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SENTENCIA C-1189/05 Referencia: Expediente
D-5804 Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de
septiembre 23 de 2004 "Por la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones" Demandante:
HUGO ALEJANDRO JIMÉNEZ BALCAZAR Magistrado Ponente: Dr.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de noviembre de dos mil cinco (2005). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano
Hugo Alejandro Jiménez Balcazar solicitó ante esta
Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del literal i) del artículo
41 de la Ley 909 de septiembre 23 de 2004 "Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones". Mediante Auto de
veintiséis (26) de mayo de dos mil cinco (2005), el magistrado sustanciador en
el asunto de la referencia admitió y ordenó comunicarla al Presidente del
Congreso, al Presidente de la Republica, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Fiscalía
General de la Nación, para que se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad
de las disposiciones acusadas. De igual manera, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las
Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Cartagena, Externado,
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que, de considerarlo oportuno,
intervinieran en el presente proceso. Una vez cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial número 45.680 de 23 de septiembre de 2004. "LEY 909 de 2004 (Septiembre
23) Por
la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones Diario
Oficial No 45.680 EL
CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (¿) TÍTULO
VII RETIRO
DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS (¿) Artículo 41. Causales
de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén
desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera
administrativa se produce en los siguientes casos: (¿) i) Por declaratoria de
vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; (¿)" III. LA DEMANDA 1.- El demandante
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del literal i) del artículo
41. Tal disposición viola, en su opinión, el artículo 29 de la Constitución,
por cuanto no regula el procedimiento que debe adelantar la administración en
el evento de abandono del cargo por parte de un servidor público. En efecto, para el
ciudadano Jiménez Balcazar, la falta de
reglamentación del procedimiento específico que debe adelantar la
administración ante la conducta de abandono del cargo vicia de
inconstitucionalidad el precepto impugnado, pues los empleados públicos se ven
sujetos a la eventual arbitrariedad del nominador al proferir el acto de retiro
del servicio en caso de configuración de la conducta de abandono del cargo, en
detrimento de su derecho fundamental al debido proceso. Al respecto señala el
demandante: "[S]e considera
entonces, que la conducta que es objeto de esta acción (art. 41, lit. i de la Ley 909/04), no debe constituir una causal autónoma
para que el nominador pueda retirar del servicio a los servidores públicos
inscritos en el Registro Público de la carrera administrativa. Y esto debido a
que en el citado literal, objeto de esta acción, se desconoce el debido proceso
porque no se regula o desarrolla la manera como debe actuar la administración
en tal evento, lo cual quebranta de bulto e indiscutiblemente la garantía
consagrada en el artículo 29 Superior. Por ello, el literal de la norma que se
ataca, repercute palmariamente en menoscabo de las garantías procesales, con
implicación en el campo del derecho sustancial y procesal preexistente. (¿) El artículo 29 del
ordenamiento superior lo consagra expresamente "para toda clase de
actuaciones judiciales o administrativas". Así entonces,
la situación que es objeto de controversia y que surge de lo preceptuado en el
literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, requiere de una regulación
jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezca el respeto de
los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna
actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se
encuentre sujeta a los procedimientos señalados en la ley o en los
reglamentos". 2.- Por lo anterior,
solicita que se declare la inconstitucionalidad del literal i) del artículo 41
de la Ley 909 de 2004, el cual consagra la conducta de abandono del cargo por
parte de los empleados públicos como causal autónoma del
retiro del servicio. Como petición subsidiaria, plantea que en caso de que el
literal cuestionado sea declarado exequible, se haga un condicionamiento en el
sentido de que dicho retiro procede, previa realización del procedimiento
regulado por el Código Disciplinario Único que deberá llevarse a cabo y
agotarse con todas las garantías del debido proceso. IV. intervenciones Universidad del
Rosario 1.- El
ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad del Rosario, presenta escrito de intervención dentro del término
fijado para ello en las normas pertinentes y solicita declarar la exequibilidad de la norma bajo examen. Aduce las siguientes
razones para apoyar su solicitud. 1.1.- De conformidad
con una interpretación sistemática de las disposiciones de la Ley 909 de 2004,
artículo 41, referidas a las causales de retiro del servicio y aquellas de la
Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, se colige fácilmente que para
proceder a declarar la vacancia de un empleo por abandono del mismo, el
funcionario competente deberá adelantar previamente un proceso disciplinario.
En efecto, al armonizar el precepto legal demandado con los postulados del
Código Disciplinario Único, se advierte que aquel no riñe con las garantías
fundamentales propias del debido proceso. 1.2.- Así, el artículo
4º del Código Disciplinario Único estipula que en aquellos casos en los cuales
se vea comprometido disciplinariamente un servidor público y un particular,
tanto la investigación como la sanción sólo podrán tener lugar por conductas
tipificadas como faltas en la ley vigente al momento de su realización. Y, por
su parte, el artículo 6º del mismo estatuto exige que el sujeto disciplinable
sea investigado por funcionario competente y con observancia formal y material
de las normas que determinan la ritualidad del proceso. El artículo 33,
numeral 10 de la Ley 909 de 2004, a su vez, establece que además de los
derechos contemplados en la Constitución, la ley y los reglamentos, son
derechos de los servidores públicos los tratados internacionales ratificados
por el Congreso, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los manuales de
funciones, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. 1.3.- Concluye a
partir de lo anterior que teniendo en cuenta que la declaratoria de vacancia
del empleo en caso de abandono del mismo es una falta sancionada
disciplinariamente, para poder llegar a tal determinación es necesario tramitar
un proceso previo en contra del presunto infractor, el cual debe estar
revestido de todas las garantías propias del debido proceso. Por ello, a pesar
de no encontrarse reglado en la Ley 909 de 2004, hay una remisión al Código
Disciplinario Único. Departamento
Administrativo de la Función Pública 2.- En escrito
recibido en la Secretaría de esta Corporación el 22 de junio de 2005, el
Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante apoderado, solicitó
a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
del literal acusado. Esta entidad expone las siguientes razones para apoyar su
punto de vista. 2.1.- El legislador
cuenta con facultad para establecer otras causales de retiro de los empleados
de carrera administrativa, facultad que deriva directamente de los artículos
125 y 150-23 de la Constitución Política. Así, existe una potestad de
configuración legislativa con fundamento en la cual al legislador le es posible
determinar las causales de retiro del servicio para quienes han sido inscritos
en carrera administrativa, además de las previstas en la Carta Política, así
como el procedimiento a seguir. De esta manera, estima el interviniente, el
legislador, haciendo uso de dicha libertad de configuración normativa, previó
como causal autónoma de retiro el abandono del cargo, en atención a los
principios rectores de la prestación del servicio público, cuales son la
eficiencia, la efectividad y la oportunidad. Estima el apoderado
que en definitiva el legislador tiene facultad para establecer causales
autónomas de retiro, independientes de aquellas contenidas en las disposiciones
disciplinarias. En efecto, indica, el artículo 125 Superior, establece como
causal de retiro la violación del régimen disciplinario, el cual fue adoptado
en la Ley 734 de 2002, de conformidad con el artículo 124 de la Carta. Es por
ello, destaca, que cuando el artículo 125 antes citado hace relación a "las
demás causales previstas en la Constitución o la ley", necesariamente
se refiere a causales diferentes a las que hacen parte del régimen
disciplinario. De conformidad con lo
anterior, el literal impugnado no vulnera ningún precepto constitucional, bien
por el contrario, busca proteger y garantizar los legítimos intereses de la
Administración Pública, señalados en los artículos 1º, 2º, 123 y 209 de la
Carta Fundamental. 2.2.- El abandono del
cargo ha sido consagrado como causal autónoma de retiro del servicio en varios textos
legales: artículo 25 del Decreto Ley 2400 de 1968 (modificado por el Decreto
3074 del mismo año) y en el artículo 105 del Decreto 1950 de 1973. Así mismo,
en las Leyes 27 de 1992, 443 de 1998 y 909 de 2004. El desarrollo de esta
causal se encuentra en los artículos 126 y 127 del Decreto 1950 de 1973 que
establece en qué eventos se configura el abandono del cargo y, así mismo
consagra que, una vez comprobada alguna de dichas hipótesis, la autoridad
nominadora declarará la vacancia del empleo, previo cumplimiento de los
procedimientos legales. Por consiguiente, a la
administración le basta verificar el acaecimiento del hecho que configura el
abandono del cargo para proceder a declarar la vacancia del mismo. Este
procedimiento se realizará mediante acto administrativo motivado, contra el
cual proceden los recursos de ley. Y es claro que si el empleado justifica la
causa de su ausencia, la administración deberá revocar la decisión o abstenerse
de declarar la vacancia del cargo, por cuanto no toda inasistencia configura un
abandono del mismo. Este acto
administrativo, destaca la entidad interviniente, es independiente de la
decisión de carácter disciplinario proferida por el ente competente "la
cual depende de la primera y no se contrapone". 2.3.- Por último, el
apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública indica que en
el caso bajo estudio se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Como sustento de dicha consideración expone que en la sentencia C-088 de 2002,
la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del literal g)
del artículo 37 de la Ley 443 de 1998 que consagra la misma causal demandada en
esta oportunidad y en cuya demanda se expusieron los mismos cargos que ahora
corresponde analizar a esta Corporación. Academia Colombiana de
Jurisprudencia 3.- La Academia
Colombiana de Jurisprudencia allegó a la Secretaría de esta Corporación escrito
de intervención en el presente proceso el día 23 de junio de 2005. El ciudadano
Bernardo Carreño Varela, comisionado para rendir concepto, previas algunas
consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales relativas a los empleos de
libre nombramiento y remoción y al principio constitucional del non bis
in ídem, solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del literal acusado. Como fundamento de su
solicitud expuso que el procedimiento que el demandante echa de menos sí
existe, "en otras disposiciones de la misma ley y de otras" aún
cuando no especifica en cuáles. Simultáneamente, no
obstante, señala que no es "obligatorio ni posible" que
cada norma que tipifica faltas sancionables contenga un procedimiento especial
para castigarla, ante lo cual en el precepto normativo acusado no se evidencia
una vulneración del debido proceso. Así, en su opinión, "[d]esde la óptica de la demanda no hay violación al debido
proceso, porque el procedimiento administrativo que echa de menos el actor,
para los efectos prácticos, se confunde con el que impuso la sanción
disciplinaria ya que, normalmente, el funcionario que impone la sanción
disciplinaria por abandono del cargo, es el mismo que decreta el retiro del
servicio". V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General
de la Nación, en concepto No. 3882 recibido en Secretaría de esta Corporación
el 22 de julio de 2005, solicita a la Corte Constitucional declarar la
existencia de la cosa juzgada material en relación con la sentencia C-088 de
2002. En apoyo de su solicitud, el Ministerio Público sostiene que el contenido
normativo del artículo 37 de la Ley 443 de 1998 demanda que dio origen a la
sentencia citada, era igual al del precepto que ahora se acusa y que, además,
dicha disposición normativa fue objeto de examen por los mismos cargos que en
esta oportunidad son aducidos por el actor. Por consiguiente, la declaratoria
de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo ya fue objeto de
pronunciamiento por esta Corporación. VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241 numeral 4º de la Carta. El asunto bajo
revisión 2.- El demandante
considera que el literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 vulnera el
artículo 29 de la Constitución Política. Según el actor, el abandono del cargo
no puede ser considerado como una causal autónoma para el retiro del servicio,
pues ello va en detrimento del debido proceso del cual son titulares los
empleados públicos. Lo anterior, por cuanto el abandono del cargo está
consagrado en el Código Disciplinario Único como una falta gravísima, de lo
cual se sigue la iniciación ineludible del proceso disciplinario, mientras que
al ser contemplada como causal autónoma, queda sin regulación alguna el
procedimiento de declaratoria de vacancia del cargo. 3.- Los intervinientes
solicitan que el literal acusado sea declarado exequible, aun cuando por
razones diversas. Los argumentos aducidos por el Decano de la Universidad del
Rosario apuntan hacia la idea de que, a partir de la armonización de la
disposición acusada y aquella propia del régimen disciplinario que consagra el
abandono del cargo como una falta gravísima, se puede concluir que la primera,
esto es, el literal demandado, no configura una causal autónoma para el retiro
del servicio, pues el funcionario competente debe adelantar el proceso
disciplinario respectivo previa declaratoria de vacancia del cargo. El
Departamento Administrativo de la Función Pública, por su parte, señala que el
legislador cuenta con la potestad de configuración para consagrar causales autónomas
de retiro del servicio, independientes de aquellas estipuladas en el Código
Disciplinario Único. Ello, lejos de atentar contra los cánones
constitucionales, busca salvaguardar los intereses legítimos de la
Administración Pública, en atención a los principios de eficiencia, efectividad
y oportunidad que la rigen. Por último, el apoderado de la entidad indica que
respecto de la disposición normativa controvertida opera el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, pues esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse
sobre una disposición igual y por los mismos cargos, mediante sentencia C-088
de 2002. Por último, la Academia Colombiana de Jurisprudencia indica que no se
evidencia la vulneración del debido proceso, pues no es necesario que las normassancionatorias estipulen un
procedimiento específico para castigar las conductas que tipifican. De todas
maneras, señala que el procedimiento que el demandante echa de menos sí existe
en otras disposiciones de la misma Ley 909 de 2004 y en otros cuerpos normativos. 4.- La Vista Fiscal
solicita a este Tribunal Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia
C-088 de 2002, como consecuencia de la existencia del fenómeno de la cosa
juzgada material, pues la disposición impugnada tiene igual contenido al literal
que en esta oportunidad se demanda y el cual fue objeto de examen por los
mismos cargos que ahora se aducen. Problema jurídico 5.- De acuerdo con los
cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad, corresponde a la Corte
establecer si la consagración del abandono del cargo como causal autónoma de
retiro del servicio atenta contra las garantías propias del debido proceso
(C.P. art. 29), por carencia de regulación específica del procedimiento que
debe adelantar el funcionario competente. 6.- Previamente la
Corte debe precisar si la disposición acusada tiene un contenido normativo
igual al del literal g) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998 que fue declarado
exequible por esta Corporación en la sentencia C-088 de 2002. De igual manera,
debe efectuar un examen comparativo de los cargos sobre los cuales se llevó a
cabo el juicio de constitucionalidad en aquella oportunidad y los expuestos por
el demandante en el proceso de la referencia, con el fin de establecer si debe
reiterarse la jurisprudencia sentada en dicha ocasión y, por ende, adoptar la
misma decisión de declarar exequible la disposición acusada. 7.- Para resolver los
problemas jurídicos planteados, la Corte (i) repasará el desarrollo
jurisprudencial del concepto de la cosa juzgada material; (ii) revisará los
antecedentes legales y jurisprudenciales sobre el abandono del cargo como
causal autónoma para el retiro del servicio; (iii) efectuará un repaso respecto
de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso
administrativo, desde los preceptos constitucionales e internacionales y sus
desarrollos en la jurisprudencia constitucional; (iv) evaluará la disposición
controvertida bajo los criterios desarrollados por esta Corporación a fin de
determinar si la misma tiene una proyección hacia el ámbito disciplinario; para
así, (iv) concluir sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición demandada por vulneración
del debido proceso. Consideración
preliminar. Cosa juzgada material y reiteración del precedente 8.- En consideración a
que el Procurador General de la Nación puso de presente que la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-088 de 2002, se pronunció sobre el literal
g) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, cuyo texto era igual al que hoy se
examina, y que, en consecuencia, se configuró el efecto de cosa juzgada
material, deberá en esta oportunidad analizarse si la sentencia anterior
produjo dicho efecto respecto del asunto bajo análisis. 9.- Para establecer la
existencia o inexistencia del efecto de cosa juzgada, se hace necesario
comparar no sólo los textos de las disposiciones demandadas, sino que es
imperativo, de igual manera, evaluar la similitud de los cargos que en aquella
y en esta oportunidad dieron origen al examen de constitucionalidad. No
obstante, esta Corporación empezará por repasar su jurisprudencia sobre el tema
para, finalmente, realizar el ejercicio comparativo y concluir al respecto. 10.- Esta Corporación
ha establecido que la cosa juzgada material se configura cuando la disposición
normativa objeto de estudio tiene un contenido idéntico o similar al de otra
disposición que ya ha sido objeto de examen constitucional por parte de este
Tribunal, con base en los mismos cargos y dentro de un contexto fáctico y
normativo semejante. Así ha indicado la jurisprudencia que esta figura se
presenta "cuando no se trata de una norma con texto normativo
exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos
contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto
de los contenidos de una norma jurídica: tiene lugar cuando la decisión
constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido
suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con
el artículo 243 de la Carta Política."1 La Corte ha
señalado, igualmente, que no sólo el contenido normativo debe ser similar sino
que también es necesario que el contexto fáctico y normativo en el que esta
Corporación estudió dicha disposición no sea sustancialmente diferente de aquel
en el cual se le solicita realizar nuevamente el control de constitucionalidad.
Lo anterior obedece al esfuerzo por precisar aquellos eventos en los cuales se
configura la cosa juzgada material, pues ésta "no debe ser
entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo
que busca asegurar el respeto al precedente."2 De esta
manera, la jurisprudencia ha buscado establecer una carga de argumentación
mayor en los eventos de cambio del precedente, a fin de garantizar los principios
de seguridad jurídica e igualdad. 11.- No obstante lo
anterior, la jurisprudencia ha justificado un nuevo estudio de una disposición
normativa ya examinada, por cambios económicos, sociales, culturales, políticos
e, incluso, ideológicos sustancialmente significativos que se hayan producido
en una comunidad y que hagan insostenible, a la luz de la Constitución, un
pronunciamiento anterior, con base en "significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma."3 Así,
el nuevo fallo que resuelve de fondo no vulnera la cosa juzgada, pues parte de
un punto de análisis diverso que, lejos de ser contradictorio, busca precisar
valores y principios constitucionales y, en últimas, aclarar el sentido y
alcance de una institución jurídica. Se trata, entonces, de un cambio de
interpretación constitucional necesario para responder adecuadamente a los
cambios presentes en cualquier sociedad. 12.- Con
posterioridad, la Corte indicó que la cosa juzgada material se restringía a
aquellas disposiciones normativas declaradas inexequibles por este Tribunal
Constitucional. En efecto, en sentencia de 20024 esta
Corporación precisó los elementos para determinar cuándo se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada material. Para ello estableció: (i) que un acto
jurídico haya sido previamente declarado inexequible, (ii) que la disposición
demandada reproduzca el texto normativo declarado inexequible5,
(iii) que el texto examinado previamente haya sido declarado inexequible por
razones de fondo, de manera que la ratio decidendi del
fallo no haya recaído sobre un vicio de forma y, (iv) que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en el juicio previo en el que la Corte decidió declarar la inexequibilidad. La consecuencia directa de la verificación
de los elementos referidos es la declaratoria de inexequibilidad
del texto normativo bajo estudio y que reprodujo el contenido del previamente
examinado, por violación del artículo 243 de la Constitución Política. Respecto de los
efectos de un fallo en el cual se declaró la exequibilidad
de una disposición que se encuentra nuevamente demandada por haber sido reproducida
en otro cuerpo normativo, esta Corte ha indicado que se trata de un precedente,
respecto del cual la Corporación tiene diversas opciones. La primera de ellas
consiste en seguir el precedente, en atención a los principios de seguridad
jurídica, confianza legítima y otros valores y principios protegidos por la
Constitución6. La segunda alternativa es apartarse del precedente
con base en razones poderosas que encuentren asidero en principios y valores
constitucionales desarrollados, igualmente, en la jurisprudencia constitucional
a fin de "evitar la petrificación del derecho y la continuidad de
eventuales errores. También puede la Corte llegar a la misma conclusión de su
fallo anterior pero por razones adicionales o diversas."7 13.- En conclusión, la
identidad entre un enunciado o un contenido normativo declarado previamente
exequible y otro reproducido en un nuevo cuerpo normativo, no puede ser el
argumento concluyente para negarse a examinar el nuevo precepto por haberse
producido la cosa juzgada material. En efecto, la cosa juzgada material tiene
lugar únicamente cuando concurren las siguientes condiciones8: (i) Que exista una
sentencia de constitucionalidad sobre el mismo precepto normativo e incluido en
el mismo cuerpo normativo, respecto del cual se solicita estudio posterior
(identidad formal). (ii) Que exista
identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad
que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporación y aquellos que
sustentan la nueva solicitud de estudio. (iii) Que no se hayan
producido cambios económicos, sociales, culturales, políticos e, incluso,
ideológicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de
la Constitución, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad
en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su
anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis9. 14.- De conformidad
con las consideraciones expuestas, la Corte entra a comparar el texto de la
disposición examinada y que dio lugar a la sentencia C-088 de 2002, respecto de
la cual se alega cosa juzgada material en el presente caso, así como los cargos
por los cuales se pronunció en aquella oportunidad este Tribunal. Tal y como lo señalan
el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General
de la Nación, la Corte Constitucional había examinado la constitucionalidad del
literal g) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, cuyo texto era el siguiente: "ARTÍCULO 37.
Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los
siguientes casos: // g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de
abandono del mismo; (¿)" Se aprecia así que el
texto de dicha disposición y el de la que hoy se somete a examen de la Corte,
son iguales10. No obstante, la Corte estudiará si también hay
identidad de cargos. En aquella oportunidad el demandante fundamentaba su
argumentación para considerar inconstitucional la disposición arriba
transcrita, en la vulneración del principio del non bis in ídem,
por cuanto a su juicio existe duplicidad de actuaciones administrativas. Según
su criterio, la norma autoriza que se adelanten dos procesos (uno disciplinario
y uno administrativo) para una misma conducta, pues el abandono del cargo está
consagrado dentro del régimen disciplinario como falta gravísima. Si bien en ese
entonces la Corte consideró exequible, por los cargos estudiados, el contenido
del literal g) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, no examinó, en concreto,
el cargo que se alega en esta ocasión y que se relaciona con la eventual
vulneración del debido proceso que tiene lugar con la consagración del abandono
del cargo como causal autónoma de retiro del servicio, pues la declaratoria de
vacancia del empleo queda sin regulación expresa que respete la totalidad de
las garantías propias del debido proceso, eliminando así, cualquier rasgo de
arbitrariedad en el proceder y la decisión del nominador. La Corte considera,
por tanto, que no se vulnera el efecto de cosa juzgada material, por cuanto la
anterior sentencia no genera dicho efecto respecto del asunto bajo examen
constitucional en esta oportunidad. Esto, por cuanto, como se dijo en líneas
precedentes, únicamente tiene lugar al concurrir tres condiciones (que como se vio,
no se cumplen): (i) que la solicitud de juicio de constitucionalidad verse
sobre una misma disposición normativa ya analizada por este Tribunal
Constitucional, lo cual implica la existencia de una identidad formal, (ii) que
los cargos que dieron lugar a aquel juicio coincidan con los que se exponen
para fundamentar la nueva solicitud de declaratoria de inexequibilidad
de la disposición y, (iii) que no se hayan producido cambios sustanciales en el
contexto fáctico y normativo que justifiquen un nuevo juicio de
constitucionalidad de la disposición previamente examinada11. Pasa,
entonces, esta Corte a pronunciarse de fondo sobre la demanda. Antecedentes legales
del abandono del cargo como causal autónoma de retiro del servicio 15.- El Decreto 3074
de 1968, por el cual se modificó y adicionó el Decreto Ley 2400 del mismo año12,
regula lo relativo a los empleos en la Rama Ejecutiva. Define, por ejemplo, el
carácter de la vinculación de empleados públicos, funcionarios, empleados de
libre nombramiento y remoción, y empleados que integran el servicio civil, así
como las atribuciones del Gobierno para modificar estas modalidades de
vinculación; también se pronuncia respecto de los procedimientos para el
ingreso a la carrera y la promoción dentro de ella; de igual manera, hace
referencia a las prohibiciones de los empleados en defensa de la economía del
Estado, a las sanciones disciplinarias que les son aplicables y a las
facultades del Gobierno respecto de la reglamentación de la calificación de las
faltas, la graduación de las sanciones y los procedimientos para la aplicación
del régimen disciplinario -aclara que dicha facultad debe ejercerse siempre
teniendo en cuenta las garantías del debido proceso-13. Más adelante
establece dentro de las causales de cesación definitiva de funciones el
abandono del cargo14. 16.- Posteriormente
fue expedido el Decreto 1950 de 1973, mediante el cual se reglamentaron los
Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y se dictaron otras normas sobre
administración del personal civil de la Rama Ejecutiva. El Gobierno, por medio
de este cuerpo normativo se ocupó de varios temas, dentro de los cuales se
encuentran los empleados, funcionarios, trabajadores y auxiliares de la
administración; la creación, supresión y fusión de empleos; el carácter de los
empleos y su remuneración; la vacancia de los empleos, dentro de cuyas causales
de declaratoria, figura, de nuevo, el abandono del cargo (Art. 22, lit. 10)15;
la provisión de empleos; el régimen disciplinario; los estímulos; la
capacitación, adiestramiento y perfeccionamiento; la carrera administrativa.
Además de esos temas, en el artículo 126 del Decreto se indica cuáles son los
eventos en los cuales se configura el abandono del cargo en los siguientes términos: "Artículo 126. El
abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1.
No reasuma sus funciones al
vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión, o dentro de los
treinta (30) días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio
militar; 2.
Deje de concurrir al trabajo por
tres (3) días consecutivos; 3.
No concurra al trabajo antes de
serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia
antes de vencerse el plazo de que trata el artículo 113 del presente decreto, y 4.
Se abstenga de prestar el servicio
antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo." Así mismo, los
artículos 127 y 128 estipulan que una vez comprobada la ocurrencia de alguna de
las hipótesis de hecho referidas, la autoridad nominadora declarará la vacancia
del empleo "previos los procedimientos legales"16.
Y, de otra parte, que si por el abandono del cargo se perjudicara el servicio,
el empleado también se hará acreedor a las sanciones disciplinarias y a la
responsabilidad civil o penal a que haya lugar17. 17.- La Ley 27 de
1992, posteriormente derogada por la Ley 443 de 1998, regulaba, así mismo,
aspectos relativos a la administración de personal al servicio del Estado. Al
igual que las normatividades arriba referidas, esta Ley hacía referencia a la
carrera administrativa; las diferentes modalidades de vinculación de los
servidores del Estado; las causales de retiro del servicio; los procedimientos
para proveer los empleos; la Comisión Nacional del Servicio Civil; y las
responsabilidades de los nominadores, entre otros aspectos. En esta
normatividad, nuevamente aparece como causal de retiro del servicio la
declaratoria de vacancia del empleo por abandono del mismo, así: "Artículo 7º.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de
carrera, se produce en los siguientes casos: (¿) h) Por declaratoria de
vacancia del empleo en caso de abandono del mismo; (¿)"18 18.- La normatividad
derogatoria, Ley 443 de 199819 sobre carrera administrativa,
además de regular varios aspectos relativos a los principios, definición y
campo de aplicación; las modalidades de vinculación a los empleos de carrera;
los estímulos y capacitación de los mismos; el sistema nacional de carrera y
función pública; las comisiones del servicio civil; y el departamento
administrativo de la función pública; hizo, de igual manera, referencia al tema
que en esta oportunidad ocupa a la Corte. En efecto, esta normatividad incluía
una disposición relativa a las causales de retiro del servicio de los empleados
de carrera, dentro de las cuales contemplaba la declaratoria de vacancia del
empleo por abandono del mismo20. 19.- Al igual que en
las normatividades arriba reseñadas, que regulan los empleos de la Rama Ejecutiva
del Poder Público y en general la administración de personal al servicio del
Estado, así como la carrera administrativa, la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, también consagra como causal autónoma de
retiro del servicio el abandono del cargo. La disposición señala lo siguiente: "Artículo 149.
Retiro del servicio. La cesación definitiva de las funciones se produce en los
siguientes casos: (¿) 7. Abandono del cargo. (¿)"21 20.- Otros ejemplos se
encuentran en el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de
Defensa (Decreto 1792 de 2000)22 y el Estatuto de
Profesionalización Docente (Decreto Ley 1278 de 2002)23 en los
cuales, al igual que en las normatividades reseñadas a lo largo de este aparte,
la conducta de abandono del cargo está consagrada como una causal de
declaratoria de vacancia del mismo, como consecuencia del retiro del servicio.
Era expreso en el Estatuto de Profesionalización Docente que se debía adelantar
previamente un procedimiento sumario en el cual se garantizara el derecho de
defensa y que, estipulaba, "A su vez, la autoridad debe iniciar el
correspondiente proceso disciplinario". 21.- Por último, y sin
pretensión de exhaustividad, se encuentra el Régimen de Carrera de los
empleados del Departamento Administrativo de Seguridad ¿DAS-
(Decreto 2146 de 1989), el cual en su artículo 33 prescribe que el retiro del
servicio de los funcionarios inscritos en el Régimen Especial de Carrera se
produce, entre otros, en caso de"declaración
de vacancia del empleo por abandono del cargo"24. 22.- Lo anterior
evidencia varias cuestiones. La primera de ellas, que si bien no ha sido
estipulado un procedimiento específico que constituya una garantía ineludible
del debido proceso en la declaratoria de vacancia del empleo por abandono del
mismo, sí es claro que la autoridad competente para proceder en tal sentido, se
encuentra en la obligación de respetar las garantías inherentes a dicho derecho
fundamental. De otra parte, evidencia que el retiro del servicio por abandono
del empleo no excluye ni hace inviable el proceso disciplinario, antes bien,
indica que la autoridad competente debe iniciarlo, a fin de que dentro de éste
último, se establezca la responsabilidad disciplinaria del servidor, en tanto
que la conducta de abandono del cargo está consagrada en el Código
Disciplinario Único como una falta gravísima25. 23.- De esta manera,
se observa que el abandono del cargo como causal autónoma de retiro del
servicio ha sido consagrado en numerosos textos normativos del ordenamiento
jurídico colombiano. Ni siquiera puede decirse que dicha consagración sea
reciente, pues, de conformidad con el repaso realizado, se evidencia que la
disposición ahora objeto de controversia ha sido plasmada desde 1968 y
reproducida en múltiples normas relativas a la carrera administrativa y, en
general, a la administración del personal al servicio del Estado. Por ello, esta Corte
procederá a estudiar la jurisprudencia constitucional al respecto, a fin de
establecer si a la luz de los principios constitucionales tal disposición
resulta contraria a la Carta Fundamental. Jurisprudencia
constitucional sobre el abandono del cargo como causal autónoma de retiro del
servicio 24.- A fin de establecer
si la norma demandada resulta inconstitucional por vulneración del derecho
fundamental al debido proceso, de conformidad con el cargo planteado por el
actor, la Corte estudiará sus pronunciamientos en torno al problema del retiro
del servicio por abandono del cargo. 25.- Aún cuando los
análisis efectuados hayan partido desde diversos puntos orientados por los
cargos de las demandas estudiadas, esta Corporación ha tenido oportunidad en
varias ocasiones de pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la causal
de retiro del servicio por abandono del cargo, así como de su carácter de falta
gravísima disciplinaria. 26.- En sentencia
C-769 de 1998, la Corporación decidió declarar exequible el numeral 8 del
artículo 25 del anterior Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), el cual
consagraba como falta gravísima "el abandono injustificado del
cargo o del servicio". A juicio del actor dicha disposición desconocía
el derecho al debido proceso, específicamente la garantía de la tipicidad ¿inherente a este derecho-, pues la prescripción era vaga y
no contenía una descripción precisa y concreta de lo que debía entenderse por
abandono injustificado del cargo o del servicio. Esta Corporación
estimó que la disposición acusada no era vulneratoria
del derecho al debido proceso en atención a que, si bien la norma no define con
precisión qué debe entenderse por el abandono injustificado del cargo o del
servicio, ello no implica que la misma carezca del elemento de la tipicidad,
pues tal hipótesis se configura cuando "una norma deja de contener
entre sus prescripciones los ingredientes normativos requeridos para producir
la certeza en lo relativo a la definición de la conducta; (¿) es claro que se
proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e indeterminación que
no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer exigibles las
consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que le
otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la
respectiva norma." Precisó este Tribunal Constitucional, que tal
ausencia del elemento de la tipicidad no tiene ocurrencia en la norma
demandada, pues resulta claro que la misma determina que la conducta
sancionable es el abandono injustificado del cargo, es decir, que dicha conducta
se configura en la siguiente hipótesis: "Abandonar el
cargo, o el servicio, implica la dejación voluntaria definitiva y no
transitoria de los deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual es
titular el servidor público. En consecuencia, dicho abandono se puede
presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las labores o funciones
propias del cargo, con la necesaria afectación de la continuidad del servicio
administrativo, o bien porque se deserta materialmente del cargo al ausentarse el
servidor del sitio de trabajo y no regresar a él para cumplir con las labores
asignadas, propias del cargo o del servicio. Corolario de lo anterior es que el
abandono debe ser injustificado, es decir, sin que exista una razón o motivo
suficiente para que el servidor se exima de la responsabilidad de cumplir con
las funciones propias del cargo o del servicio. Ello es así, porque de ser
justificado el abandono del cargo o del servicio desaparece la antijuridicidad
del hecho y, por consiguiente, la falta disciplinaria." 27.- Con
posterioridad, la Corte se ocupó del estudio del literal g) del artículo 37 de
la Ley 443 de 1998 que incluía dentro de las causales de retiro del servicio de
los empleados de carrera, la declaratoria de vacancia del empleo en el caso de
abandono del mismo. El pronunciamiento sobre la constitucionalidad de esta
disposición tuvo lugar en la sentencia C-088 de 2002. El cargo de la demanda
consistía en que, según el actor, la disposición controvertida desconocía el
principio del non bis in ídem, en tanto configuraba una doble
sanción para la conducta del abandono del cargo, pues la misma ya estaba
contemplada dentro del ordenamiento jurídico colombiano como una falta
disciplinaria gravísima, por lo cual no resultaba constitucionalmente válida su
consagración como causal autónoma de retiro de la carrera. La Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada, bajo la
consideración de que es perfectamente viable y no contraviene la prohibición
constitucional del doble enjuiciamiento que dentro del ordenamiento jurídico
colombiano coexistan consecuencias negativas tanto en el régimen disciplinario
como en el de carrera administrativa para aquel servidor público que abandone
injustificadamente su empleo. A esta conclusión llegó el Tribunal con base en
las diferencias existentes entre estos dos regímenes jurídicos. La sentencia
señala varias diferencias importantes, "pues el régimen de carrera
está fundado en el mérito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y
continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios
protegen preferentemente la moralidad de la administración, y por ello se
centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los
respectivos funcionarios. Por ello, nadie duda que el derecho disciplinario es
una modalidad del derecho sancionatorio, tal y como esta Corte lo ha destacado
en múltiples oportunidades, mientras que el régimen de carrera no tiene una
vocación de sanción sino de selección de los mejores servidores, y evaluación y
control de su desempeño." A partir de lo
anterior esta Corporación concluyó que en atención a tales diferencias, no poco
relevantes, principalmente en lo relativo a las finalidades y funciones de los
dos regímenes referidos, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias
negativas para un servidor público en ambos ámbitos, sin que ello conlleve la
violación de la prohibición del doble enjuiciamiento o principio del non
bis in ídem. Lo anterior, por cuanto una tal prohibición no excluye que un
mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas consecuencias jurídicas "siempre
y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades.
(¿) el non bis in ídem veda es que exista una doble
sanción, cuando hay una identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos
y finalidad y alcances de la sanción." Por último, la Corte
hizo énfasis en que la jurisprudencia ha reconocido que el régimen de carrera
administrativa debe ser establecido por ley con sujeción a los preceptos
constitucionales, lo cual otorga un amplio margen de libertad de configuración
del legislador para determinar los diversos aspectos que envuelve dicho
régimen, tales como el ingreso, ascenso y retiro, los méritos y calidades de
los aspirantes, entre otros. Indicó que la Constitución Política confiere,
específicamente, potestad al legislador para que defina otras causales que
determinen el retiro de la carrera, por lo cual el Congreso actuó dentro de su
órbita de competencia al regular la hipótesis de abandono del cargo para el
retiro de la carrera. 28.- En sentencia
C-734 de 2003, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad contra
algunas de las disposiciones del Estatuto de Profesionalización Docente
(Decreto Ley 1278 de 2002). Entre las disposiciones acusadas se encontraba el
artículo 43 de dicho texto normativo, el cual estipulaba las hipótesis de hecho
bajo las cuales se entendía configurada la conducta de abandono del cargo del
docente, conducta ésta que conllevaba la declaratoria de vacancia del mismo. Las
objeciones expuestas por el demandante apuntaban hacia el desconocimiento de la
prohibición constitucional, según la cual el Presidente de la República no
estaba facultado para regular materias disciplinarias contenidas, según él,
solamente en el Código Disciplinario Único y, además, por cuanto el Congreso no
lo facultaba para ello en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001. De igual
manera, señalaba que por tratarse de la regulación del derecho fundamental al
debido proceso en actuaciones administrativas, se justificaba la reserva de
regulación por parte del legislador. La Corte resolvió
declarar la inexequibilidad de dicha disposición. Los
fundamentos, no obstante, se restringieron a una cuestión formal planteada en
la demanda: la ausencia de facultades extraordinarias del Presidente de la
República para dictar normas en materia disciplinaria en este caso específico,
extralimitando las facultades conferidas en el numeral 2 del artículo 111 de la
Ley 715 de 2001, pues el ejercicio de dichas facultades debía limitarse a
aquellas materias relacionadas con un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa, atendiendo los criterios de a) mejor salario de ingreso a la
carrera docente; b) requisitos de ingreso; c) escala salarial única nacional y
grados de escalafón; d) incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el
aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; e)
mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la
carrera; f) oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los
docentes, y; g) asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos
docentes contemplado en el Decreto Ley 2277 de 1999. Constató, entonces,
esta Corte, que el contenido del artículo 43 del Decreto Ley 1278 de 2002, no
correspondía al objeto de las facultades conferidas de manera precisa para
expedir "un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para
los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de
la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de
recursos y competencias y con los recursos". Concluyó en los
siguientes términos: "En efecto,
dentro de las materias que identifican el concepto de carrera docente y
administrativa, no figura el tema disciplinario, pues éste si bien hace parte
evidentemente del régimen del servidor público nada tienen que ver con el
acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la
posibilidad del ascenso." (¿) "Así las cosas,
la Corte concluye que en el presente caso efectivamente fueron excedidas las
precisas facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2 del artículo 11
de la Ley 715 de 2001, pues éstas hacen explicita alusión a criterios de
exclusión de la carrera mas no a facultades para aspectos disciplinarios por lo
que declarará la inexequibilidad de los artículos 42,
43 y 44 del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de la
sentencia." Nótese, no obstante,
que la inexequibilidad del artículo relativo al abandono
del cargo de los docentes provino de la extralimitación de las facultades
extraordinarias que le fueran conferidas al Presidente de la República para
expedir dicho estatuto de profesionalización. Así, lejos de tratarse de una
inconstitucionalidad derivada de la vulneración de derechos fundamentales de
los sujetos pasivos del mismo, esto es, los docentes, se trató de la falta de
competencia del Presidente de la República para regular tal materia mediante un
Decreto Ley26. Garantías inherentes
al derecho fundamental del debido proceso administrativo 29.- La Corte pasa
ahora a elaborar un repaso del derecho al debido proceso administrativo y las
garantías que le son propias, de conformidad con la Carta Fundamental, las
prescripciones de los instrumentos internacionales y la jurisprudencia que los
ha desarrollado. 30.- La Constitución
Política de 1991 consagró en el artículo 29 el derecho fundamental al debido
proceso, según el cual: "ARTICULO 29. El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio. (¿) Es nula, de pleno derecho,
la prueba obtenida con violación del debido proceso". (Subrayas
ajenas al texto original). Esta Corporación ha
reiterado en varias oportunidades los elementos que conforman esta primordial
garantía. Así, ha destacado, las siguientes exigencias que deben cumplirse en
cualquier tipo de juicio27: 1.
Acceso libre y en igualdad de condiciones a la
justicia, con el fin de obtener pronta resolución judicial. 2.
Acceso al "juez natural" como
funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado proceso, de conformidad
con la ley. 3.
Posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con
aplicación de todos los elementos legítimos para ser oído dentro del proceso. 4.
Los procesos deben desenvolverse dentro de plazos
razonables y sin dilaciones injustificadas. 5.
El juez debe ser imparcial, autónomo e
independiente, de tal forma que debe ejercer su labor sin intromisiones de los
demás poderes públicos, con fundamento en los hechos y de conformidad con el
ordenamiento jurídico. 31.- Respecto del
debido proceso administrativo, específicamente, este Tribunal Constitucional ha
señalado que éste consiste en el respeto a las formas previamente definidas, en
punto de las actuaciones que se surtan en el ámbito administrativo,
salvaguardando en todas sus etapas los principios de contradicción e
imparcialidad. En reciente fallo, precisó: "El
derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que
comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal
manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del
Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el
ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía
consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que
pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como
establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de
2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y
el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato
imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso
concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas
con los derechos fundamentales de los asociados" (Sentencia T-772
de 2003). (¿) La aplicación del
derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas constituye un desarrollo del fundamento filosófico del Estado
de derecho (Sentencias T-120 de 1993, T-1739 de 2000 y T-165
de 2001). Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias
definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con
sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de
los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales
actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales,
legales o reglamentarios vigentes. Así pues, conforme a
lo reseñado, los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben
ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos
constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la
administración pública a través de la expedición de actos administrativos que
no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado
de derecho. De la aplicación del
principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho
a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las
pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos
administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su
beneficio. La Corte ha
indicado (Sentencias T-442 de 1992, T-020 y T-386 de 1998,
T-009 de 2000 y T-1013 de 1999) que la cobertura del debido proceso
administrativo se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los
procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de
los ciudadanos."28 32.- Así mismo, los
sistemas universal e interamericano de protección de los derechos humanos, han
establecido una multiplicidad de preceptos normativos29, ampliamente
desarrollados en la jurisprudencia de los órganos internacionales, los cuales,
si bien han estado orientados principalmente a proteger todas las garantías inherentes
al debido proceso en los juicios penales, se han hecho extensivos a los
procedimientos civiles y administrativos30. En efecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sentado una jurisprudencia31,
según la cual, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2º del artículo
8º de la Convención se aplican también a los procedimientos de carácter civil y
administrativo y, por ende, en éstos, los individuos tienen derecho al debido
proceso en los términos reconocidos para la materia penal. Ha señalado así el
Tribunal Interamericano32: "[c]uando la Convención se refiere al derecho de toda persona a
ser oída por un "juez o tribunal competente" para la
"determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a
cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a
través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las
personas." Y respecto del segundo
párrafo del artículo 8, la Corte Interamericana declaró que: "[a] pesar de que
el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a
la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal
o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el
numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en
ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al
debido proceso que se aplica en materia penal."33 33.- De conformidad
con lo anterior, entonces, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que
se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven
consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe
garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. 34.- De otra parte, y
específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos,
es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a
la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es
consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan
del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras
que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como
garantía posterior, las garantías propias del derecho fundamental
al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones
a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la
posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser
oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el
desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia
de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante
el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar
garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido
proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes,previa la
expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a
cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a
la expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto
cuestiona su validez jurídica. De esta manera, la
posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los recursos de la
vía gubernativa y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, parte del
presupuesto de que al interesado se le ha permitido ejercer su derecho de
defensa, al otorgársele la oportunidad de ser oído, aportar pruebas y
controvertir las que le resulten adversas. Así pues, la posibilidad de recurrir
y/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicción, no puede confundirse con las
garantías inherentes al debido proceso y al derecho de defensa, sino que dichas
oportunidades cumplen, en estos casos, una función de verificación de validez
de lo que fundamentó una decisión administrativa. 35.- Con base en los
elementos de juicio que se han expuesto a lo largo de esta providencia, la
Corte Constitucional procederá a evaluar si la causal de retiro del servicio
por abandono del cargo consagrada en el literal i) del artículo 41 de la Ley
909 de 2004, vulnera el debido proceso, tal y como lo manifiesta el actor, de
manera que se torne inconstitucional, o, si por el contrario, de conformidad
con las consideraciones expuestas por los intervinientes, dicha disposición no
contraviene el derecho fundamental referido. Se cuenta para ello con algunos
elementos relevantes que surgen de lo dicho hasta ahora. Así, se ha verificado: a.
que existe una multiplicidad de disposiciones legales
y reglamentarias -relativas a la administración pública- que consagran dentro
de las causales de retiro del servicio, el abandono del cargo, sin perjuicio de
la iniciación del respectivo proceso disciplinario; b.
que la Corte Constitucional ha establecido que la
coexistencia del abandono del cargo como causal de retiro del servicio en el
régimen de la administración pública y como falta gravísima en el Derecho
Disciplinario no implica la vulneración de la prohibición del doble
enjuiciamiento o principio constitucional del non bis in ídem, sino
que los dos regímenes están regidos por principios, funciones y finalidades
diversos y que, si bien la posibilidad para la autoridad administrativa de
declarar la vacancia del empleo ante la configuración de la causal de abandono
del mismo conlleva una consecuencia negativa para el servidor o el funcionario
público, ésta no constituye una medida sancionatoria; c.
que las garantías propias del debido proceso deben
tener aplicación en todos los juicios y en las actuaciones administrativas por
mandato de la Carta Fundamental y de los instrumentos internacionales como el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; d.
que el debido proceso implica el respeto de unas
garantías previas a la expedición de la decisión, así como de
unas garantías posteriores, que en el ámbito de los procedimientos
administrativos guardan relación con el agotamiento de los recursos de la vía
gubernativa, así como con la posibilidad de someter al control jurisdiccional
la validez jurídica de dichas decisiones. Examen de la
naturaleza de la causal controvertida, bajo los criterios jurisprudenciales
para determinar si la misma tiene proyección hacia el ámbito disciplinario 36.- Si bien esta Corporación
ha manifestado que el abandono del cargo como causal autónoma de retiro del
servicio se enmarca dentro de un ámbito diferente al sancionatorio propio del
Derecho Disciplinario34 y que, por esta razón, su consagración
en cuerpos normativos que regulan la carrera administrativa y la función
pública no constituye una vulneración de la prohibición del doble
enjuiciamiento, se hace necesario, a partir del análisis del contenido y
alcances de la causal impugnada en esta oportunidad, determinar su naturaleza35.
Para ello, la Corte empleará los criterios jurisprudenciales a los cuales se ha
acudido a fin de determinar si una disposición legal se encuentra en el ámbito
disciplinario. Los mismos fueron referidos recientemente, así36: (i)
la finalidad de la norma (Sentencias C-233 de 2002 y C-095 de 1998); (ii) el
contexto normativo en el que se encuentra ubicada la norma (Sentencia C-088 de
2002); (iii) el texto y la estructura de la norma misma (Sentencia C-948 de
2002 y C-427 de 1994); y (iv) el bien jurídico protegido (Sentencia C-620 de
2001). Los anteriores criterios servirán en esta oportunidad para analizar el
literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a fin de determinar su
naturaleza, a lo cual procede la Corporación. 37.- En la exposición
de motivos del proyecto de ley No. 262 de 2003 Cámara y No. 233 de 2004 Senado,
el cual posteriormente se convertiría en la Ley 909 de 2004, se indicó
que "(¿) el gran reto pendiente de nuestro sistema de empleo
público es garantizar de una vez para siempre que el acceso a los empleos
públicos se haga exclusivamente de acuerdo con los principios de mérito,
capacidad e igualdad, a través de un procedimiento en el que esté salvaguardada
la objetividad, la imparcialidad y la especialización del órgano de selección.
La construcción de la función pública del siglo XXI tiene que obedecer
principalmente a ese objetivo. Y más adelante, se
consignó que su objetivo principal consistía en "(¿) crear las condiciones institucionales para que se pueda
construir un servicio civil de naturaleza profesional y que sea, además, uno de
los referentes del programa de renovación del sector público. A partir de este
proyecto de ley, por tanto, se quiere dar un paso firme en esa dirección, más
aún, tal como se verá, cuando el principio de mérito no se detiene
exclusivamente en los contornos del empleo público de carrera, sino que
extiende su radio de acción tanto a los trabajadores oficiales como a los
puestos de gerencia pública."37De igual manera, el artículo
1º y 2º de la Ley 909 de 2004, indican que la misma está orientada a lograr una
función pública que garantice la satisfacción del interés general y la
prestación efectiva del servicio38. La finalidad de esta ley según
el artículo 1º es "la regulación del sistema de empleo público y
el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de
la gerencia pública" así como asegurar "la atención
y satisfacción de los intereses generales de la comunidad". El
artículo 2º señala que la Ley se orienta "al logro de la
satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del
servicio" sobre la base de cuatro criterios: a) la
profesionalización de los recursos humanos, b) la flexibilización en la
organización y gestión de la organización pública, c) la responsabilidad de los
servidores públicos en el desarrollo de sus actividades y d) la capacitación
del personal, a fin de aumentar los niveles de eficacia. De manera que la
vocación de la ley no apunta hacia el ámbito disciplinario en tanto su
finalidad no es la de sancionar a los empleados públicos ante faltas cometidas
por éstos. La Ley 909 de 2004,
además, estableció su campo de aplicación; determinó los sistemas específicos
de carrera administrativa; elaboró una clasificación de los empleados públicos;
señaló la naturaleza y composición de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
así como de los órganos de dirección y gestión del empleo público y la gerencia
pública, el procedimiento para la designación de sus miembros y el régimen
aplicable a los mismos; también estableció las funciones de dicha Comisión en
lo relacionado con la responsabilidad de la administración de la carrera
administrativa y con la vigilancia de la aplicación de las normas sobre la
misma, su organización y estructura; se pronunció respecto de los instrumentos
de ordenación del empleo público y su estructura; de igual manera, estableció
condiciones para el ingreso y el ascenso al empleo público y a los empleos de
carrera, así como respecto del registro público de la carrera administrativa;
contiene preceptos relativos a la capacitación y la evaluación del desempeño;
incluyó los principios que orientan la permanencia en el servicio y
disposiciones sobre la evaluación del desempeño y el retiro de los empleados
públicos; también sobre los principios de la gerencia pública en la
administración; estableció, así mismo, un sistema de transición, y otorgó
facultades extraordinarias para regular, entre otras cosas, los procedimientos
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, y el sistema general de
nomenclatura y clasificación de los empleos de carrera aplicable a las
entidades territoriales. De lo evaluado hasta
ahora resulta que la disposición sobre la cual se alega inconstitucionalidad,
no se encuentra inscrita en el ámbito del derecho disciplinario, sino que la
Ley 909 de 2004 contiene normas que buscan regular aspectos relativos a la
carrera administrativa y al empleo público, de manera que sus objetivos no
tienen connotaciones disciplinarias. 38.- Para proceder al
examen de la estructura y el texto mismo de la disposición acusada, esta
Corporación estima pertinente reiterar lo dicho en la sentencia C-088 de 2002,
en la cual se consideró que una norma con idéntico texto normativo al ahora
enjuiciado consagrada en la Ley 443 de 1998 era constitucional por ausencia de
afectación de la prohibición del doble enjuiciamiento o del principio del non
bis in ídem. El actor, en aquella oportunidad, estructuraba el cargo de
inconstitucionalidad precisamente sobre la base de la existencia de idéntica
disposición consagrada en el Código Disciplinario Único como una falta
gravísima en dicho ámbito. Señaló así, la Corte: "Teniendo en
cuenta que el régimen de carrera y el derecho disciplinario tienen finalidades
y funciones distintas, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias
negativas para el servidor público en ambos ámbitos, sin que eso signifique que
hubo violación al non bis in ídem, por cuanto los propósitos de ambas
normatividades son diversos, para efectos de la prohibición del doble
enjuiciamiento. De esta manera, al
igual que en aquella oportunidad, estima esta Corporación que la norma no tiene
una proyección disciplinaria ni constituye una sanción que se enmarque en dicho
ámbito. Como se planteó en líneas precedentes del presente fallo, este Tribunal
Constitucional encuentra que el retiro del servicio del empleado que incurra en
abandono del cargo es una medida administrativa consecuente con los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (C.P. art. 209) que rigen la administración pública, en
tanto la misma debe contar con la posibilidad de proveer rápidamente un cargo
que ha sido abandonado, para que un funcionario entre a cumplir las labores
idóneamente, a fin de evitar traumatismos en la marcha de la administración. El
proceso disciplinario, por el contrario, estaría dirigido, principalmente, a
establecer la responsabilidad individual del funcionario, a fin de imponerle la
sanción respectiva. 39.- Finalmente, en lo
relativo al bien jurídico protegido, se reitera de nuevo lo establecido en la
sentencia arriba referida, pues en la misma se examinaron prolijamente las
diferencias existentes entre el sistema de carrera administrativa y el Derecho
Disciplinario en cuanto a su finalidad y alcances, de la siguiente manera: "La carrera
administrativa y el derecho disciplinario tienen vínculos importantes, pues
ambos regímenes buscan garantizar, entre otras cosas, un ejercicio diligente,
eficiente, imparcial, pulcro e idóneo de las funciones públicas. A pesar de
esos vínculos estrechos, la carrera administrativa y el derecho disciplinario
tienen empero diferencias profundas, pues el régimen de carrera está fundado en
el mérito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la
actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen
preferentemente la moralidad de la administración, y por ello se centran en
verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos
funcionarios. Por ello, nadie duda que el derecho disciplinario es una
modalidad del derecho sancionatorio, tal y como esta Corte lo ha destacado en
múltiples oportunidades, mientras que el régimen de carrera no tiene una
vocación de sanción sino de selección de los mejores servidores, y evaluación y
control de su desempeño." En el caso objeto de
estudio en esta sentencia, se hacen plenamente aplicables las anteriores
consideraciones, pues aún cuando la ley en la que se encuentra inserta la
disposición impugnada, regula lo relativo no solamente a la carrera
administrativa, sino también al empleo público y la gerencia pública, las
finalidades son perfectamente asimilables, de conformidad con lo dispuesto en
sus artículos 1º y 2º, pues, como ya se consignó, la finalidad de este cuerpo normativo
es: "la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento
de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia
pública", así como asegurar "la atención y
satisfacción de los intereses generales de la comunidad". Además,
la Ley se orienta "al logro de la satisfacción de los intereses
generales y de la efectiva prestación del servicio". 40.- Del examen
efectuado, esta Corte colige que la causal de retiro del servicio por abandono
del cargo, consagrada en el literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004,
no tiene proyección hacia el derecho disciplinario, sino que se enmarca dentro
de las medidas administrativas que tienden a dar plena aplicabilidad a los
principios que rigen la función pública y a evitar traumatismos en su marcha
normal. Análisis de
constitucionalidad del literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 41.- No cabe duda que
en el ordenamiento jurídico colombiano ha sido constante y reiterada la
consagración del abandono del cargo como causal autónoma de retiro del servicio
para los empleados de la administración pública. Lo anterior, en atención a la
necesidad de hacer más flexible y expedita la separación del cargo de aquellos
empleados cuya conducta configure abandono del mismo, en detrimento del normal
desempeño de las actividades que debe desarrollar la entidad. Allí precisamente
encuentra justificación esta medida, pues no se puede perder de vista que la
función administrativa debe tender al logro de los fines esenciales del Estado,
regidos, entre otros, por los principios de eficiencia, eficacia y celeridad. 42.- No obstante, es
de vital importancia recordar que la decisión de retiro del servicio de un
empleado público tiene lugar mediante un acto administrativo de carácter
particular y concreto para cuya expedición debe cumplirse el procedimiento
establecido en el Código Contencioso Administrativo, esto es, que la actuación
que de oficio inicie la administración, con el fin de retirar del servicio a un
empleado -sea éste de carrera o de libre nombramiento y remoción-, le debe ser
comunicada, para efectos de que éste pueda ejercer su derecho de defensa, al
ser oído por la autoridad administrativa competente, así como para contar con
la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas39. 43.- Estas garantías
propias del derecho fundamental al debido proceso tienen una importancia enorme
en el caso de retiro del servicio por abandono del cargo de los empleados de
libre nombramiento y remoción, si se tiene en cuenta que el acto administrativo
mediante el cual dicha desvinculación se produce no requiere ser motivada, lo
cual imposibilita al empleado afectado controvertir la validez de la decisión
mediante el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa. No menos vital
resulta, sin embargo, el respeto de las garantías enunciadas en el caso del
retiro del servicio de los empleados de carrera, pues si bien esta resolución
necesariamente debe estar motivada de manera suficiente y adecuada, se trata de
una decisión que afecta directamente la estabilidad laboral reforzada con la
que cuentan estos empleados en condición de tales. Por lo anterior, la
administración debe adelantar el procedimiento correspondiente y,
eventualmente, expedir el acto administrativo de desvinculación, sin desconocimiento
de los derechos de contradicción y defensa del empleado afectado. 44.- Ahora bien, aún
cuando es cierto que las consecuencias que se derivan del retiro del servicio
por abandono del cargo y aquellas provenientes de la sanción impuesta al funcionario,
posterior al adelantamiento del proceso disciplinario por la misma conducta son
distintas, en cuanto a que en la primera hipótesis no se configura un
antecedente disciplinario y no se impone una sanción, sino que el retiro se
produce como consecuencia de una medida administrativa, lo anterior no implica
que en la primera eventualidad no sea indispensable ofrecer al funcionario las
garantías previas inherentes al debido proceso y que sea suficiente con la
posibilidad de ejercer los controles posteriores al acto. En efecto, si bien la
medida administrativa de retiro del servicio por abandono del cargo no
configura una medida sancionatoria, dadas las diferencias puestas de presente
en esta providencia, la gravedad de las consecuencias que se desprenden de
dicha medida, hace indispensable que el funcionario cuente con las garantías
del debido proceso (defensa y contradicción), previa expedición
del acto administrativo de retiro del servicio. De esta manera, estima esta Corporación
que los controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan
insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido
proceso. 45.- Como conclusión
surge, pues, que cualquiera que sea el ámbito al que se refiera una causal de
retiro, y con el fin de garantizar los principios generales de estabilidad y de
carrera administrativa consagrados en la Carta, así como el respeto de los
derechos fundamentales de aquellos empleados que no hagan parte del régimen de
carrera, es preciso garantizar un debido proceso que excluya la arbitrariedad y
brinde al funcionario la oportunidad de controvertir las razones de su eventual
desvinculación, antes de que ésta se produzca. Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que se hace necesario condicionar la exequibilidad de la disposición acusada a la plena
aplicación de los derechos de defensa y contradicción del empleado, antes de la
expedición del acto administrativo mediante el cual se produzca su eventual
retiro del servicio. VII. DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el literal i) del
artículo 41 de la Ley 909 de
2004, en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable
que se dé cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del
artículo 35 del Código Contencioso Administrativo para la expedición de
cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto, esto es, que
se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la
expedición del acto administrativo que declare el retiro del servicio. Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Presidente No Firma JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado Con Aclaración De Voto ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE
PÁGINA: 1 Sentencia C-427 de
1996. Es necesario hacer una precisión respecto de la fundamentación que en el
fallo se hace de la cosa juzgada material, pues el mismo señala que este efecto
opera con base en lo preceptuado en el artículo 243 de la Constitución
Política, pero se aclara que es únicamente en relación con el primer parágrafo
de dicho texto superior, pues el segundo hace referencia a la prohibición
constitucional de reproducir posteriormente contenidos normativos declarados inexequibles
por este Tribunal Constitucional. En efecto, esta disposición estipula: "Artículo
243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución." (Subrayas ajenas al texto
original). 2 Sentencia C-447 de
1997. 3 Sentencia C-774 de
2001. 4 Ver sentencia C-228
de 2002. 5 El fallo aclara que
la identidad de las disposiciones normativas se establece teniendo en cuenta
tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica
la disposición demandada. Así, aún cuando la redacción sea diferente pero el
contenido normativo sea el mismo a la luz del contexto, se entiende que se
trata de una reproducción. 6 Así, por ejemplo, en
sentencia C-665 de 2005, la Corte Constitucional decidió reiterar la
jurisprudencia sentada en la sentencia C-194 de 2005, respetando el precedente
en la materia objeto de juicio de constitucionalidad. En efecto, en dicha
sentencia la Corte se ocupó del análisis de algunos apartes de los artículos
471 y 474 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal) y estableció
que las expresiones acusadas tenían un contenido normativo igual al de las
frases comprendidas en los artículos 4° y 5° de la Ley 890 de 2004, declaradas
exequibles en sentencia C-194 de 2005 y, además, que los cargos analizados en
dicha oportunidad coincidían con los esgrimidos en la presente demanda. De esta
manera, la Sala Plena concluyó: "(¿) no cabe duda que los
criterios expuestos en la sentencia antes citada resuelven plenamente los problemas
jurídicos planteados en la demanda que ahora estudia la Corte, po lo que la Sala Plena, respetando el precedente en la
materia, procede a reiterar su jurisprudencia y a declarar exequibles las
expresiones "su pago es requisito imprescindible para poder otorgar la
libertad condicional" y "su pago es requisito imprescindible para
poder otorgar la condena de ejecución condicional" contenidas en los
incisos segundos de los artículos 471 y 474 de la Ley 906 de 2004
respectivamente". 7 Sentencia C-228 de
2002. 8 También ha
establecido la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional que "el
control de constitucionalidad que se ejerce sobre los proyectos de leyes
estatutarias es integral y como consecuencia de ello, una vez expedida la ley,
la misma se encuentra amparada por la cosa juzgada material(¿)". Así
lo señaló esta Corporación en la sentencia C-1155 de 2005, en la cual la Corte
se pronunció respecto de la demanda dirigida contra algunos apartes de los
artículos 9° y 10° del Decreto 2652 de 1991, los cuales reprodujeron de forma
idéntica apartes de los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 (Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia) previamente analizada por este
Tribunal. Por lo anterior, la Corte decidió "Estarse a lo resuelto
en la sentencia C-037 de 1996 que declaró la exequibilidad
de los artículos 112 y 114 del proyecto de ley estatutaria de la Administración
de Justicia y en consecuencia, declarar exequibles el numeral 4) del artículo
9° del Decreto Ley 2652 de 1991 y la expresión "los abogados en
ejercicio" contenida en el numeral 1) del artículo 10 del mismo Decreto
Ley." 9 Ver sentencia C-1121
de 2005. 10 Aún cuando sus
contenidos normativos difieren en tanto el artículo 37 de la Ley 443 de 1998
únicamente era aplicable a los cargos de carrera, mientras que la que ahora es
objeto de estudio tiene un campo de aplicación que cobija tanto a éstos como a
aquellos de libre nombramiento y remoción. En efecto, en la Ley 443 de 1998
fueron expedidas "¿ normas sobre carrera
administrativa y otras disposiciones", mientras que en la Ley 909 de
2004 se expidieron "normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones". 11 Ver sentencia
C-1121 de 2005. 12 El Decreto Ley 2400
de 1968 modificó las normas que regulaban la administración del personal civil
de la Rama Ejecutiva del Poder Público. En relación con las eventualidades en
las cuales se produce la cesación definitiva de funciones, dicho cuerpo
normativo indicó las siguientes: "Artículo 25. La cesación
definitiva de funciones se produce en los siguientes casos: a. Por declaración
de insubsistencia del nombramiento. b. Por renuncia regularmente aceptada. c.
Por supresión del empleo .d. Por retiro con derecho a jubilación .e. Por invalidez
absoluta. f. Por edad. g. Por destitución y h. Por abandono del
cargo." (Subrayas fuera del texto). 13 El Decreto en
comento estipula: "El artículo 14 quedará así: El gobierno
reglamentará la calificación de las faltas, la graduación de las sanciones
correspondientes y los procedimientos para la aplicación del régimen
disciplinario, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes aspectos: a). El empleado tendrá
derecho a conocer el informe y las pruebas que se alleguen a la investigación; b). El empleado debe
ser oído en declaración de descargos y se deben practicar las pruebas que éste
solicite, siempre que sean conducentes al esclarecimiento de los hechos. // La
integración de las comisiones de Personal deberá ser modificada, a efecto de que
en ningún caso sus miembros juzguen a empleados de superior jerarquía." 14 Respecto de dichas
causales señala: "El artículo 25 quedará así: La cesación definitiva de
funciones se produce en los siguientes casos: a). Por declaración de
insubsistencia del nombramiento. b). Por renuncia regularmente aceptada. c). Por supresión del empleo. d). Por retiro con derecho a
jubilación. e). Por invalidez absoluta. f). Por edad. g). Por destitución y
h). Por abandono del cargo." (Subrayas fuera del texto
original). 15 El artículo 22 del
Decreto 1950 de 1973 consagra que un empleo se considera vacante
definitivamente para efectos de su provisión en los siguientes casos: "Artículo
22. Para efecto de su provisión se considera que un empleo está vacante
definitivamente: 1. Por renuncia regularmente aceptada; 2. Por declaratoria de
insubsistencia; 3. Por destitución; 4. Por revocatoria del nombramiento; 5. Por
invalidez absoluta del empleado que lo desempeña; 6. Por retiro del servicio
civil con pensión de jubilación o de vejez; 7. Por traslado o ascenso; 8. Por
declaratoria de nulidad del nombramiento; 9. Por mandato de ley; 10. Por
declaratoria de vacante en los casos de abandono del cargo, y 11. Por
muerte del empleado." (Subrayas fuera del texto). 16 El artículo 127 del
Decreto en comento señala que "¿la
autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, previos los
procedimientos legales" sin hacer remisión expresa a ninguna
normatividad que regule dicho procedimiento. 17 Artículo 128 del
Decreto 1950 de 1973. 18 El texto completo
del artículo 7º de la Ley 27 de 1992 es el siguiente: "artículo
7º. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de
carrera, se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de
insubsistencia del nombramiento, en el evento contemplado en el artículo 9º de
la presente ley; b) Por renuncia regularmente aceptada; c) Por supresión del
empleo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º de la presente ley; d)
Por retiro con derecho a jubilación; e) Por invalidez absoluta; f) Por edad de
retiro forzoso; g) Por destitución; h) Por declaratoria de vacancia del
empleo en el caso de abandono del mismo; i) Por vencimiento del período
para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y j) Por orden o decisión
judicial." (Subrayas fuera del texto). 19 Esta ley fue
derogada por la Ley 909 de 2004. 20 El texto integral
del artículo 37 de la Ley 443 de 1998 era el siguiente: "Artículo
37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los
siguientes casos: a. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como
consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño
laboral. b. Por renuncia regularmente aceptada; c. Por retiro con derecho a
jubilación; d. Por invalidez absoluta; e. Por edad de retiro forzoso; f. Por
destitución, desvinculación o remoción como consecuencia de investigación
disciplinaria; g. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de
abandono del mismo; h. Por revocatoria del nombramiento por no acreditar
los requisitos para desempeñar el empleo, de que trata el artículo 5 de la ley
190 de 1995; i. Por orden o decisión judicial; j. El personal no uniformado de
carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, con excepción de sus entidades descentralizadas, previo concepto
favorable de la Comisión de Personal, podrá ser retirado cuando por informe
reservado de inteligencia se considere que es inconveniente su permanencia en
el servicio por razones de seguridad nacional. En este caso, la providencia no
se motivará. k.Por las demás que determinen la
Constitución Política y las leyes." (Subrayas fuera del texto).
Como se verá más adelante, la Corte, en sentencia C-088 de 2002 efectuó el
estudio de constitucionalidad del literal g) de esta disposición y resolvió
declararlo exequible. 21 La totalidad del
artículo estipula: "RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de
las funciones se produce en los siguientes casos: 1. Renuncia aceptada. 2.
Supresión del Despacho judicial o del cargo. 3. Invalidez absoluta declarada
por autoridad competente. 4. Retiro forzoso motivado por edad. 5. Vencimiento
del período para el cual fue elegido. 6. Retiro con derecho a pensión de
jubilación. 7. Abandono del cargo. 8. Revocatoria del nombramiento.
9. Declaración de insubsistencia. 10. Destitución. 11. Muerte del funcionario o
empleado." (Subrayas fuera del texto). 22 Este decreto
estipula: "ARTÍCULO 42. Retiro por declaratoria de vacancia del
cargo en caso de abandono del mismo. El abandono del cargo se produce cuando un
empleado, sin justa causa: 1. No reasuma sus funciones al vencimiento de una
licencia, permiso, vacaciones o comisión. 2. Deja de concurrir al trabajo por
tres (3) días consecutivos. 3. No concurra al trabajo antes de serle concedida
autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de
vencerse el plazo de que trata el presente Decreto. 4. Se abstenga de prestar
el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo." 23 Esta disposición
fue declarada inexequible por la Corte en sentencia C-734 de 2003. Las razones
que llevaron a la Corporación a tal decisión fueron meramente formales, como se
verá en el próximo aparte de esta providencia. En esta normatividad se
establecía al respecto: "Artículo 43. Abandono del cargo. El
abandono del cargo se produce cuando el docente sin justa causa deja de
concurrir al trabajo; cuando no reasume sus funciones al vencimiento de una
licencia, una comisión, un permiso o las vacaciones reglamentarias; cuando en
caso de renuncia, hace dejación del cargo antes de que se le autorice para
separarse del mismo o antes de transcurrido un mes después de presentada, o
cuando no asume el cargo dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
fecha en que se le comunique un traslado. // El abandono del cargo conlleva la
declaratoria de vacancia del mismo, previo un proceso sumario en el que se
garantice el derecho a la defensa. A su vez, la autoridad debe iniciar el
correspondiente proceso disciplinario y proceder a la exclusión del Escalafón
Docente." (Subrayas ajenas al texto original). 24 La totalidad del
artículo 33 del Decreto 2146 de 1989, establece: "Artículo 33. Causales.
El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el Régimen Especial de
Carrera se producirá en los casos previstos por disposiciones precedentes de
este decreto y por a) Revocatoria del nombramiento; b) Renuncia aceptada por
funcionario competente; c) Declaración de insubsistencia del nombramiento; d)
Supresión del empleo; e) Invalidez absoluta; f) Destitución; g) Derecho a
pensión de jubilación; h) Declaración de vacancia del empleo por abandono del
cargo; i) Destitución; j) Separación del cargo durante el término de
provisionalidad o a su vencimiento; h) Muerte o declaración definitiva de
desaparecimiento; l) Mandato legal". 25 La Ley 734 de 2002
(Código Disciplinario Único) consagra dentro de las faltas gravísimas (Artículo
48), entre muchas otras "55. El abandono injustificado del cargo,
función o servicio." 26 Con ocasión de una
nueva demanda contra el artículo 43, entre otros, del Estatuto de
Profesionalización Docente, la Corte se pronunció mediante sentencia C-1157 de
2003, declarando que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
al haberse ocupado este Tribunal en sentencia C-734 de 2003, del análisis de
constitucionalidad de la misma disposición y con base en los mismos cargos. De
conformidad con ello, decidió estarse a lo resuelto en el citado fallo. 27 Al respecto pueden
consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996,
C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las
sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597
de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de 2005. 28 Ver sentencia T-746
de 2005, fundamentos No. 3.2. a 3.4. 29 Recuérdese que esta
Corporación ha proferido numerosos fallos en los cuales ha señalado que los
tratados internacionales ratificados por Colombia pueden hacer parte del bloque
de constitucionalidad. Al respecto se pueden consultar, entre otras: T-568 de
1999, T-1319 de 2001, C-551 de 2003, T-523 y C-590 de 2005. De esta manera, es
relevante tener en cuenta lo consagrado por instrumentos del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), consagra: "Artículo 14.
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia.
Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías
por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley,
en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra
ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.
(¿) // 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su
inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley. // 3.
Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) A ser informada sin demora, en
un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la
acusación formulada contra ella; // b) A disponer del tiempo y de los medios
adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de
su elección; // c) A ser juzgado sin dilaciones indebidas; // d) A hallarse
presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un
defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho
que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a
que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios
suficientes para pagarlo; // e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos
de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que éstos
sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo; // f) A
ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el
idioma empleado en el tribunal; // g) A no ser obligada a declarar contra sí
misma ni a confesarse culpable. // 4. En el procedimiento aplicable a los
menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta esta circunstancia y la
importancia de estimular su readaptación social. // 5. Toda persona declarada
culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que
se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo
prescrito por la ley. // 6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido
ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse
producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un
error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal
sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre
que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el
hecho desconocido. // 7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito
por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de
acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país." Más
adelante, el artículo 15, establece: "Artículo 15. 1. Nadie será
condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho nacional o internacional. // 2. Nada de lo
dispuesto en este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona
por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según
los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad
internacional." Por último, dentro de
los textos normativos internacionales más importantes, que contienen cláusulas
de protección del derecho al debido proceso, se encuentra la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, la cual preceptúa: "Artículo 8.
Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, o de cualquier
otro carácter. // 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las
siguientes garantías mínimas: a. derecho del inculpado de ser asistido
gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el
idioma del juzgado o tribunal; // b. comunicación previa y detallada al
inculpado de la acusación formulada; // c. concesión al inculpado del tiempo y
de los medios adecuados para la preparación de su defensa; // d. derecho del
inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su
elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; // e. derecho
irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,
remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere
por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; //
f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal
y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que
puedan arrojar luz sobre los hechos; // g. derecho a no ser obligado a declarar
contra sí mismo ni a declararse culpable, y // h. derecho de recurrir del fallo
ante juez o tribunal superior. // 3. La confesión del inculpado solamente es
válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. // 4. El inculpado
absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los
mismos hechos. // 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea
necesario para preservar los intereses de la justicia." También los artículos
10 y 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como los artículos
XVIII y XXVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre,
consagran las garantías inherentes al principio de legalidad y el debido
proceso en términos similares a los arriba expuestos. 30 Al respecto se
puede consultar: O´Donnell Daniel, Derecho
internacional de los derechos humanos. Normativa, jurisprudencia y doctrina de
los sistemas universal e interamericano, Bogotá: Oficina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, pp.
360-367. El autor cita varios casos en los cuales la Corte Interamericana de
Derechos Humanos protegió el derecho al debido proceso en procedimientos
administrativos referentes a decisiones tomadas por directivos administrativos
y no por tribunales de dicha índole, sin audiencia alguna. 31 La Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Ivcher
Bronstein, señaló que las garantías mínimas del
debido proceso que tienen aplicación en materia penal, tienen plena
aplicabilidad a los procedimientos administrativos y, en este caso específico,
se refirió a las actuaciones de la dirección general de migraciones y
naturalizaciones. Indicó así esta Corte: "(¿) las garantías
mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto [artículo 8] se aplican
también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al
debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea
aplicable al procedimiento respectivo. // (¿) Atendiendo a lo anterior, la
Corte estima que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter
que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el
deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías
del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención
Americana" (Corte Interamericana, caso Ivcher
Bronstein, párrs. 103 ¿ 104
(2001). 32 En las sentencias
C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001,
C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003, entre otras, la Corte
Constitucional ha destacado que la jurisprudencia de las instancias
internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para
interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y, por ende, de
los propios derechos constitucionales. 33 Esta jurisprudencia
fue anticipada por una observación que figura en el párrafo 28 de la Opinión
Consultiva OC-11/90, Excepciones al agotamiento de los recursos internos
(1990). 34 Ver la sentencia
C-088 de 2002. 35 En la sentencia
C-501 de 2005 la Corte evidenció que la naturaleza del cuerpo normativo en el
cual se encontrara incluida una cierta disposición, no determinaba
necesariamente la naturaleza de ésta última. En efecto, la Corporación
concluyó, al analizar el contenido y alcances de la causal de retiro del
servicio consagrada en el literal c) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 que,
si bien esta Ley no es de tipo disciplinario y el contexto de la disposición
acusada se inscribe dentro del régimen de carrera, la causal de retiro
analizada sí tenía carácter sancionatorio y una proyección necesaria hacia el
ámbito disciplinario. La disposición controvertida contemplaba como una de las
causales de retiro del servicio para quienes desempeñaran empleos de libre
nombramiento y remoción y de carrera administrativa que éste se
produciría "c) Por razones de buen servicio, para los empleados de
carrera administrativa, mediante resolución motivada". Para el
demandante, la inconstitucionalidad del precepto derivaba de la vulneración del
debido proceso, la presunción de inocencia y la garantía de estabilidad laboral
protegidos por los artículos 25, 29, 53 y 125 de la Carta Política. Las
disposiciones demandadas, a su juicio, permitían, además, que mediante resolución
motivada se retirara del servicio a un funcionario de carrera por una causal
que también es una falta gravísima disciplinaria prevista en el Código
Disciplinario Único (Ley 734 de 2002, artículos 35, 67 y 70), pero sin seguir
el debido proceso y sin respetar las garantías de presunción de inocencia y el
derecho de defensa, pues la Administración sólo necesitaría motivar el acto de
retiro y proceder al mismo sin más requisitos previos. Después de efectuado el
análisis de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, encontró la Corte
que el literal c) y el parágrafo del artículo 41 de la Ley 909 de 2004
resultaban inconstitucionales en tanto constituían verdaderas sanciones para
los funcionarios de carrera que se enmarcaban en el ámbito disciplinario. Lo
anterior, consideró sí constituía una vulneración del derecho al debido
proceso, en tanto que, debido a su carácter sancionatorio, el proceso aplicable
debía sujetarse estrictamente al debido proceso disciplinario, con la plenitud
de garantías en él previstas. 36 Sentencia ibídem. 37 Cfr. Gaceta
del Congreso No. 232 de 2003, p. 20. 38 El artículo 1º de
la Ley 909 de 2004 establece: "Artículo 1º. Objeto de la ley. La
presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el
establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la
gerencia pública. // Quienes prestan servicios personales remunerados, con
vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la
administración pública, conforman la función pública. En desarrollo de sus
funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la función pública
asegurará la atención y satisfacción de los intereses generales de la
comunidad. // De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley,
hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos: a) Empleos
públicos de carrera; // b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción;
// c) Empleos de período fijo; // d) Empleos temporales." Y el
artículo 2 señala: "Artículo 2º. Principios de la función
pública.1. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios
constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía,
imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. // 2. El criterio de mérito,
de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los
elementos sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la
función pública. Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de
libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.
// 3. Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses
generales y de la efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres
criterios básicos: a) La profesionalización de los recursos humanos al servicio
de la Administración Pública que busca la consolidación del principio de mérito
y la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos; // b) La
flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a
las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse
sin detrimento de la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente
ley; // c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo
desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de evaluación del
desempeño y de los acuerdos de gestión; // d) Capacitación para aumentar los
niveles de eficacia." 39 El Código
Contencioso Administrativo preceptúa en lo pertinente: "Artículo
28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que
hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, a éstos se les
comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma." Más
adelante estipula: "Artículo 34. Durante la actuación administrativa
se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni
términos especiales, de oficio o a petición del interesado." Y en
el artículo 35 dispone: "Artículo 35. Habiéndose dado oportunidad
a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e
informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma
sumaria si afecta a particulares". |