RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CIRCULAR EXTERNA 0002 DE 2017

(Julio 17)

1. Marco de competencias y alcance.

La Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA-, incorporó al ordenamiento jurídico colombiano en sus artículos 102 y 269, el mecanismo de extensión de jurisprudencia, cuyo propósito principal consiste en facilitar a los ciudadanos el acceso de manera directa, pronta y eficaz a las autoridades administrativas para que con fundamento en decisiones judiciales tomadas con anterioridad, mediante sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado en las que se haya reconocido un derecho, sea posible resolver en igual sentido casos que tengan identidad fáctica y jurídica.

De conformidad con la norma en comento, el mecanismo se encuentra compuesto de dos fases, una administrativa y otra judicial previstas en los artículos 102 y 269 del CPACA respectivamente, en las que se han atribuido competencias específicas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante, Agencia).

Así las cosas, la Agencia en el marco de sus funciones conforme con lo ordenado en el inciso segundo del numeral 2° del artículo 6° del Decreto 4085 de 2011 y con fundamento en la experiencia adquirida a través de sus intervenciones tanto en la fase administrativa como judicial desde la entrada en vigencia del mecanismo[1], y el desarrollo jurisprudencial que ha tenido, estima pertinente la elaboración de la presente Circular con el fin de precisar el alcance de la intervención de la Agencia en las diferentes fases del mecanismo de extensión de jurisprudencia. Igualmente, con esta circular se imparten una serie de lineamientos con carácter vinculante para las autoridades del orden nacional, con el fin de contribuir al ejercicio de una adecuada gestión de la defensa jurídica del Estado en este tipo de asuntos.

2. Requisitos de procedencia del mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Las autoridades deben verificar durante el estudio de una solicitud de extensión de jurisprudencia, los siguientes requisitos de procedencia que se extraen de las normas que regulan el mecanismo así:

2.1. En la solicitud se debe invocar una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las Secciones que la componen, de conformidad con el artículo 270 del CPACA.

El artículo 270 del CPACA definió de manera precisa el concepto de sentencia de unificación jurisprudencial e indicó que corresponden a esa especial tipología de decisiones, las siguientes:

(i) Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

(ii) Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios.

(iii) Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996.

Así las cosas, no cualquier decisión judicial proferida por el Consejo de Estado puede ser invocada para solicitar la aplicación de los efectos de la misma a través del mecanismo de extensión jurisprudencial regulado en los artículos 102 y 269 del CPACA, pues únicamente la categoría especial definida en la ley como sentencia de unificación jurisprudencial y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102 ibídem permiten la activación del mencionado mecanismo.

Por tanto, las restantes decisiones del Consejo de Estado tienen valor como precedente judicial del órgano de cierre de lo contencioso administrativo, pero no cuentan con el poder vinculante de las primeras, y en esa medida, no son susceptibles de activar el mecanismo de extensión de jurisprudencia. En la misma situación se encuentran las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, bien sea en trámites de tutela o de constitucionalidad, que si bien de conformidad con la sentencia C-816 de 2011[2], deberán ser tenidas en cuenta de forma preferente en estos trámites, no activan por sí solas el mecanismo de extensión de jurisprudencia[3].

2.2. La sentencia de unificación jurisprudencial invocada debe haber reconocido un derecho.

De acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 102 del CPACA, la sentencia de unificación jurisprudencial además de reunir los requisitos anteriores debe reconocer un derecho[4], elemento esencial para ordenar la extensión de una decisión de esa naturaleza.

Por tanto, las decisiones judiciales dictadas por el Consejo de Estado que nieguen las pretensiones del demandante o dictadas en los procesos de simple nulidad en los que se declara la ilegalidad de una norma jurídica, que no reconocen derecho particular y concreto alguno, no cumplen el requisito previsto en el artículo 102 del CPACA y por tanto no son susceptibles de extensión.

2.3. El solicitante debe cumplir con los requisitos exigidos en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 102 del CPACA.

De conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA el peticionario en su solicitud de extensión de jurisprudencia debe:

i) Justificar razonadamente que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

ii) Allegar las pruebas que tenga en su poder a efectos de demostrar la identidad fáctica y jurídica entre su situación y la que fue objeto de decisión en la sentencia de unificación invocada.

(iii) Allegar copia o al menos la referencia exacta de la sentencia de unificación de la que pretende que le sean extendidos los efectos[5].

2.4. La autoridad a quien se le formule una solicitud de extensión de jurisprudencia deberá determinar si el medio de control ha caducado o no.

En este contexto, para que proceda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, se requiere de un derecho existente, es decir, respecto del cual la acción judicial no haya caducado, pues de lo contrario, se permitiría revivir controversias ya superadas por el paso del tiempo y por la inactividad del ciudadano frente al inicio de las acciones correspondientes, con lo cual se afectaría la seguridad jurídica.

Por tanto, al recibir una solicitud de extensión de jurisprudencia, la respectiva autoridad deberá determinar si el ciudadano todavía cuenta con la posibilidad de acudir a uno de los medios de control judicial previstos en el Título III de la Parte Segunda del CPACA,

3. Competencias de las autoridades en el trámite de una solicitud de extensión de jurisprudencia.

3.1. Fase Administrativa.

De manera previa, es del caso señalar que las autoridades tienen el deber de dar respuesta a los interesados, dentro del término de treinta (30) días hábiles, según lo dispone el artículo 102 del CPACA. En ese sentido, conviene precisar que según lo previsto en el artículo 13 del CPACA "toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo", por lo que las consecuencias de dejar sin respuesta o responder tardíamente una solicitud de extensión de jurisprudencia corresponderán a las mismas que establece el legislador para el derecho de petición[6].

Precisado lo anterior, durante el estudio de una solicitud de extensión, la autoridad en primer lugar deberá determinar si la solicitud de extensión de jurisprudencia reúne los requisitos de procedencia previstos en el artículo 102 del CPACA y explicados en el acápite 20 de la presente Circular.

En caso de no cumplirse con alguno de los requisitos mencionados, las autoridades deberán negar las solicitudes de extensión de jurisprudencia y explicar de manera razonada y suficiente el incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 102 del CPACA para la procedencia del mecanismo de extensión de jurisprudencia.

En segundo lugar, corresponde a la autoridad verificar que la solicitud no se encuentre en una de las siguientes causales previstas en el artículo 102 del CPACA, que constituyen eventos por los cuales la autoridad puede negar la extensión solicitada, bien sea de forma total o parcial.

i) Cuando exista necesidad de agotar un debate probatorio respecto de la petición.

ii) Cuando el solicitante no se encuentre en idéntica situación fáctica y jurídica del demandante que dio lugar a la expedición de la sentencia invocada o

(iii) Cuando la autoridad se aparte con fundamentos claros y razonados de la posición expuesta en la sentencia de unificación jurisprudencial. En este último evento, podrá acudirse a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que tiene carácter preferente en este tipo de asuntos, en caso de que el criterio de unificación plasmado en la sentencia invocada sea contrario a la jurisprudencia constitucional[7].

Adicionalmente y de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[8], es improcedente la figura de la extensión de jurisprudencia cuando el peticionario presentó demanda por los mismos hechos. Por tanto, corresponde a la autoridad verificar en las solicitudes de extensión de jurisprudencia, la existencia de posibles procesos judiciales iniciados previamente por los peticionarios contra la entidad y en los que se reclamen las mismas pretensiones de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por aquellos.

En tercer lugar, para efectos de dar respuesta a las solicitudes de extensión de jurisprudencia en vía administrativa las autoridades deberán solicitar concepto previo a la Agencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso, en adelante CGP-. En el evento en que la respectiva autoridad ya cuente con un concepto sobre la sentencia invocada, no tiene el deber de solicitar un nuevo concepto, debiendo remitirse al mismo en los términos del artículo 2.2.3.2.1.6 del Decreto 1069 de 2015[9]. En este último caso resulta necesario dejar evidencia durante el trámite que no se solicitó el concepto previo al que se refiere el artículo 614 del CGP en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.2.3.2.1.6 ibídem.

3.2. Fase Judicial.

En los eventos en que fuere negada total o parcialmente la solicitud de extensión de jurisprudencia por parte de la autoridad competente y el solicitante acuda ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 del CPACA, será necesario que las entidades convocadas participen en el trámite judicial del mecanismo, mediante la presentación oportuna del escrito correspondiente dentro del término de traslado de la petición, que corresponde a treinta (30) días hábiles según lo previsto en el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 616 del CGP, y comparezcan a la audiencia de alegatos y decisión que prevé dicha disposición.

De igual forma, es necesario que los argumentos o razones que llevaron a la entidad a negar la solicitud de extensión de jurisprudencia en vía administrativa sean reiterados y explicados con suficiencia ante el Consejo de Estado, con el fin de demostrar las razones por las cuales a juicio de la entidad se debe negar la petición.

De lo anterior, se desprende la necesidad de que las autoridades comparezcan en debida forma ante el Consejo de Estado en los trámites de extensión de jurisprudencia y que en la etapa judicial de dicho mecanismo ejerzan la defensa de sus intereses litigiosos, a través de una oposición seria y fundada respecto de las solicitudes de extensión de jurisprudencia que no cumplan con los requisitos establecidos en la ley para su procedencia y haciendo uso de las causales definidas en el artículo 102 del CPACA.

Por último, en el evento en que el Consejo de Estado extienda los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial y ello implique el reconocimiento de un derecho patrimonial que deba ser liquidado, la autoridad deberá igualmente intervenir dentro del correspondiente trámite incidental que se promueva ante el juez que habría sido competente para conocer del medio de control que dio lugar al trámite de extensión de jurisprudencia. Lo anterior, para asegurar que la liquidación se realice acorde a lo resuelto por el Consejo de Estado en el trámite de extensión de jurisprudencia y las normas aplicables al caso, y asimismo velar porque no haya un detrimento injustificado del patrimonio público.

4. Competencias de la Agencia en el trámite de una solicitud de extensión de jurisprudencia.

4.1. Fase Administrativa.

En la fase administrativa del mecanismo de extensión de jurisprudencia, a la Agencia se le atribuye una competencia específica, según lo dispone el artículo 614 del CGP[10], que consiste en la emisión discrecional de un concepto previo; concepto que se emite únicamente a solicitud de la respectiva autoridad y siempre que la Agencia haya manifestado su intención de rendirlo según se explica más adelante en el presente acápite,

En relación con el contenido del referido concepto previo es del caso señalar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.2.3.2.1.5 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, el concepto se limita a verificar si la(s) sentencia(s) invocada(s) por el solicitante de la extensión de jurisprudencia responde(n) o no al concepto de sentencia de unificación jurisprudencial, como lo exige el artículo 102 del CPACA y de conformidad con las modalidades de sentencias de unificación que contempla el artículo 270 del mismo Código, en consonancia con el artículo 271 ibídem.

No obstante lo anterior, resulta necesario precisar que a voces del artículo 2.2.3.2.1.6 del Decreto 1069 de 2015: "los conceptos que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rinda a una entidad pública serán aplicables a todas las demás peticiones de extensión de jurisprudencia que se presenten ante ella con base en la misma sentencia o en otra que reitere su contenido". Por lo que, el evento aquí descrito, se entiende como la única excepción al deber que tiene la autoridad de solicitar el concepto previo a la Agencia.

En ese mismo orden, si la autoridad solicita un nuevo concepto sobre el mismo fallo, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrá remitirse a los conceptos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 19 del CPACA.

Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.2.3.2.1.7 del Decreto 1069 de 2015 que señala: "los conceptos que rinda la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución, según lo dispuesto en artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

Entonces, en el evento que la entidad solicite el concepto previo al que se hace mención, la Agencia a su vez cuenta con el término legal de diez (10) días hábiles para manifestar su intención o no de rendir el concepto solicitado y en caso afirmativo, deberá emitirlo dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la comunicación de intención, por lo que el término de treinta (30) días hábiles con el que cuenta la entidad para resolver la solicitud empezará a correr de la siguiente manera: (i) cuando la Agencia dentro del término inicial de diez (10) días hábiles con el que cuenta, manifieste su intención de no rendir el concepto previo solicitado y (ii) cuando la Agencia dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la comunicación en la que manifestó su intención de rendir el concepto previo solicitado emite el respectivo concepto o cuando opere el vencimiento de dicho término, lo que ocurra primero. De esta manera, iniciará a correr el término que tiene la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud, esto es, treinta (30) días hábiles que inicialmente le ha otorgado la Ley.

Por el contrario, cuando la entidad competente no solicita el concepto previo a la Agencia, ya sea por omisión o en aplicación del artículo 2.2.3.2.1.6 del Decreto 1069 de 2015 (norma que se reitera, le permite a la entidad omitir la solicitud de concepto previo a la Agencia cuando ya cuenta con un concepto emitido con anterioridad en el que define el carácter de unificación o no de la sentencia invocada), la autoridad cuenta con el término legal de treinta (30) días hábiles para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia, vencido el cual, si niega total o parcialmente o no responde, habilita al interesado para acudir al Consejo de Estado e iniciar dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, la fase judicial del trámite de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado.

En línea con lo anterior se tiene, que el cómputo del término de treinta (30) días hábiles con el que cuenta el interesado para acudir ante el Consejo de Estado, opera con independencia de la intervención o no de la Agencia en la fase administrativa del trámite de extensión. En este sentido el Consejo de Estado ha reconocido que la omisión de la autoridad pública competente de solicitar el concepto previo a la Agencia no tiene la vocación de viciar el procedimiento, pues se trata de una responsabilidad de la entidad que no puede afectar al solicitante ni tampoco impactar en el devenir del trámite de extensión regulado en la ley[11].

Cabe advertir que, de acuerdo con el parágrafo del artículo 2.2.3.2.1.5 del Decreto 1069 de 2015[12] corresponde únicamente a las entidades ante las cuales se solicitó la extensión de jurisprudencia, evaluar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102 del CPACA ya explicados, decisión sobre la cual, la Agencia no tiene competencia alguna, porque ello implicaría el ejercicio de una función de coadministración que no está autorizada por la ley.

Finalmente es importante señalar que en ocasiones, la Agencia ha recibido solicitudes de concepto previo, sin que la intención del peticionario haya sido invocar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del CPACA[13], que como se explicó supone un trámite especial en sede administrativa y luego en sede judicial —si el peticionario así lo estima necesario ante el Consejo de Estado—, y que tiene por objeto hacer extensivos a los terceros que así lo soliciten, los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado.

En estos eventos, la Agencia por carecer de competencia para pronunciarse sobre dichos asuntos se ve en la obligación de manifestar su intención de no rendir el concepto previo solicitado, razón por la cual se solicita a las autoridades analizar cuidadosamente el contenido de las solicitudes que ante ellas elevan los ciudadanos, para de esta forma evitar la remisión inoficiosa a la Agencia de solicitudes de concepto previo que no correspondan a solicitudes de extensión de jurisprudencia, pues éstas terminan por generar demoras y congestión en la resolución de los asuntos a su cargo y los propios de la Agencia.

Sobre este aspecto debe tenerse en cuenta la diferencia existente entre los mandatos de los artículos 10[14] y 102 del CPACA. Mientras el primero, se refiere al deber que le asiste a las autoridades al momento de adoptar las decisiones de su competencia de tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas; el segundo prevé el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que está regulado por normas de carácter especial y que por ende está sujeto al cumplimiento de los requisitos y el procedimiento especial explicado y definido en la Ley, esto es, los artículos 102 y 269 del CPACA.

4.2. Fase Judicial.

En esta fase, la Agencia actúa a fin de colaborar con la defensa jurídica a cargo de las entidades contra las que se presenta la solicitud de extensión de jurisprudencia.

De tal manera y de conformidad con el artículo 269 del CPACA, la Agencia interviene en la fase judicial, a través de las siguientes dos actuaciones: i) en el término de traslado concedido por el Consejo de Estado y ii) en la audiencia de alegatos y decisión en la que se adopta la decisión correspondiente por parte de esa Corporación.

La primera actuación y una vez agotada la etapa de admisión de la solicitud, el Consejo de Estado procede a correr traslado del escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia presentado por el peticionario a la entidad convocada, al Ministerio Público y a la Agencia, por el término de treinta (30) días hábiles. Durante este término la Agencia puede intervenir por escrito y pronunciarse sobre el caso concreto, solicitar, si es del caso, que se aporten las pruebas que se considere pertinentes y expresar los argumentos a través de los cuales estima pertinente oponerse a la petición de extensión de jurisprudencia.

Sobre este último punto, es del caso señalar que según lo establece el artículo 269 ibídem, la autoridad convocada al trámite y la Agencia en la fase judicial del mecanismo de extensión pueden oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 del CPACA, ya explicadas en la fase administrativa.

La segunda actuación que ejerce la Agencia se lleva a cabo durante la audiencia que se surte ante la misma Corporación, en la que se escucharán los alegatos de todas las partes y se tomará la decisión final sobre si hay lugar o no a extender los efectos de la sentencia invocada. Ahora bien, la decisión que adopta el Consejo de Estado en la audiencia según el artículo 269 del CPACA no admite ningún recurso y con ello finaliza el trámite y la intervención de la Agencia.

En el evento que se ordene la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial invocada y en ella se efectúe el reconocimiento de un derecho patrimonial, la Agencia no tiene competencia alguna en el trámite incidental que debe iniciar el interesado ante la autoridad judicial que sería competente para conocer de la demanda en caso de no haber acudido al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En este trámite incidental únicamente debe acudir la respectiva entidad, con el fin de ejercer la defensa de sus intereses litigiosos según se explicó en apartes anteriores de esta Circular.

Para la mejor comprensión de los temas tratados en la presente circular se recomienda tener en cuenta el Documento Especializado denominado "El mecanismo de extensión de jurisprudencia: Análisis de su naturaleza, trámite y aplicación" elaborado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que puede ser consultado en la página web http://www.defensajuridica.gov.co/ en el link de Publicaciones ANDJE.

LUIS GUILLERMO VÉLEZ CABRERA

Director General