RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La presente exposición de motivos desarrolla los fundamentos técnicos y jurídicos que soportan

el cobro de una sobretasa por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público en la ciudad de Bogotá, D.C., con el objeto de aportar a la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional del sistema de transporte público en cumplimiento de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país".

La Constitución Política de Colombia, artículo 338, determina: "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país", estableció en el artículo 33, sobre otras fuentes de financiación para los sistemas de transporte que: "Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nuevos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR, a través de los siguientes mecanismos:

Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos. El factor adicional se calculará así: la base gravable será dos (2) veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea el caso) en el municipio o distrito; esta base se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. La contribución se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio, quien tendrá la condición de agente retenedor. Se exceptúa de este cobro las bicicletas y las motocicletas cilindradas de 125 cm3 e inferiores". (Negrillas fuera de texto).

El Decreto 319 de 2006, "Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamientos, y se dictan otras disposiciones", establece en el artículo 7º lo siguiente: numeral 4º "Transporte público eje estructurador: El transporte público y todos sus componentes constituyen el eje estructurador del sistema", numeral 5º "Racionalización del vehículo particular: El uso del vehículo particular debe racionalizarse teniendo en cuenta la ocupación vehicular y la demanda de viajes" y numeral 8º "Movilidad socialmente responsable: Los efectos negativos relacionados con la movilidad son costos sociales que deben ser asumidos por el actor causante".

El Sistema Integrado de Transporte Público integra todos los servicios troncales y alimentadores (Transmilenio) y desarrolla el componente zonal, el cual opera en vías de tráfico general. El sistema tarifario establecido para el SITP no es auto-sostenible en concordancia con sus características operacionales, la práctica internacional y la teoría microeconómica.

En la mayoría de las ciudades, especialmente las de países industrializados, la prestación de servicio de transporte se considera un servicio público esencial y no se rige por una lógica de eficiencia económica. La práctica internacional demuestra entonces que prácticamente la totalidad de las áreas urbanas que disponen de un transporte público moderno e integrado, no disponen por lo tanto de sistemas autos sostenibles desde una perspectiva financiera.

Las razones teóricas para apoyar el transporte público con transferencias más allá de las tarifas a los usuarios son las siguientes¹:

1) En primer lugar se reclama el denominado efecto Mohring: la mayor demanda generada por tarifas bajas impulsa el incremento de la frecuencia de servicio, que disminuye los tiempos de espera para todos los usuarios.

2) Un segundo argumento se refiere a la retribución por externalidades positivas del transporte público (reducción de congestión, contaminación del aire, ruido, accidentalidad, e incremento de actividad física utilitaria), en la medida que el transporte público es un substituto del viaje en vehículo privado (que genera las externalidades negativas que no son compensadas por los usuarios). El apoyo a transporte público es un segundo mejor al cargo directo a usuarios de automóvil por congestión, contaminación y accidentalidad.

3) Finalmente, hay consideraciones de equidad: los usuarios de transporte público se concentran en estratos medios y bajos, y por ello, compensar el transporte público es una forma de lograr redistribución en los ingresos.

Por su parte, el Decreto 309 de 2006 estableció en el artículo 21 los principios para la determinación de la tarifa del SITP así: "Se adoptan como principios básicos para la definición de la tarifa del SITP los siguientes:

De manera adicional es necesario considerar la necesidad futura de inversión (Ver figura) que garantice un sistema de transporte público de calidad.

Teniendo en cuenta lo anterior y el objetivo de política pública de transporte público que es prestar a la ciudadanía un servicio de calidad, con amplia cobertura y que sea accesible para todos los bogotanos, se presenta este proyecto de acuerdo como un mecanismo para desarrollar estos principios, en particular el principio de Sostenibilidad. Esta sobretasa recoge una pequeña parte de las externalidades negativas generadas por el uso del vehículo particular en la ciudad y traslada dichos recursos al sistema de transporte público no sólo bajo una intención clara de garantizar la sostenibilidad del Sistema sino como mecanismo para fortalecer la alternativa para los usuarios de transporte privado y para aquellos que utilizan el transporte público de manera regular.

En conclusión, este proyecto de acuerdo se presenta como un soporte adicional a la política de financiación del transporte público de la ciudad y está dirigido fundamentalmente a transferir aquellos recursos provenientes de las externalidades negativas propias del uso del vehículo particular a la mejora del transporte público, intensión ésta que no sólo descansa sobre una amplia literatura económica sino que responde a una clara intensión de la Administración de redistribuir recursos y hacer del transporte público una herramienta de equidad.

En la ciudad de Bogotá existen 2.791 parqueaderos públicos fuera de vía que resultan en una oferta de 247.8451 cajones de estacionamiento. La localización de los parqueaderos está generalmente asociada a la concentración de la actividad económica. Específicamente, los parqueaderos constituyen una demanda derivada de alguna de estas actividades, razón por la que los centros económicos funcionan como atractores para estos puntos de estacionamiento.

Teniendo en cuenta que la oferta de parqueaderos tiende a aumentar a medida que la actividad económica se concentra, es de esperar que la localización de los estacionamientos públicos fuera de vía coincida con las principales centralidades de la ciudad. Esto se evidencia en la Tabla 2 en la cual se muestran las diez Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) con más cupos de parqueaderos en Bogotá y en el Mapa 1 donde se presenta la distribución espacial de estacionamiento en la ciudad.

Por otro lado, es de mencionar que en la ciudad de Bogotá se realizan 1,8 millones de viajes en vehículo privado (automóviles y motos) cada día, que representan el 18% de los viajes de la ciudad. La distribución modal de los hogares de estrato 1 muestra que los viajes en automóvil corresponden al 5% del total mientras que en estrato 6 al 56%.

De total de viajes realizados en vehículo privado 172.000 corresponden a aquellos que pagan por el estacionamiento (Encuesta de Movilidad Bogotá, 2015).

Se considera que cuando un agente (conductor de vehículo particular, por ejemplo) define el valor de una variable (calidad del aire, por ejemplo) dentro de la función de utilidad de otro agente diferente (peatón, por ejemplo), sin tener en cuenta el bienestar de este último, hablamos de externalidades negativas en la economía de cualquier territorio (Baumol y Oates, 1988)².

El gráfico 1 muestra el funcionamiento teórico de las externalidades negativas y cómo podría operar la sobretasa. La intersección de la curva de oferta con la curva de demanda (punto rojo) muestra el consumo de equilibrio de suelo dedicado para estacionamiento. En ese punto, los conductores de vehículo pagan por un espacio de estacionamiento una tarifa definida por el mercado (P_e), la cual refleja fundamentalmente los costos en los que incurre el empresario del estacionamiento más una rentabilidad determinada. En el caso del parqueo en vía esta tarifa es cero.

Sin embargo, la provisión de estacionamiento gratis o a precios que estén por debajo del costo social incentiva el uso del vehículo particular (C_E>C_O) y las externalidades negativas pagadas por la sociedad se incrementan³. La imposición de un impuesto del tipo pigoviano que capture parte de ese costo social (triangulo amarillo) permite desincentivar el uso del vehículo particular y la transferencia de recursos a alternativas de movilidad que beneficien a todos los ciudadanos.

Gráfico 1. Externalidades negativas: suelo para estacionamiento.

La literatura especializada identifica diversas externalidades negativas asociadas al uso del vehículo particular. Las más conocidas están relacionadas con el incremento en los niveles de contaminación, la dependencia energética, la accidentalidad y la congestión urbana (Parry, 2006)⁴. En menor medida se ha explorado aquella externalidad asociada con el consumo de suelo, en particular en ciudades donde este recurso es escaso.

El uso de instrumentos que permiten captar parte del costo social de estas externalidades y la transferencia de los recursos obtenidos a la mejora y sostenibilidad del transporte público y la promoción de modos de transporte sostenible es hoy una práctica habitual en muchas ciudades del mundo. Las ciudades más desarrolladas hacen uso hoy de mecanismos como los cobros por congestión, peajes urbanos, cuotas anuales de nuevos vehículos, impuestos ambientales, etc.

En Bogotá el uso de este tipo de instrumentos es todavía incipiente. El propietario de un vehículo particular hoy debe pagar, además de los costos naturales asociados al uso del vehículo (combustible, mantenimiento, etc.), el impuesto vehicular, semaforización, revisión técnico-mecánica, sobretasa a la gasolina y SOAT. Como veremos más adelante, Bogotá necesita implementar algunos instrumentos de administración de la demanda de transporte que permitan por un lado internalizar estos costos sociales dentro de la función de costos de aquellos que deciden hacer uso del vehículo particular y por otro dirigir estos recursos a la mejora del transporte público de la ciudad.

La demanda de estacionamientos puede ser gestionada de una manera efectiva por medio de diferentes tipos de intervenciones en las políticas de las ciudades. Esto incluye control en el número de estacionamientos ofrecidos, control de su distribución espacial, las tarifas de estacionamientos, tiempos máximos de permanencia, permisos de estacionamientos residenciales, impuestos, cobro por provisión de estacionamientos a empleados y regulación de las políticas, entre otros (Shiftan y Burd-Eden 2000). La gestión de la demanda de estacionamientos puede ser usada para inducir un cambio modal del vehículo privado a modos más sostenibles. Sin embargo, las políticas de estacionamientos pueden tener también otros efectos en los patrones de viajes. Puede inducir a las a cambios de localización del estacionamiento, cambios del destino de viaje, cambio de la hora del viaje, cambio de actividad o cancelación del viaje (Feeney 1988).

Las tarifas de estacionamiento como medida de gestión de la demanda se refieren a cobros directos por el uso de un espacio de estacionamiento. Una política eficiente asociada a las tarifas de estacionamiento puede proporcionar numerosos beneficios, incluyendo un aumento de la rotación en los estacionamientos, una mayor conveniencia a los usuarios por proporcionar mayor disponibilidad de cajones temporal y espacialmente, un cambio modal a modos de transporte más sostenibles y una reducción en la demanda de estacionamientos que reduce el costo total de la oferta de estacionamientos (Victoria Transport Policy Institute 2011). La reducción de la demanda de estacionamientos está asociada a la reducción del número de viajes en vehículo privado, por lo que las políticas de tarifas de estacionamientos disminuyen también las externalidades asociadas al uso del automóvil como son la congestión, el costo de la infraestructura vial, la accidentalidad, el consumo de energía y la polución.

Inclusive los incrementos más pequeños en las tarifas de estacionamiento van a inducir cambios de comportamiento en los usuarios del vehículo privado, pero debe tenerse en cuenta que se va a inducir de mayor manera un cambio modal (cuando las alternativas están disponibles) bajo una coordinación entre los cambios de las tarifas de los estacionamientos en vía y fuera de vía (Weinberger, Kaehny y Rufo 2010).

Las estrategias asociadas a las tarifas de estacionamiento en vía y ocupación óptima están diseñadas para mejorar el uso del espacio en la vía, esto influenciando la rotación y minimizando el número de vehículos que disminuyen la velocidad del tráfico por estar en la búsqueda de un estacionamiento (Kodransky & Hermann, 2011). En ocasiones una alta ocupación de los estacionamientos en vía conlleva a una mala distribución de la demanda (Weinberger, Kaehny, & Rufo, 2010).

Esta problemática se ha podido manejar por medio de la tarificación de los cajones de estacionamiento, más exitoso con tarifas progresivas, permitiendo distribuir la demanda en los cupos existentes, logrando también una ocupación óptima de los estacionamientos en vía (debajo de 90%), disminuyendo el tiempo de circulación de conductores por la vía en busca de un espacio de estacionamiento y evitando que los conductores se estacionen ilegalmente en sitios donde no es permitido (Kodransky & Hermann, 2011).

La disminución del número de espacios disponibles, mientras se incrementan las tarifas de estacionamiento, puede tener diversos efectos en el comportamiento de los conductores (Kodransky & Hermann, 2011):

* Encontrar una localización de estacionamiento alternativa

•* Comenzar su viaje en otro momento

* Cambiar su modo de transporte

* Cambiar su destino

* Evitar realizar el viaje todos al mismo tiempo

Mencionado lo anterior, un aumento de la tarifa del estacionamiento impuesta al usuario del vehículo privado, reflejado en una sobretasa de estacionamiento, es un instrumento útil para gestionar la demanda de transporte y alcanzar una movilidad sostenible en la ciudad de Bogotá.

De acuerdo a los criterios establecidos en el artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, la sobretasa por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público de la ciudad de Bogotá, D.C. se calculará de la siguiente manera:

Donde,

(2)

x: tarifa del pasaje del sistema de transporte público i.

i: tipo de sistema de transporte público considerados para el cálculo de la sobretasa.

n_i: número de viajes diarios realizados en el medio de transporte público i.

m: es el número de medios de transporte públicos i de la ciudad considerados para el cálculo de la sobretasa

C₁, C₂ , C₃ y C₄ son los factores de la sobretasa, que oscilan entre cero y uno, y están asociados a la oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico, estrato de la zona y otros asociados al servicio, respectivamente.

Los factores y la manera como se aplicarán a la base gravable para estimar la sobretasa serán reglamentados por el Alcalde Mayor.