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SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE DIRECCION LEGAL AMBIENTAL CONCEPTO JURIDICO No. 00114 ___________________________________ Fecha de Expedición: 07 de septiembre del 2016 Bogotá D.C., Ingeniero. Oscar Alexander Ducuara
Falla Subdirector de Calidad
del Aire, Auditiva y Visual. SECRETARIA DISTRITAL DE
AMBIENTE Ciudad. Asunto:
CONCEPTO JURIDICO SOBRE LAS COMPETENCIAS
DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE PARA EL REQUERIR A PERSONAS CUYAS
ACTIVIDADES EN ESTABLECIMIENTOS O INMUEBLES NO CUMPLEN CON LAS DISPOSICIONES DE
USO DEL SUELO. Referencia: (Solicitud sin radicado)
La Dirección Legal Ambiental en ejercicio de las funciones
atribuidas por el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009, mediante el
cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente, y
conforme a la facultad descrita en el literal e) del artículo 24 que dispone: “Adelantar
análisis jurídicos, unificar, recopilar y estandarizar conceptos e
información jurídica relevante sobre las diferentes normas relacionadas con los
asuntos de competencia de la Secretaría, llevando a cabo la revisión de la
normatividad vigente y la doctrina.” se pronuncia en los siguientes
términos: I. ASUNTO A TRATAR
Expone la instancia consultante, la dubitación entorno a las
competencias de la Secretaría Distrital de Ambiente para requerir a las
personas (naturales o jurídicas), cuyas actividades en los establecimientos o
inmuebles, no cumplen con las disposiciones de uso del suelo. La mencionada
situación incita a esta Dependencia para conceptualizar de conformidad con su
entendimiento, sobre la base de los siguientes: II. ANTECEDENTES
Una vez revisada la base de datos de la Secretaría Distrital
de Ambiente, se encuentra que a la fecha no se ha generado concepto jurídico
sobre la pregunta específica que en el presente se intenta dilucidar, razón por
la que se procede a exponer las siguientes: III. CONSIDERACIONES
El uso del suelo es una categoría de clasificación
establecida en la normativa para Ordenamiento Territorial, que para el caso
nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° de la Ley 388 de
1997 y el artículo 2° del Decreto Nacional 879 de 1998, “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de
planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por los municipios o
distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de
orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación
de la utilización, ocupación y transformación de su espacio físico…” Las mencionadas acciones se materializan en los denominados
Planes de Ordenamiento Territorial – POT, definidos por el artículo 5° del
Decreto Nacional 879 de 1998 como “un
instrumento técnico y normativo para ordenar el territorio municipal o
distrital.” que “Comprende el
conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.” Y que de conformidad con el
artículo 10 de la Ley 388 de 1997, deben tener en cuenta las normas de superior
jerarquía, tales como las relacionadas
con la conservación, preservación uso y manejo del ambiente y los recursos
naturales renovables, así como las disposiciones producidas por las
corporaciones autónomas regionales o autoridades ambientales de Grandes Centros
Urbanos, dentro del ámbito de su
jurisdicción en cuanto a la conservación de suelos, reservas forestales, manejo
de cuencas hidrográficas, entre otras. En ese sentido, cuando una materia versa sobre el uso del
suelo, hace referencia directa a la organización territorial, hecho que
encamina los cuestionamientos sobre la autoridad correspondiente. Ahora, en cuanto a las competencias para hacer respetar el uso del suelo, ha dicho la
Corte Constitucional en Sentencia C-145/15, lo siguiente: El artículo 1 de la
Ley 810 de 2003
que modificó el artículo 103 de la Ley 388 de 1997 establece que: “Toda
actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de
edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de
ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y
complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición
de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad
civil y penal de los infractores. Se considera
igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de
servicios en contravención a las normas de
usos del suelo, Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística
contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o
el deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio
arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la contravención a
normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de
acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, así como la
contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de 1997”. A lo señalado
cabe agregar, que la observancia de las normas urbanísticas y sobre usos de
suelo es un aspecto que debe considerarse y verificarse desde las etapas
precontractuales en el proceso de contratación de obra pública y vigilarse por
los interventores y las autoridades locales encargadas de vigilar el
cumplimiento de las normas urbanísticas. (subrayado y negrilla fuera
de texto) Por lo tanto, es evidente que la ubicación de un
establecimiento comercial en área cuyo uso del suelo no corresponde, se
encuentra tipificada como infracción
urbanística, teniendo la competencia las respectivas autoridades
urbanísticas de la región, que podrán sancionar por dicha infracción,
considerándose como agravante que la actividad
haya producido daño al patrimonio
ambiental, arquitectónico o cultural. Lo anterior de forma independiente a
cualquier investigación o procedimiento sancionatorio, iniciado por la
autoridad ambiental por los impactos ambientales negativos que produzca el ejercicio de esa actividad comercial o
urbanística. Para el caso de Bogotá, la autoridad encargada de velar por
la organización del territorio, según lo establece el Decreto No. 16 de 2013,
es la Secretaría Distrital de Planeación, lo que no invalida el deber de
denuncia que cobija a los nacionales y a las autoridades al enterarse de la
ocurrencia de dichos hechos. Igualmente, el artículo 510 del Decreto 619 de 2000, compilado por el Decreto 190 de
2004, determina que el control y la vigilancia y el conocimiento de los
procesos por la violación de las normas sobre desarrollo urbano y ordenamiento
territorial, junto con la aplicación de las sanciones a que haya lugar, son actuaciones que continuarán ejerciendo
los Alcaldes Locales o las autoridades que cumplan dichas funciones, de
conformidad con lo establecido en las normas vigentes sobre la materia. Ahora, en cuanto a la pregunta instaurada, es palmaria la
falta de competencia de la autoridad ambiental, en éste caso la Secretaría
Distrital de Ambiente, para requerir a las personas en temas de discordancias
de usos del suelo en estricto sentido, o como única causa, pero dicha situación no desvanece el deber de
poner en conocimiento la situación ante la autoridad correspondiente para que
se inicie el procedimiento oportuno. Situación diferente ocurre cuando con ocasión de una
actividad, se generan afectaciones de carácter ambiental que pueden o no estar
ligadas al uso del suelo, caso en el que la autoridad ambiental tendría
competencia, respecto a la fuente de alteración ambiental o la alteración de un
suelo protegido. Si un establecimiento de comercio se encuentra en un lugar que
no corresponde al uso del suelo, y a la vez está produciendo impactos
ambientales negativos, la autoridad ambiental podrá iniciar el respectivo
trámite sancionatorio por los efectos ambientales ocasionados, aplicando
incluso el principio de precaución si hay lugar a ello, y comunicando a la
autoridad urbanística en éste caso las Alcaldías Locales y la Secretaría de
Planeación Distrital, la posible infracción urbanística en curso. Sin perjuicio de lo anterior, en estos específicos casos, en
los que la actividad comercial generadora de ruido no es compatible con el uso
del suelo, no le es dable a la autoridad ambiental realizar requerimientos que
impliquen mejoras en el establecimiento de comercio o local tendientes a
adecuarse a la norma ambiental que establece los parámetros permisibles de
ruido (Resolución No.627 de 2006) en tanto que ello, puede generar una
expectativa de permanencia del establecimiento de comercio, so pretexto de las
mejoras realizadas, lo que consecuentemente puede llevar a la Administración
Distrital a un riesgo judicial de reparación de perjuicios económicos. Al respecto, téngase en cuenta lo establecido en la Sentencia
C- 644/11; Referencia: expediente D8422; Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.Actor: Wilson Ruiz Orejuela; Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos La
responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro sistema jurídico, encuentra
fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos,
y se configura cuando concurren tres
presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, definido
como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus
derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo; una acción
u omisión imputable al Estado, que se presenta cuando la Administración Pública
no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relación de causalidad, para que
el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige que éste
sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración,
esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no
se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta
negligente”. Como puede observarse la responsabilidad patrimonial del
Estado puede configurarse, entre otros, cuando se ha causado una lesión o
menoscabo en el Patrimonio de un
ciudadano, sin que éste tenga el deber jurídico de soportarlo, escenario bajo
el cual, en el evento en que la Secretaría Distrital de Ambiente recomiende o
exija adecuaciones en un establecimiento de comercio que está ubicado en un
área no compatible con el uso del suelo, y dichas adecuaciones se realicen bajo
la expectativa de permanencia en el lugar, y que no obstante ello, la Alcaldía
Local proceda a cerrar el establecimiento por ser éste incompatible con el uso
del suelo, dicha circunstancia puede generar un riesgo judicial por posible
daño antijurídico para aquel ciudadano que realizó inversiones en su
establecimiento bajo expectativa de permanencia. Así las cosas, una vez acotado lo anterior, esta Dependencia
procede a realizar las siguientes: IV. RECOMENDACIONES
Por lo anterior, y a fin de evitar riesgo judicial para la
Entidad, se recomienda a la Subdirección de Calidad del Aire, Audita y Visual
abstenerse de realizar requerimientos para mejoras en establecimientos de
comercio ubicados en suelo no compatible con el uso del suelo, situación que de
advertirse tendrá que ponerse en conocimiento inmediato de las autoridades
competentes para que tomen las acciones a que haya lugar. Sin perjuicio de la competencia que como
autoridad ambiental puede ejercerse en esta clase de establecimientos o
inmuebles no compatibles con el uso del suelo, iniciando el respectivo trámite
sancionatorio por los efectos ambientales ocasionados, aplicando incluso el
principio de precaución si hay lugar a ello, e imponiendo medidas preventivas o
suspensión de la actividad generadora de ruido. V. CONCLUSIÓN
La Secretaría Distrital de Ambiente no tiene competencia para
hacer requerimientos a las personas, naturales o jurídicas, respecto de las
actividades que realicen en sus establecimientos o inmuebles que no sean
compatibles en estricto sentido con el uso del suelo, o como única causal de
requerimiento. El presente concepto se expide a solicitud del Ingeniero
Oscar Alexander Ducuara Falla, Subdirector de Calidad del Aire, Auditiva y
Visual de la Secretaría Distrital de Ambiente. Atentamente, VIVIANA CAROLINA ORTIZ GUZMAN DIRECCION LEGAL AMBIENTAL Elaboró:
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