RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El presente proyecto de la Bancada del Polo Democrático Alternativo busca crear el estímulo a la población de recicladores de oficio de Bogotá que adelantan su labor con medios de carga humano y con vehículos de tracción humana.

Para La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-, la población recicladora de oficio de la ciudad, asciende al número de 21.297 los cuales se encuentran registrados en el Registro Único de Recicladores (Ruro), sin embargo aclara que solo 14.049 son clasificados como ACTIVOS, es decir, que han pesado mínimo una vez desde el inicio del programa y que 7.248 como SUSPENDIDOS¹, sin embargo para la Asociación de Recicladores de Bogotá la cifra de recicladores Activos supera los 17.000 (opinión citada por Nohra Padilla, 2016). Sin embargo, para efectos de este proyectos asumiremos la cifra de recicladores activos en la Ciudad, la cual concuerda con los resultados del censo que adelanto la Universidad Distrital en el año 2012, toda vez que este censo es la herramienta privilegiada de base por que se desarrolló con la técnica y cobertura en toda la ciudad, mientras que el Ruro, fue una acción posterior a la cual ingresaron muchas personas, que reportaron pesaje desde los sitios ya autorizados y solicitados por organizaciones de reciente creación a las cuales les asignaron autorización de pesaje, mientras que se desconoció la existencia de más de 1000 bodegas (registro Secretaria Distrital de Planeación plataforma para el censo) en las cuales se aplicó. Por esta circunstancia miles de recicladores que venden en dichas bodegas no tienen posibilidad de planillar y reportar los pesajes de material recogido en sus rutas.

Por esto urge la aplicación de un esquema de seguimiento y verificación real y efectiva que logre identificar y localizar a los recicladores en sus zonas y bodegas donde venden el material, se encontraran con que muchos recicladores no están ni en el censo ni en el Ruro y muchos que aparecen en el censo o en el Ruro no aparecen vendiendo en ninguna bodega (opinión citada por Nohra Padilla, Directora Ejecutiva de la Asociación Cooperativa de Recicladores de Bogotá – ARBESP, en marzo de 2016).

La Ciudad de Bogotá genera 7.900 toneladas/día de residuos sólidos, de los cuales 6.500 toneladas/día son dispuestas en el Relleno Sanitario Doña Juana y 1.200 toneladas/día son recogidas por la población recicladora de oficio.

El 28% (2.212 toneladas/día) de los residuos son reciclables, los residuos patógenos y peligrosos son el 2% (158 toneladas/día) y otro 5% (395 toneladas/día) corresponde a otros materiales; mientras que el 65% (5.135 toneladas/día) de los residuos producidos en Bogotá son orgánicos.

La Corte Constitucional en múltiples actuaciones ha ratificado los derechos de la población recicladora, entre ellas las sentencias T-724 de 2003 y Auto 275 de 2011, en donde establecieron que la población de recicladores cuenta con el derecho de alcanzar soluciones económicas duraderas para la situación en que sobreviven, y "(…) volverse[,] de manera progresiva[,] empresarios de la basura a través de las acciones afirmativas que les asigne la exclusividad en el oficio de reciclaje y el crecimiento en esta cadena articulada al servicio de aseo (…)" (Aparte de la Sentencia T- 724 de 2003).

De igual manera la Corte Constitucional se ha manifestado en privilegiar a la población de recicladores. Tal como se indicó en la sentencia C-309 de 1997, los derechos constitucionales no pueden ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar únicamente sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos fundamentales e individuales son precisamente limitaciones al principio de mayoría. Sobre el punto ha referido esta Corte que "(…) condicionar la validez de un derecho constitucional a los criterios de las mayorías es quitarle toda su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los derechos constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las mayorías a las minorías -y a esas minorías radicales que son las personas- de que su dignidad e igualdad serán siempre respetadas"². Por ello debe entenderse que el respeto de esos derechos es un componente primordial integrante del interés general.

Como bien lo señaló Luigui Ferrajoli, "(…) el hecho de que los derechos humanos y con ellos todo progreso en la igualdad, se hayan ido afirmando cada vez más, primero como reivindicaciones y después como conquistas de los sujetos más débiles dirigidos a poner término a sus opresiones y discriminaciones, no se ha debido a la casualidad sino a la creciente evidencia de violaciones de la persona percibidas como intolerables"³. Por lo mismo, la guarda de tales derechos – máxime en consideración de los sujetos de especial protección que sobreviven en situaciones que atentan contra la dignidad humana -, amén de consolidarse como una necesidad en contra de condiciones que exacerban la vulneración de los principios constitucionales actuales, se constituye en un ineludible deber a la luz de los parámetros del Estado Social de Derecho (Aparte del Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional).

Es importante denotar a los recicladores de oficio como población vulnerable, así como lo manifestado la Constitución y entre otros, la Defensoría del Pueblo en su intervención frente al T 724 de 2003 de la Corte Constitucional "estima que los recicladores son grupos con debilidades manifiestas, lo que transforma la obligación genérica del Estado frente a las personas débiles o marginadas, en obligación específica y hace nacer el correlativo derecho a exigir las prestaciones correspondientes por parte de las personas en quienes concurran las circunstancias de debilidad manifiesta. Por tal motivo, advierte que el Estado Social de Derecho impone la solución señalada ante los casos de manifiesta injusticia material, cuando ha sido el mismo Estado el primero en eludir sus compromisos. Cita en ese sentido la sentencia T – 571 de 1992 de esta Corporación". Concluye (la Defensoría del Pueblo) "afirmando que el trato excluyente y discriminatorio otorgado por las autoridades nacionales y locales al grupo de personas que se dedican al reciclaje, no sólo contraviene el derecho fundamental a la igualdad sino que desconoce el derecho a la subsistencia de ese sector de la población, razón, que a su juicio, que justifica que la Corte Constitucional analice el caso con efectos unificadores e integradores, a fin de que se pronuncie sobre los alcances de los derechos a la igualdad y al mínimo vital de la población recicladora".

También la Corte Constitucional en las sentencia T 724 de 2003, identifico la obligatoriedad del Estado de adelantar acciones afirmativas con la población de los recicladores de oficio para garantizar la participación de grupos marginados o discriminados. Es sus apartes identifica por "acciones afirmativas se entiende todo tipo de medidas o políticas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación, con el fin de conseguir una mayor igualdad sustantiva entre grupos sociales con problemas de discriminación o de desigualdad de oportunidades. En ese orden de ideas tal como lo ha sostenido la Corte, los subsidios en los servicios públicos, las becas y ayudas financieras para estudiantes con recursos escasos o el apoyo económico a pequeños productores, son acciones afirmativas".

Nuestro ordenamiento constitucional prevé ese tipo de medidas. Así, el artículo 13-2 de la Constitución Política señala como una obligación del Estado la de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

De manera que las diferentes autoridades del Estado están obligadas, cuando se encuentran en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y discriminación, a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones. "Pasar por alto ese mandato, no contemplando medidas afirmativas a favor de grupos que pueden verse afectados por las decisiones adoptadas, significa quebrantar el derecho a la igualdad, que impone, precisamente, su adopción" (concluye la Corte Constitucional en la Sentencia T 724 de 2003).

En esa oportunidad, la Corte Constitucional en la Sentencia T 724 de 2003, EXHORTO al Concejo de Bogotá en lo que respecta a su territorio, para que incluya acciones afirmativas [ ] a favor de aquellos grupos que por sus condiciones de marginamiento y discriminación requieran de una especial protección por parte del Estado [ ].

Por otra parte la Corte Constitucional mediante Auto 275 del 19 de diciembre de 2011 ordenó al Distrito "109. (…) el Distrito defina y rediseñe un esquema que dignifique la actividad del reciclaje y que tienda a su normalización a través de la fijación de metas a cumplir en el corto plazo que sean concretas, cualificadas, medibles y verificables. Dicho Plan deberá contener acciones afirmativas en favor de la población que se dedica de manera permanente a la actividad de reciclaje -lo que supone un enfoque diferencial-, de manera que se logre su regularización respecto de la prestación de los servicios complementarios de aseo en los componentes de reciclaje, transporte, transformación y aprovechamiento de residuos. De esta manera mediante la Resolución 062 De 2013 La Unidad Administrativa Especial De Servicios Públicos, adopto la base de datos de recicladores de oficio que hace uso de la carreta como herramienta para el desarrollo de su actividad económica, beneficiarios del programa distrital de sustitución de vehículos de tracción animal y definió el procedimiento para la sustitución por vehículo automotor en cumplimiento del Decreto Distrital 040 de 2013.

Este proceso de la sustitución de los vehículos de tracción animal se cumplió de manera adecuada, aunque se menciona por parte de los recicladores que aún faltan algo más de 800 carreteros por ser incluidos por el programa. Frente al desarrollo del programa de sustitución de vehículos de tracción animal en Bogotá, la UAESP⁴, aclara que mediante Convenio suscrito entre la Secretaria de Movilidad y la Universidad Distrital, en el año 2010 se realizó el censo social integral de vehículos de tracción animal, el cual fue actualizado en el año 2012, dando como resultado una identificación de 2.890 carreteros, posteriormente la Administración reconoció esta condición a 1.222 carreteros recicladores, de los cuales 44 escogieron la opción de plan de negocio (recibiendo un subsidio por 36 s.m.m.l.v.), 1.173 escogieron la opción de contar con un vehículo (carros de más de 700 kilogramos) y 5 no se acogieron a ninguna opción. Frente a los carreteros que no fueron beneficiarios del programa de sustitución de los vehículos de tracción animal la Alcaldía Mayor expidió la Directiva 03 de 2014, donde concluyó que ningún reclamante tenía derecho a recibir los beneficios mencionados en el proceso de sustitución de los vehículos de tracción animal.

Sin embargo, y a pesar de la inexistencia de una ley que este promulgando la salida de dichos vehículos de circulación, como si ocurrió con los de tracción animal, según el censo, los recicladores, que adelantan sus actividades gracias a la fuerza humana con costales a sus espaldas o como lo mencionamos en este proyecto "con medios de carga humana"⁵ o utilizando vehículos a tracción humana, denominados zorrillos o en otros casos bicicletas o carritos de mercados o planchones o enganches, son los más vulnerables y deben ser cobijados por las acciones afirmativas y por el derechos a la igualdad que ha definido en sus sentencias la Corte Constitucional, la Constitución y el Decreto Nacional 2981 de 2013 que obliga a los Municipios a la formulación de Planes de Gestión Integral –PGIRS- ., en el cual las metas de los proyectos deben estar basados en los diagnósticos y los censos que son de obligatoria observancia. Esta población asciende al 75% de la población de recicladores de la ciudad, de estos se calcula que 700 son recicladores que adelantan su actividad con medios de carga humana y 9.800 son recicladores que adelantan su labor con medios de tracción humana con los denominados zorrillos, bicicletas, carritos de mercados, planchones o enganches. Sin lugar a duda los recicladores que realizan su labor con medios de carga humana deben ser el foco de las Acciones Afirmativas que deben de gozar de especial protección de acuerdo los planteamientos reiterados de la Corte Constitucional.

Es necesario distinguir que las acciones que se adelanten en el marco del presente proyecto de acuerdo, están soportadas por las sentencias de la Corte Constitucional y su valor preferente de población vulnerable, entre otras, le reconoce el derecho de gozar de preferente protección en el marco de la constitución y sobre las cuales se deben adelantar acciones afirmativas que dignifiquen su labor y su continuidad en la sociedad, es así como se ve obligada la Administración para Adelantar el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, donde se deben incorporar y fortalecer estas medidas de manera permanente y progresiva como acciones afirmativas a favor de la población recicladora, debido a su ausencia en los Decreto 548 y 568 de 2015 la Administración Distrital planteo el PGIR para la Ciudad, sin embargo no se logró la concertación con la población de Recicladores, como lo obliga el Decreto Nacional 2981 de 2.013.

Dentro del marco jurídico que soporta el presente proyecto se pueden mencionar los siguientes:

Artículo 13 de la Constitución Política, en relación con la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados (subrayado fuera del texto).

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

SENTENCIA de la Corte Constitucional T-724 de 2003. Referencia: expediente T-723237. Acción de tutela interpuesta por Silvio Ruiz Grisales y la Asociación de Recicladores de Bogotá - ARB contra el Distrito Capital de Bogotá – Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Renteria.

SENTENCIA de la Corte Constitucional Auto 275 de 2011. Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010. Peticionarios: Nohra Padilla Herrera. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. Colaboró: Javier Francisco Arenas Ferro.

SENTENCIA de la Corte Constitucional Sentencia T-387 de 2012. Principio De Igualdad - Identidad de iguales y diferencia entre desiguales. Referencia: expediente T-2.848.553. Acción de Tutela instaurada por Adelaida Campo De Jesús contra la Alcaldía Municipal de Popayán. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 1.2.4. Señala que con anterioridad, la Corte Constitucional mediante Sentencias T-724 del 20 de agosto de 2003 y T-291 del 23 de abril de 2009, y el Auto 091 del 18 de mayo de 2010, ordenó incluir acciones afirmativas, y modificar y suspender los procesos de contratación que no incluían a los recicladores.

AUTO 275 DE 2011 de la Corte Constitucional. Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010. Peticionarios: Nohra Padilla Herrera. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez, Colaboró: Javier Francisco Arenas Ferro

AUTO 587 DE 15 de diciembre de 2015. PARTE RESOLUTIVA: SEGUNDO" ADVERTIR a la Uaesp o a quien haga sus veces que la normalización en la prestación del servicio público domiciliario de aseo no podrá hacerse en detrimento de los niveles de cumplimiento actualmente alcanzados respecto a las acciones afirmativas previstas para la población recicladora de Bogotá D.C. Por el contrario, dichos logros deberán fortalecerse y profundizarse de conformidad con el principio de progresividad, a partir de las órdenes dadas en la Sentencia T 724 de 2003 y en los criterios fijados en los autos 286 de 2010 y 275 de 2011. Así mismo en el esquema de prestación que se escoja también deberá tenerse en cuenta los riesgos sociales y ambientales inherentes a este servicio.

Decreto 2981 de 2013 "Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo"

Artículo 88. Plan para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. Los municipios y distritos, deberán elaborar, implementar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la gestión integral de los residuos, el presente decreto y la metodología para la elaboración de los PGIRS.

El PGIRS deberá incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población recicladora. (Subrayado fuera del texto)

Artículo 96. Obligaciones de los municipios y distritos. Los municipios y distritos en ejercicios de sus funciones deberán:

11. Adelantar la actualización del censo de recicladores en su territorio, así como identificarlos y carnetizarlos con el fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas para esta población vulnerable. (Subrayado fuera del texto)

Decreto 548 De 2015 (Diciembre 18) "Por el cual se adopta el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS- del Distrito Capital, y se dictan otras disposiciones"

Artículo 4°. ESTRUCTURACIÓN DEL PLAN: Los programas del PGIRS de los que trata la resolución 0754 de 2014, se estructuran por medio de Ejes estratégicos, los cuales incorporan las líneas de acción y proyectos de la siguiente forma:

Eje estratégico 4: Inclusión de la población recicladora de oficio. Finalidad: Garantizar la prestación del servicio público complementario de aprovechamiento por parte de las organizaciones de recicladores habilitadas por la UAESP. Propósito: Contribuir en la superación de la vulnerabilidad de la población recicladora de oficio y el fortalecimiento empresarial de sus organizaciones para la prestación del servicio público complementario de aprovechamiento.

DECRETO 568 DE 2015 (Diciembre 22) "Por el cual se modifica el Decreto Distrital No. 548 del 18 de diciembre de 2015, por el cual se adoptó el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS- del Distrito Capital, y se dictan otras disposiciones"

Artículo 1°. El Artículo 8° del Decreto Distrital 548 del 18 de diciembre de 2015 quedará así:

"Artículo 8° INCLUSIÓN DE LA POBLACIÓN RECICLADORA DE OFICIO. La normalización en la prestación del servicio público domiciliario de aseo no podrá hacerse en detrimento de los niveles de cumplimiento actualmente alcanzados respecto de las acciones afirmativas previstas para la población recicladora de Bogotá, Distrito Capital. Dichos logros deberán fortalecerse y profundizarse de conformidad con el principio de progresividad, a partir de las órdenes dadas en la sentencia T-724 de 2003 y en los criterios fijados en los Autos 268 de 2010, 275 de 2011 y 587 de 2015. Así mismo, el esquema de prestación que se escoja tendrá que remunerar cada vez mas en el tiempo a los recicladores y cada vez menos en el tiempo a quienes lleven residuos al relleno sanitario.

Como acción afirmativa de implementación del PGIRS, la población recicladora de oficio debidamente identificada, tendrá exclusividad como operadora en la prestación del servicio público domiciliario de Aseo en Bogotá D.C., en lo que corresponde a la prestación de los servicios de recolección segregada, transporte, clasificación y pesaje de los materiales potencialmente reciclables de origen domiciliario. Materiales que actualmente representan en promedio entre el 13% y 15% del total de producción de residuos sólidos de la ciudad, porcentaje que debe incrementarse de acuerdo con las metas del PGIRS. Para ello, y con el acompañamiento y supervisión permanente de la UAESP, participará en la operación de los Centros de Servicios Públicos de Aprovechamiento CSPA, que deberán implementarse, a manera de incubadoras y espacios de aprendizaje en materia de procesos industriales de aprovechamiento y comercialización de materiales.

Parágrafo primero: Las organizaciones habilitadas por la UAESP, que suscriban acuerdo de corresponsabilidad serán priorizadas para los procesos de fortalecimiento empresarial y en la estructuración del esquema operativo para la recolección domiciliaria de aseo, de manera que gradualmente sea garantizada la cobertura total del servicio a los usuarios.

Parágrafo segundo: En el corto plazo del PGIRS, el cual equivale a los primeros cuatro (4) años, y superado el régimen transitorio contenido en el Decreto Distrital 564 de 2012, se implementará el pago tarifario a las organizaciones de recicladores habilitadas, de conformidad con lo reglamentado por Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, como estímulo al fortalecimiento organizativo y empresarial de la población. Para el caso de los recicladores informales esta retribución se mantendrá durante los primeros cuatro años del PGIRS, calculada por productividad de acuerdo con la estructura de costos del servicio de aseo en el componente de recolección y transporte de MPA.

Parágrafo tercero: La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y la Secretaría Distrital de Gobierno desarrollarán la regulación que corresponda, donde se definan los mecanismos de control y sanción que incentiven a la ciudadanía la entrega a la población recicladora de oficio de los materiales potencialmente reciclables, a fin de garantizar el acceso cierto y seguro de los recicladores al Material Aprovechable. El plazo para la expedición de esta regulación es el 31 de agosto de 2016.

Parágrafo cuarto: Las Entidades públicas del orden Distrital y aquellas sentadas sobre el territorio Distrital tendrán la obligación de entregar a la población recicladora de oficio, debidamente identificada, sus Materiales Potencialmente Aprovechables secos. El mecanismo de seguimiento y control será establecido por la UAESP y la SDA. (Subrayado fuera del texto).

Acuerdo Distrital 287 de 2007 "Por el cual se establecen lineamientos para aplicar las acciones afirmativas que garantizan la inclusión de los recicladores de oficio en condiciones de pobreza y vulnerabilidad en los procesos de la gestión y manejo integral de los residuos sólidos".

El Concejo de Bogotá es competente para dictar normas relacionadas con el objeto del proyecto de acuerdo, según las disposiciones Constitucionales mencionadas que obligan al Estado a la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados.

Así mismo el Decreto Ley 1421 de 1993, en su Artículo 12, Numeral 1 y 10, le concede al Concejo atribuciones para dictar normas.

Artículo 12:

De conformidad con el Artículo 7 de la Ley 819 de 2003, los gastos que genere la presente iniciativa se entenderán incluidos en los presupuestos y en el Plan Operativo Anual de Inversión de las entidades competentes.

Es relevante mencionar, para el caso en concreto, que no obstante lo anterior, la Corte Constitucional en Sentencia C-911 de 2007, puntualizó que el impacto fiscal de las normas, no puede convertirse en óbice, para que las corporaciones públicas ejerzan su función legislativa y normativa, afirmando:

Con fundamento en los argumentos expuestos, ponemos a consideración del Honorable Concejo de la Ciudad la presente iniciativa.

Cordialmente,

ARTÍCULO 1. Objeto. Créese el estímulo a la población de recicladores de oficio de Bogotá que adelantan su labor con medios de carga humano y con vehículos de tracción humana.

ARTICULO 2. La Administración Distrital en cabeza de la Secretaria Distrital de Gobierno y de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP o quien haga sus veces, implementará la entrega de un estímulo a la población de recicladores de oficio que adelantan su labor con medios de carga humano y con vehículos de tracción humana.

El estímulo se entregará a cada uno de los recicladores de oficio que adelanten su labor con medios de carga humano y con vehículos de tracción humana y consistirá en un medio mecánico denominado moto carga, o triciclo con motor para el desarrollo de su labor o un modelo productivo que mediante la asociatividad pueda hacer parte de la cadena del reciclaje.

ARTICULO 3. Los recursos fiscales que demanda la ejecución del presente acuerdo estarán contemplados en las acciones afirmativas que debe adelantar la Administración con la población de Recicladores de Oficio de la Ciudad de Bogotá, según lo establecido por la Corte Constitucional.

ARTICULO 4. La Administración Distrital adelantará los estudios y censos necesarios para la identificación de la población objeto de este Acuerdo e implementará el mecanismo de seguimiento, y evaluación del mismo.

ARTICULO 5. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.