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Fallo 6990 de 2002 Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Fecha de Expedición:
16/08/2002
Fecha de Entrada en Vigencia:
16/08/2002
Medio de Publicación:
No fue publicada
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

FTA069902002

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

-SECCION SEGUNDA-

SUBSECCION "A"

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dos (2002)

Magistrado Ponente:

Dra. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No. 99-6990

Demandante: JOSE JAVIER BUITRAGO MELO

Demandada: BOGOTÁ, D.C.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Cumplido el trámite legal del proceso ordinario de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en referencia, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia, previa relación de los aspectos principales.

1. DEMANDA.

El señor JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, por intermedio de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en escrito presentado el 19 de noviembre de 1999, visible a folios 34 a 41 del expediente, solicita que esta Corporación, mediante sentencia, resuelva sobre las siguientes:

1.1. PRETENSIONES

"1. Son nulas las Resoluciones No. 263 del 29 de Abril de 1999 y 380 de 4 de Junio de 1999, proferidas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá que negó (sic) la petición de mi poderdante, a través de apoderado tendiente a que se le reconozca y parque los honorarios causados y debidos y devengados como Edil de la Localidad de LOS MARTIRES correspondientes a los siguientes períodos:

- año de 1995,

$ 2,265.560.00

- año de 1996,

$ 4.308.564.00

- año de 1997,

$ 5,277.982.00

TOTAL $ 17.012,951.27

"Lo anterior en cuenta que dichas resoluciones omitieron considerar como factor salarial para efectos de liquidación de los honorarios, la prima técnica asignada al Alcalde de la Localidad de LOS MARTIRES."

"2 Son nulas las resoluciones No. 263 de 29 de Abril de 1999 y 380 de 4 Junio de 1999 proferidas por el Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá, por medio del cual, (sic) se resolvió el recurso de petición formulado por el Edil JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, a través de apoderado para que se le cancelaran los honorarios que como diferencia de la prima técnica asignada al Alcalde de la Localidad de LOS MARTIRES de Santa Fe de Bogotá, le corresponden por el período arriba aludido."

"3 Condene al DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTA en costas y a pagar a favor de mi poderdante, las siguiente sumas de dinero omitidas, reconocer y cancelar al liquidar los honorarios a que tiene derecho, por mandato legal, JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, así.

. Por el período comprendido en año de 1995, la suma de $2.565.56, por su asistencia a las comisiones ordinarias y permanentes o las que resulten como consecuencia del proceso.

. Por el período comprendido en año de 1996, la suma de $4.308.564, por su asistencia a las comisiones ordinarias y permanentes o las que resulten como consecuencia del proceso.

. Por el período comprendido en año de 1997, la suma de $ 5,277.982.00, por su asistencia a las comisiones ordinarias y permanentes o las que resulten como consecuencia del proceso.

"4. Condene a la demandada . DISTRITO CAPITAL SANTA FE DE BOGOTA- a pagar intereses comerciales y moratorios, sobre las calidades líquidas dispuestas en la sentencia, en los términos y cuantía fijados por el Código Contencioso Administrativo".

"5. Decrete el reconocimiento por ajuste sobre el monto de las condenas, tomando como base el índice de precios al consumidor o al por mayor de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo".

"6. Ordene que el DISTRITO CAPITAL SANTA FE DE BOGOTA, de cumplimiento a la sentencia favorable a las pretensiones de JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, a más tardar dentro del término que señala el Artículo 176 del C.C.A."

1.2. HECHOS

Los hechos en que se fundamenta la demanda se exponen de la siguiente manera:

"1. JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, resultó electo Edil de la Localidad de LOS MARTIRES de SANTA FE DE BOGOTA, D.C. y como tal se desempeño en el período posterior al año de 1993, en el cual había entrado en vigencia el Decreto extraordinario 1421 de 1993 que en su Artículo 72 ordena el reconocimiento de los honorarios a las comisiones plenarias y permanentes.".

"2. JOSE JVIER BUITRAGO MELO, asistió a las sesiones ordinarias y de las comisiones permanentes en períodos comprendidos entre 1993 y la presentación de la demanda, así como a las prórrogas de las mismas y a las sesiones ordinarias y permanentes que se dieron el término aludido, como se indica en cuadro anterior y en anexo a esta demanda."

"3. Posteriormente, en su calidad antedicha, concurrió a las sesiones ordinarias de la Junta Administradora de la Localidad de LOS MARTIRES, conforme a lo previsto en el Artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, durante el período aludido hasta la presentación de la demanda".

"4. El Artículo 72 del Decreto 1421 de 1993 o Estatuto de Santa Fe de Bogotá, señala que: "A los Ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran sus honorarios serán iguales a la remuneración del Alcalde Local, dividida por veinte".

"5. El Artículo precitado está en concordancia con el Artículo 34 del Decreto 1421 de 1993 que determina que a los Concejales se les reconocerán honorarios por sus asistentes a las sesiones plenarias y de las Comisiones Permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas, especificando que "por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales, a la remuneración mensual del Alcalde Mayor (sic) dividida entre veinte (20),"

"6. Remuneración es pago de servicio, sueldo, salario, estipendio, dieta, honorarios, y constituye en éste caso, una contraprestación por el servicio prestado por los Ediles."

"7. La remuneración, por consiguiente, comprende no sólo el salario fijo o variable, sino también, los sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de horas extras etc., sino también de las denominada prima técnica, que al tenor de lo dispuesto por el Artículo 42 del Decreto Ley 1042, de 1978, constituye salario o forma parte de la denominada remuneración."

"8. Al establecer el Decreto extraordinario, 1421 de 1993, que los honorarios de los Ediles, estaban determinados por una suma igual a la remuneración mensual del Alcalde Local dividida por veinte (20), en modo alguno excluyó entre factores integrantes o componentes de la misma, a la denominada prima técnica.

"Las normas conferidas en el Decreto Extraordinario 1421 de 1993, por ser de carácter especial, prevalecen o prefieren a las de la ley 136 de 1996, que en su Artículo 88 establece la facultad a los Concejos para determinar la asignación tanto al salario básico como a los gastos de representación, por se aquellas constitutivas del Estatuto Orgánico del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá especialmente en lo atinente a los elementos constitutivos de la remuneración mensual tanto del Alcalde Mayor para efecto de fijar la asignación a los Concejales, como de los Ediles de las Localidades con base al salario de los Alcaldes de las Localidades del aludido Distrito."

"Ciertamente que el Decreto 1421 de 1993, directamente, no determina el sueldo del Alcalde Mayor del Distrito Capital, por lo cual los Concejales de la Ciudad Capital a través de los suscritos apoderados presentaron demanda de Nulidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para obtener el reconocimiento de la prima técnica en consideración a los elementos fácticos de la presente demanda, habiendo prosperado las pretensiones propuestas al expresar el Alto Tribunal "No repugna al derecho ni a las costumbres administrativas, que en la remuneración de un servidor público se tenga dentro de ella el valor de una prima técnica, motivo por el cual no se puede admitir que la norma la excluye, en la liquidación de unos honorarios para los concejales de las Administraciones públicas Locales, prime sobre la norma especial, sin existir vació normativo por el cual se revocará el fallo apelado" ( Sentencias del Consejo de Estado: Demandante Jorge Durán Silva.; Magistrado Ponente Dr. Javier Días Bueno Radicación 16.733 providencia de julio 9 de 1999. Demandante Ana Yolanda Cañón. M.P. Dr. JAVIER DIAZ BUENO. Proceso No. 17.883)

"9 Por la circunstancia arriba anotada se expidió el Decreto nacional No. 1187 del 24 de junio de 1998, determinando que dicha remuneración está conformada por la asignación básica, los gastos de representación y la prima técnica, es decir, que la Administración Distrital venía desconociendo dicha remuneración tanto a los Concejales como a los Ediles. Para los primeros la Administración Distrital reconoció en su totalidad la diferencia de prima técnica que desde 1993 a 1998 había omitido cancelar".

"10. Por considerar que la prima técnica constituye factor o elemento de la remuneración, que no le fue reconocida por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, mediante apoderado, para el efecto, se vio precisado, a presentar petición formal para que le reconozca y pague los honorarios causados y debidos a él en calidad de Edil en la Localidad ANTONIO NARIÑO del Distrito Capital, por el período comprendido entre los períodos ya citados, por su asistencia las sesiones ordinarias y permanentes."

"11. Por las resolución No. 263 de 29 de abril y 380 de 4 de junio de 1999), el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá quien es el representante legal del Distrito Capital, según el Artículo 35 del Decreto extraordinario 1421 de 1993, negó el pago de la diferencia de prima técnica, asignadas a los Alcaldes Locales y que sirven de base para calcular los honorarios de los Ediles de las Localidades, con la argumentación de que existe un vació normativo y que dicha prima técnica como factor constitutivo de la remuneración del Alcalde Mayor, deberá tenerse en cuenta a partir de la vigencia del Decreto 1187 de 24 de junio de 1998, para los Concejales de la Ciudad capital "sin que la norma se haya referido expresamente a los Ediles".

"12. No tiene en cuenta el Señor Alcalde Mayor lo expresado por el Consejo de Estado en Sentencia del 21 de mayo de 1998 expediente 16733 Magistrado Ponente Dr. Javier Díaz Bueno, al decir "La sala concluye que el Artículo 34 del decreto 1421 de 1993, es un precepto completo para su aplicación no requieren de otras disposición legal como la prescrita en el que el párrafo 1 del artículo 34 es una norma especial y anterior" que el Artículo 53 de la Carta Política, favorables, y que en caso de duda en la explicación e interpretación de las fuentes formales del Decreto, se tendrá siempre en cuenta la situación más favorable al trabajador.

"13. El entonces Edil JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, solicitó CONCILIACION PREJUDICIAL ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante acta identificada en los anexos, La Procuraduría Judicial ante dicho organismo y el Doctor Hernán Carrasquilla Coral Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor y con facultades para conciliar delegadas por el Alcalde de la Ciudad Capital, manifestó en la Audiencia la negativa de la Administración para conciliar el pago de la diferencia de prima técnica a partir de la expedición del Decreto 1187 del 24 de julio de 1998 y no desde el 21 de julio de 1993 fecha en que entró en vigencia el Decreto 1421 de 1993 que reconoce el derecho al pago de honorarios iguales a la remuneración del Alcalde Local".

"14. Al omitir el Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá D.C., considerar como factor de remuneración para efecto de liquidar los honorarios del Edil JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, la suma de dinero que percibe el Alcalde de la Localidad de ANTONIO NARIÑO, por concepto de prima técnica, y en la proporción legal, con tal decisión, éste resulta siendo lesionado en un derecho de carácter patrimonial o económico amparado en normas jurídica".

"15. JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, en su calidad de Edil de la Localidad de ANTONIO NARIÑO del Distrito Capital de Santa fe de Bogotá, nos ha conferido poder para iniciar y llevar a término este proceso en ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho.".

1.3. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

Considera el actor que con la expedición de los actos administrativos impugnados se violaron las siguientes normas: Artículos 2,3,4,25,53 inciso 2, 123,132, inciso último y 322, inciso 1º y 2º de la Carta Política, Artículo 72 del Decreto Extraordinario 1421 de 1993; Artículo 6º. Del Acuerdo del Concejo Distrital No. 37 de 1993.

El concepto de violación aparece expuesto a folios 38 a 39 del expediente.

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

La parte demandada contestó la demanda mediante escrito visible a folios 151 a 153, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su oposición a las pretensiones, aduce que no se ha violado el Decreto Extraordinario 1421 de 1993, ya que los artículos 34 y 72 de dicha normatividad no precisaron el alcance de la expresión "remuneración", ni los factores determinantes de la misma. Ante lo cual, se sigue diciendo, que existía un vacío normativo y que por ello era necesario al articulo 88 de la ley 136 de 1994.

Que posteriormente, se expidió el Decreto Nacional 1187 de 1998 el cual determinó que dicha remuneración estaba conformada por la asignación básica, los gastos los gastos de representación y la prima técnica.

Para concluir afirmando que, la inclusión de la prima técnica como factor constitutivo de remuneración mensual del Alcalde Mayor, deberá tenerse en cuenta a partir de la vigencia del Decreto en mención, pero para el reconocimiento y pago de los honorarios de los Concejales no así para los ediles, ya que la norma no se refiere a estos expresamente.

3. ALEGATOS DE CONCLUSION

La parte demandante alegó de conclusión, mediante escritos que aparecen a folios 205 a 207; e igualmente el ente demandado presentó sus alegatos en escritos visibles a folios 208 a 211 del expediente.

El Agente del Ministerio Público rindió concepto favorable a las pretensiones de la demanda. (Folios 221 a 226).

4. CONSIDERACIONES

La parte actora solicita la nulidad de las Resoluciones números 263 del 29 de abril de 1999 y 380 de 4 de junio de 1999, mediante las cuales el Alcalde Mayor de Bogotá, negó el reconocimiento y pago de los honorarios, con inclusión de la prima técnica, en los períodos especificados en la demanda.

Como restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a la demandada Distrital Capital de Bogotá, pagarle los honorarios, con inclusión de la prima técnica, que en su condición de edil, le corresponderían durante periodos 1993, 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998.

Igualmente, pide se condene a la demandada a que pague intereses comerciales y moratorios, sobre las cantidades a liquidar en esta sentencia y se decrete el ajuste el ajuste del valor sobre el monto de las condenas, tomando como base el índice de precios al consumidor.

En orden a obtener los anteriores cometidos, argumenta el apoderado de la parte demandante que, el derecho que le asiste al señor JOSE JAVIER BUITRAGO MELO, se encuentra consagrado en el artículo 762 del Decreto Extraordinario 1421 de 1993, pues en esa norma se indica la forma en que se reconocerán honorarios a los ediles.

Adicionalmente, considera el apoderado de la parte actora que, el derecho de su poderdante se fundamenta en el Artículo 6º. Del Acuerdo 37 de 1993 del Distrito Capital de Bogotá, debido a que esta norma creó la prima técnica para el Alcalde Mayor, la cual debe ser tenido en cuenta para reconocer los honorarios a los ediles.

Así mismo, fundamenta sus pretensiones, expresando que el concepto de salario, comprende todo todas las sumas que el empleado percibe en forma regular y continua, como retribución por su trabajo.

La cuestión a resolver en este proceso, es determinar, si al demandante le asiste el derecho a que se le incluya la prima técnica, como factor de liquidación de sus honorarios. Para ello, es necesario analizar la reglamentación existente en el Distrito sobre dicha prestación.

El artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, en parte pertinente, establece lo siguiente: "A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios eran iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por este decreto a los concejales.". (negrillas fuera del texto).

El artículo 2º. Del acuerdo 37 de 1993, cataloga a los alcaldes locales como personal directivo.

Mediante el artículo 6º. Del Acuerdo 37 de 1993 . norma considerada como violada . se dispuso el reconocimiento de una prima técnica al Alcalde Mayor y a funcionarios del nivel directivo y ejecutivo.

Esta norma textualmente establece lo siguiente:

"Artículo 6º. PRIMA TECNICA.

"Se reconocerá y pagará una prima técnica del 80% para el cargo del Alcalde mayor. Tomando como base para su cálculo el tope máximo devengado según la ley y los Decretos reglamentarios.

"Para los niveles directivos y ejecutivos podrá reconocerse una prima técnica hasta el 50% y hasta a la reglamentación que para tal efecto establezca el alcalde mayor".

"Parágrafo 1º. Hasta tanto el Alcalde Mayor reglamente la prima técnica de que trata el inciso 2º. Del artículo anterior, la misma se seguirá reconociendo con base en la normatividad vigente."

La reglamentación, en el Distrito Capital, estaba dada por los Decreto 471 de 29 de agosto de 1990 y por el 320 de 13 de junio de 1995.

En ambos decretos se define en que consiste la prima técnica, y en el último de los ordenamientos citados se hace de la siguiente manera: "Que la prima técnica es un reconocimiento económico que se hace para atraer o mantener en el servicio del estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades de cada entidad o dependencia del Distrito."

En efecto se dice en dicha norma. "Para el reconocimiento y pago de la prima técnica a los niveles directivo y ejecutivo se tendrán en cuenta los siguientes factores y porcentajes liquidados sobre el sueldo básico mensual: a) Un 14% por el título de formación universitaria a nivel profesional o de licenciatura; b) Un 0.5% adicional por cada 40 horas de capacitación acreditadas hasta completa un 16% por especialización o posgrado no inferior a un año, o título universitario adicional a nivel profesional o de licenciatura. En cualquier de los eventos contemplados la capacitación que se acredite deberá relacionarse o ser inherente a la profesión o desempeño del cargo. C) Un 4% adicional por cada año de experiencia profesional o docente universitaria o en el campo de la ingestación técnica o científica en calidad de investigador o coinvestigador, acreditada por el titular hasta completar el 20%..."

En el artículo 6º. Del Decreto 471 de 1990, también se señalaban requisitos de formación para el reconocimiento y pago de la prima técnica.

Analizando la anterior normatividad, advierte la Sala que, la prima técnica que se reconoce y se paga al Alcalde Mayor opera de manera automática. Es decir, se otorga el mentado funcionario, por su condición de tal, sin que medie la exigencia de requisitos.

Más no puede decirse lo mismo respecto de los funcionarios del nivel directivo y ejecutivo, entre los que se encuentra el alcalde local, en su categoría de directivo, pues, la norma en referencia, para la concesión de la prima técnica, señala la posibilidad de devengarla en razón al cumplimiento de determinados requisitos; es decir, se trata de una prima otorgada con base en la formación y experiencia profesional, y de acuerdo a la reglamentación existente en el Distrito.

Con lo anteriormente expuesto, queda claro que la prima técnica que se puede obtener por el personal perteneciente al nivel directivo y ejecutivo, no opera de manera automática, y en esto se diferencia de la que se paga al alcalde mayor de Bogotá, la cual si ostenta tal carácter, pues no se hace depender de requisito alguno.

Entonces, con los razonamientos anteriores queda determinado que para que el actor pudiese entrar a discutir el derecho, tal como lo ha planteado, esto es, el reconocimiento a honorarios, considerando la prima técnica que percibiere el alcalde local, estaba obligado a probar que a tal funcionario efectivamente s ele había reconocido, para que así en gracia de discusión se considerare que sus honorarios debían liquidarse atendiendo el concepto de remuneración en el sentido amplio alegado.

Circunstancia que no probó, entre otras cosas, porque partió de la base, de que la misma lista y llana, cuestión que no es cierta, tal como quedó demostrado. Como si sucede con los concejales y por ello el Consejo de Estado así lo ha reconocido, pues tratándose de estos servidores sus honorarios dependen de lo que devenga el alcalde mayor, a quien se le concede la prima técnica, en la forma antes señalada.

Entonces, estando demostrado que la prima técnica, de conformidad a la reglamentación distrital, solo era una posibilidad para el alcalde local, y que no operaba de manera automática, como lo pretende el actor, encuentra la Sala que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y que los actos administrativos cuestionados conservan su vigor.

Considerando que la parte demandante no observó una conducta dilatoria o de mala fe, dentro de la actuación surtida dentro de este proceso, no procede la condena en costas. Esta evaluación se realiza con fundamento en lo ordenado en el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

PRIMERO. Niégase las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. No hay lugar a condenar en costas.

TERCERO. Devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso, si hay lugar ello.