RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PRIMERA: Que es nulo el artículo primero del Decreto N 621 de agosto 1 del 2001, expedido por el Alcalde Mayor en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito, por medio del cual dispuso:

"Restringir en la ciudad de Bogotá D.C. la circulación de vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros, de los vehículos particulares que prestan el servicio público de pasajeros vinculados a las empresas de transporte periférico, a que hace referencia el artículo 39 del Decreto 170 de 2001 y de los vehículos prestadores de servicios turísticos tipo individual, contemplados en el Título IV, Capítulo III del Decreto 174 de 2001.

La restricción establecida en el inciso primero del presente artículo regirá a partir del 6 de agosto de 2001, entre las 5:30 horas y las 21:00 horas de lunes a viernes. Esta medida no se aplicará en los días festivos establecidos por la ley".

SEGUNDA: Es nulo el artículo cuarto del Decreto 621 de agosto 1 de 2001, que prevé:

"La restricción de circulación establecida mediante el presente Decreto no será aplicable a los siguientes vehículos:

a. Vehículos vinculados al transporte masivo de pasajeros bien sean articulados alimentadores.

b. Vehículos de transporte público colectivo intermunicipal de pasajeros cuyo destino u origen sea el terminal de transporte de Bogotá.

c. Vehículos de servicios especiales de transporte de asalariados y escolares debidamente autorizados,

d. Vehículos de carga

e. Vehículos de servicios especiales de turismo, salvo aquellos a los cuales alude el artículo primero del presente decreto

PARAGRAFO. La Secretaría de Tránsito y Transporte determinar las características del distintivo que deben llevar los vehículos a que hace referencia el literal b) del presente artículo."

Precisa la demanda la siguiente situación fáctica:

El 1 de agosto del año 2001, el Alcalde Mayor de Bogotá, expidió el Decreto 621 "por el cual se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos en las vías públicas de Bogotá D. C", aduciendo en los considerandos del citado Decreto, que en el Distrito Capital existe un alto flujo vehicular que incide de manera negativa en la movilidad urbana, que afecta la productividad de la ciudad; que también se presenta una sobre oferta de vehículos de transporte público colectivo e individual que circulan por la ciudad con un bajo nivel de ocupación que contribuyen a la congestión vial, motivos que fueron señalados por la Secretaría de Tránsito, para apoyan la conveniencia de la restricción de dichos vehículos, además de evaluarse que la medida no afectaría la estabilidad de los ingresos de quienes se dedican a la actividad transportadora.

Que el Alcalde Mayor de Bogotá, con la expedición del Decreto N° 621 de agosto 1 de 2001, desbordó la capacidad reglamentaria otorgada por el Concejo.

En el numeral 19 del artículo 12 del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, se establecen las atribuciones del Concejo, entre las que está la de "Dictar normas de tránsito y transporte"

Dentro de las funciones señaladas al Alcalde Mayor en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, no se consagra la facultad para expedir el Decreto acusado, pues en el numeral 4 del artículo 38 ibídem, solo se hace referencia a su potestad reglamentaria.

Que sí bien con la medida restrictiva del tránsito vehicular, se persigue una loable función, permitiendo el normal funcionamiento de vehículos, esta medida desborda el marco funcional asignado por la ley y el reglamento al Alcalde Mayor.

El orden público y el normal desarrollo de las actividades económicas y sociales de la ciudad capital, se alteró con la medida adoptada, iniciándose una protesta generalizada de los sectores vinculados al transporte público, quienes aducen que la Administración Distrital favorece a otras personas con la aplicación de la norma demanda. (sic)

El Decreto impugnado es violatorio del principio de igualdad, del derecho al trabajo, de empresa, locomoción y asociación.

Con el Decreto se pretende beneficiar al transporte masivo, como es el de Transmilenio, a través de los buses alimentadores de conformidad con lo preceptuado en el artículo 4 del referido Decreto.

Finalmente se dice que la inmovilización de los vehículos por 96 días ocasionó un enriquecimiento sin causa en favor del Distrito Capital, por los impuestos pagados durante esos días por los propietarios de los automotores inmovilizados.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION

Como disposiciones infringidas por el Decreto acusado, cita el demandante las siguientes:

- Artículos 1, 2, 6, 13, 24, 25, 26, 38 y 121 de la Constitución Política.

- Artículo 12 y 38 del Decreto 1421 de 1993.

El actor al desarrollar el concepto de violación, a pesar de no diferenciar los argumentos que estima deben tenerse en cuenta para decidir sobre la nulidad planteada, esta Corporación advierte, que la acusación se presenta a través de dos (2) cargos, en los que se indica el sentido en que fueron vulneradas las normas atrás referidas; estos se analizarán más adelante junto con el material probatorio aportado por las partes al informativo judicial.

Por auto del 23 de agosto de 2001 (fl. 21 y s.s.) el Tribunal admitió la demanda, ordenando notificar la iniciación de la acción al ALCALDE MAYOR DE BOGOTA, al igual que resolvió sobre la suspensión provisional, negándola.

La entidad demandada acudió mediante apoderada a contestar la demanda (fls. 38 - 60), en los siguientes términos:

Advierte, que el Decreto Distrital 621 de 2001, fue modificado parcialmente por el Decreto 660 de 2001, en lo relativo a la restricción vehicular, la cual se hará de manera rotativa de acuerdo con el número de la placa del automóvil sujeto a la medida, en tanto que la impuesta en el decreto acusado era fija, tal como sucede con la restricción de los vehículos particulares..

Explica que para facilitar esa restricción rotativa, la medida rige para cada placa dos días a la semana, de lunes a sábado, contrario a como operaba con el Decreto 621 que era sólo hasta el viernes; además, en el Decreto modificatorio se estableció un Comité de Seguimiento, para que formulara las recomendaciones del caso al Alcalde Mayor, sobre la aplicación de la medida una vez culminadas las primeras cinco semanas de su vigencia.

En lo atinente con la competencia para dictar el Decreto Distrital 621 de 2001, sostiene la apoderada, que el Alcalde lo expidió con fundamento en el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito y en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993.

Que de acuerdo con la siguientes normas del Código Nacional de Tránsito, Decreto Nacional 1344 de 1970, le corresponde al Gobierno Distrital la regulación de las medidas administrativas de restricción a la circulación de automotores en el Distrito Capital.

Artículo 1. El tránsito Terrestre de personas, animales y vehículos par las vías de uso público es libre, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades, para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes".

Artículo 3. Son autoridades de tránsito:

(..)

3. Las Secretarías, Departamentos o Direcciones de Tránsito de carácter departamental, distrital, intendencial y comisarial"

Articulo 6. Los organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos par las vías públicas, con sujeción a las disposiciones del presente código, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen"

Indica que el artículo 3 atrás referido, prescribe que el Alcalde Mayor es una autoridad de tránsito, por lo que le corresponde la intervención en el tránsito terrestre de vehículos y, en especial, la restricción de circulación como medida administrativa (artículo 38 del Decreto - Ley 1421 de 1993).

Anota que tal intervención en el tránsito terrestre ha sido empleada por el Gobierno Distrital en varias ocasiones, como una competencia que se deduce de las disposiciones del Código de Tránsito Nacional.

Consigna, que la medida administrativa de la restricción vehicular le corresponde al Gobierno, sin que sea procedente que la misma se ordene por el concejo mediante Acuerdo Distrital, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 del Decreto 1421 de 1993, según el cual al Concejo Distrital le está prohibido "Inmiscuirse por cualquier media en asuntos de competencia privativa de otras autoridades"

Aclara, que la competencia de la Corporación Edilicia a la que alude el numeral 19 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1991 de "Dictar normas de tránsito y transporte" no se refiere a las medidas administrativas de restricción vehicular, las cuales deben ser adoptadas por el Gobierno Distrital.

Que la Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá, como autoridad de tránsito, y para efectos de la organización vehicular de la ciudad, está facultada para disponer que una determinada vía se utilice en cierto sentido, o que se permita, por un tiempo definido o indefinido, que transite toda clase de vehículos o solo de determinado tonelaje, decisiones estas que se adoptan en beneficio general.

Apunta que el fundamento utilizado en el Decreto 621 lo ha sido de manera sistemática en relación con otras medidas de ordenación del tránsito por parte de la administración Distrital, por lo que el cargo del demandante no tiene soporte alguno.

Igualmente, arguye, que la restricción ordenada por medio del Decreto 621 no hace parte de la competencia que tiene el Concejo Distrital para regular el tránsito de la ciudad; que las disposiciones que debe dictar dicha Corporación sobre el tema deben ser amplias y generales, mientras que las disposiciones que expide el Gobierno Distrital son más específicas.

Por consiguiente, estima, que las medidas adoptadas mediante el Decreto 621 son de tipo administrativo, cambiantes en el tiempo, de acuerdo con las circunstancias y la realidad social que se pretende regular, motivo por el cual, el número de días que debe operar la restricción y el carácter rotativo de la misma, no pueden tomarse a través de un Acuerdo expedido por el Concejo Distrital, puesto que se encontraría sujeto a modificaciones permanentes por parte de la autoridad de tránsito del Distrito.

Agrega que el carácter administrativo de la medida se explica en el Decreto 444 del 2001, por medio del cual se expide el plan de desarrollo distrital, "Bogotá para vivir todos del mismo lado", mencionándose dentro de productividad, el programa movilidad inteligente, que tiene como propósito "racionalizar el desplazamiento de las personas y mercancías y reducir las viajes originados en intercambio de información".

En este programa se presentó como meta la "Disminución del 20% de los tiempos de desplazamiento de las personas en la ciudad"; lo que indica que es el mismo plan de desarrollo distrital en su carácter orientador, el fundamento esencial del decreto acusado.

De otra parte razona, que la medida de restricción vehicular a que alude el Decreto 621 de 2001, sustentada en el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito, tiene como apoyo el siguiente diagnóstico, proveniente de la Secretaría de Tránsito y Transporte, como autoridad distrital en la materia:

- "El sistema de transporte actual, cuenta con un crecimiento anual de sesenta mil (60.000) vehículos y una malla vial con deficiencias en su estructura y mantenimiento, el cual lleva a la ciudad de manera progresiva al colapso y el bloqueo total, afectada de manera decisiva la calidad de vida, el medio ambiente y la competitividad, con efectos negativos sobre la generación de empleo y la inversión en Bogotá.

- En promedio los bogotanos utilizan tres (3) horas diarias en desplazamientos del hogar al sitio de trabajo y viceversa, ocasionados en gran parte por el volumen y la lentitud con que circula el tráfico en las horas pico. De continuar como vamos, en pocos años esta ciudad colapsaría completamente, tanto por la velocidad casi nula en la que se moverían los vehículos, como por la contaminación intolerable que se alcanzaría.

- La densidad poblacional de Bogotá D.C. es alta a nivel internacional y cada día está aumentando, debemos recordar que en solo diez (10,) años el número de automotores se duplicará y en cuarenta (40) años será cinco (5) veces el actual y continuará incrementando..."

Señala que dicha problemática dio lugar a la realización del ESTUDIO DE TRANSITO Y TRANSPORTE PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA RESTRICCIÓN VEHICULAR AL TRANSPORTE PUBLICO, el cual fue presentado mediante documento GR - INV - 02, en el que se concluye la necesidad de adoptar la restricción o reestructuración del servicio, función prioritaria en la búsqueda de diferentes beneficios.

En cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad, replica que medidas como la restricción vehicular para vehículos particulares, conocida como el día sin carro, la creación de la empresa Transmilenio y la puesta en marcha de todo el sistema de transporte masivo que esto implicó, lo mismo que la restricción de circulación de vehículos de servicio público buscan o pretenden la consecución de una finalidad esencial, esto es, el mejoramiento de la movilidad de las personas dentro de la ciudad.

Que en el artículo 4 del Decreto 621, se establece que la restricción no será aplicable a los "vehículos vinculados al transporte masivo de pasajeros bien sean articulados a alimentadores que la excepción se explica porque con esa medida administrativa se reduce la congestión vial y no tendría ningún sentido si se aplicara a los vehículos articulados o alimentadores del sistema Transmilenio, con los cuaLes se pretende superar la sobreoferta en el transporte de la ciudad.

Informa que en el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas de Santa fe de Bogotá D.C. 1998 - 2001, adoptado mediante Acuerdo N 6 de 1998, el Concejo de Bogotá incluyó dentro de sus siete prioridades, con sus correspondientes estrategias, programas y metas, el desarrollo del Sistema Integrado de Transporte Masivo.

Más adelante, registra, que el nuevo esquema de transporte de la ciudad y el progreso de la misma, va ligado con la operación de Transmilenio, razón por la cual frente a dichos vehículos no podría en consecuencia operar restricción ya que estos buses y sus alimentadores hacen parte del nuevo sistema en donde la infraestructura está dada para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía y prestar un servicio público sin congestiones, contrario al que viene funcionando, sin ninguna planificación en materia de horarios y frecuencias, por parte de las empresas transportadoras.

Asevera que no se están vulnerando o poniendo en peligro derechos fundamentales, ya que la adecuación. del sistema de transporte surge como consecuencia de la expedición del Acuerdo 6 de 1998, norma que legitima a la autoridad distrital para intervenir el transporte en la Capital, en ejercicio también de las funciones de poder de policía de la administración. Por lo tanto, el distrito no está desconociendo el derecho a la igualdad, al trabajo, ni al mínimo vital.

Agrega, en cuanto al supuesto enriquecimiento sin causa, ocasionado por la inmovilización de los vehículos en los días de restricción, que el artículo 138 de La ley 448 de 1998, creó el impuesto sobre vehículos automotores; y el artículo 140 ibídem, establece que el hecho generador de tal impuesto lo constituye la propiedad o posesión de los vehículos gravados.

Que la base gravable del mencionado impuesto está constituida por el valor comercial de los vehículos, según la resolución que expida el Ministerio de Transporte, en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable.

Colige, entonces, que el hecho generador del impuesto lo constituye la propiedad o posesión del vehículo automotor y la base gravable, el valor comercial del mismo, por ende, el pago del impuesto no tiene ninguna relación con la circulación o con la restricción de vehículos ordenada en el Decreto 621 de 2001.

Concluida la etapa probatoria y mediante auto del 29 de abril de 2002 (fI. 157), se ordenó correr traslado a las partes por el término de 10 días, el cual fue utilizado solo por la apoderada de la entidad accionada, quien una vez más reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El Ministerio Público en esta oportunidad se abstuvo de emitir concepto de fondo.

Agotados los trámites inherentes al asunto en ciernes sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a emitir el fallo de fondo que en derecho corresponde.

En el sub-lite, se controvierte la legalidad de los artículos primero y cuarto del Decreto 621 del 1 de agosto de 2001, dictado por el Alcalde Mayor de Bogotá, "Por el cual se toman medidas para el mejor ordenamiento de tránsito, de los vehículos en las vías públicas de Bogotá D.C."

Dentro del acápite

VI. CONCEPTO DE VIOLACIÓN (fl. 6 y s.s. del C.1.), la parte actora formula contra los actos acusados los siguientes CARGOS, a saber:

1. Violación de los artículos 2, 6 y 121 de la Constitución Política.

Consigna el accionante que el poder que ejerce el Alcalde Mayor de Bogotá, no es absoluto, y que se encuentra limitado por las normas de carácter constitucional y legal. Que cuando se desborda ese poder los funcionarios violan ostensiblemente los artículos 2, 6 y 121 de la Carta Política, y ello ocurre, porque en un Estado de Derecho, no existen poderes omnímodos ni atribuciones de infinito alcance.

Que en el presente caso el Alcalde Mayor, aduciendo ejercer la facultad legal prevista en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, dispuso restringir la circulación de los vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros y el de los vehículos particulares que prestan el servicio público de pasajeros cuando están vinculados a empresas de transporte periférico.

En el artículo 12 numeral 19 del Decreto extraordinario N 1421 de 1993, se le facultó al Concejo de Bogotá D.C., para dictar normas de tránsito y transporte; y en el artículo 38 numeral 4 ibídem, se le otorgó al Alcalde Mayor la potestad reglamentaria para expedir los Decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos, limitando así el legislador las funciones del Alcalde para que no desbordará el marco de sus atribuciones.

Sostiene, de otra parte, que tampoco podía en virtud del Artículo 40 del Estatuto Orgánico, delegar en la Secretaría de Tránsito, una función que no le ha sido asignada por la ley, ya que la atribución para dictar normas de transito y transporte deben ser expedidas por el Concejo del Distrito Capital y no por la administración, quien solo puede expedir reglamentos para el funcionamiento del tránsito vehicular, pero no dictar normas de tránsito y transporte, como lo hace en el acto demandado, por ser una facultad reservada a la máxima autoridad administrativa del Distrito, es decir, al Concejo.

2. Violación del artículo 13 de la Constitución Política.

Al respecto arguye el actor que con la expedición del Decreto acusado, se violan normas de carácter superior, como el artículo 13 de la Constitución Política, que establece: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación...", lo que no acontece en el presente asunto, por cuanto con la restricción se están protegiendo derechos, privilegios y monopolios en la prestación del servicio público de transporte.

Expone que si bien, el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito, modificado por el decreto N 1809 de 1990, preceptúa que los organismos de tránsito de la respectiva jurisdicción expedirán normas para el mejor funcionamiento del tránsito con sujeción a las normas de ese código y a sus normas reglamentarias, lo cierto es que éste es anterior al Decreto 1421 de 1993, norma de carácter especial para el Distrito Capital.

Por último, alega que el numeral 20 del artículo 178 del Código Nacional de Tránsito, no puede aplicarse por cuanto este se refiere a un aspecto distinto al motivado en el Decreto Distrital 621 del 2001, el primero se refiere a la sanción que se le impone al conductor que transite por zonas prohibidas sin permiso de autoridad competente, mientras que en el Decreto Distrital, la sanción se motiva en la supuesta movilización por los conductores de vehículos de pasajeros con restricción de placas.

La Sala, en primer lugar, debe acotar que los artículos demandados del Decreto 621 de 2001, fueron modificados por el Decreto 660 de 2001, advirtiéndose que la restricción de los vehículos de transporte público se mantiene, pues lo que se cambió en la medida fue el número de días en que debe regir la restricción, además, se indicó que funcionará mediante una rotación de placas entre los días lunes a sábado en un ciclo de cinco semanas, el que una vez finalizado, se debe nuevamente reiniciar.

En tales condiciones, es conveniente traer a colación lo expresado por el H. Consejo de Estado:

"Sobre el tema de la pérdida de fuerza ejecutoria y la posibilidad de revisar la legalidad de un acto administrativo que ha decaído, La Sala estima ilustrativo traer a colación, las consideraciones esbozadas por esta misma Sección en torno a la procedencia del estudio de legalidad de un acto administrativo que, para la fecha de adoptar la decisión de mérito, ha desaparecido del mundo jurídico en virtud de operar su decaimiento, así:

.La doctrina ha denominado la causal 2 DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir; en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedaron sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó en lo pertinente, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 "Las órdenes y demás actos ejecutivos de gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicadas mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes... "y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos.

Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo,_,pues no existe una acción autonomía que lo permita, no lo es menos que nada; impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del decaimiento, se produzca fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.

(..)

Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos extunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras este produjo sus efectos..

Así, de acuerdo con la jurisprudencia adoptada por esta Corporación, se sigue la necesidad de entrar a decidir en el fondo del asunto planteado"¹

Acorde con el criterio Jurisprudencial esbozado, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los artículos acusados del Decreto 621 de 2001, pues solo así se logra el propósito del contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por las disposiciones demandas, imperio y legalidad que únicamente se recobra mediante el pronunciamiento definitivo de este Tribunal.

Dilucidado lo anterior, la Corporación se permite transcribir los preceptos de la Constitución Política, que considera el actor resultan vulnerados con el Decreto acusado:

ARTÍCULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;(..)

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

ARTÍCULO 6. Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados...

ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

A partir del fallo de 1991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico.

Ahora bien, para dirimir el primer cargo aquí planteado, es pertinente realizar el estudio de las normas sobre competencia del Alcalde, a efecto de establecer si el mandatario Distrital, estaba facultado para dictar normas sobre la regulación del tránsito automotor.

Sabido es, que el Alcalde como primera autoridad del municipio, tiene la facultad de dirigir la acción administrativa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 315 de la C.P.:

ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde:

1. (..)

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo;

(..)

10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.

Igualmente, los artículos 35 y 38 del Decreto 1421 de 1994, establecen:

Artículo 35. Atribuciones Especiales. El Alcalde Mayor de Santa de Bogotá es el Jefe del gobierno y de la administración distrital y representante legal, judicial y extrajudicialmente del Distrito Capital.

Como primera autoridad de policía en la ciudad, el Alcalde Mayor dictará de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá las ordenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas"

Artículo 38. Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor:

4. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito..."

A su vez, el Código Nacional de Tránsito - Decreto ley 1344 de 1970 - (modificado por los Decretos 1809 y 2591 de 1990), consagra en su artículo 3, que los Alcaldes Municipales son autoridades de tránsito; y no obstante que este precepto no se refiere de manera expresa al Alcalde Distrital, es aplicable en atención a lo estatuido en el artículo 322 de la Carta Política, que dice:

ARTÍCULO 322. Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Resulta oportuno mencionar, también, que el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito, prevé la facultad que tienen los mandatarios locales para expedir normas tendientes a ordenar el tránsito dentro de su jurisdicción, cuyo tenor literal dice:

"Artículo 6. Los organismos de Tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento de tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones del presente código, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen."

Asimismo, teniendo en cuenta el artículo 12 numeral 19 del Decreto 1421 de 1999, le corresponde al Concejo Distrital "dictar normas de tránsito y transporte", sin embargo, esta facultad no constituye un impedimento para que el Alcalde Mayor establezca las medidas necesarias para la regulación del tránsito terrestre, en su calidad de autoridad de policía.

Resumiendo, la competencia asignada por el Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá al Concejo Distrital, se concreta a la expedición de la normatividad requerida para tal fin, pero no implica una facultad excluyente, toda vez que no le está atribuida la reglamentación total del tránsito de la ciudad.

De manera, que en su condición de autoridad y en el ámbito de su respectiva entidad territorial, el alcalde tiene competencia para la adopción de algunas medidas dirigidas a la organización del tránsito terrestre en las vías públicas, como es el caso de la restricción impuesta a los vehículos de servicio público que circulan en la capital del país.

En este orden de ideas, debe colegirse que el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., no se extralimitó en sus funciones, al restringir en esta ciudad la circulación de los vehículos de servicio público colectivo o individual, adoptada como medida tendiente a mejorar el tráfico del Distrito, por cuanto la competencia dada al Concejo no se opone a la facultad reconocida a las autoridades locales, como máximas autoridades de policía para reglamentar y expedir la normatividad en el tráfico de su ciudad.

Sobre el particular, el H. Consejo de Estado al estudiar la legalidad del Decreto 626 de 1998, mediante el cual se restringió la circulación de los vehículos particulares en el Distrito Capital, durante los días hábiles, puntualizó:

"... No comparte la Sala las argumentaciones contenidas en la demanda como fundamento de la solicitud de nulidad del Decreto 626 de 1998, pues lo cierto es que, siendo el Alcalde Mayor de Bogotá suprema autoridad de policía, le corresponde la adopción de cualquier medida que considere necesaria para conservar v restablecer el orden público, y por, nadie puede ser desconocido que la salubridad, seguridad y la función de tranquilidad son congestión vehicular. Además, cuando el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital atribuye al Alcalde Mayor de la ciudad la dirección administrativa y la función de asegurar el cumplimiento de sus funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito, bastaría esta sola norma para justificar la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para la adopción de la medida, pues el poder de policía debe ser entendido como una de las manifestaciones de naturaleza puramente normativa que se caracteriza por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.

Respecto a la afirmación del libelista consistente en que el Alcalde Mayor no podía en virtud del artículo 40 del Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, delegar en la Secretarla de Transito y Transporte una función que no le ha señalado la ley, la Sala precisa:

Tal como ya se vio, quedó claro, que dentro de las atribuciones del Alcalde Mayor está la de adoptar medidas tendientes a mejorar el tránsito de vehículos en el Distrito Capital, por ello, es perfectamente viable que delegue en la Secretaría de Tránsito, de conformidad con el citado precepto, la facultad para que determine las características del distintivo que deben llevar los vehículos destinados al transporte público colectivo intermunicipal de pasajeros, cuyo destino u origen sea el Terminal de Transportes, como quiera que es necesario distinguirlos de los vehículos que al tenor del artículo 1 del Decreto acusado deben acatar la restricción, con el fin de dar cumplimiento al Decreto 621 de 2001.

Lo anterior, por cuanto el susodicho distintivo es un mecanismo que facilita a las autoridades el control, la dirección y la vigilancia del tránsito de la ciudad, para que los funcionarios identifiquen los vehículos automotores que hacen parte de aquellos a los cuales se les excluye del cumplimiento de la medida y poder verificar si son acreedores o no a la correspondiente sanción.

Vistas así las cosas, no se presenta la incompetencia alegada por el actor en relación con la expedición del Decreto 621 de 2001, motivo por el cual el cargo objeto de análisis no puede prosperar.

En lo referente al cargo segundo, la Sala acota que la argumentación del actor para sustentar la acusación del derecho a la igualdad, resulta imprecisa y vaga, pues no se alega de manera puntual porque se vulnera éste derecho de carácter fundamental; sin embargo, atendiendo a los fundamentos de hecho de la demanda, el Tribunal examinará el supuesto beneficio que se le otorga a la empresa Transmilenio a través de sus vehículos alimentadores, mediante el Decreto acusado, veamos:

El artículo 4 del Decreto 621 de 2001, establece las excepciones a la restricción de los vehículos que a pesar de prestar el servicio de transporte público de carácter colectivo o individual, no se les aplica la medida; preceptiva que tiene su razón de ser, dada la actividad que algunos de estos vehículos desarrollan, en especial los vehículos vinculados al transporte masivo de pasajeros, articulados o alimentadores, los que coadyuvan en gran medida a la finalidad que se busca con la restricción vehicular; por lo tanto, no sería eficaz si el transporte que se destinó para el traslado masivo de pasajeros en el Distrito Capital, como lo establece el Acuerdo 6 de 1998, resulta limitado con la restricción.

En lo concerniente al tema del derecho a la igualdad, el Tribunal Constitucional, en diversas jurisprudencias ha definido su alcance al señalar:

"...toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.²

"Una simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se manifiesta como un derecho relacional - que se desarrolla en distintos niveles de análisis - que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto."³

En los términos precedentes, es pertinente destacar que no toda diferencia de trato conduce inevitablemente a la vulneración del derecho a la igualdad, haciéndose indispensable distinguir en cada caso concreto, si las diferencias se hallan razonable y objetivamente fundadas y si la discriminación carece de dicha justificación, para establecer la violación alegada.

Bajo este contexto, no se presenta en el caso sub judice un trato diferente, por cuanto si la norma excluye de su cumplimiento a ciertos vehículos, esto se justifica de manera objetiva, pues la medida adoptada tiene un sustento que determina porque deben hacerse las diferencias a que alude de manera breve el actor.

En efecto, la sociedad Transmilenio, tiene como objeto la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor; por lo que sus vehículos, sean estos articulados o alimentadores, se implementaron para atender la demanda del servicio de transporte de los habitantes del Distrito y su finalidad es cooperar con la reorganización del Tránsito de Bogotá.

Tales razones resultan suficientes para considerar que la exclusión que se hace de los vehículos alimentadores es justificable, habida cuenta que estos hacen parte del sistema de Transmilenio, que contribuye al objetivo que se busca con la restricción en la circulación de los vehículos de transporte público, que no os otro que mejorar el tránsito de automotores en las vías de la ciudad y reducir la congestión de buses, busetas, ejecutivos y colectivos; lo cual constituye el fundamento básico de la medida adoptada mediante el Decreto 621 de 2001.

Por las anteriores consideraciones no se advierte la trasgresión del derecho a la igualdad, y por consiguiente, no prospera dicho cargo.

En lo referente a que el artículo 178 numeral 20 del Código Nacional de Tránsito, no puede aplicarse en la restricción vehicular, por cuanto regula situaciones diferentes, la Sala se pronuncia en los siguientes términos:

El artículo 178 del C.N.T.T., dispone:

Artículo 178. Será sancionado con multa equivalente a cinco (5,) salarios mínimos el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

(..)

20. transitar por zonas y en horas prohibidas sin permiso de la autoridad competencia.

(..)

Al expedirse el Decreto 621 de 2001, no se crea una sanción para quienes conducen vehículos con restricción para transitar, sino que de acuerdo con lo allí previsto, quien incurra en una infracción será sancionado con multa equivalente a cinco (5) salarios, según lo estatuido en el numeral 20 del referido artículo 178 del C.N. de T.

De manera, que el tema tratado en el Decreto acusado, como fue el de la medida de restricción de carácter imperativo para quienes conducen alguno de los vehículos de transporte público que se enumeran en el artículo 1 ibídem, dentro de los horarios y en los días no permitidos, no resulta diferente o extraña a la prohibición de la norma transcrita de transitar por zonas y horas no permitidas por la autoridad competente. Por tal razón era aplicable al presente caso, ya que era precisamente la que señalaba la sanción a imponer.

Así pues, el Alcalde Mayor estableció la multa con fundamento en las normas vigentes que regían la materia, esto es, las consagradas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre (art 178 numeral 20), en atención a que la circulación de los vehículos de transporte publico quedó restringida, según lo previsto en el artículo 2 del Decreto 621, modificado por el artículo 2 del Decreto 660 de 2001.

Finalmente, en lo relativo al enriquecimiento sin causa a favor del Distrito Capital por el pago de impuestos, sobre los días en que permanecieron inmovilizados los automotores, la Sala comparte la tesis de la apoderada del Distrito Capital, esto es, que el hecho generador del impuesto lo constituye la propiedad o posesión del vehículo automotor y la base gravable es el valor comercial del mismo, motivo por el cual el pago del impuesto no tiene ninguna relación con la circulación o con la restricción del vehículo ordenado en el Decreto 621 de 2001, pues lo que se grava es la propiedad, no la utilización del bien como lo alega el demandante.

En consecuencia, al no observarse que los artículos 1 y 4 del Decreto 621 de 2001 vulneran las normas superiores invocadas y no habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad de que gozan los preceptos acusados, la Sala denegará las suplicas de la demanda.

En merito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

PRIMERO.- DENIEGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- Sin costas en la instancia por no aparecer causadas.

TERCERO.- En firme este proveído, archívese la actuación.

Discutido y aprobado en Sala de la fecha. Acta No. 103