RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2310460

Bogotá D.C., 

Doctora

CRISTINA VÉLEZ VALENCIA

Secretaria de Despacho

Secretaría Distrital de la Mujer

Avenida El Dorado, Calle 26 No. 69- 76 Torre 1 Piso 9

Ciudad

Asunto: Su solicitud de Concepto. Radicado 1-2017-19062.

Respetada doctora Vélez:

Se recibió su comunicación del asunto, mediante la cual solicita la emisión de concepto jurídico frente a la vigencia del Decreto Distrital 166 de 2010 "Por el cual se adopta la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", teniendo en cuenta la posterior entrada en vigencia del Acuerdo Distrital 584 de 2015 “Por medio del cual se adoptan los lineamientos de la política pública de mujeres y equidad de género en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.

Para el efecto, y conforme a los requisitos establecidos en el artículo 34 del Decreto Distrital 654 de 2011, su solicitud se acompaña del concepto jurídico de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de la Mujer, en el cual se expone que “(…) El Acuerdo Distrital 485 (sic) de 2015 desarrolla, actualiza y fortalece la institucionalización de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género adoptada en el Decreto Distrital 166 de 2010. Es decir, el Acuerdo Distrital 485 (sic) de 2015 no deroga el Decreto Distrital 166 de 2010, si no (sic) que, a partir de este, actualiza algunos criterios y fija lineamientos para continuar su implementación, teniendo en cuenta la creación de la Secretaría Distrital de la Mujer como entidad responsable de liderar, dirigir, coordinar, articular y ejecutar las etapas de diseño, formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas para las mujeres.

(…) Así el Concejo de Bogotá expide lineamientos de política pública, mientras el Alcalde Mayor los desarrolla al dirigir la acción administrativa para su ejecución. Por lo que el Decreto Distrital 166 de 2010 y el Acuerdo Distrital 485 (sic) de 2015 son disposiciones vigentes, complementarias y cuya interpretación debe orientar las etapas de diseño formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas para las mujeres en la ciudad de Bogotá”.

En definitiva, a partir de un análisis comparativo de las normas en estudio, la Secretaría Distrital de la Mujer concluyó que “(…) i) siete artículos del Decreto Distrital 166 de 2010 continúan vigentes (artículos 1,2,3,9,10,11 y 12); ii) tres artículos continúan vigentes y su interpretación debe ser complementaria con las disposiciones del Acuerdo 584 de 2015 (artículos 5,13 y 16); y iii) siete artículos del Decreto Distrital 166 de 2010 perdieron vigencia tras la expedición del Acuerdo Distrital 584 de 2015 (artículos 4,6,7,8,14,15 y 17)”.

Visto el contexto, esta Secretaría se permite definir su posición frente al asunto en los siguientes términos:

I. Del Decreto Distrital 166 de 2010. 

Con fundamento en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en los artículos 1 y 2 del Acuerdo Distrital 301 de 2007[1], el Alcalde Mayor expidió el Decreto Distrital 166 del 4 de mayo de 2010, mediante el cual adoptó la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital.

En dicho acto administrativo se definió la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital como “(…) el marco de acción social, político e institucional que, desde el reconocimiento, garantía y restitución de los derechos de las mujeres que habitan el territorio, contribuye a modificar las condiciones evitables de desigualdad, discriminación y subordinación que, en razón al género, persisten aún en los ámbitos social, económico, cultural y político de la sociedad” y, a partir de dicha definición se estableció el ámbito de aplicación, el enfoque, los principios, los objetivos, los lineamientos transversales, ejes estructurales, los instrumentos y mecanismos de la política pública.

II. Del Acuerdo Distrital 584 de 2015.

Tras casi cinco (5) años de haber sido expedido el Decreto Distrital 166 de 2010 y teniendo como antecedente importante la creación del Sector Administrativo Mujeres y la Secretaría Distrital de la Mujer[2], el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo Distrital 584 del 30 de marzo de 2015 “Por medio del cual se adoptan los lineamientos de la política pública de mujeres y equidad de género en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.

En esta normativa el Cabildo Distrital establece los siguientes parámetros a seguir en el marco de ejecución de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género: enfoques, principios, objetivos, estrategias, líneas de acción, instrumentos, financiación, instancias y mecanismos de implementación, responsables y seguimiento a la política.

III. De la vocación del Acuerdo Distrital 584 de 2015 para derogar las disposiciones del Decreto Distrital 166 de 2010.

El artículo 12 del Acuerdo Distrital 584 de 2015 estableció la derogatoria tácita de todas aquellas normas que resulten contrarias a lo allí dispuesto. En ese sentido, un análisis estrictamente formal del contenido de cada una de las normas, tal como el efectuado por la Secretaría Distrital de la Mujer, llevaría a concluir que en la medida que el Acuerdo Distrital 584 de 2015 previó algunas disposiciones igualmente contenidas en el Decreto Distrital 166 de 2010, modificando o ampliando el alcance de las mismas, éstas últimas fueron derogadas tácitamente.

No obstante, se considera relevante tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 8 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Concejo Distrital es la suprema autoridad del Distrito Capital y en materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo, facultad que lo habilita para dictar normas generales encaminadas a garantizar el cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios; mientras que el Alcalde Mayor, conforme a los artículos 35 y 38[3] ídem, es el jefe de gobierno y de la administración distrital, ostenta facultades reglamentarias para dar cumplimiento a la Constitución, la ley, los decretos del gobierno y los acuerdos del Concejo y dirige la acción administrativa distribuyendo los negocios y  estableciendo las funciones específicas en cabeza de las entidades que componen la administración distrital.

Por lo tanto, en tratándose de autoridades distintas, las cuales gozan de autonomía para el ejercicio de sus funciones y que ostentan atribuciones claramente diferenciadas, esta Secretaría considera, a diferencia de lo expuesto por la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de la Mujer, que los Acuerdos Distritales que expide el Concejo de Bogotá y los Decretos Distritales que adopta el Alcalde Mayor, son instrumentos normativos de naturaleza ostensiblemente distinta, razón por la cual, no es posible que la expedición de uno derive en la derogatoria del otro, circunstancia que para el caso concreto del Acuerdo Distrital 584 de 2015, lleva a concluir que éste no tiene vocación para derogar, ni expresa ni tácitamente, parte o la totalidad del Decreto Distrital 166 de 2010.

IV. De los efectos de la entrada en vigencia del Acuerdo Distrital 584 de 2015 en relación con el Decreto Distrital 166 de 2010.

No obstante lo expuesto en el acápite anterior, en el que se expuso que el Decreto Distrital 166 de 2010 no fue derogado con ocasión de la entrada en vigencia del Acuerdo Distrital 584 de 2015, es preciso reconocer que éste último estableció, con variaciones en cuanto a su alcance, aspectos que habían sido previamente considerados por dicho Decreto Distrital, tales como los enfoques; principios; objetivos; estrategias; el seguimiento y la evaluación de la política pública de mujeres y equidad de género.

Dicha circunstancia, en consideración de esta Secretaría, conlleva a acudir al concepto de jerarquía normativa para dilucidar qué norma, esto es, el Acuerdo o el Decreto Distrital, está llamada a ser aplicada. Así, en relación con la jerarquización de normas la Corte Constitucional manifestó, en Sentencia C-037 de 2000[4], lo siguiente:

“(…) 5. El ordenamiento jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la propia Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta tarea.  En efecto, diversas disposiciones superiores se refieren a la sujeción de cierto rango de normas frente a otras. Así, para empezar el artículo 4° de la Carta a la letra expresa: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Esta norma se ve reforzada por aquellas otras que establecen otros mecanismos de garantía de la supremacía constitucional, cuales son, principalmente, el artículo 241 superior que confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y el numeral 3° del artículo 237, referente a la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional.  Así las cosas, la supremacía de las normas constitucionales es indiscutible.

6. Además de ser evidente que las normas constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no todas las normas son igualmente prevalentes. Por ejemplo, el artículo 5° superior dispone la “primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad”, y el 44 indica que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”, expresiones que no pueden ser entendidas sino como una orden de aplicar preferentemente las disposiciones que garantizan y protegen esta categoría de derechos.

7. Pero más allá de la supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las leyes expedidas por el Congreso dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución, ocupan, en principio, una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico. Esta conclusión se extrae de diversas disposiciones, entre otras aquellas referentes a los deberes y facultades que, según el artículo 189 de la Constitución, le corresponden al presidente frente a ley. En efecto, esta disposición le impone “promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento” (numeral 10°), y “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (numeral 11°). Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Igualmente, las normas superiores que organizan la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (artículo 237 superior), encuentran su finalidad en la voluntad del constituyente de someter la acción administrativa al imperio de la ley.

8. Inclusive, las disposiciones que en ejercicio de sus funciones adopten los órganos autónomos o independientes previstos en la Carta, deben adoptarse conforme a los dictados legales. En este sentido, el artículo 372 de la Carta indica que el Congreso “dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones”, de donde se infiere que las disposiciones de este último organismo no pueden adoptarse por fuera de los parámetros fijados por el legislador. Así mismo, en relación con la Comisión Nacional de Televisión, el artículo 77 superior expresa que la política que este organismo dirigirá, será fijada por el legislador, con lo cual resulta claro que las disposiciones que adopte no pueden ser contrarias a la correspondiente ley.

(…) 10. En lo que concierne a la competencia normativa de las autoridades territoriales, dentro del marco de la autonomía de las entidades de esta naturaleza que consagra el preámbulo de la Constitución, las atribuciones que corresponden a los departamentos y municipios deben ejercerse de conformidad, no sólo con las disposiciones de la Carta, sino también con las de la ley. A este respecto el artículo 298 superior literalmente indica, en relación con las funciones administrativas de los departamentos, que “la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga.” Adicionalmente, las disposiciones constitucionales relativas a las facultades de los gobernadores y de los alcaldes, indican que a ellos corresponde cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno, las ordenanzas de las asambleas departamentales y los acuerdos municipales (en el caso de los alcaldes), de donde se deduce que sus disposiciones y órdenes no pueden desconocer o incumplir tales normas, que por lo mismo resultan ser de superior rango jerárquico que las que ellos profieren. Todo ello, dentro del marco de la autonomía que les corresponde, es decir dejando a salvo la exclusiva competencia normativa que las autoridades territoriales tienen en los asuntos que la Constitución señala como atribuciones propias suyas” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

En vista del alcance que el máximo tribunal constitucional le ha dado al principio de jerarquía normativa, incluso, para las normas expedidas por las autoridades del orden territorial en ejercicio de sus funciones, se encuentra que en el caso del Acuerdo Distrital 584 de 2015, éste resulta ser jerárquicamente superior al Decreto Distrital 166 de 2010, razón por la cual, son los parámetros previstos en aquel los llamados a ser atendidos y aplicados de manera prevalente por encima de las disposiciones del citado decreto distrital.

Así, a diferencia de lo expuesto por la Secretaría Distrital de la Mujer, la cual manifestó que, en la medida en que algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo Distrital 584 de 2015 no fueron previstas en su momento en el Decreto Distrital 166 de 2010 y viceversa, las mismas podrían ser leídas de forma complementaria, esta Secretaría considera que, bajo el principio de jerarquía normativa, una vez expedido el Acuerdo Distrital 584 de 2015, es éste el único instrumento orientador de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital, razón por la cual, lo procedente para desarrollar sus postulados es la reglamentación del mismo.

V. Conclusión

Vistas las anteriores consideraciones y en relación con la consulta formulada por la Secretaría Distrital de la Mujer, dirigida a determinar la vigencia del Decreto Distrital 166 de 2010 "Por el cual se adopta la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", con ocasión de la entrada en vigencia del Acuerdo Distrital 584 de 2015 “Por medio del cual se adoptan los lineamientos de la política pública de mujeres y equidad de género en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, se concluye que en tratándose de instrumentos normativos de naturaleza diversa, los Acuerdos Distritales no tienen vocación para derogar los Decretos del Alcalde Mayor, razón por la cual, para el caso concreto, la entrada en vigencia del Acuerdo Distrital 584 de 2015 no generó como consecuencia la derogatoria del Decreto Distrital 166 de 2010.

No obstante, teniendo en cuenta que ambas disposiciones se refieren a la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital, determinando alcances diferentes en relación con componentes importantes de la misma, en aplicación del principio de jerarquía normativa, se concluye que las disposiciones adoptadas, en principio, en el Decreto Distrital 166 de 2010 deben necesariamente ceder a las señaladas por el Acuerdo Distrital 584 de 2015, por tratarse de una norma de rango superior. 

Al respecto, esta Secretaría considera que a efecto de ajustar las disposiciones distritales en estudio al citado principio de jerarquía normativa, lo oportuno, a efecto de evitar confusiones en relación con la norma aplicable en la materia, es que, conforme a lo previsto en el artículo 23[5] del Decreto Distrital 190 de 2010, la Secretaría Distrital de la Mujer proceda a presentar el correspondiente proyecto de acto administrativo de reglamentación del Acuerdo Distrital 584 de 2015.

V. Consideraciones finales.

Teniendo en cuenta que de la expedición del Acuerdo Distrital 584 de 2015 se desprende la necesidad de armonizar las disposiciones existentes con los nuevos lineamientos en él señalados y, atendiendo que dicho aspecto fue evidenciado por la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de la Mujer cuando, en concepto 3-2016-01942 del 2 de diciembre de 2016, analizó la situación y constató la existencia de dos normas distritales, de naturaleza diversa, referidas a la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital, concluyendo que “(…) el Concejo de Bogotá expide lineamientos de política pública, mientras el Alcalde Mayor los desarrolla al dirigir la acción administrativa para su ejecución. Por lo que el Decreto Distrital 166 de 2010 y el Acuerdo Distrital 485 (sic) de 2015 son disposiciones vigentes, complementarias y cuya interpretación debe orientar las etapas de diseño formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas para las mujeres en la ciudad de Bogotá”, y que “en caso de interpretaciones contradictorias entre el Decreto Distrital 166 de 2010 Acuerdo Distrital 485 (sic) de 2015, se aplicará de manera prevalente la norma posterior, es decir el Acuerdo 485 (sic) de 2015, siguiendo lo establecido en el artículo 2 de la Ley 153 de 1887” y, previendo la configuración de un eventual conflicto en cuanto a la aplicación de las normas en estudio, la Secretaría Distrital de la Mujer, como entidad responsable de la ejecución de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el Distrito Capital, en cumplimiento del artículo 23 del Decreto Distrital 190 de 2010, debe adelantar los trámites pertinentes para presentar el proyecto de acto administrativo para reglamentar el Acuerdo Distrital en estudio, determinando expresamente la derogatoria del Decreto Distrital 166 de 2010. 

En los anteriores términos se resuelve la consulta formulada, que para todos los efectos se adecua al artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Atentamente,

ANA LUCY CASTRO CASTRO

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

c.c.        N.A

Anexos:   N.A