Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
OJ-1010 Bogotá,
21 de Mayo de 2015 Doctor JOSE
DAVID RIVERA ESCOBAR Secretario
General Universidad
Distrital Francisco José de Caldas Ciudad. REF.
Análisis de legalidad del Acuerdo 03 de 2003 y la Resolución 04 de 2003, actos
administrativos Consejo Superior Universitario. Apreciado
Doctor Rivera. En
atención a su solicitud de analizar las normas de la Referencia, según en el
Derecho de Petición radicado por el señor Consejero FABIO LOZANO SANTOS, relacionado con la presunta ilegalidad de los
actos administrativos citados en el asunto y las competencias del Consejo
Superior Universitario, y con base en las facultades de esta Oficina Asesora,
otorgadas mediante la resolución 1101 de 2002 "Por la cual se establece el
Manual Descriptivo de Funciones Generales y Especificas y los Requisitos
Mínimos para los cargos de la Planta de Personal Administrativo de La
Universidad Distrital Francisco José de Caldas", procedo a emitir el
presente análisis con base en los siguientes consideraciones: 1. De la autonomía
universitaria El
artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria al
establecer que las universidades tendrán plenas facultades para determinar sus
directivas y sus estatutos. En
efecto, esta disposición, señala: "Se garantiza la
autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y
propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un
régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá
la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y
ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará
mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas
a la educación superior." En
concordancia con lo anterior, la ley 30 de 1992, reconoce la naturaleza y
régimen especial de las universidades, dado que poseen personería jurídica,
autonomía académica, administrativa y financiera y patrimonio independiente, al
mismo tiempo, la norma consagra la facultad, en atención universitaria, de las
universidades de darse y modificar sus estatutos y designar sus diferentes
autoridades administrativas y académicas. Así
se evidencia en el artículo 28, a saber: "La
autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de
conformidad con la presente Ley reconoce a las universidades el derecho a darse
y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y
administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y
culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,
admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer,
arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y dé
su función institucional." En
concordancia con to anterior, el artículo 29, expresa: "La
autonomía de las instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas y de
las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de
acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos: a.
Darse y modificar sus estatutos;
(Negrilla fuera de texto) b.
Designar sus autoridades académicas y administrativas; c.
Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los
correspondientes títulos; d.
Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas,
culturales y de extensión; e.
Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos; f.
Adoptar el régimen de alumnos y docentes, y g.
Arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
(Negrilla fuera de texto) Parágrafo. Para el desarrollo de
lo contemplado en los literales a) y c) se requiere notificación al Ministro de
Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, Icfes." Lo
mismo se predica del análisis del Artículo 57 que dispone: “<ORGANIZACIÓN
Y CARACTERISTICAS DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES>. Las universidades
estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos,
con régimen especial y vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo que
se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes
universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería
jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las
funciones que le corresponden.” Esta
independencia de los demás órganos del poder público se plasma también en el
artículo 113 de la Constitución Política que señala: “ARTICULO
113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de tos órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes. para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.” En
consecuencia, las universidades oficiales son entes autónomos de aquellos a los
que se refiere el inciso segundo del Artículo 113 de la Constitución Política
con vinculación al ministerio de educación, pero solo frente a lo que se
refiere a las políticas y planeación del sector educativo, por lo tanto, no
pertenecen a la rama del poder ejecutivo. Teniendo
en cuenta lo anterior, se puede concluir que las instituciones de educación
superior reconocidas como universidades, tienen libertad para autorregularse y
autogobernarse, contando con completa autonomía para dictar los lineamientos
que regularán las actuaciones propias de su actuación legal, así mismo, se
puede indicar que están exoneradas de la obligación de dar aplicabilidad a las
normas o disposiciones emitidas para regular las entidades administrativo
central o descentralizado. De
otra parte, el Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto Único de Bogotá), establece
lo siguiente: "Estructura
administrativa. La estructura administrativa del Distrito Capital comprende el
sector central, el sector
descentralizado y el de las localidades. El sector central está
compuesto por el despacho del Alcalde Mayor, las secretarías y los
departamentos administrativos. El sector
descentralizado por los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos y el sector de las
localidades de las juntas administradoras y los Alcaldes Locales. La Universidad Distrital Francisco José de Caldas tendrá la
naturaleza de ente universitario autónomo, de conformidad con la Ley 30 de
1992." (Subrayado y negrilla
fuera de texto) Nótese
que la norma incluyó a los entes universitarios autónomos dentro del sector
descentralizado de la estructura administrativa del Distrito Capital, sin
embargo, es importante analizar el concepto de descentralización. Sobre
el particular ha expresado la Corte Constitucional, lo siguiente: “La
descentralización es una forma de organización administrativa propia de los
Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la
transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que
adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No
obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el
poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el
principio de coordinación que gobierna la función administrativa, dicho vinculo
permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra
organización administrativa respecto de los entes funcionalmente
descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma
constitucional y administrativa operada en 1968". "La
descentralización involucra entre nosotros, desde 1968, el concepto de vinculación del
ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o departamento
administrativo, el cual ejerce un control de tutela obre el primero, con miras
a obtener a coordinación de la función administrativa. Así las cosas, el
control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos superiores
e inferiores dentro de la estructura administrativa". "La
descentralización por servicios siempre ha tenido como presupuesto una relación
que implica un poder de su supervisión y orientación que se ejerce para la
constatación de la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades
descentralizadas con las políticas generales adoptadas por el sector, y que es
llevado a cabo por una autoridad sobre otra, o sobre una entidad, control que
el constituyente avaló cuando acogió esta forma de organización administrativa. Por ello no resulta
extraño ni contrario al espíritu de la Carta, que la ley hable de (sic) que los
representantes legales de las entidades descentralizadas tengan un superior
inmediato, tal y como lo hace la norma sub examine. Ello no supone que dicho
superior ejerza un control jerárquico. Significa tan solo, que ese superior
inmediato ejerce el control administrativo propio de la
descentralización". "Para
la Corte la presencia de un superior inmediato que ejerce un control
administrativo, no implica que en su cabeza se radiquen las facultades de
nombramiento y remoción del representante legal de las entidades
descentralizadas, ni toca con la toma de decisiones que operen dentro de las
competencias legales del organismo, pues una interpretación contraria
desvirtuaría el mecanismo de la descentralización. Hace referencia, más bien y sobre todo, a la armonización y coordinación de políticas
administrativas, como lo ordena la Constitución. En este sentido, tal control
administrativo desarrolla plenamente el articulo 208 superior"1
(Subrayado y negrilla fuera de texto) De
lo anterior se puede afirmar, en criterio de esta Oficina, que la
descentralización genera cierta autonomía en la gestión de las funciones, no
obstante, en el caso de las universidades, esa autonomía ya está dada por la
misma Constitución y la Ley, luego no se precisa de la descentralización para
tal fin. Así
mismo, en la descentralización existe un concepto de vinculación entre el ente
descentralizado a un organismo de la rama ejecutiva, a efectos de ejercer un
control de tutela, supervisión y orientación en el cumplimiento de las
funciones descentralizadas. En el caso de las Universidades, por ley, estas
solo están vinculadas al Ministerio de Educación en lo que atañe a las
políticas y la planeación del sector educativo pero no
por eso están adscritas al mismo ni a ninguna rama del poder público dada su
especial autonomía, como tampoco existe una relación de poder o tutela entre la
rama ejecutiva y la universidades. Lo
anterior encuentra concordancia con lo expresado por la Corte Constitucional,
así: "La
Ley 30 de 1992 «por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior» clasifica en el artículo 16 las instituciones de educación superior,
como: «1) Instituciones técnicas profesionales, 2) Instituciones universitarias
o escuelas tecnológicas y 3) Universidades». Con base en la autonomía que a
cada una de ellas le ha sido reconocida constitucional y legalmente, se tiene
que las dos primeras configuran entidades descentralizadas, en la forma de
establecimientos públicos, del orden nacional, departamental, distrital o
municipal, y las universidades como
entes universitarios autónomos (artículo 57 y par.). Sobre la
naturaleza de estos últimos se pronunció la Corte Constitucional en los
siguientes términos: Del contenido de los artículos 69 y 113 de la Carta se deduce que las universidades tienen
una naturaleza jurídica propia que las distingue de los demás órganos
descentralizados. Así lo entendió el legislador al expedir la Ley 30 de
1992 que, como ya se dijo, les
confirió a las universidades el carácter de «entes universitarios autónomos»,
y a las demás instituciones de educación superior el de «establecimientos
públicos». Esta distinción tiene trascendentales consecuencias, particularmente
en relación con los controles que ejerce el poder central sobre las instituciones.
Sobre lo cual ya se pronunció la Corte en los siguientes términos: el control de tutela que se ejerce sobre
los establecimientos públicos, no es a aplicable a las universidades en tanto
instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al Banco de la
República o a la Comisión Nacional de Televisión; dicho control doctrinariamente es definido como aquel que ejerce el
poder central sobre las entidades autoridades descentralizadas, tanto
territorialmente como por servicios» y no lo es porque ese control le
corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al cual se
halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe
encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y
objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los
funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una condición de subordinación
respecto del poder central, la que tiene origen, para el caso de entidades
descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo
189 de la Constitución Política, que establece que los gerentes y directores de
los establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de agentes del mismo,
condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las universidades,
cuya, designación está a cargo de los consejos superiores, los cuales deben
garantizar la participación» (17). (17) lbídem. En
síntesis, el elemento fundamental en
la distinción de los establecimientos públicos y las universidades es
precisamente el grado de su autonomía. Mientras que los primeros hacen parte de
la administración y, por tanto, gozan de menor autonomía; las segundas no están
supeditadas al poder ejecutivo tienen un poder mayor de autorregulación.
No obstante, la autonomía que se predica de las universidades está también
limitada por la Constitución y la ley. En particular las universidades públicas
están sujetas a las limitaciones que se derivan de su naturaleza de entes
estatales, que les impone la necesidad de integrarse al Estado, con el fin de
que no se constituyan «ruedas sueltas» dentro del sistema»"2(Subrayado
y negrilla fuera de texto) En
efecto, lo anterior guarda estrecha coherencia con lo dispuesto por la Ley 489
de 1998 en su artículo 40 que sobre las entidades y
organismos estatales sujetos a régimen especial, expresa lo siguiente: "El
Banco de la República, los entes
universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la
Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen
especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las
respectivas leyes. " (Subrayado y negrilla fuera de texto) Luego
claramente, las universidades se definen como entes universitarios autónomos y
no como entidades descentralizadas. Es
así como el Consejo de Estado aclaró el tema de la siguiente forma: "ENTE
UNIVERSITARIO AUTÓNOMO NO ES ENTIDAD DESCENTRALIZADA. "Los entes
universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un
régimen especial -cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el artículo
57 de la ley 30- que como tales no
están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración
o de cualquiera de las ramas del poder público, sin perjuicio de estar
vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las
políticas y planeación del sector educativo. Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten
varias de las características de las entidades descentralizadas del orden
nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera
patrimonio independiente, no es menos cierto que difieren en otras, como no
estar sujetas al control de tutela, el procesó de creación, la configuración
del régimen laboral, amen que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder
público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato
constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades
descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que
integran la rama ejecutiva del poder público. En relación con este
punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos -sin perjuicio de pertenecer a la
administración pública- no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden
formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a
control de tutela por parte del Ejecutivo". 3 (Subrayado y negrilla fuera de
texto) En
conclusión, se puede afirmar que la Universidad Distrital Francisco José de
Caldas, en tanto ente autónomo universitario independiente, no pertenece al
sector descentralizado del Distrito Capital, lo que no significa que no
colabore armónicamente con el cumplimiento de los fines estatales, en
concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional 4. Por
otro lado, el Estatuto General de la Universidad Distrital Francisco José de
Caldas, señala en su artículo 3, lo siguiente: "La Universidad
Distrital Francisco José de Caldas es autónoma de acuerdo con la Constitución
Política y la ley,
tiene plena independencia para decidir sobre sus programas. Puede definir sus características y reglamentar, las
condiciones de ingreso, los derechos pecuniarios y la expedición de los
títulos. En
razón de su misión, es una persona
jurídica autónoma, con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y dictar normas y reglamentos,
conforme a la ley y al presente Estatuto General. Es autónoma para gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, con el fin de programar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto en los términos definidos en la ley y normas pertinentes." (Subrayado y negrilla fuera de texto) Luego
en las normas internas, se recalca el carácter autónomo de nuestra Institución. 2. Del régimen salarial
y prestacional de los servidores públicos de la Universidad Distrital Francisco
José de Caldas. De
acuerdo con la Ley 4 de 1992 en su artículo 1°, es competencia del Gobierno
Nacional, la fijación del régimen salarial y prestacional de los siguientes
empleados públicos: (…) a.
Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su
sector, denominación o régimen jurídico; b.
Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público,
la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría
General de la República; Texto subrayado declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia 312 de 1997 c.
Los miembros del Congreso Nacional, y d.
Los miembros de la Fuerza Pública." A
pesar de la destinación específica del artículo 1° de la Ley 4 de 1992, se
puede concluir, con claridad que la competencia del Gobierno Nacional en los
aspectos salariales y prestacionales, se
hace extensiva por regla general a todos los empleados públicos del Estado. De
ahí que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las
Universidades Estatales se rija por las disposiciones de la ley 4, que
determina la competencia del Gobierno Nacional, frente a los empleados públicos
de otros niveles distintos a los del Orden Nacional. Sin
embargo, la misma Ley 4 de 1992 discrimina el régimen salarial del régimen
prestacional5 de los servidores públicos, diferenciación que
consideramos se debe tener en cuenta para efectos del presente análisis, y por
ende no se puede asumir que la competencia del Gobierno Nacional es la misma en
ambos tipos de remuneración. Frente
a la definición de régimen o sistema salarial, diferenciándolo del sistema o
régimen prestacional, señala el artículo 3° de la Ley 4 de 1992: "Artículo
3°.- El sistema salarial de los servidores públicos
estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de
conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de
cargos.” La
misma posición ha fijado la doctrina. Por ejemplo, el Doctor JOSÉ MARÍA OBANDO GARRIDO considera que
el Sistema Salarial: "… se halla integrado por la estructura de los
empleos y la escala y tipo de remuneración6".
Aunque
es perfectamente clara la competencia del Gobierno Nacional otorgada por el
Congreso de la República, en relación a la fijación del Régimen Salarial y
Prestacional, se debe resaltar que de la lectura de la ley 4 de 1992, se
observa que esta competencia se bifurca dependiendo el tipo de remuneración, o
la entidad a la cual se debe aplicar. Para entender mejor dicha situación
considero oportuno hacer la siguiente diferenciación: a) Régimen
Prestacional: En
cuanto al régimen o sistema prestacional, la competencia del Gobierno Nacional
es absoluta e indelegable sobre cualquier Empleado Público del Estado. Para el
caso de los empleados públicos de las entidades territoriales, en virtud del
artículo 12 de la ley 4 de 1992 se señala lo siguiente: "Articulo
12.- El régimen prestacional de los
servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno
Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la
presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas
territoriales arrogarse esta facultad". (Negrilla fuera de texto) Sobre
la exclusiva facultad del Gobierno Nacional para establecer el régimen
prestacional de los empleados públicos, señaló el Consejo de Estado mediante
Concepto del 18 de julio de 2002 lo siguiente: "La
propia constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el
artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al
Gobierno Nacional en materia de prestaciones
sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y que
éstas tampoco podrán arrogárselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde
única y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de
los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo obviamente, los
parámetros establecidos por el legislador en la ley general. " Dicha
prescripción fue ratificada por el Decreto Nacional No. 1919 de 2002 que
señaló: "A
partir de la vigencia del presente Decreto todos
los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del
nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles
Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los
Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las
Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal
administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior,
de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales
señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del
Orden Nacional. Las
prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base
en los factores para ellas establecidas." (Subrayado y negrilla fuera de
texto) Quiere
decir lo anterior, que ninguna autoridad ajena al Gobierno Nacional puede
abrogarse la facultad exclusiva de dicha cartera, para expedir el régimen
prestacional de los empleados públicos, y por ende el Sistema Prestacional de
los empleados públicos de los distintos órdenes, incluidos los de la
Universidad Distrital, deben ser los dispuestos para los empleados de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional. b) Régimen Salarial: A
diferencia de lo anterior, la competencia del Gobierno Nacional respecto del régimen salarial de los empleados de las
entidades territoriales es relativa, ya que le corresponde única y
exclusivamente, según el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, fijar
los límites salariales de dichos empleados, luego resulta concurrente dicha
competencia con la de las autoridades territoriales o descentralizadas para
fijar el régimen salarial. De
lo preceptuado en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4 de 1992, se infiere
que el legislador, luego de resaltar la facultad exclusiva del gobierno
nacional para expedir el régimen prestacional de los empleados públicos, sobre
el régimen salarial define con claridad el aspecto relativo dicha competencia,
la cual se limita a establecer el tope máximo salarial. Del (sic) el particular
señala articulado: (…) "Parágrafo. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos
servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
(Negrilla fuera de texto) (…) Nótese
que la ley 4 de 1992 no hizo alusión a los empleados públicos de las
Universidades estatales, por lo que, al considerar que hay un común denominador
entre éstas y las entidades territoriales como lo es la autonomía
administrativa, considero que se puede acudir al criterio lógico sistemático de interpretación que busca determinar si la
Ley le reconoce la misma prerrogativa a las Universidades Públicas, al igual
que lo hace con las entidades territoriales; encontrando un argumento a
fortiori de aplicación incuestionable: si el legislador entendió que las
entidades territoriales podían fijar su régimen salarial en razón de su
autonomía relativa, con mayor razón
debe entenderse dicha prerrogativa las Universidades Estatales que gozan de un
mayor nivel de independencia en razón a su autonomía universitaria. Aceptando
la validez de la extensión de la prerrogativa aplicable a las Universidades
Públicas, en cuanto a la fijación de su propio régimen salarial, respetando de
los límites máximos señalados por el Gobierno Nacional para el efecto, considero
conducente citar a la Corte Constitucional7 que definió lo
siguiente: "Esta
atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del
Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia
C-315 de 1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del
Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de empleados
de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia
y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que
la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para
fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300,
numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar tos
emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315,
numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía
de que trata el artículo 287 de la Constitución. (...) Dentro
de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen
salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la
Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de
sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los
entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de
gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema
del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las
atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte
anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera
de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. En eso términos, para
la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el
régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero,
el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los
principios y parámetros generales que he de tener en cuenta el Gobierno
Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a
quien corresponde señalar solo los límites máximos en los salarios de estos
servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador.
Tercero, las Asambleas Departamentales y Consejos Municipales, a quien
corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias,
según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los Gobernadores y Alcaldes que deben fijar los emolumentos de los empleados de
sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones para el efecto dicten
las Asambleas Departamentales y Consejos Municipales, en las Ordenanzas y
Acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer
los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” (Negrilla fuera de
texto) De
la lectura del precedente judicial, se observa con toda claridad que la razón
de ser de Ias disposiciones en cita, en cuanto a la
competencia de las autoridades territoriales para fijar las escalas salariales
según la categoría de los empleos, y respetando los máximos establecidos por el
Gobierno Nacional, obedece a un criterio presupuestal, pues resulta obvio que
la escala salarial la determine quién aprueba el presupuesto con el que se
atenderán los compromisos salariales. De
lo anterior, no queda duda que la competencia del Gobierno Nacional en relación
con el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales,
no es la misma con respecto al prestacional, frente al primero su competencia
es relativa y concurrente, en el segundo es directa y absoluta. Teniendo
en cuenta la competencia relativa y concurrente del Gobierno Nacional, en la
fijación del régimen salarial
de los empleados de las entidades territoriales, queda claro que las juntas
directivas de dichos órganos pueden fijar el régimen salarial de sus empleados
respetando el límite que fije el Gobierno Nacional para el efecto. Así lo
reiteró el Consejo de Estado8 al señalar: "Las
juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden distrital, tienen autonomía para fijar el régimen
salarial de sus empleados públicos, con respecto del límite máximo establecido
en el Decreto 2714 de 2001 y demás normas relacionadas con la materia - como
por ejemplo el decreto 2712 de 1999. "
(Negrilla fuera de texto) Así
mismo, en concepto 1220 del 11 de noviembre de 1990, la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, en la parte pertinente expresó: "(...)La
fijación salarial se hace desde competencias distintas. En el nivel central la
competencia corresponde al Alcalde Mayor del Distrito Capital y para las
entidades descentralizadas esa competencia está radicada en la juntas o
Consejos Directivos. 2. Los salarios de los funcionarios de las entidades
descentralizadas del Distrito Capital son determinados por las Juntas o
Consejos Directivos de Ia respectiva entidad, las
cuales aprueban sus propios presupuestos dentro de los lineamientos que se
especificaron en las consideraciones de esta consulta". El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en
Sentencia del 25 de mayo de 1992, expresó: “(.
. .) la facultad de establecer las escalas de remuneración comprende no solo
la de fijar la asignación básica sino también la de otros elementos salariales,
como lo es en este caso la prima técnica, así como las condiciones y requisitos
para tener derecho a ella.” (Subrayas fuera del texto). De lo mencionado hasta aquí,
se puede concluir que es facultad de las juntas directivas, o de quien haga sus
veces, establecer las escalas de remuneración de los empleados de las entidades
que regentan, y que dicha facultad se expresa no solamente a través de la fijación
de la asignación básica, también de otros factores o elementos salariales. Sin
prejuicio de lo anterior, y como evidencia del respeto del Gobierno Nacional
por las competencias de las entidades territoriales y para el caso en concreto
de las Universidades estatales, recordemos que anualmente la Administración
Nacional expide el Decreto que fija el límite máximo de incremento salarial
para los empleados públicos de la universidad, en cuyo texto, en cada vigencia
fiscal se señala lo siguiente: “Los
empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades
Estatales u Oficiales continuarán
sujetos al régimen salarial que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el
31 de diciembre de 2013. (Negrilla fuera de texto) El
régimen de prestaciones sociales será el aplicable a los empleados públicos de
la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. 9 (…) De
la anterior transcripción se deja claro que el mismo Gobierno Nacional, anualmente
ordena continuar reconociendo y pagando el régimen salarial que haya sido
reconocido para el año inmediatamente anterior a la aplicación del incremento
respectivo. Siempre y cuando se respeten los límites salariales que haya
impuesto el mismo Gobierno Nacional. 3. De la Prima
Semestral Para
iniciar el análisis correspondiente es necesario señalar que el artículo 420,
del Decreto 1042 de 1978, señaló: “De otros factores de
salario.
Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos,
del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días
de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y
periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. (Negrilla
fuera de texto) Son
factores de salario: a)
Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este
Decreto. b)
Los gastos de representación. c)
La prima técnica. d)
El auxilio de transporte. e)
El auxilio de alimentación. f)
La prima de servicio. (Negrilla
fuera de texto) g)
La bonificación por servicios prestados. " Por
lo que se puede concluir de manera preliminar que la prima de servicios es un factor salarial, cuyo origen fue
fijado por el Gobierno Nacional a través del mencionado Decreto. Ahora
bien, aunque el decreto en cita denomina dicho factor salarial como prima de
servicios, otras normas del mismo nivel jerárquico prescriben la misma
prestación como prima semestral, situación que conllevo a que el Honorable
Consejo de Estado homologara su aplicación mediante Concepto 1393 de 2002,
asimilando en todos sus efectos la prima semestral a la prima de servicios10 . En
virtud del Acuerdo 25 de 1990 del Concejo de Bogotá, respecto de los
funcionarios del nivel central del Distrito, dicho factor salarial se cancela a
quienes hayan laborado durante el primer semestre deI
año y proporcionalmente a quienes laboren por lo menos tres (3) meses completos
de ese semestre, y en equivalencia a
treinta y siete (37) días de salario. En
cuanto a los servidores de la Universidad Distrital, mediante Acuerdo 03 de
2003 el Consejo Superior Universitario determinó como régimen salarial
aplicable a esta clase de servidores, el factor denominado prima semestral, contemplado
también para los empleados públicos del nivel nacional; y fijó en el artículo 1o
del Acuerdo en cita, la prima semestral, según la cual se reconocería como se
encuentra contemplado para el sector central del Distrito en el Acuerdo 25 de
1990, equivalente a Treinta y siete (37) días de salario. Lo anterior,
respetando el límite salarial para los empleados públicos, que para el efecto
fije el Gobierno Nacional. En
este orden de ideas, no queda duda que el Acuerdo 03 de 2003 del Consejo
Superior Universitario, fijó el régimen salarial de los empleados públicos de
la Universidad Distrital, incluyendo el factor salarial denominado prima
semestral, contemplada para los empleados públicos del nivel nacional en el decreto
1042 de 1978, y desarrollado por el Acuerdo 25 de 1990 del Concejo de Bogotá, haciendo claridad respecto de los
limites salariales fijados por el Gobierno Nacional. 4. Prima Técnica Según
el Artículo 42o, del Decreto 1042 de 1978, además de la asignación
básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo
suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso
obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente
recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como: "a)
Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este
Decreto. b)
Los gastos de representación. c) La prima técnica. (Negrilla fuera de
texto) d)
El auxilio de transporte. e)
El auxilio de alimentación. f)
La prima de servicio. g)
La bonificación por servicios prestados. h)
Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión." El
Decreto 1661 de 1991, prescribe que la Prima Técnica es un reconocimiento
económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a funcionarios o
empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos
cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos
especializados o la realización de labores de dirección o de especial
responsabilidad, de acuerdo con las
necesidades específicas de cada organismo. Quiere
decir lo anterior, que la prima técnica es un factor salarial cuyo origen se
ubica en un Decreto dictado por el Gobierno Nacional. En
cuanto a los servidores de la Universidad Distrital, mediante Acuerdo 03 de
2003 el Consejo Superior Universitario determinó como régimen salarial
aplicable a esta clase de empleados, el factor denominado prima técnica,
contemplado también para los empleados públicos del nivel nacional, y fijó en
el artículo 1o del Acuerdo en cita, que ese factor
salarial se reconocería según la reglamentación que para el efecto elevara el
Consejo Superior Universitario. Mediante
la Resolución 04 de 2003, se reglamentó éste factor
salarial, fijando como destinatarios de la misma, hasta un 50% de la asignación
básica mensual a los empleados de los niveles directivo, asesor, y ejecutivo, y
hasta el 40% a los profesionales. Por
lo anterior no queda duda que el Acuerdo 03 de 2003 del Consejo Superior
Universitario, fijó el régimen salarial de los empleados públicos de la
Universidad Distrital, incluyendo el factor salarial denominado prima técnica,
contemplada para los empleados públicos del nivel nacional en el Decreto 1042
de 1978, haciendo claridad respecto
de los limites salariales fijados por el Gobierno Nacional. 5. Prima secretarial Es
el reconocimiento y pago mensual que se hace a los empleados públicos que
desempeñen el cargo de secretario, en el nivel administrativo. Su fuente de
derecho es el Acuerdo 25 de 1990 ratificado por el Acuerdo 92 de 2003 del
Consejo de Bogotá. En
cuanto a los servidores de la Universidad Distrital, mediante Acuerdo 03 de
2003 el consejo Superior Universitario determinó como régimen salarial
aplicable a esta clase de servidores, el factor denominado prima secretarial,
contemplado también para los empleados públicos del nivel central del Distrito,
y fijó en el artículo 1o del acuerdo en cita, que dicho factor se
reconocería según la reglamentación que para el efecto elevara el Consejo
Superior Universitario. Mediante
la Resolución 04 de 2003, se reglamentó éste factor
salarial que se reconocerá para lo empleos pertenecientes al nivel
administrativo, cuya denominación es secretario, y se liquidará sobre la
asignación básica mensual, en los siguientes factores: · Más de un (1) año y hasta tres (3) años de servicio continuo a la entidad el 3% de la asignación básica mensual; · Más de tres (3) y hasta ocho (8) años de servicio continuo a la entidad el 5% de la asignación básica mensual; · Más de ocho (8) años y hasta quince (15) años de servido (sic) continuo a la asignación básica mensual · Más de quince (15) años el 9% de la asignación básica mensual. Por
lo anterior no queda duda que el Acuerdo 03 de 2003 del Consejo Superior
Universitario, fijó el régimen salarial de los empleados públicos de la
Universidad Distrital, incluyendo el factor salarial denominado prima
secretarial, contemplada para los empleados públicos del nivel central del
Distrito en el Acuerdo 25 de 1990, haciendo claridad respecto de los limites
salariales fijados por el Gobierno Nacional. 6. Del caso en concreto Posterior
al análisis anteriormente elevado, es pertinente referirnos a todos y cada uno
de los caros enervados por el petente (sic), respecto
de los factores salariales aquí analizados. a) Problema Jurídico 1.
¿El Consejo superior es competente para fijar el Régimen Salarial de los empleados
públicos de la Universidad Distrital? 2.
¿Son ilegales por falta de competencia en su expedición, el
Acuerdo 03 de 2003 y la Resolución 04 de ese mismo año, expedidos por el
Consejo Superior Universitario? 3.
¿Al ser ilegales dichos actos son susceptibles de inaplicación, derogatoria o
revocatoria directa? Tal
y como se observa del derecho de petición aquí analizado, solicita el petente (sic) que se incluya en el orden del día del
Consejo Superior de la Universidad Distrital, para discusión y decisión, los
proyectos de Acuerdo que el Consejero ha incoado ante
el máximo órgano de dirección de la Universidad, para resolver la situación de “…
ilegalidad del régimen salarial y prestacional que reconoce y paga la
institución” b) Análisis Jurídico Para
efectos metodológicos, procederemos a citar cada uno de los cargos presentados
por el petente (sic) con su respectivo análisis
jurídico, para finalizar absolviendo los problemas jurídicos planteados. Sostiene
el solicitante, que la ilegalidad de los actos aquí mencionados discurre sobre
los siguiente supuestos: Prima
Semestral "La
prima semestral, como tal, solamente ha sido definida en el ordenamiento legal para
los empleados públicos del orden nacional y, si bien, el Consejo de Estado en
algunos casos la ha reconocido a los servidores públicos de otros niveles del
Estado en aras de la equidad, también hay muchas sentencias en las que la ha
negado. Es decir, se trata de un factor salarial discutible, y si se decide
sobre su reconocimiento, debe quedar en claro que su cuantía no puede ir más
allá de los días establecidos legalmente para los empleados públicos
nacionales, factor que está lejos de los 37 días que otorga la Universidad
Distrital, y que tiene origen en el Artículo 28o del Acuerdo 25 de
1990 del Concejo de Bogotá que estableció una Prima Semestral de 37 días
"como prestación social
extralegal para los empleados y trabajadores DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL DISTRITO". La
Universidad Distrital no hace parte de la administración central del Distrito
Capital". Tal
y como se señaló en la parte inicial del presente documento, la
prima semestral tienen su origen en un Decreto Nacional, por lo que se
debe considerar como un factor salarial que se reconoce inicialmente a los
empleados públicos del Orden Nacional. Para
el caso de la Universidad Distrital, dicha prestación fue reconocida como
factor salarial e incluida a en el Acuerdo 03 de 2003 del Consejo Superior
Universitario. Según
lo mencionado en la parte inicial del presente documento, frente al régimen
salarial, la competencia del Gobierno Nacional, aplicable a la Universidad
Distrital como ente autónomo, es relativa y concurrente con la del Consejo
Superior Universitario, al cual le corresponde fijar el régimen salarial de sus
empleados respetando siempre el
limite fijado por el gobierno nacional11 . Como
ya se dijo la competencia del Consejo Superior Universitario según la doctrina
existente para el efecto, consiste en desarrollar las siguientes potestades: Según
el Concepto No. 1220 del 11 de noviembre de 1999, la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, en la parte pertinente expresó: (…)
La fijación salarial se hace desde competencias distintas. En el nivel central
la competencia corresponde al Alcalde Mayor del Distrito Capital y para las entidades
descentralizadas esa competencia está radicada en la junta o Consejos
Directivos. 2. Los salarios de los
funcionarios de las entidades descentralizadas del Distrito Capital son
determinados por las juntas o Consejos Directivos de la respectiva entidad, las
cuales aprueban sus propios presupuestos dentro de los lineamientos que se
especificaron en las consideraciones de esta consulta”. (Subrayas fuera
del texto). En
la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda de 25 de mayo de 1992, se expresó lo siguiente respecto de la
facultad de las asambleas o concejos para determinar el régimen salarial:
"(. . .) la facultad de establecer las escalas de remuneración comprende no solo la de fijar la asignación básica
sino también la de otros elementos salariales, como lo es en este caso la prima técnica, así como las
condiciones y requisitos para tener derecho a ella” (Subrayas fuera del texto). En
el mismo sentido se expresó el Consejo de Estado — Sala de Consulta y Servicio
Civil en concepto de fecha 18 de julio de 2002, Radicación 1393, donde expresó:
“(...) Las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden distrital
tienen la potestad de fijar los emolumentos de sus empleados públicos,
respetando el límite máximo salarial establecido por el gobierno mediante decreto
2714 de 2001. Las prestaciones y los factores salariales que se tienen en
cuenta para efectos de su reconocimiento son los establecidos por el gobierno
nacional conforme con la ley.” De
lo anteriormente señalado, ajustado a lo mencionado en la parte introductoria
de este documento, podemos concluir que el Consejo Superior Universitario puede
fijar el régimen de sus empleados con base en las atribuciones señaladas en el
parágrafo del artículo 12 de la Ley 4a de 1992 y el artículo 65 de
la ley 30 de 1992, en cuanto a la definición de las políticas administrativas,
en los aspectos salariales. Al ser dicha competencia concurrente con el la
Administración Nacional, el consejo Superior Universitario deberá respetar los
límites que para el efecto establezca ese gobierno. En
este orden de ideas, se considera que la inclusión de la prima semestral en el
Acuerdo 03 de 2003, como factor salarial, es competencia del Honorable Consejo
Superior Universitario, siempre y cuando
respete los límites máximos fijados por el gobierno nacional. Por
lo anterior, no se comparte la posición del petente
(sic), al considerar que la prima semestral o de servicios no se puede
reconocer y pagar a los empleados de la Universidad por ser un factor salarial
"discutible", por el contrario, de lo hasta aquí mencionado,
observamos que dicho factor es un derecho adquirido, reconocido como factor
salarial para los empleados del nivel nacional y territorial, y sobre el cual
el Consejo Superior Universitario tiene competencia para reconocer y pagar, siempre
y cuando su computo con los demás factores salariales, no sobrepase los límites
establecidos para el efecto por el Gobierno Nacional, independientemente que en
aplicación de la competencia el Consejo Superior Universitario reconozca para dicho
factor una compensación, que para el
caso en concreto es de 37 días de salario. Según la competencia fincada (sic) en el Consejo Superior, tampoco es de recibo la tesis que discurre sobre el origen de la prima secretarial, la cual según el solicitante, encuentra su fuente en el Acuerdo 25 de 1990. Recordemos que el origen y fuente de derecho del factor salarial analizado, es el Acuerdo 03 de 2003. Para
finalizar este punto, y en aras de evitar confusiones, se resalta que así el
Acuerdo 25 de 1990 detalle la Prima Semestral como una prestación social
extralegal, está claro que en la Universidad Distrital es un factor salarial
que puede ser fijado por el Consejo Superior Universitario, en razón a su
competencia relativa y concurrente con el gobierno nacional. Prima Secretarial "La
prima secretarial, es otro factor que se incorporó a la nómina de la
institución, bajo la consideración de su reconocimiento mediante el Acuerdo 92
de 2003 del Concejo de Bogotá, en cuyo Artículo 3o se establece una
Prima Secretarial para (Articulo 1o) los empleados públicos “de la administración central, Concejo
de Bogotá. Contraloria Distrital. Personería Distrital, Veeduría Distrital y
Empresas Sociales del Estado del orden Distrital". En el campo de
aplicación del Acuerdo 92 de 2003 expedido por el Concejo de Bogotá (Artículo 1o)
no aparece mencionada la Universidad Distrital, y por lo tanto de ninguna
manera puede ser entendida como un factor salarial de orden legal para los
empleados del ente autónomo universitario". Sobre
este punto es aplicable el mismo análisis anteriormente expuesto, por lo que es
viable jurídicamente que el Consejo Superior Universitario incluya un factor
salarial no previsto para los empleados del Orden Nacional, siempre y cuando su
cómputo con los demás factores salariales, no exceda
el límite que para el efecto fije el Gobierno Nacional. Reiteramos
que las facultades del Consejo Superior Universitario,
son las de fijar el régimen salarial de sus empleados, y si en aplicación de
dicha competencia, dicho órgano se fundamente en un factor salarial fijado para
los empleados públicos del Distrito, lo puede hacer extensivo. Prima Técnica “…la
prima técnica se viene reconociendo en la Universidad Distrital por fuera de la
ley establecidos para su aplicación. Al respecto de la Prima Técnica en las
entidades territoriales, hay que tener en cuenta la Sentencia del Consejo de
Estado del 19 de marzo de 1998. Rad. 11955, M.P. Silvio Escudero, que declaró
la nulidad del artículo 13 del Decreto Reglamentario 2164 de 1991…” Sobre
este punto, frente a los dos cargos explayados por el petente
(sic), se puede observar con claridad que se acepta la legalidad de la
inclusión de la prima Técnica como factor salarial en la Universidad a través
del Acuerdo 03 de 2003. Sin embargo, a juicio del solicitante, dicho factor
salarial se viene reconociendo por fuera de los requisitos establecidos para su
aplicación. Para
demostrar lo enrostrado, cita el solicitante, la sentencia del Consejo de
Estado del 19 de marzo 1998. Rad. 11955, M.P. Silvio Escudero, que señala: “Con
la expedición del decreto 2164 de 1991, el Presidente
de la República en uso de las facultades extraordinarias consagradas en el
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política autorizó a las entidades
territoriales y a sus entes descentralizados aplicar el régimen de prima
técnica consagrado en el decreto 1661 de 1991, en los siguientes términos: "Decreto
2164 de 1991. Artículo 13: Dentro de los límites consagrados en el Decreto ley
1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar
los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a
los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las
necesidades específicas y la política personal
que se fije para cada entidad". “El
consejo de Estado en Sentencia del 19 de marzo de 199812, declaró la
nulidad del artículo transcrito precisando que el artículo 9o del Decreto
1661 de 1991, al prever que las entidades descentralizadas de la Rama Ejecutiva, deberán tomar las medidas pertinentes para aplicar
el régimen de Prima Técnica, de acuerdo con sus necesidades específicas y la política
de personal que adopten, se refirió a los órganos de orden nacional. “La
nulidad tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: “Una
interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de
los anteriores preceptos lleva a establecer que cuando el artículo 9o
del Decreto 1661 de 1992, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las
entidades descentralizadas, abarca
única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se
reitera, la Ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto. … "Al
confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y el Decreto 1661 de 1991, en específico
de su artículo 9o, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se
advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó
la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que
desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el
otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus
entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del
Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente
englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional. "En
el mismo orden de ideas se anota que la frase “y se dictan otras disposiciones”,
contenida tanto en el rótulo de la Ley 60 de 1990 como en el Decreto 1661 de
1991, debe descifrarse en el entendido de que las mismas deben ligarse y
relacionar con el orden nacional, pues es el contenido lógico de dicho concepto.
Por tal razón la censura formulada en torno a este aspecto por la parte actora
deviene inane". Sobre
este punto, y después de hacer un minucioso análisis a la sentencia traída a
colación por el Doctor FABIO LOZANO
SANTOS, se puede inferir que dicho precedente se refiere a la Nulidad del
Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9o, con el
artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, al considerar que el presidente de la
Republica desbordó la competencia otorgada mediante la Ley 60 e 1990, al
extender los efectos de la Prima Técnica a las entidades territoriales. Sin
embargo, no se refiere en ninguno de sus apartes a cuáles son los requisitos
que según el Consejero se deben tener en cuenta para otorgar
dicho factor salarial. Lo que genera incoherencia entre la observación
formulada y el argumento presentado. Sin
perjuicio de lo anterior, lo cierto es que bajo la
misma línea expresada a lo largo de este documento, es perfectamente viable que
el Consejo Superior Universitario establezca dicho factor salarial, siempre y
cuando respete los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional. Por
tanto, no se acepta la premisa elevada por el solicitante al señalar que no se
puede reconocer dicho factor, ya que, en virtud del precedente citado, la (sic)
Gobierno Nacional no podía hacer extensiva la Prima Técnica a los empleados de
las entidades territoriales, en la medida que dicho precedente parte de
supuestos fácticos y normativos disimiles a los discutidos en el presente
documento, y afecta fuentes de derecho ajenas a la Universidad Distrital. Tampoco
resulta de recibo la supuesta violación del Decreto 1919 de 2002, por la
expedición del Acuerdo 03 y la Resolución 04 de 2003, actos aquí estudiados, ya
que como se explicó los factores contenidos en dichos actos administrativos son
salariales, y la motivación y
restricción contenida en el mencionado Decreto 1919, hace relación a los factores o régimen prestacional
para los empleados públicos del nivel territorial. 7. Conclusiones Por
todo lo mencionado hasta aquí, procedemos a absolver las dudas propuestas en
los siguientes términos: 1. ¿El Consejo Superior es competente para fijar el Régimen Salarial de los empleados Púbicos de la Universidad Distrital? Teniendo
en cuenta lo dispuesto en la Ley 4a de 1992, la ley 30 de 1992 y los
Decretos del Gobierno Nacional que fijan el límite máximo en materia salarial
aplicable a los empleados públicos que no pertenecen al nivel ejecutivo del
orden nacional, se considera que la competencia del Consejo Superior
Universitario para fijar el régimen salarial es relativa y concurrente con la
del Gobierno Nacional: Por lo que le corresponde al máximo órgano de dirección
de la Universidad, fijar las escalas salariales según los cargos existentes en
la Universidad, sin perjuicio de los límites máximos fijados por el Gobierno
Nacional. 2. ¿Son ilegales por falta de competencia en su expedición, el Acuerdo 03 de 2003 y la Resolución 04 de ese mismo año, expedidos por el Consejo Superior Universitario? Según
lo mencionado hasta aquí, al considerar que el Acuerdo 03 y la Resolución 04 de
2003 expedidas por el Consejo Superior Universitario, señalan el régimen
salarial de los empleados público administrativos, y que dicha competencia es
concurrente con la del Gobierno Nacional que debe fijar los límites
correspondientes; considero que respecto de la competencia para emitir dichos
actos no existe causal de nulidad o vicio de legalidad que pueda motivar su
derogatoria, inaplicación o revocatoria..; 3. ¿Al ser ilegales dichos actos son susceptibles de inaplicación, derogatoria o revocatoria directa? Sobre
este punto, es necesario aclarar que así se considere que los actos objeto de
análisis son ilegales, en mi opinión, no se puede derivar de dicha
consideración, la posibilidad de acudir a ninguna forma de modificación o
eliminación unilateral de los actos, ya que dichos postulados generaron
derechos adquiridos y situaciones particulares y concretas de los empleados
públicos de la Universidad , y le está vedado a las autoridades administrativas
desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Sin
perjuicio de lo anterior, y para efectos del presente análisis, existe la
posibilidad de acudir a lo que la jurisprudencia y la doctrina han denominado
la excepción de inconstitucionalidad, que busca preservar la supremacía de la
norma superior, e implica a su vez el sacrificio de otros principios
constitucionales , como la presunción de constitucionalidad y de legalidad de
la que gozan las leyes y demás normas deI
ordenamiento jurídico y del deber de obedecimiento de unas y otras por parte de
todas las autoridades, por tanto, su invocación requiere argumentos de plena
evidencia de incompatibilidad que justifiquen sin asomo de duda la necesidad de
apartarse en un caso concreto de normas de inferior jerarquía a la Constitución13.
Sobre el (sic) particular señala la Corte Constitucional: “De
lo contrario, en caso de existir dudas o argumentos plausibles a favor de la
compatibilidad entre ambas normas, se impone el deber, también de raigambre
constitucional, normatividad legal y reglamentaria vigente, que es un
"principio que rige la operatividad del Estado de Derecho y hace posible
el funcionamiento de las instituciones dentro organización jurídico-política
previsto en la Constitución. "14 Al
existir una pugna de principios en la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad; por un lado, la supremacía de la constitución y por el
otro la presunción de legalidad, la contradicción entre la norma a inaplicar y
el precepto constitucional debe ser evidente y flagrante. Así lo reitera la
Corte Constitucional: "Ahora,
valga aclarar que, evidenciada dicha incompatibilidad, la aplicación de la
excepción de inconstitucionalidad se convierte en un deber y no una simple
posibilidad discrecional del operador jurídico15”. Para
finalizar, si el Honorable Consejo Superior Universitario, decide acudir a la inaplicación
del Acuerdo 03 y la Resolución 04 de 2003, por considerarlos evidentemente
contrarios a la Constitución Nacional, deberá tener en cuenta que la Corte
Constitucional en Sentencia C- 069 sostuvo: "Si bien es cierto que por
regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto
para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma
expresa en contrario" como lo señala primera parte del artículo 66 del
decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas
quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4o de la Carta ya
citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6o de la misma, por infringir la Constitución
y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores
públicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular,
individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no
puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad en
presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título
y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por
la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el
consentimiento expreso escrito de su titular. (Negrilla fuera de texto) Por
lo anterior, se sugiere que si algún miembro del Consejo Superior Universitario
considera que el análisis aquí explayado no es suficiente y que los actos
objeto de controversia violan de manera flagrante la constitución y la ley,
proceda a demandar dichos actos y someter la decisión a la consideración del
Juez contencioso. Este
concepto se expide en los términos de Ley, con el único propósito de servir de
apoyo al Consejo Superior Universitario, para absolver el Derecho de Petición
presentado por el Doctor FABIO LOZANO
SANTOS, a esa corporación. Cordialmente, CAMILO ANDRES BUSTOS
PARRA Jefe Oficina Asesora
Jurídica NOTAS DE PIE DE PAGINA 1 Sentencia C-727 del 21 de junio
de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 2 Sentencia C-579 de 1997, M.P.
Carlos Gaviria Diaz. 3 Sala de Consulta y Servicio
Civil, Rad. 1587, 21/10/04, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 4 La Corte Constitucional señaló:
“La autonomía universitaria no sólo sí admite la imposición de limites por
parte del legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino que
los considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento
de esas entidades con las demás que conforman la estructura del Estado, siempre
y cuando ellos no desvirtuen o afecten el núcleo
esencial de dicho principio. Si bien la Corte fue enfática en señalar que el
control de tutela, tal como está diseñado en el ordenamiento legal para los
establecimientos públicos, no es
aplicable a las universidades oficiales en razón de que por sus singulares
objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía, también Io fue al manifestar que ello no se traduce en una
emancipación absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el
cual tiene la obligación, no solo de asignarles los recursos para mantenerlas,
sino de contribuir y participar con sus políticas a su crecimiento y
fortalecimiento" Sentencia C-053 de 1998, M.P. Fabio Moron
Diaz. (Subrayado y negrilla fuera de texto) 5 concepto 30 de 2004 - Secretaría General Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C. 6 tratado de Derecho Administrativo laboral — José María
Obando Garrido — Ediciones Doctrina y Ley LTDA. Bogotá 2010. Página 491. 7Sentencia C — 510 de 1999 — Corte Constitucional. 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE Bogotá D.C.
18 de julio de 2002 Radicación número: 1393 Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia: Distrito Capital. Régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos. 9 Decreto 173 de 2014 10 Concepto 1086 de 2005
Departamento Administrativo de Servido Civil. 11 “Las juntas directivas de las entidades descentralizadas
del orden distrital, tienen autonomía para fijar el régimen salarial de sus empleados
públicos, con respeto del límite máximo establecido en el decreto 2714 de 2001
y demás normas relacionadas con la materia - como por ejemplo el decreto 2712
de 1999-, y con fundamento en los factores salariales determinados por el
gobierno nacional para la liquidación de las prestaciones sociales. De otro
lado, si las juntas directivas de las entidades descentralizadas expidieron
actos administrativos generales a través de los cuales se regularon
prestaciones sociales para empleados públicos por fuera da los límites establecidos
en la ley, los mismos pueden ser inaplicados hacia el fututo, sin perjuicio de
ser demandados ente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin
embargo, hasta tanto no se anulen la administración está en la obligación de garantizar
las situaciones Jurídicas particulares que conforme a ellos se hubieren
consolidado". -Radicación 1393 de 2002 Consejo de Estado-Sala de Consulta
y Servido Civil. 12 Magistrado Ponente doctor Silvio
ESCUDERO. Radicado 11955. Actor: Félix Hoyos Lemus. 13 Además se ha aclarado, que la aplicación de la excepción de
Inconstitucionalidad debe darse en el contexto de la violación de los derechos
fundamentales en un caso concreto en que las normas de inferior Jerarquía
resultan Incompatibles con el ordenamiento superior: 'Lo que resulta relevante
en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud
de la excepción de Inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de
constitucionalidad. La primera se implementa en el contexto de la vulneración
de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse
a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la
aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio
está en cabeza todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico. Y la
segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el
alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una
norma del ordenamiento jurídico. Sentencia T-389 de 2009. 14 Concepto 1956 de 2009, M.P. LUIS FERNANDO ÁLVAREZ.- sala de Consulta y Serado Civil. Consejo de
Estado. 15 Sentencia T-389 de 2009. |