RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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CONCEPTO 162278 DE 2019
(Julio 30)
SDM-DNC-162278 -2019
MEMORANDO
FECHA 30 de julio de 2019
En atención al memorando del asunto, dirigido a éste Despacho, mediante el cual se solicita concepto jurídico, la Dirección de Normatividad y Conceptos, emite concepto a la luz de lo dispuesto en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015, resaltando que las apreciaciones aquí consignadas tienen un propósito ilustrativo de carácter general, teniendo en cuenta que son producto del análisis normativo y jurisprudencial del asunto sometido a consideración y por tanto no generan obligatoriedad en su cumplimiento o ejecución.
Con tal fin, se abordará conceptual y normativamente el tema propuesto, para resolver los siguientes interrogantes:
PROBLEMA JURÍDICO
Los problemas jurídicos que plantea la Dirección de Gestión de Cobro, corresponden a los siguientes:
1. ¿Cuál es la validez o eficacia de los acuerdos de pago suscritos por menores de edad, que, para el tiempo de la actuación administrativa contravencional, actuaron en nombre propio y suscribieron este tipo de acuerdos?
2. “En consideración de lo anterior, ¿Los actos sancionatorios que derivan en títulos de ejecución, resultan exigibles? En caso de que la anterior respuesta sea negativa, ¿Estaríamos ante una causal de nulidad de la actuación procesal sancionatoria?
3. En atención a las anteriores circunstancias y dependiendo de sus respuestas, ¿Debe continuar esta subdirección surtiendo el proceso coactivo en caso de que produzca el incumplimiento de las obligaciones consignadas en los aludidos acuerdos de pago?
Para proceder a absolver los interrogantes planteados, este Despacho procede a abordar los siguientes aspectos: I. DEL PROCEDIMIENTO CONTRAVENCIONAL El artículo 2 del Código Nacional de Tránsito, define el comparendo como la “orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción”. La Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 1383 de 2010, establece el procedimiento que se debe adelantar frente a la imposición de una orden de comparendo, así: 1. Frente la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá la orden de comparendo, la cual deberá ser firmada por el conductor, no obstante, lo anterior, en aquellos casos donde el conductor se niegue a suscribir la orden de comparendo, firmará por el un testigo.
Adicionalmente, la Ley 769 de 2002, señala la posibilidad de imposición de órdenes de comparendo a través de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso, se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario para su notificación.
2. A partir, de la imposición de la orden de comparendo, el presunto infractor cuenta con el término de cinco (5) días hábiles siguientes para presentarse ante la autoridad de transito competente o aceptar la comisión de la infracción cancelando el valor de la multa dentro de los términos establecidos en el Código Nacional de Tránsito, artículo 136. Cuando el comparendo, corresponda a los impuestos por medios técnicos y tecnológicos, el implicado contará con un término adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva para adelantar la actuación prevista en el artículo 136 indicado.
3. Cuando el infractor se presente ante la autoridad de transito competente y rechace la comisión de la infracción, se adelantará audiencia pública en la cual se decreten las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio, audiencia en la cual se emitirá el fallo sancionado o absolviendo al inculpado e imponiendo la sanción que corresponda. La autoridad de tránsito competente conocerá en única de las infracciones sancionadas con multas de hasta veinte (20) salarios, y en primera instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a veinte (20) salarios mínimos diarios legales vigentes o las sancionadas con suspensión o cancelación de la licencia para conducir, siendo la segunda instancia su superior jerárquico.
4. En el caso, en que el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la orden de comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados.
Aunado a lo anterior, el Código Nacional de Tránsito establece en su artículo 122, las sanciones a imponer por infringir las normas establecidas en el mismo, dentro de las cuales, se encuentra las multas, sanción que se determina en el acto administrativo que resuelve la actuación contravencional.
II. DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA
El artículo 140 del Código Nacional de Tránsito, señala que los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas impuestas con ocasión a las infracciones realizada al código, a través de la jurisdicción coactiva.
Siguiendo con el tema, el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo establece que las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas a su favor, que consten en documento que presten mérito ejecutivo, dentro del cual se encuentra el correspondiente a “(…) todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas, la obligación de pagar una suma liquida de dinero, en los casos previstos en la Ley.(…)”, clasificación en la cual se ubicaría el acto administrativo a través del cual se sanciona al inculpado por la violación de las normas de tránsito. Adicionalmente, tal disposición legal remite al Estatuto Tributario para adelantar el proceso de cobro coactivo. El autor, Ortiz Monsalve Álvaro en su libro Manuel de Obligaciones, Sexta Edición, Editorial Temis define las obligaciones como un “Vínculo jurídico en cuya virtud una persona, llamada acreedor, puede exigir a otra llamada deudor, la realización de una conducta, denominada prestación, consistente en dar, hacer o no hacer.” Aunado a lo anterior, como fuente de la obligación encontramos la denominada involuntarias, en la cual no interviene la libertad del hombre, dado que su origen se deriva del hecho ilícito, el enriquecimiento sin causa y la Ley que las origina y voluntarias, la cual nace con la intervención de la voluntad, entendido esta como acto o negocio jurídico. Siguiendo con el tema propuesto, el Código Nacional de Tránsito en su artículo 136 establece la facultad para los organismos de transito de celebrar acuerdos de pago para el recaudo de las multas. Consecuentemente, la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, por medio de la cual se dictaron normas para la normalización de la cartera público, estableció como obligación de las entidades públicas que tuvieran cartera a su favor, entre otras, la de establecer un Reglamento Interno de Recaudo de Cartera, el cual deberá incluir la condiciones relativas a la celebración de acuerdo de pago. En cumplimiento de tal disposición, la administración del Distrito Capital expidió el Decreto 397 de 2011, en el cual se estableció que en la Secretaría Distrital de Movilidad la competente funcional para ejercer el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, es del (a) Jefe (a) de la Oficina de Cobro de dicha Secretaría. Asimismo, el artículo 14 del Decreto 397 de 2011 señalo que, en cualquier etapa del proceso administrativo de cobro, el cual se divide en tres etapas, a saber: a) Determinación del debido cobrar, b) Cobro persuasivo y c) Cobro coactivo, el funcionario competente podrá mediante resolución, conceder facilidades de pago para el pago de las obligaciones que compongan la cartera de su entidad, facilidad de pago que deberá comprender el capital, las sanciones actualizadas e intereses, si a ello hubiere lugar. En este mismo sentido, el artículo 15 de la norma citada, establece que el deudor o un tercero a su nombre podrán solicitar se le conceda facilidad de pago por las obligaciones adeudadas, de lo cual es adecuado precisar que para suscribir la facilidad de pago debe existir la manifestación de la voluntad del deudor y un acuerdo entre las partes. Aunado a lo anterior, el Ministerio de Transporte mediante radicado MT No. 20101340135711 del 16 de abril de 2010, señalo lo siguiente frente a la facilidad de pago: “(…) En síntesis, a través del acuerdo de pago y acorde con la facultad otorgada a los organismos de tránsito por los artículos 136 y 159, parágrafo primero de la Ley 769 de 2002, se fija un plazo para el cumplimiento de cada obligación, decisión ésta que involucra de manera expresa la voluntad de las partes, como para el efecto lo consagra el artículo 1551 del Código Civil. (…) Dicho acuerdo de pago ha de entenderse celebrado de buena fe, según el conocido principio constitucional y legal. De ahí que cuando para el cumplimiento de una obligación, por medio del acuerdo de pago, se estipula el un plazo, ninguna de las partes puede ampliarlo o restringirlo unilateralmente, sino que deben ambas atenerse a él, en cuanto representa un mutuo acuerdo serio, según el cual las correlativas prestaciones serán cumplidas dentro de los términos estipulados entre ellos. La obligación contraída por medio del acuerdo de pago, queda sujeta a su cumplimiento dentro del transcurso del tiempo y en la forma pactada entre las partes. (…) ” De lo anterior es claro, que el Código Nacional de Tránsito otorga la facultad a los organismos de transito de hacer efectiva las multas que tienen a su favor a través de jurisdicción coactiva, así como, otorga la facultad para celebrar acuerdos de pago, que deberá comprender el capital, las sanciones actualizadas e intereses, si a ello hubiere lugar, en cualquier etapa del proceso de cobro, acto que representa un mutuo acuerdo de las partes por la manifestación expresa de las misma, destinada al cumplimiento de una obligación, a partir de la estipulación de un plazo para el pago de lo adeudado al acreedor. En este sentido, al suscribirse un acuerdo de pago, hay un reconocimiento de una obligación por parte del inculpado, este documento representa lo que el numeral 5 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 señala que presta merito ejecutivo, esto es: “Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.”, es decir, en el documento que otorga la facilidad de pago se incluye la obligación clara, expresa y exigible, situación que debe ser verificada por parte de quien otorga la facilidad de pago. Es preciso señalar que la Secretaría Distrital de Movilidad tiene la facultad de conceder las facilidades de pago, pues de conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario y el Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad, el funcionario ejecutor puede conceder facilidades para el pago por medio de resolución motivada, otorgando plazos hasta de cinco (5) años.
III. DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LAS INFRACCIONES O LAS NORMAS DE TRÁNSITO, COMETIDAS POR MENORES DE EDAD.
El Código Nacional de Tránsito define la licencia de conducción “(…) Documento público de carácter personal e intransferible expedido por autoridad competente, el cual autoriza a una persona para la conducción de vehículos con validez en todo el territorio nacional. (…)”. En este contexto la norma dispone como requisitos para obtener la licencia de conducción los siguientes:
“(…) Artículo 19. Requisitos. Podrá obtener una licencia de conducción para vehículos automotores, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:
Para vehículos particulares:
a. Saber leer y escribir.
b. Tener dieciséis (16) años cumplidos.
c. Aprobar exámenes teórico y práctico de conducción para vehículos particulares, ante las autoridades públicas o privadas que se encuentren debidamente habilitadas para ello e inscritas ante el RUNT, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.
d. Obtener un certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza Automovilística habilitado por el Ministerio de Transporte e inscrito ante el RUNT.
e. Presentar certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir expedido por una Institución Prestadora de Salud o por un Centro de Reconocimiento de Conductores, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio.
Para vehículos de servicio público:
Se exigirán los requisitos previstos en los numerales 1, 4 y 5 anteriormente señalados. Adicionalmente, tener por lo menos dieciocho (18) años cumplidos y aprobar un examen teórico y práctico de conducción referido a vehículos de transporte público conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.
Los conductores de servicio público deben recibir capacitación y obtener la certificación en los temas que determine el Ministerio de Transporte. (…)” (Negrilla fuera de texto).
Aunado a lo anterior, el artículo 138 del Código Nacional de Tránsito establece “(…) ARTÍCULO 138. COMPARECENCIA. El inculpado podrá comparecer por sí mismo, pero si designa apoderado éste deberá ser abogado en ejercicio. El Ministerio Público podrá intervenir en los procesos, de acuerdo con las funciones que le sean propias. PARÁGRAFO. Si resultare involucrado un menor de edad en la actuación contravencional, deberá estar asistido por su representante legal, o por un apoderado designado por éste, o por un defensor de familia. (…)” (Negrilla fuera de texto).
En atención a lo anterior, es adecuado remitirse al Código Civil, el cual establece a partir del artículo 1502, que para que una persona se obligue con otra parte, por un acto o declaración de voluntad, es necesario que se cumplan lo siguiente: 1o.) que sea legalmente capaz, entendiendo la capacidad legal como aquella que tiene una persona para poder obligarse por sí misma, sin el ministerio y la autorización de otra; 2o.) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio; 3o.) que recaiga sobre un objeto lícito; y 4o.) que tenga una causa lícita. Adicionalmente, establece que toda persona es legalmente capaz, salvo aquellas que establezca la Ley en calidad de incapaces, entendiendo que existe una incapacidad absoluta y otra, relativa, esta última se configura cuando quien manifiesta su voluntad es un menor adulto que no ha obtenido habilitación de la edad (La Ley 27 de 1977 fijó la mayoría de edad a los dieciocho (18) años.) dado que sus actos, pueden tener valor en ciertas circunstancias.
Siguiendo con el tema propuesto, el artículo 1527 del Código Civil, establece la existencia de obligaciones civiles, como aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento y las naturales, como las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, dentro de la cual encontramos las obligaciones contraídas por los menores adultos no habilitados de edad.
Adicionalmente, el artículo 2347 del Código Civil, establece frente a la responsabilidad por el hecho propio y ajeno, que las personas son responsables por los hechos de aquellos que estuvieran a su cuidado, así, los padres son responsables solidariamente del hecho de los hijos menores que habiten en la misma casa.
Frente al particular, el Ministerio de Transporte en concepto emitido bajo el radicado MT No. 20081340679041 del 15 de diciembre de 2008, establece lo siguiente:
“(…) La Ley 1098 de 2006 establece en el inciso final del artículo 190 que “para la sanción de contravenciones cometidas por adolescentes se seguirán los mismos procedimientos establecidos para los mayores de edad, siempre que sean compatibles con los principios de este código y especialmente los contemplados en el presente título”. Pero, además reitera lo expuesto en el numeral anterior en las normas sobre movilidad, al afirmar que “Cuando la contravención dé lugar a sanciones pecuniarias, estas serán impuestas a quien tenga la patria potestad o la custodia y este será responsable de su pago, el cual podrá hacerse efectivo por jurisdicción coactiva”. (…).
Además, el artículo 306 del Código Civil, dispone:
La representación judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres.
El hijo de familia solo puede comparecer en juicio como actor, autorizado o representado por uno de los padres. Si ambos niegan su consentimiento al hijo o si están inhabilitados para prestarlo o si autorizan sin representarlo, se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil para la designación de curador ad litem”.
La representación legal surge entonces, como la figura jurídica ante la imposibilidad de que todos puedan ejercer directamente derechos o deberes y que requieren de un representante que realice actos jurídicos en su nombre – menor - como si hubieran sido realizados directamente.
Los padres que ostenten la patria potestad tienen representación legal de sus hijos menores no emancipados siendo esta el conjunto de derechos que la ley reconoce a los padres sobre sus hijos no emancipados, para facilitar a aquéllos el cumplimiento de los deberes que su calidad de padres les impone.
La patria potestad, comprende entonces: (i) el usufructo de los bienes del hijo, (ii) a la administración de esos bienes, y (iii) a la de representación judicial y extrajudicial del hijo. Los derechos sobre la persona del hijo que derivan de la patria potestad se relacionan con el derecho de guarda, dirección y corrección del hijo.
Concluyendo, la Dirección de Normatividad y conceptos considera que a la luz del artículo 19 de la Ley 769 de 2002, se ha establecido de manera especial y excepcional la edad de 16 años como apta para obtener la licencia de conducción y por ende ser sujeto pasivo y obligado a respetar y acatar todos los procedimientos para el ejercicio de esta actividad, otorgándoles tácitamente un estatus de adulto para efectos de lograr permisos de conducción y exigir el cumplimiento de las normas sobre movilidad.
Es así como, que en tales condiciones y sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 138 de la Ley 769 de 2002, se concluye que el procedimiento contravencional que se adelante contra menores de edad por la comisión de una infracción a las normas contempladas en el Código Nacional de Tránsito debe ser adelantado por la autoridad de tránsito – Inspectores- en virtud de lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 1383 de 2010, y en tal sentido el procedimiento que se debe efectuar respecto al cobro correspondiente de la multa es el señalado en el artículo 140 de la citada norma, siempre y cuando se garantice la asistencia de alguno de los actores señalados en el artículo 138, es decir del representante legal, o por un apoderado designado por éste, o por un defensor de familia.
En virtud de lo anterior, la Dirección de Normatividad considera frente a los problemas jurídicos planteados lo siguiente:
1. ¿Cuál es la validez o eficacia de los acuerdos de pago suscritos por menores de edad, que, para el tiempo de la actuación administrativa contravencional, actuaron en nombre propio y suscribieron este tipo de acuerdos?
2. “En consideración de lo anterior, ¿Los actos sancionatorios que derivan en títulos de ejecución, resultan exigibles? En caso de que la anterior respuesta sea negativa, ¿Estaríamos ante una causal de nulidad de la actuación procesal sancionatoria?
Respuesta: El Código Nacional de Tránsito, otorga la facultad a los organismos de transito para celebrar acuerdos de pago, los cuales deberán comprender el capital, las sanciones actualizadas e intereses, si a ello hubiere lugar, en cualquier etapa del proceso de cobro coactivo, acto que representa un mutuo acuerdo de las partes por la manifestación expresa de las mismas, destinada al cumplimiento de una obligación, a partir de la estipulación de un plazo para el pago de lo adeudado al acreedor.
Aunado a lo anterior el Código Nacional de Tránsito, establece en su artículo 138 que en aquellos casos donde resulte involucrado un menor de edad en la actuación contravencional por la presunta violación de las normas de tránsito, deberá estar asistido por su representante legal, o por un apoderado designado por éste, o por un defensor de familia. Armonizando, el Código Civil en su artículo 1502, señala que para que una persona se obligue con otra, por un acto o declaración de voluntad, es necesario que la persona que se obliga (deudor) con el acreedor, sea legalmente capaz, entendiendo la capacidad legal como aquella que tiene una persona para poder obligarse por sí misma, sin el ministerio y la autorización de otra.
Aunado a lo anterior, el Código Civil establece que existe una incapacidad relativa cuando la persona que manifiesta su voluntad es un menor adulto que no ha obtenido habilitación de la edad (La Ley 27 de 1977 fijó la mayoría de edad a los dieciocho (18) años.).
No obstante, lo anterior, en cuanto a la validez o eficacia de los actos administrativos, la Sentencia No. C-069/95, Referencia Expediente D-699, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara, de fecha febrero 23 de 1995 señalo lo siguiente:
“(…) La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.
Asimismo, el acto administrativo puede ser inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que, aunque tiene plena existencia jurídica, solamente desaparece mediante la declaración de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. (…)” (Negrilla fuera de texto)
Aunado a lo anterior, acudiendo a la doctrina el Autor Sánchez Flórez, CARLOS ARIEL en su libro Acto Administrativo, Teoría General, Editorial Legis, año 2004, señalo que: “(…) el acto administrativo, una vez sea dictado es válido, y por ende, genera efectos jurídicos. Dicha validez, que se presume según el principio de presunción de legalidad que acompaña a todo acto administrativo, perdurará hasta tanto el acto no sea extinguido; extinción que puede darse por vía de la revocatoria o de la declaración judicial de nulidad del acto (…)”.
Siguiendo con el tema, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece la figura jurídica de la revocatoria directa de los actos administrativos, por la misma autoridad que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, cuando se presenten las siguientes causales:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atente contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
De lo anterior, se considera que la resolución de fallo por la violación de normas de tránsito, expedida dentro del proceso contravencional, así como, el acuerdo de pago se encuentra investidos de la presunción de legalidad establecido en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece que: “(…) Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. (…)”. Asimismo, los actos administrativos descritos se encuentran dotados de validez y eficacia, hasta tanto no se extinga la presunción, validez y eficacia por la declaratoria de nulidad, declaratoria que es competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o se expida el acto administrativo de revocatoria directa de conformidad con las disposiciones legales establecidas sobre la materia, situación que se predicaría de los acuerdos de pago que se encuentren suscritos a la fecha y que previa valoración de cada caso particular, podrían ser objeto de demanda y/o de revocatoria directa.
Sin embargo, de las consideraciones presentadas en el presente escrito, es adecuado precisar que los acuerdos que se suscriban en adelante, con ocasión a las sanciones impuestas por la conducta desplegada por menor de edad, deben cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 138 del Código Nacional de Tránsito, así como las disposiciones señaladas del Código Civil.
3. En atención a las anteriores circunstancias y dependiendo de sus respuestas, ¿Debe continuar esta subdirección surtiendo el proceso coactivo en caso de que produzca el incumplimiento de las obligaciones consignadas en los aludidos acuerdos de pago?
Respuesta: En cuanto al interrogante planteado la Dirección de Normatividad y Conceptos sugiere revisar los fundamentos y argumentos jurídicos esbozados en el presente documento y a partir de tal revisión, deberá la Dirección de Gestión de Cobro adoptar las decisiones para cada caso particular.
A la espera de haber dado satisfactoria respuesta,
Cordialmente,
PAULO ANDRÉS RINCÓN GARAY
Director de Normatividad y Conceptos
Secretaria Distrital de Movilidad Proyectó: Claudia Durán Sánchez – Profesional Especializado DNC-SDM.
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