actos administrativos de reconocimiento de la comunidad indígena, de allí que informaron sobre que “actualmente” no existía tal pronunciamiento, omitiendo referirse a las certificaciones antiguas antes mencionadas, pues aun no se contaba con el estudio etnológico exigido por la ley, que diera razón verdadera de la pertenencia étnica y de la existencia de la comunidad indígena de Cota y de su constitución en resguardo, sin que informaran del estudio que en tal sentido había sido solicitado por el INCORA mediante oficio 011977 del 24 de octubre de 2002 (folio 235 c.o.1), el cual es indispensable para que esa entidad se pronuncie sobre el estudio de títulos con el fin de establecer la existencia legal del resguardo.
A propósito del tema, obra en el plenario copia de la decisión judicial del 13 de febrero de 2003, en virtud de la cual, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó lo decidido en la sentencia de 22 de noviembre de 2002, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento promovida por la comunidad indígena de Cota; esto es, en cuanto negó mediante este mecanismo judicial, el cumplimiento del Capitulo XIV Resguardos Indígenas, artículos 85 y siguientes de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995, por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las Comunidades Indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional (fls.233 y ss c o 1).
Para una mayor ilustración sobre el tema, se transcribe apartes de la decisión impugnada, las cuales a su vez fueron traídas por el Consejo de Estado como fallador de segunda instancia: “El INCORA se opuso a las pretensiones… Cosa distinta es que el trámite correspondiente hubiese sido suspendido mediante auto de 23 de octubre de 2002, en espera de que la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de Interior elabore los estudios etnológicos de que trata el parágrafo del artículo 2 del decreto 2164 de 1995, conforme a la solicitud que planteó en el oficio 011977 de 24 de octubre de 2002… las normas citadas como incumplidas contienen una obligación genérica cuyo cumplimiento no se puede exigir a través de la presente acción,…Luego de hacer un relato de las actuaciones adelantadas por el INCORA, relacionadas con la petición del actor, concluyó que en este momento se está surtiendo el estudio etnológico de que trata el parágrafo 2 del artículo 2º del Decreto 2164 de 1995, necesario para establecer la constitución o existencia del resguardo indígena de Cota, el carácter y pertenencia del mismo a un pueblo indígena. Allegado este estudio el INCORA debe continuar con el trámite de la solicitud”.
El mencionado estudio etnológico no realizado por el Ministerio del Interior no obstante la petición por el INCORA desde el 24 de octubre 2002, es indispensable para que el INCORA haga el estudio de títulos exigidos por la nueva legislación Ley 160 de 1994, para resolver las peticiones de la Comunidad Indígena sobre la reestructuración del Resguardo Indígena, según se consignó en la providencia antes mencionada del Consejo de Estado; empero debe registrarse, en la ninguna parte de la misma decisión, se asegura que tal resguardo no tienen reconocimiento legal, al contrario, que lo examinado es precisamente la petición de reestructuración del resguardo indígena en los términos del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. Lo cual solamente y como se analizará a continuación, solo empezó a ser realidad a partir del año 2004 por la intervención en este sentido de la CAR.
En efecto, la doctora Gloria Lucía Álvarez Pinzón, en su calidad de Directora de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., en el periodo 2004 a 2006, el 16 de junio de 2006 declaró que a propósito de la situación presentada con las comunidades indígenas en el Departamento de Cundinamarca, a partir del año 2004 se comenzó a interactuar con el Ministerio del Interior y de Justicia, que por sugerencia de éste, se suscribió un convenio ínter administrativo con los municipios de Cota, Chía y Sesquilé, para realizar un estudio etnológico y cultural, para precisar sí las comunidades que se reconocen como indígenas, “tienen realmente vínculos ancestrales con los muiscas” (fls.560 a 561 c o 3). Subrayado y resaltado por fuera de texto.
Bajo los anteriores presupuestos de orden probatorio, desde luego al margen de la discusión planteada en torno a la denominación de los actos administrativos de la administración en los años 1997 y 2003, en este caso del Ministerio del Interior y de Justicia; para la Sala no hay ninguna duda que en el momento de la elección efectuada el 15 de septiembre de 2003, censurada en la presente actuación, en cuanto al cumplimiento de los presupuestos fácticos para dar aplicación al literal f. del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, reglamentado por la Resolución No. 128 de 2000, esto es, para elegir un representante de las comunidades indígenas en el seno del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., no existía claridad en la comunicación 3 de septiembre de 2003, sencillamente, porque en esa información proveniente de la autoridad competente, hoy Ministerio del Interior y de Justicia no fue lo suficientemente explícita y determinante en concretar o actualizar o revocar lo certificado en 1997 y demás años precedentes.
No se entiende como el hoy Ministerio del Interior y de Justicia, a sabiendas de lo certificado en el año 1997, por una dependencia suya, procede en el 2003 a emitir una información a todas luces contraria a lo certificado inicialmente, simplemente incluyendo el término “actualmente”, sumado a que con la misma no asumió una posición de fondo, que permita establecer hoy, que se trató de revocatoria directa de sus propios actos y que en ese orden, las comunidades indígenas de Cota en principio reconocidas, frente a la nueva legislación y otras circunstancias, como así se explicó, solamente eran poseedoras de expectativas en derecho, cual es, el reconocimiento como grupo ancestral de una parte y la legalización de su resguardo por parte del INCORA, hoy INCODER.
En efecto, obsérvese que en la primera oportunidad y sin condición alguna, año 1997, el hoy Ministerio del Interior y de Justicia, manifestó que en el Municipio de Cota existía una comunidad indígena de origen muisca, constituida en resguardo; empero después, esto es, el 3 de septiembre de 2003, con motivación incompleta, sumada a la carencia de argumentación jurídica, procedió a desconocer la información anterior. Con un ingrediente, sin que con su nueva versión, sea factible poder predicar a ciencia cierta que se trató de una revocatoria directa del acto administrativo primigenio; pues simplemente se limitó a esgrimir de forma por demás peyorativa a una comunidad, de la que dijo, se había autoproclamado resguardo, olvidando sus propias certificaciones anteriores, que las tierras ocupadas fueron adquiridas por remate, que no tenían títulos reales y en todo caso, que no existía “actualmente” acto administrativo que la reconociera como tal.
Obsérvese, que si bien la administración tiene la potestad de revocar sus propias manifestaciones de voluntad, concretadas en actos administrativos, esto es, cuando se den las causales del artículo 69 del decreto 01 de 1984, también lo es que dicha circunstancia puede tener cabida siempre y cuando se obre con apego a las exigencias normativas establecidas en cada caso; así por ejemplo tal facultad podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o cuando se haya acudido a los tribunales contenciosos administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda. Pero también es un prepuesto normativo, que un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Ahora bien, prosiguiendo con el análisis, recordemos que conforme a la normatividad aplicable al asunto, es una prerrogativa legal de las comunidades indígenas y etnias, tener un representante en el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas, empero para poderla materializar, es un imperativo acreditar un certificado, expedido por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior o de la entidad que haga sus veces, en la cual conste, la denominación, ubicación, representación legal y los demás aspectos que sean necesarios para identificar la comunidad o etnia respectiva. Presupuestos que debe reiterarse, para la elección del 15 de septiembre de 2003, censurada en el presente caso, se cumplían, entre otros, en principio con la existencia del certificado del 26 de mayo de 1997, acto administrativo con presunción de legalidad, en la medida en que no ha sido revocado ni declarado nulo por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, pues como viene de ser analizado, la propia autoridad competente de llevar los correspondientes registros, en este caso el Ministerio del Interior y de Justicia, en su comunicación del 3 de septiembre de 2003, recibida en la CAR, no fue explícita en revocar tal acto administrativo declarativo, ya que simplemente respondió que “actualmente” no existía comunidad indígena reconocida, lo cual informa de su ausencia de claridad y precisión suficiente sobre tal circunstancia; incertidumbre que desde luego fue trasladada al seno de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., de manera inexplicable; y que ahora se reprocha en el pliego de cargos como desconocimiento de “la comunicación del 3 de septiembre de 2003 emanada de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y en su lugar aceptaron una certificación expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas Regional Cundinamarca del Ministerio del Interior el 26 de mayo de 1997 a pesar de estar informados, con anterioridad a la elección, que estaba adelantando un estudio etnológico por parte del Ministerio del Interior, al igual que el INCORA realizaba un estudio para determinar la existencia o no del resguardo indígena.
Entonces ante lo evidente, esto es, la falta de certeza sobre la existencia de comunidad indígena o etnia en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., predicable como quedó establecido, de las posiciones encontradas del hoy Ministerio del Interior y de Justicia, en la certificación de 1997 y en la comunicación del 3 de septiembre de 2003, última allegada a las oficinas de la autoridad ambiental antes de la elección del 15 de septiembre de 2003, sumada a varias decisiones judiciales también de conocimiento de la entidad, cuyas acciones fueron a instancia de la comunidad indígena, que solicitaba no el reconocimiento del resguardo, porque ellos partían del reconocimiento realizado por el Ministerio de Gobierno, después del Interior, sino la reestructuración del Resguardo Indígena de Cota, con fundamento en la Ley 160 de 1994, le era exigible a su director general, aquí disciplinado, permitir la elección de conformidad con lo establecido en la Resolución 0128 de 2000, con la cual se reglamentó el procedimiento para dar participación a las comunidades indígenas o etnias en el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, la que en su artículo 2º, expresamente exige que para tal efecto, es necesario un certificado expedido por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior o de la entidad que haga sus veces, en la que conste: denominación, ubicación y representación legal entre otros; entendida la última, como la representación legítima de persona natural o jurídica legalmente reconocida; presupuesto de orden fáctico que la comunidad indígena de Cota había presentado con la certificación de 1997, sin que este acto administrativo fuera revocado explícitamente en la respuesta del 3 de septiembre de 2003, y por lo cual legal y objetivamente se cumplían los requisitos exigidos para la elección del 15 de septiembre de 2003, como quedó debidamente probado con anterioridad.
Ante situaciones como las anotadas, esto es, confusiones y/o incoherencias creadas por la propia administración, siendo evidente además, para la misma CAR, la omisión del Ministerio del Interior y Justicia, en realizar un estudio etnológico bajo la excusa de ausencia de recursos, no obstante los reconocimientos de existencia de la Comunidad realizados con antelación por el mismo Ministerio, así como la omisión del INCORA, hoy INCODER, en dar respuesta a la petición de la Comunidad indígena de reestructuración y saneamiento que la Ley 160 de 1994 exige, el Consejo de Estado en fallo del 13 de febrero de 2003, en el cual, si bien no prosperó la pretensión de la Comunidad indígena para que mediante acción de cumplimiento se ordena al INCORA proceder a la reestructuración del Resguardo Indígena, sentenció, que: “Con todo, el INCORA velará porque los estudios del Ministerio del Interior se produzcan en forma oportuna”.
Todas las circunstancias antes anotadas, le precisaban a los disciplinados y a sus colaboradores la verdadera dimensión de la respuesta del 3 de septiembre de 2003, que como ya se vio fue incompleta, parcializada y fuera de contexto, y compelidos por la exigencia legal de realizar la elección del representante de las comunidades, dentro de los primeros 15 días del mes de septiembre año anterior, a la iniciación del periodo, según el artículo 4 de la resolución 128 de 2000, al punto de revisar los requisitos exigidos en la misma resolución en el artículo 2º, era indiscutible que la Comunidad Indígena allegó la Certificación expedida por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior del 26 de mayo de 1997, acto administrativo que no fue revocado explícitamente por la comunicación del 3 de septiembre de 2003 de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, así como también se allegó el acta de la reunión con la cual se designó al miembro de la comunidad indígena o etnia postulado como candidato, no les quedaba otra alternativa que proceder a la elección respectiva, siendo evidente que dentro de la órbita del derecho disciplinario, precisamente se procedió al cumplimiento de sus deberes, a los cuales estaban obligados conforme al artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
Aunado a lo anterior, el director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR., responsable directo del proceso eleccionario, como el mismo lo explicó, en su versión libre, del 17 de mayo de 2005 (fl. 200 c 0 1), ante la carencia de formación de abogado, acudió a profesionales del derecho, por demás especialistas en derecho administrativo, quienes conceptuaron que el proceso de elección del representante de la comunidad indígena debía llevarse avante, pues de no hacerlo, podía devenir consecuencias jurídicas negativas en contra de la entidad. E igualmente recordó que por la constancia expedida por el Ministerio del Interior y de Justicia en 1997, había sido allegada en por lo menos dos (2) o tres (3) procesos de elección de la misma naturaleza, sin que para tales acontecimientos, hubiese suscitado algún tipo de dificultad de orden jurídico.
En efecto, el 17 de mayo de 2005, en versión libre, el disciplinado a propósito de la elección efectuada el 15 de septiembre de 2003, de un representante de la comunidad indígena de Cota, en el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR., explicó que era el tercer periodo sucesivo en que el señor “Balsero” había sido elegido y que desde 1994 venía representando dicha comunidad. Empero que para la nueva elección, que le correspondió presidir, procedió a requerir a la Subdirectora de Gestión Ambiental de la CAR, para que examinara todos y cada uno de los requisitos para tal efecto, que en tal sentido y por intermedio de la comisionada, fue requerida al Ministerio del Interior y de Justicia una certificación relacionada con la existencia de la “comunidad indígena”, habiéndola obtenido el 3 de septiembre de 2003; sin embargo y ante la respuesta, no sin antes comunicar la situación al señor “Balsero”, consultó con la doctora ANA MILENA CORREDOR, Secretaria General y con varios asesores externos, de quienes luego de haber obtenido los respectivos conceptos, fundamentados en la certificación del Ministerio del Interior del año 1997 en donde se reconocía la existencia de comunidades indígenas en jurisdicción de la CAR y la certificación del 3 de septiembre de 2003, de tal manera que con estas seguridades se procedió a la elección para el periodo 2004-2006.
Manifestó que no siendo abogado, entendía que la exigencia legal para la elección, se relacionaba con la certificación de la existencia de la comunidad, más no la personería jurídica, por lo que en tal sentido dio crédito a los conceptos de la Secretaria General y del grupo de asesores, en el sentido que el proceso era ajustado a la ley, más aún si se tenía en cuenta que a la fecha se debatía mediante acción de cumplimiento y popular la situación legal de la comunidad; por lo que fue enfático, a él solo le correspondió dar aplicación a la presunción de legalidad, debe entenderse del acto administrativo de 1997 (fls. 199 a 2001 c o 1).
El 1 de junio de 2006, en diligencia de ampliación de versión libre, el disciplinado dando alcance a las explicaciones anteriormente referidas, ratificó que el proceso de elección fue producto del asesoramiento que en tal sentido le ofreciera la Secretaria General de la CAR, doctora ANA MILENA CORREDOR y varios juristas expertos en temas administrativos, para lo cual luego de dos días de consultas, le recomendaron que siguiera adelante con el proceso, que recogiendo las palabras de uno de sus asesores, en el asunto, era tanto, como “una persona Colombiana que no ha sacado la cédula de ciudadanía pero es mayor de edad se le dice que no existe a pesar de tenerlo al frente…” (fl.556 c 0 3).
El 30 de mayo de 2006, en diligencia de versión libre, la doctora ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL, a propósito de la elección del representante de comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR-, efectuada el 15 de septiembre de 20003, explicó, luego de hacer referencia a documentos aportados por la “comunidad indígena”, entre ellos la certificación de 1997 expedida por el Ministerio del Interior, con la cual se reconocía como etnia; que una vez conocida la respuesta del Ministerio del Interior, fechada 3 de septiembre de 2003, con un equipo de asesores evaluaron la documentación, “…quiero expresar que si hubo equivocación en la revisión de los documentos no fue sola mía sino de tres abogado más, el director de la CAR… que conceptuaron sobre el particular, para mi es claro que el resguardo indígena se regía por norma distinta a las vigentes…Ley 89 de 1990 en donde se establecía en su art. 29 que es deber de los notarios y secretarios de los juzgados, corporaciones y cabildos de indígenas expedir copias certificadas de títulos de resguardos. Dicha norma establecía como se constituían resguardos de manera sencilla y sin mayores requerimientos legales…” (fls. 549 a 553 c o 3).
Asimismo, debe registrarse, que lo dicho por el disciplinado es consecuente con la declaración del doctor Fernando Álvarez Rojas, rendida el 24 de mayo de 2005, quien en su calidad de asesor externo de la Corporación CAR para el momento de los hechos, a propósito de la elección censurada manifestó, previo referir a los documentos que le fueron puestos para su examen, entre ellos, las certificaciones del año 1997 y 2003, emanadas del Ministerio del Interior y de Justicia, la primera reconociendo la comunidad indígena de Cota y la segunda negándola, que en resumen, su concepto estuvo dirigido que se diera vía libre a la elección, pues de otra manera la “CAR podía ser objeto de tutela por desconocimiento del derecho de participación y se vería sus autoridades sometidas al riesgo de ser demandados por las omisiones administrativas…” (fls. 264 a 266 c.o1).
Bajo los anteriores prepuestos de orden probatorio antes analizados, es evidente que imputaciones fáctico jurídicas del pliego de cargos quedan desvirtuadas pues, no existe duda que la elección efectuada el 15 de septiembre de 2003, de un representante de la comunidad indígena de Cota, Departamento de Cundinamarca, ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, fue un acto dentro de la órbita legal; por ende también es claro, que el aquí disciplinado, doctor Londoño Gómez en la condición de Director General de la CAR ya referidas, al haberlo permitido, no desconoció la comunicación del 3 de septiembre de 2003 emanada de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, por el contrario procedió a dar el cumplimiento que legalmente le correspondía al artículo 4º de la Resolución 0128 de 2000, en la elección de los representantes y los respectivos suplentes de las comunidades indígenas o etnias ante el Consejo Directivo de las Corporaciones, la cual debía efectuarse dentro de los quince (15) primeros días del mes de septiembre del año anterior a la iniciación del periodo, para el caso el 2004, lo que impedía un eventual aplazamiento, y al artículo 2 ibídem, pues al revisar los requisitos legales, estableció la existencia de las certificaciones allegadas, las cuales no habían sido revocadas por ninguna autoridad competente administrativa o jurisdiccional; en consecuencia no incurrió en la irregularidad de tipo disciplinario señalada en los cargos como faltas descritas al tenor de los artículos 23 y 34 numeral 2º; 35 numeral 18 y 50 de la Ley 734 de 2002.
En este orden de análisis la Sala revocará la providencia impugnada, esto es, en cuanto en el ordinal primero se resolvió imponer sanción disciplinaria al doctor DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.111.143 de Bogotá, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR., consistente en multa de treinta (30) días de salario básico para el momento de los hechos e inhabilidad por el término de un mes. En su lugar habrá lugar a decretar la ABSOLUCIÓN, decisión que también, en aplicación del principio de favorabilidad e igualdad ante la Ley disciplinaria, por no haber recurrido de la decisión, se impone hacer extensiva a la disciplinada ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL en su condición de Secretaria General y Asuntos Legales de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR., a quien en el mismo cargo le fue imputada la misma conducta que al señor LONDOÑO GÓMEZ, en igualdad de circunstancias de tiempo modo y lugar, y en consecuencia, se revocará el ordinal segundo en cuanto le impuso sanción consistente en multa de treinta (30) días de salario básico para el momento de los hechos e inhabilidad por el término de un mes, para en su ABSOLVERLA; y consecuencia el ARCHIVO definitivo del proceso, en los términos del artículo 73 de la Ley 734 de 2002, al estar plenamente establecida la presencia de una causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la decisión contenida en el ordinal primero y en el ordinal segundo de la providencia del 11 de agosto de 2006, proferida por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, en cuanto resolvió imponer sanción disciplinaria al doctor DARIO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.111.143 de Bogotá, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR., y a la doctora ANA MILENA CORREDOR CARVAJAL en su condición de Secretaria General y Asuntos Legales de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR., consistente en multa de treinta (30) días de salario básico para el momento de los hechos e inhabilidad por el término de un mes, para en su lugar decretar su ABSOLUCIÓN. En consecuencia y frente a las dos situaciones se ordena el ARCHIVO definitivo del proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Por el Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, NOTIFICAR el contenido de la presente decisión a los interesados en el proceso, indicándoles que contra la misma no procede recurso alguno en vía gubernativa.
Al doctor Darío Rafael Londoño Gómez, en la Diagonal 84 22-47, en Bogotá D.C. Al doctor Efraín Caicedo Fraide, defensor del disciplinado, en la Calle 13 No. 9-13 Of. 607 en Bogotá D.C. A la doctora Ana Milena Corredor Carvajal, en el Ministerio de Comunicaciones, Carrera 8 entre calles 12 y 13 de Bogotá D.C. Al doctor Sergio Andrés Duque Rodríguez, defensor de la doctora Corredor Carvajal, en la Calle 13 No. 9-13 Of. 607 de Bogotá D.C.
TERCERO. Por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, INFORMAR de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la circular No. 055 del 23 de septiembre de 2002 emanada del despacho del Procurador General de la Nación y en los incisos, primero y segundo del artículo 174 de la Ley 734 de 2002, respecto del reporte de sanciones disciplinarias
CUARTO. REGISTRAR las constancias a que haya lugar y DEVOLVER el expediente a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA
Procurador Primero Delegado
DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ
Procuradora Segunda Delegada
NOTA DE PIE DE PÁGINA
1.Ministerio del Medio Ambiente. Resolución No. 0128 del 2 de febrero de 2000. Artículo 2. REQUISITOS. Las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, que aspiren a participar en la dirección de sus representantes al Consejo Directivo, allegarán a la Corporación Autónoma Regional respectiva, con anterioridad mínima de quince (15) días a la fecha establecida para la reunión de elección, los siguientes documentos:
a. Certificado expedido por la Dirección General de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior o de la entidad que haga sus veces, en el cual conste: denominación, ubicación, representación legal y los demás aspectos que sean necesarios para identificar la comunidad o etnia respectiva.
Proyectó: Raúl Gerardo Marín P.
Exp. No. 161-03288(020-111543/04)
