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SENTENCIA C-449
DE 1992 (Julio 09) ESTADO
SOCIAL DE DERECHO La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece
sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en
la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que
proporciona la legalidad se le auna la efectividad de los derechos humanos que
se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos
principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las
consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho. En este
sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres
principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del
poder público para el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado; y criterios
de excelencia. CONTRATO ADMINISTRATIVO El constituyente distinguió las nociones de autorización
previa general, autorización previa especial, y aprobación posterior de los
contratos, a la luz de la Carta de 1991. En el proceso de contratación nacional
participa tanto el Congreso de la República como el Ejecutivo, en forma separada
y armónica, Pero la participación de estas ramas es diferente, ya que el
Congreso se limita a la normación y el ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte
que no se invaden recíprocamente su respectivas órbitas de acción. FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza La Federación es una organización no gubernamental y, en
consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de participación de
la sociedad civil en la gestión pública. Así mismo, en la medida en que la
Federación sea realmente una entidad sin ánimo de lucro, podrá contratar con el
Estado. FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza El Fondo Nacional del Café es una "cuenta
especial". El objetivo del Fondo consiste en adquirir las cantidades de
café que sea necesario comprar para la aplicación del Convenio de Cuotas
Cafeteras. El Fondo no es pues una persona jurídica y es por ello que el
Gobierno ha venido contratando su manejo con la Federación Nacional de
Cafeteros. El Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta.
El contrato de administración del Fondo es especial no tanto por la cuantía sino por la
importancia del objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza
parafiscal de sus recursos. FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS/CONTRATO-Revisión/CONGRESO
DE LA REPUBLICA La
facultad que aquí se atribuye el Congreso para "revisar" contratos
viola doblemente la Constitución, a saber: Primero, porque el Congreso pretende
"revisar", cuando sólo está facultado para autorizar o aprobar.
Segundo, porque el contenido de la "revisión" es administrativo, ya
que aquí se hace alusión a la prórroga, adición o modificación, que son
situaciones concretas, sólo determinables fácticamente dentro de las fases
propias del proceso de ejecución del contrato. Además, la norma acusada
contiene una impropiedad consistente en afirmar que se "continuará"
revisando contratos que antes no eran revisables por el Congreso de la
República. Luego la norma apunta a una supuesta reiteración de un acto que
antes ni siquiera existía, entre otras cosas por estar prohibido por la
Constitución. El Congreso puede, en la ley de autorizaciones, determinar en
abstracto las condiciones para las prórrogas, adiciones o modificaciones del
contrato, y dejar al Gobierno la posibilidad discrecional de analizar la
convivencia, oportunidad y necesidad de la decisión administrativa contractual.
Lo que no puede es inmiscuirse en órbitas de otros poderes, por expresa
prohibición de la Constitución. REF:
Proceso No. D-033 NORMA
ACUSADA: Artículo 33 (parcial) de la Ley 9a. de 1991. Actor:
Jorge Arango Mejía Magistrado
Sustanciador: ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Santafé
de Bogotá, D.C. 9 de julio de 1992 La
Corte Constitucional de la República de Colombia EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha proferido la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada en acción pública de inconstitucionalidad, radicada con
el No. D-033, adelantada por el ciudadano Jorge Arango Mejía en contra del artículo 33 (parcial) de la Ley 9a. de 1991. ANTECEDENTES El
Congreso de la República expidió la Ley 9a. de 1991, "por la cual se
dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se
adoptan medidas complementarias", el día 17 de enero de aquél año. El
texto completo del artículo 33 de la Ley 9a. de 1991 es el siguiente: Artículo
33. Autorizaciones contractuales y Presupuestales. Autorizase al Gobierno
Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás
operaciones presupuestales que se requieren para dar cumplimiento a lo previsto
en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten. "Los
contratos, que para dar cumplimiento a esta ley, celebre el Gobierno Nacional
con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro
presupuestal cuando ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial,
requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por
el Gobierno Nacional. "Las
adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de
administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriban la
Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a
la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la
publicación en el Diario Oficial. 1. De la demanda El
ciudadano Jorge Arango Mejía presentó demanda de inconstitucionalidad contra
una expresión del artículo 33 de la Ley 9a. de 1991, que dice: "... del
Congreso de la República ..." La
demanda reunió a satisfacción los requisitos establecidos en la Constitución y
en el Decreto 2067 de 1991, por lo cual la Corte Constitucional la admitió y
tramitó debidamente. Los
argumentos centrales del actor son los siguientes: a)
La norma acusada viola los artículos 20, 55 y 78.2 de la Constitución de 1886. b)
El texto demandado contradice los artículos 6, 113, 121, 136.1 y 189.23 de la actual Constitución Política
de Colombia. Los
ataques del actor, desde el punto de vista ya no normativo sino conceptual, son
los siguientes: Primero,
la frase acusada "... del Congreso de la República...", "no
tiene asidero -anota el ciudadano- en el artículo 150 de la Constitución actualmente
vigente ni en ningún otro... En ninguna de las numerosas facultades que se dan
al Congreso en el artículo 150, se contempla la posibilidad de que dicha
institución revise los contratos celebrados por el Gobierno debidamente
autorizados por el Congreso". Segundo,
según Arango Mejía, "el contrato vigente se celebró previa autorización
legal y, por tanto, no está dentro del caso previsto en el numeral 14 antes
citado". Y
tercera, afirma el actor que "se consagra una extralimitación indebida,
una intromisión del Congreso en la Rama Ejecutiva". 2. Del concepto del
Procurador General de la Nación. El
Señor Procurador General de la Nación, luego de relacionar la norma acusada,
las disposiciones constitucionales infringidas y los argumentos de la violación
reseñadas por el actor, entra a considerar los fundamentos jurídicos de su
concepto. Allí,
en primer lugar, el Ministerio Público advierte que el análisis de validez
constitucional debe realizarse a la luz de la Carta de 1991, y no, como lo
afirma el actor, con base en la antigua Carta de 1886. Ello porque "al
entrar en vigor la nueva Constitución, su carácter intemporal le hace cubrir de
manera retrospectiva y automática todo el ordenamiento legal vigente". Y
sobre el fondo de la cuestión, el concepto fiscal se inclina por solicitar a la
Corte que declare inexequible la frase "del Congreso de la
República", que forma parte del inciso tercero del artículo 33 de la ley
9ª de 1991, por los siguientes motivos. El
Procurador General de la Nación afirma que "la Constitución configura y
ordena los poderes del Estado por ella constituídos. Así, en materia
contractual distribuye funciones entre el órgano Ejecutivo y el Legislativo,
identificándose entonces para uno la posibilidad de celebrarlo y para el otro,
de aprobarlo". Luego,
concluye el concepto fiscal, el Congreso sólo puede autorizar la
celebración de contratos, "pero sin que ello entrañe la abrogación (sic)
de una competencia que no le está dada, como ocurrió en el caso bajo
análisis". En consecuencia es contrario a la Carta la revisión por
el Congreso de contratos celebrados por el Gobierno "y es impreciso
afirmar que continuarían sujetos a tal requisito, cuando con anterioridad no
existía éste" (subrayas no originales). Termina
el Procurador diciendo que la norma atacada violó los artículos 113 -separación
de poderes-, 136.1-prohibición de inmiscuirse el Congreso en asuntos ajenos- y 189.23
-facultad del Presidente para contratar-, de la Constitución. II FUNDAMENTOS
JURIDICOS De la
Competencia 1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la
Constitución, compete a esta Corte, en su calidad de guardiana de la integridad
y de la supremacía del Estatuto Superior, decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad sub-exámine. Del texto
Constitucional a la luz del cual debe examinarse la norma atacada 2.
El actor acusa el artículo 33 (parcial) de la ley 9/91 por violar tanto la
expresamente derogada Carta de 1.886 como la Carta vigente de 1991. Si
bien la ley acusada fue expedida el día 17 de enero de 1991, esto es, cuando
aún se encontraba vigente el antiguo régimen constitucional del país, para esta
Corporación es claro que el examen de constitucionalidad de la ley debe hacerse
a la luz de la Carta vigente, la de 1991, y no debe considerarse el Estatuto de
1886. Ello
es así por dos motivos. Primero, porque de examinar la constitucionalidad
frente a una Carta Política derogada necesariamente se llegaría a un fallo inocuo. Segundo,
porque la Constitución de 1991, vigente, cubre retrospectivamente y de manera
automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola así con sus dictados
superiores. Del logro
de los fines en el Estado social de derecho 3.
La nueva Constitución Política definió a Colombia como un Estado social de
derecho en su artículo primero. Se trata de una definición ontológica del
Estado, de suerte que el concepto Estado social de derecho no es una
cualidad accesoria del Estado sino parte de su esencia misma. La
concepción clásica del Estado de derecho no desaparece pues sino que
viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en
la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que
proporciona la legalidad se le auna la efectividad de los derechos humanos que
se desprende del concepto de lo social. El
respeto por los derechos humanos, de un
lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por
otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado
social de derecho. En
este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres
principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del
poder público para el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado; y criterios
de excelencia. 4.
El principio de legalidad consiste en el hecho de que, a partir de la soberanía
popular, cada una de las ramas y órganos del Estado ejercen un poder reglado
(artículos 3º, 6º, 121, 122 y 123 constitucionales). El artículo 3º de la Carta
afirma que todos los poderes constituídos de la República se ejercen en los
términos consagrados en la Constitución, de suerte que el único soberano es el pueblo.
Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el cual
el poder legislativo era soberano. Hoy en día entonces, el propio Congreso se
encuentra, como los demás órganos del Estado, sujeto a los límites que la Carta
le establece. 5.
La teoría de la separación de poderes ha
sido reelaborada por la doctrina constitucional, pasando de su concepción
clásica inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder hacía una sola y
misma cosa -legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepción en la que los
diversos órganos del poder se articulan
mediante funciones separadas, destinadas a la consecución de unos mismos
y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la Constitución).
Es por eso que el Congreso y el Gobierno deben coordinarse pero no duplicarse
en las actividades que requieren su concurso simultáneo. Surge
pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual
implica incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una
fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la
integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines
esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene establecido la
reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en
Sala Plena, "la visión de una rígida separación de los poderes debe ser
superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que
no pertenecen a un órgano sino al Estado- con la colaboración armónica para la
realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la
comunidad"1 . Todo ello sin perjuicio
de la constatación según la cual las ramas y órganos del Estado, al lado de sus
funciones primigenias, desempeñan algunas funciones típicas de otras ramas y
órganos. Se rompe así la matriz órgano-función, como ya lo había establecido la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde 1985[1]. 6.
En cuanto a la excelencia en la gestión, ella se logra mediante la igualdad, la
moralidad, la eficacia, la celeridad, la economía, la imparcialidad y la
publicidad en la actuación estatal, todo
ello inscrito en una actitud de servicio a la comunidad por parte de los
funcionarios. Ello está contenido en los artículos 209 y 123 de la Constitución
como parámetro específico de la función administrativa, y en forma genérica en
el artículo primero, en cuanto consagra la prevalencia del interés general,
así como en el artículo segundo, en la medida en que establece que es fin
esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes. En
el artículo 209 precitado se afirma: "La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración
de funciones. La
eficacia -como término genérico que condensa todos los demás principios
precitados-, es, en palabras de Luciano Parejo Alfonso[2],
"la traducción en el ámbito jurídico-administrativo de los deberes
constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad
derivado directamente de la nota o atributo de 'socialidad' del Estado. Esta
comprobación conduce directamente a la afirmación de un doble alcance del
principio: a)
De un lado, la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin, el
interés general. b)
Pero, de otro lado, el valor eficacia implica una condición de calidad, en el
sentido de economicidad, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación en su
resultado"[3]. Por
otra parte es justamente el principio de la eficacia el que permite evaluar el
uso que el agente le ha dado a una facultad discrecional. Así,
en un Estado social de derecho las normas le confieren al funcionario un poder
reglado en el que se le deja un margen de maniobra o de discrecionalidad al
servidor público para que en forma eficaz procure la satisfacción del interés
general. Como
unidad de medida de la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el
control de gestión y de resultado, en los artículos 256.4, 264, 267, 268.2,
277.5 y 343 constitucionales. Resumiendo,
la gestión -de la cual la contratación es una de sus formas-, en un Estado
social de derecho debe inspirarse en los principios de legalidad, de
independencia y colaboración armónica, y en criterios de excelencia. Es así
como se enmarca el estudio de la norma atacada en acción pública de
constitucionalidad. En
cuanto al asunto concreto de la contratación a la luz de la Constitución de
1991, ella debe regirse por los tres principios derivados del Estado social de
derecho: legalidad, independencia y colaboración de los órganos para el
cumplimiento de los fines del Estado y
excelencia en la gestión. Ahora
bien, como el punto concreto hace relación al contenido esencial de la división
de poderes entre el Congreso y el Presidente de la República para efectos de la
contratación pública, entra entonces la Corte a estudiar este punto. En
materia de contratos, la separación y colaboración armónica de las ramas del
Estado es la regla. Por lo tanto es preciso deslindar el alcance, los límites y
la colaboración de ellas. Se estudiará a continuación, en primer lugar, la
participación del Congreso en la contratación estatal; en segundo lugar la
participación de la Administración en la contratación y en tercer lugar la
interrelación de ambas funciones y sus implicaciones. De la
contratación estatal 7.
Para el cumplimiento de los fines del Estado, es necesario el aprovisionamiento
de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la
contratación. Luego el objeto de los contratos no es otro que la adquisición de
bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal,
armónica y eficaz. Es por ello que el estudio de la contratación estatal debe
inscribirse en los principios
axiológicos del Estado social de derecho, que irradian todas las
disposiciones contractuales previstas en la Constitución, las cuales se
analizan a continuación. Haciendo
una interpretación sistemática de la Carta
se advierte que en tres apartes diferentes de un mismo artículo (el 150)
se trazan los lineamientos del régimen normativo de contratación de la Nación. 8.
Primero, el estatuto contractual está previsto en el inciso final del artículo
150 de la Carta. Allí
se dice: Compete
al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional. Se
observa que esta norma tiene dos partes: de un lado debe haber un estatuto
general de contratación -1ª parte- y de otro lado debe existir un estatuto
especial de contratación para la Nación -2ª parte-. La
primera parte estaría entonces destinada a todo el Estado, esto es, a todas las
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, mientras que la
segunda sólo se dirige al nivel
nacional. El
marco territorial de la nueva Constitución, establecido en el artículo primero
de la Carta, dice que Colombia es una república unitaria pero con autonomía de
sus entidades territoriales. Así, en tanto que unitaria, el Congreso legisla
centralizadamente sobre los principios generales en materia de planeación,
presupuesto, tributos, crédito, contratación y control fiscal para adecuar la
normación de todos los niveles de gobierno de la República. Y en tanto que
autónomas, las entidades territoriales gozan de facultades constitucionales
para estatuír sin injerencia sobre el cumplimiento de los mismos fines del
Estado, pero sin desconocer el marco normativo general establecido por el
Congreso. En
este sentido la primera parte -estatuto estatal de contratación- es concordante
con el artículo 352 de la Constitución, que dice que la ley orgánica de
presupuesto fijará la capacidad de todos los entes estatales para contratar. A
estas normas deben aunarse otras dos disposiciones constitucionales también
relativas a contratos, que guardan armonía en su conjunto: el artículo 189.23,
relativo a la facultad del Gobierno para celebrar contratos, y el 273, que
versa sobre la audiencia pública en la adjudicación de una licitación. La
ratio juris del estatuto contractual estriba en el hecho de que en un
régimen democrático es preciso asegurar la intervención de un órgano colegiado
de representación popular en un proceso que compromete la responsabilidad y el
patrimonio nacional. Lo
anterior es como la otra cara del principio universal de las finanzas públicas,
según el cual "no hay impuestos sin representación". Si para arbitrar
recursos la Nación debe pasar por el tamiz de un órgano representativo, para
disponer de los mismos, y por razones idénticas, debe también contarse con la
anuencia de los voceros del pueblo, los cuales ostentan un poder derivado y
reglado en la Constitución. Como
se podrá observar, el artículo 150 inciso final contiene una autorización
general, impersonal, no individualizada para la celebración de un contrato cuyo
objeto sea la satisfacción de las necesidades del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones. 9.
Segundo, dice el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución: "Corresponde
al Congreso hacer la leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 9.
Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente
informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones." La
autorización especial de que trata el artículo 150.9 es excepcional y debe
contener los elementos de generalidad e
impersonalidad, como toda ley, salvo que se señale al contratista en el caso
en que éste sea la única persona natural o jurídica que pueda
desarrollar el objeto propio del contrato. De lo contrario se violaría el
principio de imparcialidad (artículo 209), que garantiza la igualdad (artículo
13) de todos para participar en la contratación pública. 10.
Y tercero, el numeral 14 del artículo 150 dispone: "Aprobar
e improbar los contratos y convenios que, por razones de evidente necesidad
nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares,
compañías o entidades publicas, sin autorización previa." La
aprobación posterior es una ley de contenido administrativo, que no se otorga
de oficio sino a solicitud del Gobierno. Es una declaración de voluntad
aprobatoria que se funde con la declaración de voluntad administrativa del acto. El Congreso sólo puede aprobar o
improbar el contrato celebrado sin su autorización, estándole vedada la
posibilidad de entrar a reformarlo. Se advierte además que en este punto la
Carta de 1991 rompe con la regulación anterior (artículo 76.16 de la Carta de
1886), en la medida en que esta situación excepcional está ahora restringida al
caso de "razones de evidente necesidad nacional", que justifican el
hecho de ser el Presidente de la República su único titular. En
conclusión, el constituyente distinguió las nociones de autorización previa
general (artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo
150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de
la Carta de 1991. De la independencia y armonización de las ramas del poder
público en la contratación 11.
En el proceso de contratación nacional participa tanto el Congreso de la
República como el Ejecutivo, en forma separada y armónica, como se anotó, de
conformidad con los artículos 3º, 113, 150 y 189.23 constitucionales. En
este orden de ideas, no puede afirmarse que se trata de una gestión pública
exclusiva de una rama del poder. No. El constituyente en su sabiduría, tanto el
del 91 como el del 86, quiso que la posibilidad de comprometer contractualmente
a la Nación contara con la participación concurrente de dos ramas del poder
público: la rama Legislativa y la rama Ejecutiva. Pero la participación de
estas ramas es diferente, ya que el Congreso se limita a la normación y el
ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte que no se invaden recíprocamente su
respectivas órbitas de acción. No
en vano el constituyente estableció en el artículo 136 de la Carta: "Se
prohibe al congreso y a cada uno de sus cámaras: 1.
Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades." Esta
disposición es reiterativa de la separación de poderes y tenía una mayor
justificación en la Constitución original de 1886 (artículo 78.2), hasta antes
de la reforma establecida en el Acto Legislativo Nº 3 de 1910 (artículo 41),
porque la ley era entonces considerada soberana. 12.
En el caso particular de contratos de la administración pública, esta
participación concurrente y separada encuentra su desarrollo en la Carta. En
efecto, de la concordancia entre los numerales 9 y 14 del artículo 150, se
desprende que el Congreso autoriza para contratar, en forma previa o posterior,
respectivamente. El gobierno, por su parte, ejecuta, esto es, contrata, sin
invadir la órbita de aquél. En este sentido, al reglamentar las funciones del
Ejecutivo, la Constitución establece, en el numeral 23 del artículo 189, que le
corresponde al Presidente de la República: "23.
Celebrar contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la
ley" (las subrayadas no son del texto original). Luego
la concordancia es total entre los artículos 150 y 189 constitucionales. 13.
La jurisprudencia nacional así lo ha entendido. En diversos fallos se ha
sostenido la participación concurrente y
separada del Congreso y el Ejecutivo en materia de contratación. El
24 de abril de 1972 sostuvo la Corte Suprema de Justicia lo siguiente: "Estas
normas regulan la coparticipación de las dos ramas del poder público,
legislativa y ejecutiva, en la celebración de contratos..." Y
la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de septiembre de 1977, dijo: "La
Corte ha venido sosteniendo la tesis de que el punto que se discute refleja una
modalidad de actos oficiales que requieren de un lado la participación del
Congreso, y de otro una actividad administrativa..." 14.
Ahora, un ejemplo de la interrelación armónica
y separada de estas dos ramas lo constituye el hecho que, de un lado, el
Gobierno participa en la normación del Congreso
a través de la iniciativa legal, el trámite de urgencia, las objeciones
y la sanción de la ley, entre otros; y, de otro
lado, en forma recíproca, el Congreso participa en materias relacionadas
indirectamente con la gestión administrativa, como es el caso de la ley anual
de presupuesto, el control político, los informes del Presidente, la aprobación
de la cuenta general del presupuesto y el tesoro que realiza la Cámara de
Representantes, entre otros. 15.
De todas maneras, además de la normación, el Congreso se reserva su función
constitucional de ejercer el control político, de que trata el artículo 114 de
la Carta, insinuado ya en los informes que el Gobierno debe presentarle acerca
del uso que le ha conferido a las autorizaciones contractuales previstas en el
artículo 150.9 precitado. De la
Federación Nacional de Cafeteros 16.
La Federación Nacional de Cafeteros es, de acuerdo con el artículo 2o. de sus
estatutos, una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, de
carácter asociativo, de orden gremial que tiene como objetivo principal la
defensa de la industria cafetera colombiana.
Ello es así por su origen, por su patrimonio. Por lo tanto no hace parte del
Estado y se rige por
sus Estatutos. Ella
fue constituída en
Medellín, en 1927, mediante
Acuerdo No. 2 del II Congreso Nacional de
Cafeteros, por el cual
se creó "la Federación Nacional de Cafeteros como entidad sindical (sic)
de los interesados en la industria del Café". Sus estatutos fueron
aprobados por el Gobierno Nacional mediante la Resolución No. 33 del día 2 de
septiembre de 1927, publicada en el Diario Oficial No. 20.894 del 14 de septiembre de 1928.
Así lo ha admitido el legislador, en la Ley 11 de 1972. Es
de advertir que el legislador, en razón del especial objeto social de la
Federación, determinó que su organización y funcionamiento se regulará por
principios democráticos. En
efecto, la Ley 66 de 1942 dice en su artículo 7º: "El
Gobierno Nacional queda facultado para celebrar un contrato con la Federación
Nacional de Cafeteros, a fin de modificar los estatutos de la Federación cuando
las circunstancias lo aconsejen, sobre las siguientes bases: a)
Que todos los productores de café se afilien a la Federación, so pena de no
gozar de los beneficios que ella otorga; b)
Que todos los afiliados a la Federación voten para la constitución de los
Comités Municipales, como célula matriz de la Federación, bajo sanción de
no gozar de los beneficios que ella otorga; c)
Que los Comités Municipales elijan los miembros de los Comités
Departamentales; d)
Que los escrutinios de uno y otros se hagan por el sistema de cuociente
electoral, y que su personal se renueve cada año, por mitad, y e)
Que los Comités Departamentales elijan los miembros del Congreso Cafetero que
debe nombrar el Comité Nacional y elegir el Gerente, de terna que presenta
el Presidente de la República. La representación actual del Gobierno se
conservará" (subrayas fuera de texto). Así
mismo, los Estatutos de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia,
adoptados mediante el Acuerdo Nº 1 de
1989, en el XLVI Congreso Nacional de Cafeteros, repiten esta estructura
democrática en los siguientes artículos: Para
las elecciones municipales, el artículo 37 dice en su inciso primero: "En
los Municipios productores de café que cuenten por lo menos con cuatrocientos
(400) predios cultivados en café, se establecerá un Comité Municipal, compuesto
por seis (6) miembros principales, con sus respectivos suplentes personales,
elegido por los productores federados, en la fecha que señale el Comité
Ejecutivo. Para establecer el número de cafeteros federados por municipio, se
tendrán en cuenta solamente las cédulas expedidas en razón de predios ubicados
en él." Para
las elecciones departamentales, el artículo 26 establece en su inciso primero: "
En cada una de las capitales de los Departamentos cuya producción cafetera
exceda el dos por ciento (2%) de la producción nacional, funcionará, como entidad permanente, un Comité Departamental
integrado por seis (6) miembros principales y sus respectivos suplentes
personales, elegidos por los Comités Municipales, previa convocación hecha por
el Comité Ejecutivo con la oportunidad necesaria." Y
para las elecciones del nivel nacional, de un lado, el inciso primero del
artículo 8º dice: "El
Congreso Nacional de Cafeteros se compondrá de tantos delegados por cada
Departamento donde funcionen Comités Departamentales de Cafeteros, cuantos
correspondan a su producción de café, tomando como base los datos que arroje el
censo vigente, levantado por la Federación y aprobado por el mismo
Congreso." Y
de otro lado, el artículo 11 sostiene al respecto, en su inciso primero, lo
siguiente: "El
Comité Nacional de Cafeteros se compondrá de catorce (14) miembros, así: Los
Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo
Económico, y Agricultura; el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el
Gerente de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero; y ocho (8) miembros
elegidos por el Congreso Nacional de Cafeteros, con sus respectivos suplentes." La
organización democrática de la Federación fue retomada por el constituyente en
1991, al establecer en los artículos 38, 39 y 103 de la Carta Política el
derecho de asociación en el marco de principios democráticos. 18.
La Federación es una organización no gubernamental y, en consecuencia, podría
constituirse en uno de los mecanismos de participación de la sociedad civil en
la gestión pública, de conformidad con el inciso 2º del artículo 103 de la
Carta. Así mismo, en la medida en que la Federación sea realmente una entidad
sin ánimo de lucro, podrá contratar con el Estado al tenor del inciso 2o. del
artículo 355 idem. Del Fondo
Nacional del Café 19.
La regla general en materia de autorizaciones de contratos se rige por el
estatuto general de contratación. Sin embargo la facultad del Congreso de
"conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales", de que trata el artículo 150.9 de la Carta, es una
excepción al estatuto general de contratación. Luego
surge la pregunta de ¿por qué son necesarias estas autorizaciones para celebrar ciertos negocios jurídicos? La
respuesta es simple: por la importancia del
asunto. En efecto, la enajenación de bienes nacionales, la negociación
de empréstitos y la celebración de algunos contratos de gran magnitud tienen en
común el hecho de que con ellos se puede comprometer la responsabilidad y aún
la soberanía de Colombia. Uno
de tales contratos es precisamente el celebrado entre la Nación y la Federación
Nacional de Cafeteros para la administración del Fondo Nacional del Café. 19.
El Fondo Nacional del Café es una "cuenta especial", según la
definición contenida en el artículo 8º del Decreto 2067 de 1940, que lo creó.
Esta definición corresponde al concepto de fondo consagrado en el artículo 2º
del Decreto 3130 de 1968 que dice: "De
los Fondos. Los Fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los
bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados
en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste
señalados. Cuando
a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades
existentes y las que se creen conforme a la Ley, lleven o no la mención concreta
de -Fondos Rotatorios-, son establecimientos públicos." El
objetivo del Fondo consiste en adquirir las cantidades de café que sea
necesario comprar para la aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras. El Fondo
no es pues una persona jurídica y es por ello que el Gobierno ha venido
contratando su manejo con la Federación Nacional de Cafeteros. Cuenta especial,
el Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta. Es
importante anotar que fue a iniciativa de los propios cafeteros, reunidos en su
II Congreso en Medellín, en 1927, que se propuso auto-gravar la exportación de
café. Los recursos así arbitrados, se dijo en aquella oportunidad, "se deben gastar exclusivamente en
beneficio de la industria cafetera". Un
año más tarde -1928-, se creó efectivamente dicho impuesto y su recaudo y
manejo estuvo a cargo de la Federación.
Este sistema operó hasta 1940, cuando se
creó, con los recursos provenientes del impuesto a la exportación de café, el
Fondo Nacional del Café. El Fondo, en tanto que cuenta especial de recursos
públicos, fue administrado desde sus origenes
por la Federación, en virtud de un contrato celebrado entre ésta y la
Nación. En
otras palabras, desde 1928 hasta el presente los recursos provenientes del
impuesto al café han sido manejados por la Federación, pero con la diferencia
que entre 1928 y 1940 la propia Federación los recaudaba y gastaba
directamente, mientras que desde 1940 hasta la fecha, y en virtud de la
creación del Fondo, dichos recursos los arbitra la Nación y ésta contrata su
administración con la Federación. Hoy
el Fondo Nacional del Café arbitra los recursos de que trata la Ley 9a. de
1991, en sus artículos 19 a 26, que reformaron las siguientes materias: el
gravamen establecido en el artículo 5º de la ley 66 de
1942 -impuesto de pasilla-; el
impuesto de exportación del café consagrado en el artículo 226 del Decreto 444
de 1967 -modificado por el Decreto 2374 de 1974-; y el impuesto de retención
del café a que hace alusión el artículo 63 del Decreto 444 precitado. En
el caso de los ingresos regulados en la Ley 9a. de 1991, se trata de recursos
provenientes de la industria cafetera que alimentan el Fondo para ser
invertidos en el sector. Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en
sentencia del 14 de octubre de 1970. El
10 de noviembre de 1977 aquél mismo tribunal, con ponencia de Guillermo
González Charry, decidió que era exequible la Ley Anual de Presupuesto para
1977 -Ley 35 de 1976-, en la parte que
excluía del presupuesto los recursos
parafiscales destinados a la industria del café. En aquella oportunidad
dijo la Corte Suprema de Justicia: "Si
en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos
que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional
básico para su percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias
leyes a que se hace referencia disponen que la Federación perciba, reciba e
invierta directamente el producto de esos
tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el
Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no
objetable, y un destino claro preestablecido que hace parte de la tarea
oficial. Hasta este momento no se percibe ningún quebranto de la
Constitución..." Ahora
bien, el contrato de administración del Fondo es especial no tanto por la cuantía sino por la
importancia del objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal
de sus recursos. La
parafiscalidad es una técnica de la finanzas públicas que nace en Francia y se
desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los
casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en
forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio
sector, con exclusión del resto de la sociedad. Para
la doctrina, los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre
las tasas y los impuestos sin confundirse con ellos. Ahora, como anota
Laubadère, "las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en
provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos
privados"[4] La
Constitución Política de 1991 consagró la parafiscalidad expresamente en dos artículos: el 150.12 y
338 inciso primero. El origen de la norma se encuentra en la constancia del
delegatario Alfonso Palacio Rudas en la Asamblea Nacional Constituyente, donde
se afirma que "constituiría un positivo avance en nuestra legislación
hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad..."[5] De los
contratos entre la Nación y la Federación 20.
Como lo anota el actor de esta demanda, "el Gobierno Nacional y la
Federación Nacional de Cafeteros habían venido celebrando dos tipos de
contratos: uno de prestación de servicios (desde 1927) y otro de administración
del Fondo Nacional del Café (desde 1940). Dichos contratos, que fueron objeto
de sucesivas prórrogas, desde las fechas acabadas de mencionar, se unificaron
mediante el que se celebró el 20 de diciembre de 1978, que consagró una
duración indefinida para la administración del Fondo Nacional del Café, y para
la prestación de servicios un término de diez años. Este contrato, que rigió
hasta el 31 de diciembre de 1988, fue sustituído por el celebrado el 22 de
diciembre de 1988, actualmente vigente, que comprende también la administración
del Fondo y la prestación de servicios", por un término de diez años. Estudiados
estos contratos se observa que siempre ha intervenido el Legislador en su
proceso de celebración, mediante leyes que en forma previa han autorizado
al Ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos. En
efecto, el Decreto Ley 2078 de 1940 y
las Leyes 45 de 1940 y 11 de 1972 autorizaron al Gobierno para celebrar
este tipo de contratos con la Federación. Por
ejemplo el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 dice: "Autorizase
al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de
Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la industria del café. Los
contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán
una duración de diez años y serán prorrogables por periodos de igual
duración". Ha
sido precisamente en virtud de esta norma que se celebró el contrato del 20 de
diciembre de 1978, el cual fue prorrogado por las partes el 22 de diciembre de
1988, actualmente vigente. Así
las cosas, es una Ley de 1972 la que ha autorizado el contrato vigente
celebrado entre la Nación y la Federación de Cafeteros. Dicha ley concedió una autorización
previa para el contrato inicial. De la
razón jurídica del caso concreto 21.
El inciso 3º de la Ley 9a. establece: "Las
adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de
administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriban la
Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a
la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la
publicación en el Diario Oficial (las negrillas no son originales). El
legislador ubicó en el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, la
expresión "Congreso de la República", a la par de la frase "del
Consejo de Estado", es decir, aquélla quedó participando de la oración
"continuarán sujetos a la revisión", que antecedía a ésta. De
allí surge la confusión que dió origen a este proceso y que es necesario
despejar, así: considera la Corte Constitucional que la facultad que aquí se
atribuye el Congreso para "revisar" contratos viola doblemente la
Constitución, a saber: 22.
Primero, porque el Congreso pretende "revisar", cuando sólo está
facultado para autorizar o aprobar. 23.
Segundo, porque el contenido de la "revisión" es administrativo, ya
que aquí se hace alusión a la prórroga, adición o modificación, que son
situaciones concretas, sólo determinables fácticamente dentro de las fases
propias del proceso de ejecución del contrato. 24.
Además, la norma acusada contiene una impropiedad consistente en afirmar que se
"continuará" revisando contratos que antes no eran revisables por el
Congreso de la República. Luego la norma apunta a una supuesta reiteración de
un acto que antes ni siquiera existía, entre otras cosas por estar prohibido
por la Constitución. 25.
Observa la Corte que el Congreso puede, en la ley de autorizaciones, determinar
en abstracto las condiciones para las prórrogas, adiciones o modificaciones del
contrato, y dejar al Gobierno la posibilidad discrecional de analizar la
convivencia, oportunidad y necesidad de la decisión administrativa contractual.
Lo que no puede es inmiscuirse en órbitas de otros poderes, por expresa
prohibición de la Constitución. Por
tanto la expresión "del Congreso de la República" debe en
consecuencia ser declarada
inconstitucional y hacerla desaparecer definitivamente del mundo jurídico. 26.
En virtud de las razones anteriores la Corte Constitucional decidirá que la
norma atacada es inexequible. Esta Corporación coincide así plenamente con el
concepto del Procurador General de la Nación; y acoge también los argumentos
del actor. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Declarar INCONSTITUCIONAL
la expresión "del Congreso de la República", del inciso tercero del
artículo 33 de la Ley 9a. de 1991, por las razones expuestas. Cópiese,
publíquese y comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta
Constitucional y archívese el expediente. Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 09 días
del mes de julio del año 1992. SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO
ANGARITA BARON Magistrado EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON
DIAZ Magistrado JAIME
SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-004. Mayo 7 de 1992. Considerando Nº 14. [1]Vid Sentencia del 28 de
febrero de 1985. Corte Suprema de Justicia. Ponencia de Manuel Gaona Cruz. [2] Vid. PAREJO ALFONSO,
Luciano. Estado Social y Administración Pública. Editorial Civitas S.A. Madrid,
1.982. Pág. 143. [3] Idem, pag.145. [4]Vid. Laubadère, André de. Traité élémentaire de droit administratif. Tomo III. Dalloz. París, 1966. pág. 87. [5]Véase Gaceta Constitucional Nº 89, junio 4 de 1991, pág. 7. |