RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220193263 DE 2019

12310460

 

Bogotá, D.C., 

 

Asunto:

 

Respuesta a derecho de petición en la modalidad de consulta – Rad. No. 2019EE3658 Concejo de Bogotá, D.C. – Radicado SJD 1-2019-3151 (8 de marzo de 2019).

 

Respetada señora Gómez:

 

Esta Dirección recibió copia del oficio de radicado 2018EE3658 del 07 de marzo de 2019, con el que el concejal Pedro Julián López Sierra, remite copia de la petición que mediante correo electrónico le fuera dirigida al cabildante, en la que requiere que le resuelva las siguientes dudas:

 

“1. ¿El contratista que haya celebrado contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad del Distrito Capital del sector Central y/o descentralizado, desde el mes de enero de 2019 por 8 meses, para desarrollar obligaciones de sustanciación con actos administrativos que nada tienen que ver con celebración de contratos, ni gestión de negocios, estaría incurso en una inhabilidad si se inscribe como candidato a la JAL de una localidad distinta a dónde se desarrolla su objeto contractual?

 

2. ¿Cúales serían las consecuencias jurídicas para el contratista de prestación de servicios profesionales que se encuentren ejecutando el contrato y sea candidato a JAL de una localidad diferente dónde desarrolla su objeto contractual?

 

3. ¿Es viable o se puede continuar con la ejecución de su contrato, teniendo en cuenta que a prima facie NO se provee incurrir en inhabilidad o en su defecto cuando debería terminar su relación con el Distrito?

 

1. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS PARA RESOLVER LA PETICIÓN Y FIJACIÓN DEL ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO.

 

Las diferentes entidades y organismos que integran la Administración Distrital, están instituidas, de acuerdo con el artículo 3 del Decreto Ley 1421 de 1993, en concordancia con los artículos 311 y 322 de la Constitución Política, para cumplir las funciones y prestar los servicios a cargo del Distrito Capital, promover el desarrollo integral del territorio, contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo del territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de los habitantes; garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad, y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

 

En ese orden de ideas, cada entidad y organismo distrital debe cumplir las funciones y competencias asignadas por la normativa legal, reglamentaria y distrital correspondiente, teniendo en cuenta que según el artículo 123 de la Constitución Política, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, sin que por disposición del artículo 121 Superior, ninguna autoridad del Estado pueda ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la misma Constitución y la ley, aunado al hecho de que el artículo 6 ídem, establece que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

 

Por ello, se tiene que el Decreto Distrital 323 de 2016 estableció la Estructura Organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, asignando por medio del artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”.

 

Así las cosas, resulta procedente aclarar que el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin que el mismo tenga fuerza vinculante, obligatoria, de ejecución o de cumplimiento, y por ende, las respuestas se darán de manera general y abstracta, en relación con la normativa legal y reglamentaria que regula alguna de las inhabilidades para quienes aspiran a ser elegidos como ediles en Bogotá, D.C., sin que en manera alguna las consideraciones, conclusiones y/o respuestas que se esbocen, estén dirigidas a precisar aspectos puntuales y particulares respecto de la celebración, ejecución y/o terminación de los contratos celebrados por un aspirante que pretende acceder a la inscripción como candidato a edil.

 

Adicional a lo anterior, se aclara que el pronunciamiento sólo se referirá a la temática de las inhabilidades para quienes aspiren a ser elegidos ediles de Bogotá, D.C., y no a otros cargos de elección popular, por no requerirse así en la petición.

 

2. NORMATIVA LEGAL SOBRE LAS INHABILIDADES DE LOS EDILES:

 

El Capítulo II del Título V del Decreto Ley 1421 de 1993, regula lo relativo a la elección, calidades, inhabilidades, faltas absolutas y temporales, así como las incompatibilidades de los ediles, estableciendo respecto de las inhabilidades el artículo 66 ídem, lo siguiente:

 

“Artículo. - 66. Inhabilidades. No podrán ser elegidos ediles quienes: (…)

 

“4. Dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel,...”

 

En relación con la inhabilidad reseñada, deberá tenerse en cuenta el término de tres (3) meses, para efecto de evitar incurrir en la inhabilidad por haber intervenido en la celebración de contratos con el Distrito Capital o haber ejecutado en la localidad contrato alguno celebrado con una entidad pública de cualquier nivel, término que en todo caso se cuenta, según el numeral 4° del artículo 66 ibídem, desde los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura, lo cual resulta aplicable de manera estricta a quienes pretendan inscribirse a candidatos a ediles, para que mediante elección popular, los ciudadanos decidan si los eligen o no.

 

3. CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES RELACIONADAS CON LAS INHABILIDADES POR HABER INTERVENIDO EN LA GESTIÓN DE NEGOCIOS O EN LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS O HABER EJECUTADO EN LA LOCALIDAD CONTRATO CELEBRADO CON ORGANISMO PÚBLICO DE CUALQUIER NIVEL.

 

El Consejo de Estado se ha referido en diversas oportunidades a la inhabilidad para ser elegido edil en Bogotá, D.C., contenida en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, tal y como se detalla a continuación:

 

3.1. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Darío Quiñones Pinilla, sentencia del 15 de julio de 2004, rad. No. 11001-03-28-000-2003-0053-01(3186).

 

“Así, el artículo 66, numeral 4º, del Decreto 1421 de 1993, dispone lo siguiente:

 

“Inhabilidades. - No podrán ser elegidos ediles quienes:

 

(…)

 

4°, Dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel, y” (subrayas fuera del texto)

 

La lectura detenida de esa norma muestra que, en relación con la celebración de contratos como hecho inhabilitante, consagra dos situaciones distintas y autónomas, a saber: i) la celebración de un contrato entre el elegido y el Distrito dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción y, ii) la ejecución de un contrato celebrado entre el elegido y un organismo público de cualquier orden, en la localidad y dentro del término señalado en la ley. La demanda solamente está referida a la segunda situación, por lo que el presente análisis se limitará a dicho reproche.

 

Entonces, para que se configure esa inhabilidad a que hace referencia la demanda es necesario demostrar dos hechos: i) que el elegido y un organismo público de cualquier orden celebraron un contrato y ii) que, ese contrato se haya ejecutado, dentro de los tres meses anteriores a la elección, en la localidad donde el candidato resultó elegido. (…)

 

En consecuencia, se encuentra demostrado en el proceso que el elegido y un organismo público del orden nacional suscribieron un contrato. Ahora corresponde averiguar si ese contrato se ejecutó en la localidad donde resultó elegido, dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura como edil de la Localidad de Chapinero de esta ciudad.

 

El sentido natural y obvio de la expresión ejecución de un contrato está referido al lugar donde debe cumplirse la tarea o labor contratada. En efecto, de acuerdo con la Real Academia Española, ejecutar es “poner por obra una cosa”[1], por lo que resulta claro que un contrato se ejecuta en el lugar en que, según sus cláusulas, se establece de manera expresa o tácita el cumplimiento del objeto del mismo. (…)

 

Sin embargo, para que se configure la inhabilidad objeto de estudio es necesario evaluar, de un lado, el supuesto cronológico señalado en la norma, esto es, que el contrato se hubiere ejecutado dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura y, de otro, el supuesto territorial, esto es, que el contrato se hubiere ejecutado en la localidad donde resultó elegido el demandado. (…)

 

Todo lo anterior permite concluir que la ejecución del contrato de prestación de servicios se inició 5 días antes de la fecha en que el demandado inscribió su candidatura como Edil de la Localidad de Chapinero de esta ciudad. Entonces, el contrato celebrado entre el demandado y la entidad pública del orden nacional inició su ejecución dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura.

 

En cuanto al lugar donde se ejecutó el contrato se tiene lo siguiente:

 

Un contrato de prestación de servicios se ejecuta en el lugar o los lugares donde el contratista debe cumplir el servicio o la actividad contratada. De hecho, la circunstancia inhabilitante es, precisamente, la posibilidad de influir en el electorado con la prestación del servicio contratado por el Estado. (…)

 

Ahora, tal y como consta en el oficio número O.J. 063 del 7 de abril de 2004 de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Radio y Televisión, el lugar de ejecución del contrato de prestación de servicios de realización de programas radiofónicos acordes con las necesidades de programación de los sistemas de la Radiodifusora Nacional de Colombia en la frecuencia No. 99.1, “era la ciudad de Bogotá D.C., sin perjuicio que el contratista tuviese que desplazarse en algún momento a otras ciudades, con miras al cumplimiento del objeto contractual” (folio 64). Entonces, al margen de la división en localidades de esta ciudad, el contrato objeto de estudio se ejecutó en Bogotá y, por ende, en todas sus localidades.

 

(…) En efecto, como lo ha advertido la jurisprudencia, las inhabilidades tienen por objeto “garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida ésta como ‘el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines’. Dado que dicha función se dirige a la atención y satisfacción de intereses generales, resulta razonable que se exija a las personas que aspiran a ejercerla, poseer cualidades suficientes que garanticen su desarrollo con arreglo a los principios mencionados, tal como se consagra en el artículo 209 de la Constitución”[2]. Entonces, quien, en desarrollo de un contrato estatal, pudo hacerse conocer por los electores mediante el uso de un medio masivo de comunicación, como es la radio, es obvio que rompió el principio de igualdad de acceso a los cargos de elección popular.

 

Así las cosas, la Sala considera que el contrato de prestación de servicios celebrado por el demandado e INRAVISIÓN se ejecutó en la ciudad de Bogotá y, por tanto, en la localidad de Chapinero. En consecuencia, la Sala concluye que el demandado infringió el artículo 66, numeral 4º, del Decreto 1421 de 1993 e incurrió, por tanto, en la inhabilidad establecida en esa norma.”

 

3.2. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Filemón Jiménez Ochoa, sentencia del 30 de septiembre de 2005, rad. No. 5000-23-24-000-2003-01068-02(3206-3211).

 

“(…) una de las inhabilidades previstas en el numeral 4º del artículo 66 del Decreto 1.421 de 1.993 (Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C.), cuyo texto es del siguiente tenor:

 

“ART. 66. Inhabilidades. No podrán ser elegidos ediles quienes:

 

“1. ............

 

“4. Dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el distrito; o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel.

 

“..................” (negrillas fuera del texto).

 

El motivo de inelegibilidad que se analiza en este caso, previsto en el artículo 66-4 del Decreto 1.421 de 1.993, se estructura siempre que concurran los siguientes presupuestos:

 

a)            Que el elegido hubiera intervenido en la celebración de contratos con el Distrito Capital.

 

b)            Y que la celebración del convenio se hubiere efectuado dentro de los tres (3) meses que antecedieron la inscripción del candidato a Edil.

 

Quiere ello decir que el lapso de inhabilidad parte de la fecha de celebración del contrato y se extiende hasta la de inscripción de la respectiva candidatura y que para efectos de la inhabilidad que se analiza, no tienen ninguna incidencia aspectos como la condición de contratista a que alude el accionante ni la vigencia del convenio y el lugar donde debía ejecutarse o cumplirse. (…)

 

De la prueba documental referida se desprende que en el sub-lite no se da uno de los elementos esenciales de la causal de inhabilidad prevista en el artículo 66 numeral 4° del Decreto 1.421 de 1.993, porque si bien es cierto el Contrato de Interventoría (…) fue suscrito por el demandado y la entidad mencionada el 30 de diciembre de 2.002, su inscripción como candidato a Edil de la Localidad (…) se realizó el 5 de agosto de 2.003, es decir después de transcurridos algo más de siete (7) meses y la causal de inhabilidad se configura cuando entre las fechas de suscripción del convenio y de inscripción de candidatura transcurre un tiempo igual o menor a tres (3 ) meses.”

 

3.3. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 13 de diciembre de 2012, rad. No. 25000-23-24-000-2012-00235-01 (PI).

 

“(i) El referido Edil celebró el 4 de marzo de 2011 el contrato de prestación de servicios número 88 con la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- cuyo objeto era la prestación de servicios de apoyo relacionados con la atención de usuarios externos del Catastro, mediante el suministro de información básica, organización logística, recibo, clasificación, transferencia, entrega y descargue de documentos. El plazo de ejecución del contrato sería de 4 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio correspondiente[3].

 

(ii)La ejecución del contrato empezó el 7 de marzo de 2011[4]. (…)

 

(iv)El 29 de abril de 2011, se firmó el acta de suspensión del contrato y se estableció que su ejecución iniciaría el 1 de mayo de 2011 y estaría determinada por la fecha en que se legalizara la cesión del contrato[5].

 

(v)La cesión del contrato se firmó el 20 de mayo de 2011[6].

 

A partir de las pruebas que obran en el expediente, colige la Sala que el período de inhabilidad se presentó desde el 29 de abril de 2011 hasta el 29 de julio del mismo año, fecha en que el demandado inscribió su candidatura.

 

El contrato fue celebrado el 4 de marzo de 2011, esto es, por fuera del término de la inhabilidad, pero su ejecución comprendía dicho lapso, pues se extendía hasta el 7 de julio de 2011.

 

No obstante, según el tenor literal del numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la inhabilidad no se genera por la ejecución misma del contrato, sino por el hecho de que ella se realice en la localidad donde resulte elegido el respectivo edil.

 

No sobra aclarar, que, como lo ha sostenido esta Corporación, las inhabilidades e incompatibilidades se han establecido con el fin de prevenir conductas indebidas que atenten contra la moralidad, transparencia, eficiencia, eficacia, imparcialidad, igualdad, dignidad y probidad en el servicio, y evitar el aprovechamiento de la función, posición o poder para favorecer intereses propios o de terceros[7].

 

La especial naturaleza de la ejecución del contrato para la prestación de servicios de apoyo relacionados con la atención de usuarios externos del Catastro, mediante el suministro de información básica, organización logística, recibo, clasificación, transferencia, entrega y descargue de documentos, supone el cumplimiento de una labor que cubre a los usuarios de toda la ciudad incluyendo los de la localidad de Los Mártires. En consecuencia, el cumplimiento de un contrato para la prestación de servicios de apoyo relacionados con la atención de usuarios externos del Catastro, va más allá del espacio físico en el que el contratista presta el servicio y se extiende a la ciudad de Bogotá, dentro de la cual está ubicada la localidad de Los Mártires.

 

Lo anterior permite inferir, que la prestación del servicio de apoyo relacionado con la atención de usuarios externos del Catastro, no sólo fue ejecutada en relación con los usuarios de la localidad donde se encuentra la sede de La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, sino también en relación con los usuarios de catastro de las demás localidades de la ciudad, incluyendo los de la localidad de Los Mártires.

 

De lo anterior colige la Sala que, quien en desarrollo de un contrato celebrado con una entidad estatal, durante el lapso inhabilitante pudo hacerse conocer por los electores mediante el servicio que prestaba a los usuarios externos del catastro, incurre en la inhabilidad señalada en el artículo 66 numeral 4 del Decreto Ley 1421 de 1993,  pues es obvio que se rompe el principio de igualdad de acceso a los cargos de elección popular, al tener la posibilidad de obtener provecho derivado su especial situación frente a la Administración y a los otros candidatos.

 

Sin embargo, en este caso concreto, la suspensión a partir del 1° de mayo de 2011, del contrato celebrado por el demandante con la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital,  según consta en el Acta firmada el 29 de abril de la misma anualidad visible a folio 226, deja sin sustento el aspecto relativo a la ejecución del contrato  durante el término de inhabilidad y la relevancia que dicha ejecución pudiera tener para dar lugar a la violación del régimen de inhabilidades consagrado en el artículo 66-4 del Decreto Ley 1421 de 1993, especialmente considerando que en el año 2011 el 30 de abril fue sábado y el 1 de mayo domingo, esto es, días no hábiles, durante los cuales mal puede decirse que pudo haber ejecución del contrato o haberse presentado en razón de ésta situaciones o conductas indebidas que impliquen el aprovechamiento de la función, posición o poder para favorecer intereses propios o de terceros, de lo cual tampoco hay pruebas en el proceso.”

 

3.4. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio (E), sentencia del 23 de febrero de 2017, rad. No. 25000-23-36-000-2016-00945-01(PI).

 

“El numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993 es del siguiente tenor:

 

“Artículo 66. “Inhabilidades. - No podrán ser elegidos ediles quienes:

 

(…)

 

4°, Dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel”.

 

Según la jurisprudencia de esta Corporación, “[l]a lectura detenida del artículo 66-4 del Decreto 1421 de 1993, muestra que, en relación con la celebración de contratos como hecho inhabilitante, esa norma consagra dos situaciones distintas y autónomas, a saber: i) la celebración de un contrato entre el elegido y el Distrito dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción y, ii) la ejecución de un contrato celebrado entre el elegido y un organismo público de cualquier orden, en la localidad y dentro del término señalado en la ley”[8].

 

En el presente caso la demanda solamente está referida a la segunda situación, y para que se configure esa inhabilidad a que hace referencia el actor, es necesario demostrar tres hechos: 1) que se celebró un contrato entre el demandado y un organismo público de cualquier orden; 2) que ese contrato se haya ejecutado, dentro de los tres meses anteriores a la elección, y 3) que la ejecución se haya realizado durante el término de inhabilidad, en la localidad donde el demandado resultó elegido. (…)

 

En el expediente está demostrado que la señora (…) se inscribió como candidata y fue elegida edil de la localidad Rafael Uribe Uribe del Distrito Capital para el período 2016-2019, posición que ejerce a la fecha[9]. (…)

 

(ii) La duración del contrato fue de dos (2) meses, esto es, el contrato fue ejecutado hasta el 13 de marzo de 2015.

 

De lo anterior se desprende que la demandada celebró contrato de prestación de servicios con la localidad para la que fue elegida, con lo cual se configura el primer elemento de la causal de pérdida de investidura. Ahora bien, corresponde a la Sala establecer si se cumple con el segundo elemento para declararla, esto es, si el contrato se ejecutó dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura.

 

De lo probado en el expediente, se tiene que la actora se inscribió como candidata el 25 de julio de 2015, luego el término inhabilitante en el asunto de la referencia fue desde el 25 de abril de 2015 hasta el 25 de julio de 2015, (…)

 

Por lo anterior la Sala concluye que la demandada celebró contrato de prestación de servicios cuya ejecución se encuentra por fuera del término inhabilitante, (…)

 

(…) colige la Sala que el período de inhabilidad transcurrió desde el 25 de abril hasta el 25 de julio del 2015, fecha en que la demandada inscribió su candidatura.

 

Según el tenor literal del numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la inhabilidad no se genera por la ejecución misma del contrato, sino por el hecho de que ella se realice en la localidad donde resulte elegido el respectivo edil.

 

No obstante, el contrato celebrado por la demandada y la Asociación de Juntas de la Localidad de Rafael Uribe Uribe finalizó 13 de marzo de 2015, esto es, por fuera del término de la inhabilidad.”

 

3.5. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 8 de febrero de 2018, rad. No. 25000-23-41-000-2016-02068-01(PI).

 

“VII.4. El régimen de inhabilidades aplicables a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá D.C.

 

Siguiendo la jurisprudencia de la Sección Primera[10], la Sala recuerda que el artículo 322 de la Constitución Política establece que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá será el que determine la Constitución y las leyes especiales. El tenor de esta norma constitucional es el siguiente:

 

“[…] ARTICULO 322. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

 

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

 

Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

 

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio […]”.

 

A su vez, el artículo 41 Transitorio ibídem dispuso: “[…] Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes […]”.

 

En ese sentido, el Presidente de la República expidió el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993. El artículo 1º de esta norma establece:

 

“[…] ARTÍCULO 1. Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital y goza de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley […]”.

 

Acerca del régimen jurídico del Distrito Capital de Bogotá, esta Sección, en sentencia de 31 de marzo de 2005^[11], precisó que las disposiciones del Decreto 1421 de 1993 son normas especiales y, por lo tanto, preferentes al régimen legal ordinario de los municipios. La Sala sostuvo lo siguiente:

 

“[…] Luego, no se evidencia que impliquen usurpación de función o competencia del Concejo Distrital, ni exceden las facultades dadas al Alcalde del Distrito Capital por el estatuto de dicho ente territorial, que por mandato constitucional tiene carácter de régimen especial, por esta Sala delimitado así en la precitada sentencia: “el Distrito Capital tiene un régimen administrativo gobernado por leyes especiales, constituido por el Capítulo IV del Título XI de la Constitución Política, por el Decreto Ley 1421 de 1993 y por el régimen legal ordinario de los municipios. En ese orden de ideas, la aplicación preferente de la normatividad pasa por el capítulo IV del título XI de la Constitución y por el precitado Decreto Ley 1421”, por ende las disposiciones de ese decreto prefieren en lo previsto en él a las del régimen legal ordinario de los municipios. De allí que los cargos no tienen vocación de prosperar, por cuanto el Alcalde no requiere autorización del Concejo Distrital para crear, suprimir o fusionar dependencias dentro de procesos de reestructuración de las entidades u organismos del sector central del Distrito Capital, que no es en modo alguno modificación de la estructura administrativa de dicho ente territorial, lo cual comprende un ámbito mayor y como tal sí es de competencia del Concejo […]”.

 

En ese sentido, el régimen de inhabilidades de los miembros de las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital se encuentra previsto en el Decreto 1421 de 1993, atendiendo el régimen especial al que estos se hallan sometidos.”

 

De los anteriores extractos de las providencias proferidas por el Consejo de Estado, relacionadas con la inhabilidad para ser elegido edil en el Distrito Capital, de que trata el numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, y puntualmente para el caso de la petición referenciada en el asunto del presente documento, en lo que tiene que ver con la celebración de contratos con el Distrito Capital o con la ejecución en la localidad de un contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel, dentro de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura, se puede colegir lo siguiente:

 

- La celebración de contratos como hecho inhabilitante, consagra dos situaciones distintas y autónomas, a saber: i) la celebración de un contrato entre el elegido y el Distrito dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción y, ii) la ejecución de un contrato celebrado entre el elegido y un organismo público de cualquier orden, en la localidad y dentro del término señalado en la ley.

 

- Para que se configure la inhabilidad es necesario demostrar dos hechos: i) que el elegido y un organismo público de cualquier orden celebraron un contrato; y ii) que, ese contrato se ejecutó en la localidad donde resultó elegido, dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura como edil.

 

- La inhabilidad se genera siempre y cuando el elegido hubiera intervenido en la celebración de contratos con el Distrito Capital; y cuando quiera que la celebración del contrato se hubiere efectuado dentro de los tres (3) meses que antecedieron la inscripción del candidato a edil.

 

- El lapso de inhabilidad parte de la fecha de celebración del contrato y se extiende hasta la de inscripción de la respectiva candidatura.

 

- La inhabilidad no se genera por la ejecución misma del contrato, sino por el hecho de que dicha ejecución se realice en la localidad donde resulte elegido el respectivo edil.

 

Por otra parte, es necesario precisar que el artículo 27 del Código Civil establece que “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. (…)”, por lo que es dable afirmar que el numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, es totalmente claro, cuando señala que no podrá ser elegido edil quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haya intervenido en la celebración de contratos con el Distrito Capital o haya ejecutado en la localidad para la cual resulte elegido, contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel.

 

De la misma manera, el aspirante a ser elegido edil, para una localidad específica de las 20 en que está dividido el territorio del Distrito Capital, deberá tener en cuenta el objeto contractual y las obligaciones derivadas del mismo, para evitar incurrir en la inhabilidad descrita en precedente, especialmente en lo referido a la ejecución, cuando quiera que las obligaciones contractuales involucren actividades que cobijen a todas o a varias localidades de forma general, y no en específico a una en particular.

 

4. RESPUESTAS.

 

“1. ¿El contratista que haya celebrado contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad del Distrito Capital del sector Central y/o descentralizado, desde el mes de enero de 2019 por 8 meses, para desarrollar obligaciones de sustanciación con actos administrativos que nada tienen que ver con celebración de contratos, ni gestión de negocios, estaría incurso en una inhabilidad si se inscribe como candidato a la JAL de una localidad distinta a dónde se desarrolla su objeto contractual?”

 

La inhabilidad para ser elegido edil, de que trata el numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, aplica para quien, dentro del término de 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haya ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel distrital o nacional. Es decir, que el aspirante a ser elegido edil, no podrá haber ejecutado dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura, contrato suscrito con cualquier entidad pública, cuya ejecución deba realizarse precisamente en la localidad para la cual se inscribió.

 

Significa lo anterior, que la ejecución del contrato debe estar por fuera de los tres meses anteriores a la fecha de la inscripción de la candidatura, tal y como se advierte de la disposición legal antes enunciada, y como se ha esbozado de los apartes transcritos de las sentencias del Consejo de Estado, a efecto de evitar incurrir en la inhabilidad para ser elegido edil.

 

Ello, por cuanto la inhabilidad no se genera por la ejecución misma del contrato, sino por el hecho de que dicha ejecución se realice en la localidad donde se inscribió como candidato a edil.

 

Sin embargo, el aspirante a ser elegido edil, para una localidad específica de las 20 en que está dividido el territorio del Distrito Capital, deberá tener en cuenta el objeto contractual y las obligaciones derivadas del mismo, para evitar incurrir en la inhabilidad descrita en precedente, especialmente en lo referido a la ejecución, cuando quiera que las obligaciones contractuales involucren actividades que cobijen a todas o a varias localidades de forma general, y no en específico a una en particular, tal y como se analizó en el fallo proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 13 de diciembre de 2012, rad. No. 25000-23-24-000-2012-00235-01 (PI), cuyos apartes se transcribieron en precedente.

 

“2. ¿Cúales serían las consecuencias jurídicas para el contratista de prestación de servicios profesionales que se encuentren ejecutando el contrato y sea candidato a JAL de una localidad diferente dónde desarrolla su objeto contractual?”

 

No tiene competencia esta Dirección para pronunciarse sobre las consecuencias jurídicas que pudiera tener el contratista que se encuentra ejecutando un contrato en la localidad para la cual se inscribió como candidato, por no estar dentro de sus funciones previstas en el artículo 11 del Decreto Distrital 323 de 2016, calificar la ocurrencia de tales actividades y determinar sus posibles consecuencias.

 

Por ello, en principio y conforme se expuso en renglones anteriores, la inhabilidad no se configura cuando quiera que la ejecución del contrato se da en localidad diferente de aquella en la que se inscribe el candidato a edil.

 

De otra parte, resulta procedente reseñar que el artículo 123 de la Constitución Política consagra que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, y a su vez el artículo 124 ídem, prevé que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, prescribiendo el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, que son destinatarios de la ley disciplinaria, los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio, y al tenor del artículo 23 ídem, constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en el Código Disciplinario Único que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 ibídem.

 

Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 36 de la Ley 734 de 2002, dispuso que se entienden incorporadas al Código Disciplinario Único, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley; siendo falta gravísima, al tenor de lo dispuesto por el numeral 17 del artículo 48 ídem, “Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales”, además de constituir falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley”, por así establecerlo el artículo 50 ibídem.

 

El Consejo de Estado en la sentencia del 08 de febrero de 2018[12], consideró:

 

“(…), el régimen de inhabilidades de los miembros de las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital se encuentra previsto en el Decreto 1421 de 1993, atendiendo el régimen especial al que estos se hallan sometidos. (…)

 

En el sub lite y en cuanto a la violación del artículo 65 de Decreto 1421 de 1993 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”, la Sala considera que no resulta posible darle a tal disposición la interpretación y alcance que pretende la parte actora, lo anterior en razón a que no cumplir con los requisitos legales para ser electo como edil no constituye causal de pérdida de investidura, al no tener un propósito público moralizador. (…)

 

Ahora bien, advierte la Sala que lo anterior no significa que si el edil demandado no acreditó en debida forma el cumplimiento de los requisitos necesarios para ser electo como tal, su conducta no tenga consecuencia alguna, por cuanto la misma, entre otras, se encuentra consagrada como causal de inelegibilidad, como se observa a continuación:

 

“[…] Artículo 275. Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:

 

[…]

 

5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad […]”.

 

Así pues, si bien es cierto que el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993 señala los requisitos que debe cumplir cualquier persona para ser electo como miembro de una Junta Administradora Local, también lo es que el mismo no se castiga, expresamente, con la sanción de desinvestidura sino, por el contrario, se repite, puede ser objeto del contencioso de nulidad electoral, entre otras.”

 

“3. ¿Es viable o se puede continuar con la ejecución de su contrato, teniendo en cuenta que a prima facie NO se provee incurrir en inhabilidad o en su defecto cuando debería terminar su relación con el Distrito?”

 

Tal y como lo establece el numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la inhabilidad aplica para quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haya “(…) ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel”, por lo que en el evento de continuar ejecutando el contrato, en una localidad diferente para la cual se inscribe el candidato, no se configuraría la inhabilidad.

 

En el evento de que el contrato lo esté ejecutando en la localidad sobre la que se pretende realizar la inscripción a edil, este debe haberse terminado antes del inicio del cómputo del término establecido en la norma en cita.

 

En los anteriores términos se da respuesta a la solicitud, aclarando que no se trata de una petición de información, sino de una consulta regulada por el numeral 2 del artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, y por lo tanto se le aplica el término previsto en dicha disposición legal, para su resolución, reiterando, en todo caso, que la respuesta tiene el alcance del artículo 28 del CPACA.

 

Atentamente,

 

ANA LUCY CASTRO CASTRO

 

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

 

c.c. N.A.

 

Anexos: N.A.

 

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

 

Revisó: Ana Lucy Castro Castro