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SENTENCIA C-819/06 Referencia: Expediente
D-6234 Demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 10 y 12 del artículo 34, numeral 18
del artículo 35 y numeral 14 del artículo 36, de la ley 1015 de 2006 "Por
la cual se expide el régimen disciplinario de la Policía Nacional". Actor:
DIEGO FERNANDO FLÓREZ MARTÍNEZ. Magistrado Ponente:
DR. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., cuatro
(4) de octubre de dos mil seis (2006). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de su
derecho político el ciudadano Diego Fernando Flórez Martínez presentó demanda
de inexequibilidad contra los numerales 10 y 12 del
artículo 34, el numeral 18 del artículo 35 y el numeral 14 del artículo 36 de
la Ley 1015 de 2006 "por la cual se expide el régimen
disciplinario para la Policía Nacional". 2. Por auto del 22 de
marzo del 2006 el magistrado sustanciador admitió la demanda por encontrar
satisfechas las exigencias del Decreto 2067 de 1991, y ordenó el traslado,
fijación en lista y comunicaciones de Ley. II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, "LEY No. 1015
DE 20061 (Febrero 7) Por
medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional El
Congreso de Colombia DECRETA: (...) LIBRO
I PARTE
GENERAL TITULO
VI DE
LAS FALTAS Y DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS CAPÍTULO
I CLASIFICACIÓN
Y DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS "(...) Artículo 34. Faltas gravísimas.
Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 10. Incurrir
en la comisión de conducta descrita en la ley como delito, que empañe o afecte
el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio
de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales
como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado,
excusado de servicio, o en hospitalización. (...) 12. Cuando se está
en desarrollo de actividades propias del servicio o sin estar en él, realizar
prácticas sexuales de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales,
cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial. (...) Artículo 35. Faltas
graves. Son faltas graves: (...) 18. Incurrir
en la comisión de conducta descrita en la ley como contravención, que empañe o
afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el
prestigio de la Institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas
tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido,
incapacitado, excusado de servicio, o en hospitalización. (...) Artículo 36. Faltas
leves. Son faltas leves las siguientes: 14. Incumplir
de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en
diligencia de conciliación. (...)" III. LA DEMANDA Según el demandante
disposiciones transcritas infringen los artículos 6°, 29 y 218 de la
Constitución. Expone como razones de la violación las siguientes: 1. A juicio del actor,
las normas demandadas exceden la finalidad del poder disciplinario con que
cuenta la administración al contemplar como faltas disciplinarias para los miembros
de la Policía Nacional, las conductas: (i) realizadas durante
períodos de franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad,
excusa de servicio u hospitalización (Art. 34 num.10 y art. 35 num.18); (ii) sin
encontrarse el disciplinado en actividades propias del servicio (Art.34 num. 12); o (iii) que configuren el
incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia, impuestas en decisiones judiciales o admitidas en
diligencia de conciliación (Art. 36 num. 14). 2. Sostiene que el
poder disciplinario fue establecido para sancionar comportamientos que se
aparten del debido cumplimiento de las funciones asignadas a los servidores
públicos. Por consiguiente, en criterio del actor, la potestad disciplinaria,
en el caso específico de la Policía Nacional debe limitarse a valorar las
conductas que desconozcan la función social de la entidad y, en general, las
violaciones al deber propio consagrado en el artículo 218 de la Constitución,
sin que sea posible sancionar otros comportamientos que no trasciendan ese
ámbito funcional, y por consiguiente no lesionen el servicio. 3. La tipificación que
se acusa no corresponde, según la demanda, al límite de la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos, pues ésta tiene lugar por acción,
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, cuando las
conductas comporten trasgresión de la Constitución o las leyes, o violación de
los deberes u obligaciones que el orden jurídico tiene establecidos para los
servidores públicos (Art. 6° C.P.). Las conductas sancionadas no tienen la
potencialidad de afectar el buen desempeño de las funciones de la institución,
es decir, están desprovistas del requisito de la ilicitud
sustancial y, en consecuencia, escapan al ámbito disciplinario. Su
tipificación afecta el orden constitucional. 4. Aduce el demandante
que en los eventos a que se contrae la demanda el funcionario investigador y
sancionador en lo disciplinario actuaría con carencia absoluta de competencia,
vulnerándose el debido proceso constitucional (C.P. art.29), por cuanto la
comisión de las conductas que configuren delito o contravención debe ser objeto
de investigación y sanción por la jurisdicción ordinaria en lo penal, o por las
autoridades de policía, según corresponda. 5. En conclusión,
sostiene la demanda que los preceptos demandados deben ser declarados
inexequibles en razón a que: (i) desconocen las finalidades de
la ley disciplinaria, en cuanto no promueven la buena marcha de la función pública; (ii) no
buscan garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado
(Art.2°); (iii) carecen de ilicitud sustancial y no están
orientadas a asegurar que el personal uniformado de la Policía Nacional, en
ejercicio de sus propias funciones, cumplan fielmente con sus deberes oficiales
(Arts. 6° y 218). IV. INTERVENCIONES 1. De la Academia
Colombiana de Jurisprudencia El representante de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que la demanda no puede
prosperar, en ninguno de sus cargos, por las siguientes razones: 1. En lo concerniente
al numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006, manifiesta que la Corte
debe declarar la exequibilidad de la norma con
fundamento en el precedente sentado en la sentencia C- 949 de 2002, que se pronunció
sobre un contenido normativo similar al demandado, establecido en el numeral 11
del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. 2. Respecto de los
numerales 10 y 12 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, señala que
corresponde predicar la exequibilidad en virtud de
los mandatos contenidos en los artículos 6°, 88 y 209 de la Constitución, "en
los que se hace un especial llamado a la moral" (...) "Así,
los funcionarios públicos, aún fuera del ejercicio de sus cargos, les es
exigible la responsabilidad constitucional; se puede decir entonces, que ellos
están llamados a ser ejemplo de probidad en todos su actos, dentro y fuera del
servicio, pues se les exige ser modelo de virtud en todo momento ya que su
investidura implica la representación de la administración, del Estado
mismo." 2. De la Policía
Nacional Solicita a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de todos los segmentos
normativos demandados con fundamento en: 1. En cuanto al
numeral 10 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, manifiesta que
dada la naturaleza y funciones de la Fuerza Pública en general, y de la Policía
Nacional en particular, el principio de ilicitud sustancial no puede
restringirse al horario de trabajo del servidor policial, pues en virtud de los
principios legales de inmediatez y obligatoriedad de intervenir, consagrados en
el Código Nacional de Policía (Art. 32), y en la Ley 62 de 1993, el personal
uniformado cualquiera sea su especialidad o circunstancias en que se encuentre,
tiene la obligación de intervenir frente a los casos de policía, de donde se
sigue que aún en las situaciones administrativas previstas en las normas
impugnadas, podría existir ilicitud sustancial. 2. Igualmente, aun
cuando en algunas ocasiones el policía no esté interviniendo directamente en la
atención de casos de policía, bien puede incurrir en delitos o contravenciones
que afecten o empañen el decoro, la imagen y el prestigio de la institución -
aunque se encuentre en las situaciones administrativas cuestionadas -, bien
porque sea ampliamente reconocido como policía en su comunidad, o porque
invoque su investidura; caso en el cual la imputación de la falta disciplinaria
es legítima, pues no se trata de una actividad puramente íntima o privada, sino
que trasciende a lo público y afecta la función pública. 3. El personal
uniformado de la Policía Nacional, encontrándose en las situaciones de
franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendidas, incapacitadas,
excusadas de servicio o en hospitalización, puede cometer una conducta que
afecte notoriamente la imagen, el prestigio, el decoro y la dignidad de toda
una institución. No debe perderse de vista, señala, que el tipo disciplinario
establece que las conductas descritas sólo constituyen falta "cuando
se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial" condición que pone de presente el vínculo de la falta
con el servicio y la función pública encomendada a la Policía Nacional. 4. En cuanto al
numeral 12 del artículo 34 señala que, conforme a la redacción de la norma debe
tratarse de prácticas sexuales realizadas de manera pública, o dentro de las
instalaciones policiales y siempre y cuando se comprometan los objetivos de la
actividad y de la disciplina policial, caso en el cual se desborda la
protección constitucional a la esfera de la intimidad, y se afectan derechos de
terceros y la disciplina policial. 5. En relación con el
numeral 14 del artículo 36 indica que, el asunto ya ha sido suficientemente
examinado por la Corte, por lo que solicita estarse a lo resuelto en las
sentencias C-728 de 2000, C-949 de 2002 y C-431 de 2004, en virtud del fenómeno
de la cosa juzgada constitucional. 3. Del Ministerio de
Defensa Nacional Con argumentos
idénticos a los expuestos por el representante de la Policía Nacional, la
apoderada del Ministerio de Defensa solicita la exequibilidad
de los preceptos acusados. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General
de la Nación, emitió el concepto No. 4098 en el que solicita a la Corte
declarar exequibles los numerales 10 y 12 del artículo 34; el numeral 18 del
artículo 35, y el numeral 14 del artículo 36 de la Ley 1015 de 2006. Los
siguientes son los fundamentos de su concepto: 1. El papel que
desempeña la Policía Nacional en la estructura del Estado, como integrante de
la fuerza pública que controla el monopolio exclusivo de las armas, bien merece
controles estrictos en el desarrollo de sus actividades, pues ello trae
implícito el uso de la fuerza, que debe enmarcarse dentro de parámetros de
proporcionalidad y razonabilidad. 2. En cuanto a la
ilicitud sustancial, precisa, que en el derecho disciplinario no hay un bien
jurídico protegido en estricto sentido, que tenga que verse afectado con la
conducta desplegada por el servidor público. Se trata de la infracción de
deberes, por cuanto la relación especial de sujeción con el Estado requiere de
controles que operan a manera de reglas de conducta, sin que la ilicitud
sustancial comprenda el resultado material, pues la falta de éste no impide la
estructuración de la falta disciplinaria. Es el incumplimiento del deber
funcional el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las
conductas reprochables por la ley disciplinaria. (Invoca la sentencia C-948 de
2002). 3. Para el Procurador
la justificación constitucional a la tipificación de las conductas previstas en
el numeral 10 del art. 34 y 18 del artículo 35, radica en: 3.1 La importantísima
labor asignada a la institución policial, que cuenta con un poder, incluso
armado, sobre el resto de la población. 3.2. El vínculo especial
de sujeción, intensificado, que los une con el Estado, el cual se hace aún más
fuerte que el de otros servidores estatales dada la especialísima labor que
desempeñan, justifica unos controles aún mayores que los que recaen sobre la
generalidad de los empleados públicos. 3.3. El legislador,
por mandato del artículo 218 superior, cuenta con una amplia potestad de
configuración para crear un régimen disciplinario especial para la Policía
Nacional, el cual debe atender la especificidad de la actividad que desarrollan
los miembros de esta institución. 3.4. Los controles que
se ejercen sobre estos servidores estatales constituyen un fin necesario a la
luz de los principios de moralidad que rige la administración pública, el cual
es límite para evitar arbitrariedades y conductas impropias que afecten al
resto de la población. 3.5. Si bien el
control que se ejerce desde el ámbito disciplinario a las conductas desplegadas
por los miembros de la Policía en períodos de franquicia, permiso, licencia,
vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de servicio, hospitalización,
representan una restricción al libre desarrollo de la personalidad y a la
intimidad de los miembros de la institución, ella no resulta desproporcionada
ni irrazonable en relación con los fines constitucionales que se propone
alcanzar. En efecto, el principio de la moralidad en la función pública cobra
gran fuerza cuando se trata de la institución policial, y de la fuerza pública
en general. Las actividades castrenses requieren, de quienes las desempeñan, un
comportamiento ejemplar, en observancia del respeto debido a la institución, el
cual se proyecta en el buen nombre de la misma y en el respeto y adhesión de
los ciudadanos. 3.6. Para el
Procurador la tipificación de las conductas desarrolladas en las situaciones
administrativas referidas en el numeral 10 del artículo 34 y el numeral 18 del
artículo 35, resultan justificadas frente a la validez constitucional del fin
que se persigue, por lo que resultan constitucionales. 4. En relación con el
numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, que estipula que se
estructura falta gravísima "Cuando se está en desarrollo de
actividades propias del servicio o sin estar en él, realizar prácticas sexuales
de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales, cuando se
comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial", considera pertinente el Procurador aplicar los
precedentes establecidos en las sentencias C-431 de 2004 y C-507 de 1999, en
relación con el régimen disciplinario de las Fuerzas Militares. Según éstos
precedentes el comportamiento de los militares debe atender el decoro y el
respeto debido a las instituciones castrenses y el derecho de terceros, por lo
cual las prácticas sexuales dentro del seno de las Fuerzas Militares "sean
ellas de carácter homosexual o heterosexual, que se realicen de manera pública,
o en desarrollo de las actividades del servicio, o dentro de las instalaciones
castrenses propiamente dichas, y que por ello comprometan los objetivos básicos
de la actividad y disciplina militares" se encuentran proscritas,
por lo cual dichas prácticas "deben ser objeto de las
correspondientes sanciones". Juzga aplicables dichos criterios al
régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional, de donde concluye
la exequibilidad de la norma. 5. En cuanto al
numeral 14 del artículo 36, que establece como falta la conducta de "incumplir
de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en
diligencia de conciliación", para el Ministerio Público la
disposición es exequible, por cuanto armoniza con el principio de moralidad
pública y responde al decoro y al honor, propios de la institución policial. Recordó el
pronunciamiento de la Corte plasmado en la sentencia C-728 de 2000 que declaró
la exequibilidad del numeral 13 del artículo 41 de la
Ley 200 de 1995, el cual establecía como prohibición de los servidores
públicos "el reiterado e injustificado incumplimiento de sus
obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie
solicitud judicial". La exequibilidad
de la disposición fue condicionada a que la investigación disciplinaria acerca
del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor
público sólo podría iniciarse con base en sentencias proferidas por las
respectivas jurisdicciones, en la que se declarase que el servidor público ha
incumplido sus obligaciones. Este condicionamiento fue incorporado al numeral
11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 - Nuevo Código Disciplinario Único -.
La Corte se pronunció sobre esta norma en la C-949 de 2002, reiterando en lo
pertinente, la jurisprudencia sentada en el precedente del 2000 (C- 728 de
2000). VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la
Corte De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada
forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1015 de 2006. 2. Problema jurídico y
temas jurídicos a desarrollar Para el demandante los
preceptos demandados son inconstitucionales en razón a que establecen como
faltas disciplinarias conductas que desconocen las finalidades de la ley
disciplinaria, en cuanto no promueven la buena marcha de la función pública, ni
se orientan a garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado,
careciendo así de ilicitud sustancial, en tanto que no están orientadas a
asegurar que el personal uniformado de la Policía Nacional, "en
ejercicio de sus propias funciones, cumplan fielmente con sus deberes
oficiales". Para el Procurador y
los demás intervinientes en el proceso, todos los preceptos demandados son
exequibles en razón a la importantísima labor asignada a la institución
policial; el vínculo intensificado de sujeción que une a los miembros de la
Policía con el Estado, lo que justifica unos mayores controles a su actividad;
la amplia potestad de configuración que la Constitución reconoce al legislador
para crear un régimen disciplinario especial para la Policía Nacional; los
controles que se ejercen sobre estos servidores estatales constituyen un fin
necesario a la luz de los principios de moralidad que rige la administración
pública. Corresponde, en
consecuencia a la Corte determinar: (i). Como
cuestión preliminar, si respecto de las normas demandadas existe, como lo
señalan algunos intervinientes, cosa juzgada constitucional teniendo
en cuenta los pronunciamientos realizados en las sentencias C-728 de 2000,
C-949 de 2002 y C-431 de 2004. En el evento de que se
ingrese en el estudio de los cargos, la Corte deberá examinar: (ii). Si las
conductas (delictivas o contravencionales)
desplegadas por miembros de la policía, durante períodos de cese transitorio en
las funciones propias del cargo (por franquicia, permiso, licencia, vacaciones,
suspensión, incapacidad, excusa de servicio u hospitalización), "que
empañen o afecten el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el
respeto o el prestigio de la Institución", entrañan afectación del
deber funcional, y si su configuración como faltas disciplinarias son una
expresión legítima de la potestad de configuración del legislador en materia
disciplinaria. (ii). Si
la conducta desarrollada por miembros de la policía, consistente en realizar
prácticas sexuales de manera pública, cuando se está en desarrollo de
actividades propias del servicio o sin estar en él, o dentro de las instalaciones
policiales, cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la
disciplina policial, tiene la aptitud para afectar el deber funcional y si su
configuración como falta disciplinaria es una expresión legítima de la potestad
de configuración del legislador en materia disciplinaria. (iii). Si
la conducta del servidor público policial consistente en el incumplimiento
reiterado e injustificado de las obligaciones civiles, laborales, comerciales o
de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de
conciliación, tiene la potencialidad de afectar el deber funcional, y si su
tipificación como falta disciplinaria constituye una expresión legítima de la
potestad de configuración del legislador en materia disciplinaria. Una vez dilucidada la
cuestión preliminar sobre la cosa juzgada, con el fin de resolver los problemas
de fondo planteados, estudiará: a). el fundamento constitucional de la
responsabilidad disciplinaria de los miembros de la fuerza pública:
generalidades del derecho disciplinario y la finalidad de sus sanciones; b).
los límites constitucionales al ejercicio de la potestad disciplinaria c).
Determinará cómo se traducen las anteriores consideraciones en el caso de la
regulación disciplinaria de la conducta de los miembros de la fuerza pública;
e). Procederá a realizar el análisis material de constitucionalidad, de cada
uno de los cargos formulados. 1. De la Cosa Juzgada
Constitucional. Reiteración de Jurisprudencia. En atención a que la
Policía Nacional en su calidad de interviniente en el presente proceso hizo
referencia a la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
en relación con el numeral 14 del Artículo 36, y el numeral 12 del artículo 34
de la Ley 1015 de 2006, en virtud de los pronunciamientos hechos por esta
Corporación en las sentencias C-728 de 2000, C-949 de 2002 y C-431 de 2004,
procede la Sala a analizar si las sentencias invocadas, produjeron dicho efecto
respecto de estas normas. Se trata, específicamente de establecer si existe cosa
juzgada material,2 dada la
declaratoria de exequibilidad de las normas cuyo
contenido se juzga igual al de la norma actualmente acusada. Observa la Corte que
en la sentencia C-728 de 2000, esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad del numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200
de 1995 (Código Único Disciplinario de la época), que establecía: "Está
prohibido a los servidores públicos: (...) 13. El reiterado e injustificado
incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia,
salvo que medie solicitud judicial." En tanto que en la
sentencia C-949 de 2002, la Corte se pronunció sobre el numeral 11 del artículo
35 de Ley 734 de 2002 "Por la cual se establece el Código Disciplinario
Único" que dispone: "Artículo 35.
Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (...) 11. Incumplir de
manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o
de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en
diligencia de conciliación". De otra parte,
advierte también la Corte, que en la sentencia C-431 de 2004 se pronunció sobre
el numeral 38 del artículo 58 de la Ley 836 de 2003 "Por la cual se
expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares", que establece como falta disciplinaria la conducta
consistente en: "Mantener relaciones sexuales en acuartelamiento,
bases, buques, aeronaves y demás establecimientos militares, cuando por la
forma y circunstancias en que se lleven a cabo o por su trascendencia atenten
contra la dignidad militar". Ha precisado la
jurisprudencia de esta Corporación que la cosa juzgada material se configura
cuando la disposición normativa objeto de estudio tiene un contenido idéntico o
similar al de otra disposición que ya ha sido objeto de examen constitucional
por parte de la Corte, con base en los mismos cargos y dentro de un contexto
fáctico y normativo semejante. Pues bien, el numeral
14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006, demandado en esta oportunidad, hace
parte de un cuerpo normativo encaminado a regular un tipo especial de
comportamiento de los miembros de la Policía Nacional, que se erige en falta
disciplinaria. Aunque se trata de una conducta que presenta evidentes
similitudes a la contemplada en el texto del numeral 13 del artículo 41 de la
Ley 200 de 1995 (C-728/00), y del numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de
2002 (C-949/00) para los servidores públicos en general, es claro que se trata
de disposiciones que hacen parte de cuerpos normativos distintos, y tienen un contexto
fáctico de aplicación diferente La circunstancia de
que la norma acusada se inserte en un cuerpo normativo orientado a regular la
conducta disciplinaria de los miembros de la Policía Nacional introduce
elementos específicos a la determinación de su alcance normativo, como el que
se deriva de los imperativos constitucionales que rigen la actividad policial,
y de los intereses específicos que se protegen con esta reglamentación. No es posible, en
consecuencia, sostener la existencia de cosa juzgada material en tanto los
contenidos normativos no se corresponden. Ahora bien, es claro que tanto las
normas que forman parte del régimen disciplinario de los servidores públicos en
general, como las que integran el estatuto que rige la conducta funcional de los
miembros de la Policía Nacional, forman parte de ese gran sistema que es el
derecho sancionatorio disciplinario, por ello la Corte tomará en cuenta los
criterios jurisprudenciales desarrollados en los fallos previos adoptados sobre
materias análogas para fundamentar su decisión. En lo que concierne al
numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 20063, advierte la Sala
que se trata de una disposición con un contenido normativo distinto al previsto
en el artículo 58 numeral 38 de la Ley 836 de 2003 "Por la cual se
expide el Reglamento Disciplinario para las fuerzas militares",
declarado exequible en la sentencia C-431 de 2004. Si bien las dos
disposiciones se orientan a prohibir y sancionar las prácticas sexuales en las
instalaciones policiales y militares con potencialidad para afectar la dignidad
y el decoro institucional, la norma que se examina en la actualidad tiene un
mayor ámbito de aplicación por cuanto no solamente se refiere a aquellas
prácticas que se llevan a cabo dentro de las instalaciones policiales, sino a
las que se realizan "de manera pública", o en desarrollo de
actividades propias del servicio o sin estar en él. Adicionalmente se trata de
disposiciones que deben ser aplicadas en contextos fácticos diversos (miembros
de las fuerzas militares y de la Policía Nacional) lo cual concurre a excluir
la cosa juzgada constitucional. Ello no obsta para que
la Corte tenga en cuenta los criterios jurisprudenciales desarrollados en los
fallos previos proferidos sobre materias análogas, para fundamentar su
decisión. 2. El fundamento
constitucional de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la
Policía Nacional. 2.1. Generalidades del
derecho disciplinario. La Constitución
Política establece que los funcionarios públicos son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (Art. 6°). Ello es lo que
justifica el establecimiento de un sistema de control legal, propio de un
Estado de derecho, en el que las autoridades públicas deben respeto y
observancia al ordenamiento jurídico, lo que a su vez genera la correlativa
responsabilidad por las acciones u omisiones mediante las cuales infrinjan las
normas que regulan el debido desempeño de sus funciones. De esta manera, el
derecho disciplinario se configura como una de las potestades sancionatorias
del Estado4, el cual, en tanto escenario de coerción estatal
diferenciado, posee unas características estructurales propias que han sido
delimitadas por la jurisprudencia constitucional. Así, en cuanto a su
naturaleza, la Corte Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario
es una rama esencial al funcionamiento del Estado "enderezado a regular
el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y
obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes
y los procedimientos para aplicarlas"5. Respecto de los
ámbitos que comprende ha señalado que la potestad sancionatoria que se adscribe
al Estado lo legitima para: (i) tipificar, a través del
legislador, las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores
públicos6, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes,
y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de
orden procesal7 que regulen la facultad constitucional otorgada
a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que
con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al
correcto desempeño de las funciones asignadas. En cuanto a sus finalidades
esta Corporación ha destacado8, que el derecho disciplinario se
estructuró con la finalidad de asegurar las condiciones mínimas inherentes a la
actividad oficial, que resultan indispensables para la eficiente
atención de los asuntos a cargo del Estado. Esta razón es la que justifica su
existencia dentro del ordenamiento jurídico; así, su
consagración dentro de un sistema de reglas es un imperativo para asegurar por
un lado, el cumplimiento de los fines de la organización política estatal a
través del ejercicio de una función pública que responda a los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad;
y por otro lado, propender por que los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones respondan al concepto de ciudadano
cumplidor de sus obligaciones legales y por tanto, no lesionen la imagen
pública del Estado9. Esas condiciones
mínimas inherentes a la actividad oficial, a cuya salvaguarda se orienta el
derecho disciplinario son la obediencia, la disciplina, la rectitud y la
eficiencia de los servidores públicos10. Es precisamente, en la
realización de los mencionados fines, en donde se encuentra el fundamento para
la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de
los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables11.
El quebrantamiento del deber funcional como exigencia para la estructuración
del ilícito disciplinario ha sido destacado así por la jurisprudencia: "El derecho
disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto ello
implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de
la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple
funciones públicas. En este sentido también ha dicho la Corte que si los
presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el
cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los
servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser
otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales
presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son entre otras, la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos
generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia"12. La inobservancia - por
acción o por omisión - de normas positivas, como elemento estructural de la
infracción al deber funcional13, ha sido destacada por esta
Corporación al señalar que el derecho disciplinario está "integrado por
todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan"14. Lo
anterior ocurre porque todos los servidores públicos deben propender por el
logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al
Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, la ley y el reglamento (C.P. Arts. 6° y 122). De donde resulta
que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de
responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño
vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre
en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y
123)15. 2.2. Particularidades
del régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional. Con el propósito de
asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia en el cumplimiento de las
obligaciones y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio
de sus cargos, el legislador colombiano expidió el Código Disciplinario Único
(Ley 734 de 2000), el cual determina qué conductas se consideran faltas
disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el procedimiento
que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la
expedición de este Código se buscó la instauración de un estatuto uniforme y
comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del
Estado. No obstante, en razón
a la naturaleza específica de sus funciones, la propia Constitución otorgó al
legislador la facultad para establecer regímenes especiales de carácter
disciplinario aplicables a los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares
y Policía Nacional). En este sentido, el inciso 2º del artículo 217 de la Carta
prescribe que "[l]a ley determinará el sistema de reemplazos
en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus
miembros y el régimen especial de carrera
prestacional y disciplinario, que les es propio"
(subrayas fuera de texto). En relación con los miembros de la Policía Nacional,
el inciso primero del artículo 218 ibídem se establece que "La ley
determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario" (subraya
fuera de texto). Los regímenes
disciplinarios especiales que rigen la conducta funcional de
los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional),
revisten tal naturaleza en virtud de la concurrencia de dos caracteres: (i) porque
están conformados por un conjunto de normas singulares o particulares en las
que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para
imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo,
incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de
personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional: y (ii) por la especificidad de las funciones que
corresponde cumplir a sus destinatarios16. Sin embargo, esta
especificidad del régimen disciplinario propio de la fuerza pública, y su
prevalencia, no impide que también sean destinatarios de las normas del régimen
disciplinario de los servidores del Estado, en cuanto ellas resulten
procedentes17. La índole de las
funciones específicas que están llamados a ejecutar estos cuerpos armados, es
lo que determina la configuración de faltas propias de un régimen especial y
las sanciones que se les pueden imponer. Sobre la naturaleza y funciones
específicas que el régimen constitucional colombiano adscribe a la Policía
Nacional, el artículo 218 de la Carta define la institución como, "Un
cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz". Precepto que debe ser complementado
con el contenido del artículo 2° de la Carta que establece que "Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, bienes, honra, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares". La jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado que "la institución de la Policía
Nacional, como parte integrante de la Fuerza Pública, (...) se distingue de las
fuerzas militares por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza
civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de
las órdenes que reciban. La Policía Nacional como autoridad administrativa,
cumple funciones preventivas más no represivas, salvo cuando actúa como
colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de
policía judicial. Este cuerpo policial tiene que actuar dentro del respeto por
los derechos humanos y tiene como finalidad esencial mantener las condiciones
necesarias para el goce de los derechos y libertades de los ciudadanos y asegurar
que los habitantes de Colombia convivan en paz. Es pues un mecanismo preventivo
de protección de los derechos humanos"18 Por su parte la Ley
162 de 1993, - Ley Orgánica de la Policía Nacional - establece en su artículo
19 como funciones generales de la institución las siguientes: (i) Proteger
a todas las personas residentes en Colombia, garantizar el ejercicio de las
libertades públicas y los derechos que de estas se deriven; (ii), prestar
el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias judiciales
y administrativa; (iii) ejercer de manera permanente las
funciones de Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones; (iv) ejercer
funciones educativas a través de la orientación de la comunidad en el respeto a
la ley; (v) ejercer función preventiva de la comisión de hechos
punibles; (vi) de solidaridad, entre la Policía y a comunidad; (vii) de
atención al menor; (viii), de vigilancia urbana, rural, cívica;
(ix) de coordinación penitenciaria; y, (x) de vigilancia y
protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio
ambiente, la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural. Es evidente la
relevancia social de las funciones que en un sistema democrático se asigna al
cuerpo policial como garante de las condiciones necesarias para el goce
efectivo de los derechos y las libertades ciudadanas, y para el aseguramiento
de una convivencia pacífica. Su ubicación en la estructura del Estado como
integrante de la fuerza pública, con acceso al poder monopólico de las armas, y
eventualmente al uso de la fuerza bajo parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad, exige sin duda cuidadosos controles al ejercicio de su
actividad, uno de ellos el disciplinario. No obstante, la
delicada tarea que cumplen los miembros de la Policía Nacional y el
incuestionable impacto social de su función, no tienen la virtualidad de
despojar los procesos de configuración y aplicación de las faltas
disciplinarias de los límites que le impone el concepto de ilicitud sustancial
como presupuesto del injusto disciplinario. En tal sentido esta
Corporación ha sostenido que no le está permitido al legislador consagrar
cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de
conductas desprovistas del contenido sustancial requerido en todo ilícito
disciplinario. Corresponde al Estado orientar su potestad disciplinaria al
cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos, y al
aseguramiento de la primacía del interés general en la función pública, sin que
esté legitimado para, al amparo de el ejercicio de la
potestad disciplinaria, intervenir en la esfera íntima de los individuos.19 3. Libertad de
configuración legislativa. Límites a la determinación de las faltas
disciplinarias. De manera reiterada,
con fundamento en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución
Política20, esta Corporación ha sostenido que el legislador, como
supremo representante del poder soberano del pueblo, ostenta una libertad de
configuración normativa de carácter general. Esta potestad le permite, a partir
de consideraciones políticas, de conveniencia y de oportunidad,21 desarrollar la Constitución en los
términos de su propia competencia, y dentro de los límites impuestos por los
principios y valores superiores. La libertad de
configuración legislativa en materia disciplinaria22,
específicamente la facultad de definir las faltas y su grado de intensidad,
como expresión del carácter democrático del estado, ha sido desarrollo en varios
pronunciamientos de esta Corporación. Particularmente en la sentencia C-391 de
200223, la Corte precisó que "el poder legislativo tiene un
amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese
amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la
configuración de las reglas de derecho -como supuestos necesarios para la
convivencia pacífica- a la instancia del poder público de mayor ascendencia
democrática24"25. Sin embargo, ha
señalado también que la potestad legislativa en la configuración de los
regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue el ejercicio de
la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el cumplimiento de la
función pública por parte de los servidores públicos y los particulares que
cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se refiere el
artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios no pueden
erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está exclusivamente
delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función
pública. Las conductas que
pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que
comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público.
En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia26 ha
señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento
estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la
obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando
una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes
funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento
capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El
incumplimiento al deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial
que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de
definir las faltas disciplinarias. 4. Los principios de
legalidad, tipicidad y reserva legal, en materia disciplinaria. El derecho disciplinario
como expresión del derecho punitivo del Estado, presenta rasgos que lo
aproximan al derecho penal delictivo, pues en un Estado democrático el
ejercicio de ius puniendi debe
someterse a los mismos principios y reglas que limitan el derecho del Estado a
sancionar. Al respecto ha señalado la jurisprudencia: "
La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos
derechos - el penal y el disciplinario - hace que
las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro
derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho
disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario
emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los
principios y garantías propias del derecho penal se predican también del
disciplinario".27 La aplicación de los
principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho administrativo
sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como fundamento lahomogeneización o unidad punitiva exigible
en tratándose del ejercicio del ius
puniendi28. En particular, la Corte ha sostenido que el derecho
administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra
sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley. Reconociendo
que, en todo caso, debido a las particularidades de cada una de las modalidades
sancionatorias, que difieren en cuanto a sus intereses29, sujetos
involucrados30, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad,
dichos principios consagrados en la Constitución adquieren matices dependiendo
precisamente del tipo de derecho sancionador de que se trate. Respecto del principio
de legalidad, en materia disciplinaria esta Corporación ha sostenido que la
conducta sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación y los
procedimientos previstos para su imposición, deben estar previamente
definidos, en forma suficientemente clara, por la ley31. Esta
garantía se proyecta en dos sentidos: en sentido material, y con alcance absoluto,
conforme al cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto
funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes; y en
sentido formal, referido a la exigencia y existencia de una norma de rango
legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la
Administración32. El principio de
legalidad, en materia disciplinaria, se encuentra reconocido en varias
disposiciones constitucionales. En primer término, en los artículos 6° y 29 que
establecen que los servidores públicos no pueden "ser juzgados
sino conforme a las leyes preexistentes", y que "sólo son
responsables por infringir la Constitución y la ley". En segundo
término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la
Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, "no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o
reglamento". Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al
legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de
responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma
dispone que: "la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva". Esta positivización
constitucional del principio de legalidad en el derecho disciplinario, le
confiere un alcance netamente garantista a esta especie del derecho punitivo
del Estado. En efecto, el sujeto disciplinado tiene derecho a conocer
anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y las sanciones que se
derivan de su infracción. Al igual que puede exigir que su juicio se adelante
conforme a los procedimientos preexistentes al acto que se le imputa y según
las normas vigentes al momento de comisión del comportamiento antijurídico
(C.P. art. 29). Una de las
aplicaciones más relevantes del principio de legalidad en el derecho
sancionatorio, es el principio de tipicidad que exige la
delimitación concreta de las conductas reprochables a efectos de su sanción. De
conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, la norma
creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa
e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En
esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad "se
desarrolla el principio fundamental ¿nullum crimen, nulla poena sine lege¿, es
decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; se debe evitar pues la
indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria"33. No obstante, también
la Corte se ha pronunciado sobre el grado de precisión que exige el principio
de tipicidad en materia disciplinaria, en lo cual ha reconocido evidentes
diferencias con el derecho penal. En efecto, ha admitido que en materia
disciplinaria, son admisibles las faltas disciplinarias que consagren
"tipos abiertos" o "conceptos jurídicos indeterminados", siempre
y cuando puedan tener un carácter determinable al momento de su aplicación"
de manera que sea posible concretar la hipótesis normativa (Se destaca) 34. Sobre el concepto
jurídico de "tipos abiertos", ha señalado la Corte que se trata
de "aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad
del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se
subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas
las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que
resulten aplicables a los servidores públicos"35. En
tales eventos, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se
determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden
o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria36. Respecto de la
categoría de "conceptos jurídicos indeterminados", ha
indicado la jurisprudencia, "incluyen aquellos conceptos de valor
o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el
alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las
autoridades públicas. Dichos conceptos lejos de permitir a su interprete
escoger libremente por una determinada opción que se considere justa y válida,
se encuentran sujetos a una única solución frente al asunto planteado, pues
el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación,
le impone al mismo dicha decisión"37. (Se destaca) Este tipo de
conceptos, ha dicho la Corte, no obstante su indeterminación, deben ser
precisados en el momento de su aplicación. Tal concreción, no responde a una
apreciación discrecional del operador jurídico, si no que se encuadra dentro de
los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al
ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse38. Para la Corte, "en
materia disciplinaria, es admisible el uso de los conceptos jurídicos
indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un carácter
determinable al momento de su aplicación, para lo cual es imprescindible que la
legislación o el mismo ordenamiento jurídico establezcan criterios objetivos
que permitan razonable y proporcionalmente concretar las hipótesis
normativas"39. Por el contrario, si
el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma
razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues
la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la
discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan
libremente la conducta sin referentes normativos precisos40. De otra parte,
el principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación
del Estado de someter a la ley el desarrollo de determinadas materias o de
ciertos asuntos jurídicos, o al menos, de tener como fundamento la
preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del
Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino "conforme" a
leyes preexistentes al acto que se le imputa. Desde esta
perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido que la consagración de los comportamientos reprochables
disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y
los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que
compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como
material41. Al referirse al
alcance del principio de legalidad y de reserva de ley en materia
disciplinaria, la Corte ha sostenido que: "Uno de los
principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el
cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa
sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no
puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio
de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya
que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta
pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las
faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y
sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"42.
(Subrayado por fuera del texto original). La determinación de
las conductas que autorizan la intervención sancionatoria del Estado, es un
asunto sometido a reserva de ley, lo cual proscribe la posibilidad, aún en
materia disciplinaria, de que las autoridades administrativas creen hipótesis
normativas de naturaleza sancionatoria. Bajo el anterior marco
teórico procede la Corte a realizar el estudio de cada una de las disposiciones
acusadas. 5. Análisis material
de constitucionalidad. 5.1. Los cargos contra
el numeral 10 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, de la Ley 1015
de 2006. Las normas impugnadas
establecen como faltas disciplinarias, el incurrir en la comisión de conducta
descrita en la ley como delito (gravísima), o como contravención (grave),"que
empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen la credibilidad, el respeto o
el prestigio de la Institución, cuando se encuentren en situaciones
administrativas tales como: franquicia, permiso, licencia, vacaciones,
suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización". Para el demandante
estas normas desconocen los fines de la ley disciplinaria, en cuanto sancionan
conductas ajenas al deber funcional del servidor público, carecen en
consecuencia de ilicitud sustancial, por lo cual resultan violatorias de los
artículos 6° y 218 de la Constitución, que proveen el fundamento constitucional
de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos de la Policía
Nacional. A su juicio, también violan el artículo 29 de la Carta por cuanto la
comisión de las conductas que configuren delito o contravención debe ser objeto
de investigación y sanción por la jurisdicción penal ordinaria, o por las
autoridades de policía según corresponda. Los intervinientes,
Policía Nacional y Ministerio de la Defensa Nacional, solicitan la exequibilidad de los preceptos demandados en razón a que el
principio de ilicitud sustancial no puede restringirse al horario de trabajo
del servidor policial, pues en virtud de los principios legales de inmediatez y
obligatoriedad de intervenir consagrados en el Código Nacional de Policía y en
la Ley 62 de 1993, el personal uniformado cualquiera sea su especialidad o circunstancias
en que se encuentre, tiene la obligación de intervenir frente a los casos de
policía. Aún en las situaciones administrativas previstas en las normas
impugnadas el servidor policial puede incurrir en delitos o contravenciones que
afecten el decoro, la imagen o el prestigio de la institución, caso en el cual
la imputación de la falta disciplinaria es legítima, pues no se trata de una
actividad puramente íntima o privada, sino que trasciende a lo público y afecta
la función pública. En concepto del
Procurador General de la Nación, el control que se ejerce desde el ámbito
disciplinario a las conductas desplegadas por los miembros de la Policía
Nacional en las situaciones administrativas que refiere la norma, representa
una restricción al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad de los
miembros de la institución, pero ella no resulta desproporcionada ni
irrazonable en relación con los fines constitucionales que se propone alcanzar.
Aduce que el principio de la moralidad en la función pública cobra gran fuerza
cuando se trata de la fuerza pública en general, lo cual demanda de sus
miembros un comportamiento ejemplar, en observancia del respecto debido a la
institución, a partir del cual se forja el buen nombre de la misma y la
adhesión de los ciudadanos. Examen de la Corte Debe la Corte resolver
si la tipificación, como faltas disciplinarias, de conductas que se realizan en
situaciones de franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión,
incapacidad, excusa de servicio u hospitalización, por parte de los
destinatarios del régimen disciplinario de la Policía Nacional, excede la
potestad de configuración legislativa en materia disciplinaria , y desconoce el
principio de ilicitud material por tratarse de comportamientos que carecen de
vínculo con la función pública, lo cual sería violatorio, como lo señala el
demandante, de los artículos 6°, 218 y 29 de la Carta. Para resolver la
anterior cuestión procederá la Sala a determinar el alcance
y naturaleza de las situaciones administrativas a que se refieren las normas, a
fin de establecer cuál es la condición del miembro de la fuerza pública en esas
situaciones administrativas, y finalmente la potencialidad de afectación del
deber funcional que esas conductas entrañan. 5.1.1. Las situaciones
administrativas en que se realizan las conductas sujetas a sanción: Una de las razones que
justifica la expedición de los regímenes disciplinarios especiales es
justamente la naturaleza específica de la función que cumplen determinados servidores
públicos, lo que así mismo demanda la configuración de un catálogo de faltas
que garanticen la defensa eficaz de la función pública en aquellos eventos en
que la misma está orientada por finalidades y objetivos específicos. La textura de las normas
acusadas responde a la categoría de los denominados tipos abiertos, en cuanto
incluyen en su texto, como elementos imputables al tipo sancionador, unos
conceptos propios de los reglamentos de la Policía que deben ser determinados a
fin de establecer el alcance de la disposición. En ese orden de ideas,
es pertinente señalar que los destinatarios del régimen disciplinario para la
Policía Nacional son "el personal uniformado escalafonado
y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía
Nacional; aunque se encuentre retirados, siempre que la falta se haya cometido
en servicio activo43". Las normas acusadas
contemplan un contexto específico para la realización de las conductas que se
erigen en falta disciplinaria, circunstancia que a su vez configura un elemento
esencial del cargo formulado. Se trata de la comisión de conducta descrita en
la ley como delito, o como contravención, en las situaciones administrativas de
franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspensión, incapacidad, excusa de
servicio o en hospitalización. La franquicia es
definida por el numeral 6° del artículo 40 del Decreto 1791 de 2000, por el
cual se establece el régimen de carrera de la Policía Nacional, como "el
descanso que se le concede al personal que presta determinados servicios". El permiso conforme
al numeral 5° del Decreto 1791 de 2000 es "la autorización de un
funcionario competente para ausentarse temporalmente en el desempeño del cargo
con derecho a sueldo cuando medie justa causa". La licencia es
definida por el artículo 7° del Decreto 1791 de 2000 como "la
cesación transitoria en el desempeño del cargo a solicitud propia, sin derecho
a sueldo y por autoridad competente". Los artículos 45, 46 y 47
se refieren a los tipos específicos de licencia. Las vacaciones según
el artículo 8° del Decreto 1045 de 1978, en concordancia con los Decretos 1212
y 1213 de 1990 (Estatutos de Personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de
la Policía Nacional), "como el período de descanso remunerado a
que tienen derecho los servidores públicos." La suspensión es
la separación transitoria del personal policial, de las funciones y
atribuciones que le corresponden conforme a la ley y al reglamento, en virtud
de solicitud de autoridad judicial competente, como medida preventiva dictada
en el curso de una investigación penal, o por decisión de la autoridad
disciplinaria en el curso de investigación por mala conducta, en este último
evento, con autorización de la Dirección General de la Policía Nacional.
(Capítulo IV del Decreto 1212 de 1990, Arts. 106, 107, 109 y 110). La incapacidad, conforme
al Decreto 1796 de 2000 (Art.27), por medio del cual se regula la capacidad
psicofísica y la disminución de la capacidad laboral del personal de la
policía, es "La disminución o pérdida de capacidad psicofísica de
cada individuo que afecte su desempeño laboral". Debe ser
determinada por la Junta Médico Laboral de la Policía. La excusa de
servicio, conforme se deriva de los artículos 19 y 29 del Decreto 1796
de 2000, es la consecuencia de la disminución o pérdida de la capacidad
psicofísica, es decir la consecuencia de la incapacidad. La hospitalización es
el estado de internamiento en establecimiento hospitalario o clínica, con
propósito de diagnóstico o tratamiento de algún estado de alteración de la
salud. Las características
comunes a las situaciones administrativas a que se refieren las normas
impugnadas, y que resultan relevantes para el análisis, de este cargo, son: (i) que
todas ellas comportan la separación transitoria del servidor público policial
de las funciones que ordinariamente cumple en el desempeño de su cargo, y (ii) que
no obstante esa transitoria desvinculación del ejercicio de sus funciones,
preserva su condición de servidor público y de miembro de la institución
policial, en cuanto se encuentra en servicio activo44. Para abordar el juicio
de constitucionalidad de estas disposiciones es preciso recordar algunos de los
presupuestos establecidos en el marco conceptual de esta sentencia: (i)la
libertad de configuración disciplinaria de que goza el legislador está limitada
por el fin que persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, cual es el
de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de los servidores
públicos, y los particulares que cumplen funciones públicas, en el marco de los
principios constitucionales que rigen la función pública (209 C.P.); y (ii) el
ejercicio de la potestad de configuración en materia disciplinaria debe efectuarse
con respeto por el principio de legalidad en materia disciplinaria, del cual es
expresión el principio de tipicidad. Del primer presupuesto
mencionado se deriva el imperativo para el legislador de contemplar como faltas
disciplinarias únicamente aquellas conductas que tengan potencialidad de
afectación del interés jurídico que el régimen disciplinario protege: el
eficaz, eficiente y correcto ejercicio de la función pública. Quedan excluidas
de este ámbito todos aquellos comportamientos, que aún siendo reprochables en
otros contextos sociales o normativos carezcan de relevancia, o resulten
inocuos frente al interés de preservar la función pública. Es la infracción al
deber funcional, en sus expresiones de cumplimiento estricto de las funciones
propias del cargo, obligación de actuar conforme a la Constitución y a la ley,
y garantía de una adecuada representación del Estado, lo que legitima desde el
punto de vista sustancial la conminación disciplinaria de una conducta. Estas conminaciones
disciplinarias, propias de un régimen sancionatorio específico como es el de la
Policía Nacional, deben ser analizadas bajo el prisma de la naturaleza de la
función que pretenden proteger. Si bien la ilicitud sustancial (art. 4º)
entendida como exigencia de potencialidad lesiva de la conducta respecto del
deber funcional, no puede ser restringida al estrecho marco de las específicas
funciones derivadas de la misión concreta o del servicio específico, que se
desempeñe en un momento determinado, sí requiere ser establecida en cada
situación concreta para la determinación del injusto disciplinario. Conforme a los
principios que rigen la actividad policial, los miembros de la policía están
obligados a actuar bajo los principios de la inmediatez45, de
obligatoriedad de intervención46, y de apoyo policivo47.
Estos imperativos, adscritos no a un cargo o a un servicio específico del que
se está transitoriamente cesante, sino a la condición de servidor público
policial, imprimen unas especiales características a la función pública policial
que trasciende el estrecho marco del servicio.48 Los miembros de la
policía que se encuentran en las situaciones administrativas a que se refieren
las normas acusadas (franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado,
excusado de servicio o en hospitalización), conservan su condición de
servidores públicos de la institución "en servicio activo",
lo que implica que efectivamente y de manera actual desempeñan un empleo o
cargo en esa Institución. Esta circunstancia hace que aún bajo las situaciones
administrativas descritas retengan su condición de garantes de las condiciones
necesarias para el goce efectivo de los derechos y las libertades ciudadanas, y
para el aseguramiento de una convivencia pacífica (Art. 218 C.P.). Las conductas que
según las disposiciones acusadas son susceptibles de ser sometidas a control
disciplinario, aun cuando el servidor público se encuentre transitoriamente
separado del servicio, no son de aquellas que puedan adscribirse a la esfera
privada del miembro de la Policía, se trata de transgresiones del orden
jurídico tipificadas en la ley como delito o contravención, que no obstante tal
circunstancia de separación momentánea del servicio, comportan una ruptura del
deber funcional en su expresión de deber de actuar conforme a la Constitución y
a la ley, lo que eventualmente puede ser objeto legítimo de imputación
disciplinaria, siempre y cuando se establezca la necesaria conexidad entre la
conducta delictiva o contravencional y el menoscabo
de la función pública. La Corte ha
considerado que no resulta desproporcionado, en determinadas circunstancias,
consagrar como falta disciplinaria conductas ajenas al servicio, en cuanto
involucran una ruptura del orden jurídico y un menoscabo o perturbación de la
función pública. En tal sentido señaló: "(...) Estima la
Corte que el tráfico de estupefacientes, drogas heroicas o sustancias
precursoras es una actividad que independientemente del carácter delictual que
pueda tener, por falta de relación con la actividad castrense se erige como una
conducta que afecta seriamente el cumplimiento de los deberes funcionales del
militar, por lo cual no resulta desproporcionado el consagrarla como causal de
falta disciplinaria. Efectivamente dicha actividad (...) empaña la dignidad de
la institución castrense minando el respeto que deben merecer los militares, y
repercute por estas dos razones en el adecuado cumplimiento de la alta misión
encomendada" (...) "La Corte
considera que, por las mismas razones por las cuales el tráfico de sustancias
psicotrópicas o estupefacientes llevado a cabo por los militares puede ser
sancionado disciplinariamente el "permitir" dichas actividades
también puede ser objeto de responsabilidad disciplinaria. Dicha permisión (independientemente
de la responsabilidad penal que pueda acarrear, según el caso) no tiene ninguna
relación con la función de los militares, antes bien resulta evidentemente
contraria a la misión que les incumbe y perturba su adecuado cumplimiento (...)49". La exigencia de la
ilicitud material de la conducta considerada como injusto disciplinario, impone
al legislador el deber de erigir como tal, únicamente aquellos comportamientos
con idoneidad para afectar los fines de la actividad policial y por esa vía el
interés de la función pública, y a la autoridad administrativa disciplinaria el
imperativo de establecer, como elemento de la imputación el nexo entre la
conducta investigada y la infracción al deber funcional que se proyecta en
menoscabo a la función pública. Es factible que dada
la especialísima función que la Constitución y la Ley adscriben a la Policía
Nacional, en cuanto garante de las condiciones necesarias para la el goce
efectivo de los derechos y las libertades ciudadanas, y para el aseguramiento
de una convivencia pacífica, determinadas conductas delictivas o contravencionales de sus miembros, aún bajo las situaciones
administrativas descritas, puedan afectar los fines de la actividad policial, y
por esa vía la función pública que el régimen disciplinario protege. Sin embargo, tal nexo
debe establecerse tanto en el momento de la configuración, como en el de la
aplicación del régimen disciplinario específico. Sólo así la intervención
disciplinaria se ubica en el ámbito de lo público, en cuanto referida a conductas
que tengan trascendencia pública, y capacidad de afectación de la función
pública. Si bien la naturaleza contravencional o delictiva de las conductas sancionadas,
garantiza que las mismas se ubiquen en el ámbito de lo público, los preceptos
contienen expresiones que, de una parte, no permiten una inequívoca relación de
las faltas con el interés jurídico de protección, vale decir, los fines de la
actividad policial, y de otra, introducen elementos semánticos de textura
incierta que conducen a que sea el intérprete de la ley quien provea su
contenido final. En lo que ocurre con las expresiones "que empañe
o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto, el
prestigio de la Institución". Procede la Corte a examinar si tal
expresión es acorde con la Constitución, particularmente con el principio de
legalidad en materia disciplinaria establecido en los artículos 29, 6° y 124 de
la Carta. Como se advirtió en la
parte dogmática de esta sentencia, el derecho disciplinario, en tanto expresión
de la potestad sancionatoria del Estado, está guiado por los principios que
orientan el derecho penal y en particular por el principio de legalidad, y su
derivado el principio de tipicidad de la ley disciplinaria, con sus atributos
de precisión y certidumbre, en virtud de los cuales el sujeto disciplinado
tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y
las sanciones que se derivan de su infracción, para ajustar su comportamiento a
tales prescripciones. Esta garantía comporta también la prerrogativa de que sea
la ley (reserva legal), y no la autoridad administrativa disciplinaria la que
decida lo que pertenece al ámbito disciplinario, y lo que queda excluido de él. El principio
de tipicidad exige la delimitación concreta de las conductas
reprochables a efectos de su sanción. De conformidad con esta garantía del
debido proceso disciplinario, la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que
pueden ser sancionadas, el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras. La abstracta descripción de la conducta que
tipifica el legislador como falta disciplinaria, con su correspondiente
sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca
exactamente la conducta punitiva; este principio proscribe la indeterminación
en la tipificación de la conducta y la sanción, en razón a que ello propicia
decisiones subjetivas y arbitrarias50. Si bien la
jurisprudencia ha admitido que en el derecho disciplinario pueda presentarse un
menor grado de precisión en la descripción de las conductas sometidas a
sanción, y bajo tal consideración, en algunos eventos, ha considerado
admisibles los "tipos abiertos" y "los conceptos jurídicos
indeterminados", ello sólo es factible siempre y cuando puedan
tener un carácter determinable al momento de su aplicación, de
manera que sea posible concretar la hipótesis normativa51. En el caso de los
denominados tipos abiertos, la norma disciplinaria remite a un
complemento normativo integrado por todas las disposiciones en
las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables
a los servidores públicos. De tal manera que en tales eventos, la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria52. En el caso de los
"conceptos jurídicos indeterminados", su concreción no se
encuentra librada a la libre escogencia por parte del intérprete. "Dichos
conceptos lejos de permitir a su interprete escoger libremente por una
determinada opción que se considere justa y válida, se encuentran sujetos a una
única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento
jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al
mismo dicha decisión"53. (Se destaca) Tal concreción, no
responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, si no que se
encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido
incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no
puede apartarse54. Las expresiones usadas
por el legislador en el numeral 10 del artículo 34, y en el numeral 18 del
artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, que erigen en falta disciplinaria, la
comisión de conducta delictuosa (gravísima), o contravencional
(grave) "que empañe, o afecte el decoro, la dignidad, la imagen,
la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución", no se
adecúan a ninguna de las técnicas mencionadas con antelación, en cuanto no
remite a otros complementos normativos, ni responde a parámetros de valor o de
la experiencia que hayan sido incorporados al ordenamiento jurídico, con algún
nivel de consistencia y certidumbre. Por el contrario se trata de expresiones que
admiten multiplicidad de contenidos, que dependen de las concepciones y los
cánones individuales del intérprete sobre lo que para él significa "el
decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad o el prestigio" de
una institución. La expresión empañar55 núcleo
rector de las conductas disciplinarias examinadas, describe una acción carente
de idoneidad para afectar el interés jurídico de la función pública. Estas expresiones,
incorporan conceptos vagos e imprecisos, que pueden fluctuar al vaivén de las
convicciones y opiniones personales del intérprete, y adicionalmente no
concretan una real afectación del deber funcional como presupuesto de
legitimación del injusto disciplinario. La primera objeción estructura una
violación al principio de legalidad en materia sancionatoria en su dimensión de
necesidad de ley previa, estricta y precisa, en tanto que la segunda objeción,
configura una trasgresión al principio de lesividad o
ilicitud sustancial (capacidad de afectación de la función pública) que debe
orientar las conminaciones disciplinarias. Una y otra se proyectan en una
violación del principio de reserva legal de las faltas disciplinarias, en tanto
que la ambigüedad y la falta de precisión de las expresiones examinadas conduce
a que sea el intérprete y no el legislador quien determine el contenido de la
hipótesis normativa. Las expresiones "que
empañe o afecte el decoro, la dignidad", la imagen", la credibilidad,
el respeto y el prestigio" referidas a la institución policial,
dado su grado de indeterminación, crean la posibilidad de que se sancionen
conductas inocuas, es decir carentes de idoneidad para afectar la eficacia,
eficiencia y la corrección de la función pública, y en particular los fines de
la actividad policial. Así mismo despoja la falta disciplinaria de los
atributos de precisión y taxatividad que la deben
caracterizar. Esto refleja un desconocimiento, por parte del legislador, de los
límites constitucionales contenidos en los artículos 6°, 29, y 218 de la Carta,
que deben guiar el ejercicio de la potestad de configuración en materia
disciplinaria, lo que conduce a su inexequibilidad y
así lo declarará la Corte en la parte resolutiva de esta sentencia. Expulsadas las
anteriores expresiones de los preceptos examinados, podría entenderse que tal
como queda su estructura semántica, la comisión de cualquier conducta descrita
en la ley como delito o como contravención, cuando el disciplinado se encuentre
en "franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado,
excusado de servicio o en hospitalización" podría constituir falta
disciplinaria. Tal entendimiento desconocería la exigencia de ilicitud
sustancial de la conducta en cuanto potencialidad vulneratoria del interés jurídico de la función pública y
de los fines de la actividad policial, en contravía de los artículos 6° y 218
de la Constitución que exigen tal vínculo funcional. En consecuencia la Corte
condicionará la exequibilidad del numeral 10 del
artículo 34, y del numeral 18 del artículo 35 de la ley 1015 de 2006, al
entendido que la conducta (delito o contravención) realizada en las situaciones
administrativas enunciadas en esos preceptos, debe afectar los fines de la
actividad policial. De otra parte,
contrario a lo que sostiene el demandante, no se considera que exista
vulneración al artículo 29 de la Constitución en los concretos términos en que
éste lo plantea, al acusar un indebido desplazamiento de la competencia al
funcionario que conoce de la falta administrativa, para pronunciarse sobre
materias que deben estar reservadas a la jurisdicción penal (delitos), y a la
autoridad policiva (contravenciones). Al respecto es preciso
recordar la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en el sentido que no
existe incompatibilidad en que un mismo evento sea sometido simultáneamente a
los ámbitos penales (o contravencional) y
disciplinario: "(...) Cuando se
adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por
unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de
objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos
es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al
igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos
procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido
y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se
juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter
ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más
amplios. Si bien es cierto que
entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que
las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación
de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la
responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva,
siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es
menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas
sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la
Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores estatales".56 La posibilidad de que
un servidor público o un particular, en los casos previstos en la ley, sean
procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no implica
violación de las reglas de competencia pues, como lo ha explicado la Corte, se
trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y
que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que
se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta. Con fundamento en las
anteriores consideraciones la Corte declarará exequible, por los cargos
analizados, el numeral 10 del artículo 34 y el numeral 18 del artículo 35 de la
Ley 1015 de 2006, en el entendido que la conducta debe afectar los fines de la
actividad policial, y salvo las expresiones "que empañe o afecte
el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio
de la institución" que se declaran inexequibles. 5.2. Examen del
numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006. Esta disposición tipifica
como falta disciplinaria la conducta consistente en realizar prácticas sexuales
"cuando se está en actividades propias del servicio o sin estar en él,
(...) de manera pública, o dentro de las instalaciones policiales, cuando se
comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina policial". Para el demandante
este precepto no satisface la exigencia de ilicitud sustancial que rige las
prohibiciones del derecho disciplinario en cuanto no busca preservar la función
pública, y en todo caso al ser ejecutadas por el servidor público no afectan el
deber funcional, por lo que no ameritan correctivos disciplinarios, y en
consecuencia debe declararse su inexequibilidad, en
cuanto violatoria de los artículo 6° y 218 de la Carta. En criterio del
Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional esta disposición es exequible en
razón a que, conforme a su redacción, las conductas allí previstas desbordan la
protección constitucional a la esfera de la intimidad y afectan derechos de
terceros y la disciplina policial. A juicio del
Procurador General de la Nación, la disposición resulta exequible conforme a
los pronunciamientos efectuados por la Corte en las sentencias C- 431 de 2004 y
C-507 de 1999, proferidas en relación con el régimen disciplinario de las Fuerzas
Militares, en materia similar a la aquí planteada. Examen de la Corte Para el análisis de
este cargo, la Corte considera conveniente recordar algunos criterios
jurisprudenciales relevantes. De una parte, que en materia disciplinaria, la
ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales del
servidor público o del particular que cumple funciones públicas, pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto tengan idoneidad de
afectación de la función pública. De allí que el derecho disciplinario valore
la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público, o al particular que cumple funciones públicas57. De otra parte, y en
concordancia con lo anterior, conviene recordar que para el derecho
disciplinario son irrelevantes las particulares conducciones de vida de los
servidores públicos que no involucren infracción al deber funcional. Ni los ilícitos
disciplinarios, ni los impedimentos para acceder a la función pública "pueden
orientarse a la formación de hombres buenos y mucho menos hacerlo de acuerdo
con los parámetros de bondad que pueda irrogarse el Estado. A éste le basta con
orientar su potestad disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales
de sus servidores y a asegurar la primacía del interés general en la función
pública pero no tiene ninguna legitimidad para interferir la esfera interna de
cada ser humano"58. El libre ejercicio de
la sexualidad por parte de los miembros de la Policía Nacional, al igual que
ocurre con todos los demás individuos, es un valor protegido por la
Constitución (Arts. 1° y 16 C.P.) que comporta el derecho a conducir la vida
sexual según las propias determinaciones. Partiendo de tales
presupuestos corresponde a la Sala establecer si la falta que configura el
legislador como gravísima, en el numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de
2006, consistente en realizar prácticas sexuales cuando se
está en desarrollo de actividades propias del servicio "o sin
estar en él", o de manera pública, o dentro de las instalaciones
policiales, cuando se comprometa con ello los objetivos de la actividad y de la
disciplina militar, respeta los límites constitucionales establecidos a la
potestad de configuración disciplinaria del legislador, particularmente el
referido a la necesidad de que la conducta tipificada entrañe quebrantamiento
al deber funcional. Con el propósito de
establecer el alcance de la norma sometida a examen, y su ámbito prohibitivo,
considera la Corte necesario determinar el contenido de la expresión prácticas sexual, a la luz del sentido
semántico de la expresión, y del fin de la norma. Al respecto cabe
precisar que la sexualidad está relacionada con la capacidad del individuo para
sentir, compartir, recibir y dar amor, afecto y placer. En esa medida los seres
humanos son seres sexuales desde su nacimiento. La sexualidad, en sentido
integral, comprende fundamentalmente tres dimensiones: (i) una
dimensión biológica que está relacionada con los aspectos anatómicos,
biológicos, fisiológicos del cuerpo; (ii) una dimensión
sicológica que se relaciona con las emociones y los comportamientos frente a la
sexualidad; y (iii) una dimensión social que está relacionada
con los patrones culturales.59 En este orden de
ideas, la sexualidad es algo que va más allá de lo físico y lo reproductivo, en
cuanto comprende las dimensiones física, sicológica y social. Bajo este concepto
integral de la sexualidad, el ser humano en ejercicio de su derecho a la
autonomía y a su vida digna, decide la manera cómo va a asumir su
comportamiento, acorde con su sexo, y a partir de los patrones y normas
preestablecidos por un grupo social. Esta decisión comporta la asunción de un
estilo de vida que le permita reconocerse como ser humano digno, afirmarse en
lo que quiere y desea para satisfacer sus expectativas de felicidad, lo cual se
erige en motor vital de su existencia. Entendida así la sexualidad, las
prácticas sexuales son todas aquellas manifestaciones de la sexualidad
que implican contacto físico que por amor, afecto, gusto o placer un ser humano
puede realizar con su cuerpo, en contacto con sí mismo o con el cuerpo de otro
ser humano60. Para la Organización
Panamericana de la Salud las prácticas sexuales son "patrones de
actividad sexual presentadas por individuos o comunidades, con suficiente
consistencia para ser predecibles61". Refiere a la relación
erótica, placentera, afectiva y amorosa en interacción con el cuerpo. El derecho a
"tener prácticas sexuales" ha sido reconocido como uno de los
componentes del derecho al ejercicio autónomo de la sexualidad, junto a otras
expresiones de este derecho como la autonomía para decidir sobre el cuerpo, la
intimidad para tener vida privada sin injerencia de los demás, el respeto a la
identidad sexual, el derecho a decidir, cuándo cómo, con quien y con qué
frecuencia tener prácticas sexuales62. De acuerdo con los
patrones sociales que con suficiente consistencia y previsibilidad regulan
estas expresiones de la sexualidad, hay ciertas prácticas sexuales que están
reservadas al ámbito más íntimo y privado de los individuos, y que cuando se
desplazan indebidamente a ámbitos públicos, particularmente a espacios públicos
institucionales pueden tener idoneidad para afectar los objetivos de la
actividad pública. En atención a la
finalidad de la norma, orientada a salvaguardar los objetivos y la disciplina
de la actividad policial de perturbaciones indebidas, las prácticas sexuales a
que alude la norma sólo pueden ser aquellas que, según los patrones sociales y
culturales establecidos con suficiente consistencia y previsibilidad, se
encuentran reservadas a la esfera privada e íntima de las personas, y que por
ende su pública exposición y su traslado a escenarios institucionales pueden
comprometer el cumplimiento del deber funcional. El precepto contempla
como falta una conducta (las prácticas sexuales) que en principio, forma parte
del ámbito de la autonomía individual, del espectro del derecho del individuo a
una vida digna, y del derecho a la intimidad personal, y que como tal convoca
una amplia protección constitucional. El reproche disciplinario surge cuando
aquellas prácticas sexuales que, conforme a los patrones y normas
predeterminados por el grupo social, deben estar reservadas a la esfera privada
e íntima del individuo, por decisión del servidor público policial traspasan
esa esfera privada para ser llevadas al espacio de lo público, bien porque se realicen
públicamente, o dentro de los espacios institucionales, o mientras se
desarrolla una actividad propia del servicio, en cualquier caso con compromiso
de los objetivos de la actividad y de la disciplina policial. El principio de
ilicitud sustancial derivado de los artículos 6° y 218 de la Constitución,
respecto de la conducta de los servidores públicos policiales, exige la
idoneidad de la conducta para comprometer los fines de la actividad policial, y
estructurar en consecuencia la infracción al deber funcional que legitima el
injusto disciplinario. Lo que determina la ilicitud del comportamiento es su
potencialidad de afectación del interés jurídico de la función pública que el
régimen disciplinario protege, reflejado en el menoscabo de los objetivos de la
actividad y de la disciplina policial. Esta exigencia es la que establece el
necesario nexo entre la conducta prohibida y el interés jurídico que el régimen
disciplinario de los servidores públicos protege. En anteriores
oportunidades la Corte debió enfrentar un problema constitucional de naturaleza
similar relacionado con los límites a las prohibiciones y sanciones
disciplinarias en razón a la realización de prácticas sexuales por parte de
miembros de la fuerza pública, dentro de las instalaciones institucionales o
hallándose en cumplimiento de un servicio. En la sentencia C- 507
de 199963, al referirse a la prohibición de prácticas sexuales
dentro del seno de las Fuerzas Militares, la Corte señaló que (...) "[S]ean ellas de carácter homosexual o heterosexual, que se
realicen de manera pública, o en desarrollo de las actividades del servicio, o
dentro de las instalaciones castrenses propiamente dichas, y que por ello
comprometan los objetivos básicos de la actividad y disciplina militares (...)
deben ser objeto de las correspondientes sanciones". Conforme a tal
jurisprudencia, para que el derecho disciplinario pueda intervenir con sus
prohibiciones en este ámbito, en principio perteneciente a la esfera
estrictamente privada de los individuos, se requiere que las prácticas sexuales
se realicen: (i) de manera pública; (ii) o en
desarrollo de las actividades propias del servicio; (iii) o dentro
de las instalaciones castrenses propiamente dichas, siempre que con ello se comprometen
los objetivos básicos de la actividad y disciplina militares, y sólo bajo tal
consideración pueden ser objeto de sanción disciplinaria. Las anteriores
consideraciones fueron reiteradas por la Corte en la sentencia C- 431 de 2004,
al revisar la constitucionalidad del numeral 38 del artículo 59 de la Ley 836
de 2003 "Por la cual se expide el reglamento del Régimen
Disciplinario para las Fuerzas Militares, que establecía como falta
grave "Mantener relaciones sexuales en acuartelamiento, bases,
buques, aeronaves y demás establecimientos militares, cuando por la forma y
circunstancias en que se lleven a cabo o por su trascendencia atenten contra la
dignidad militar". Si bien la norma fue declarada inexequible por
violación del principio de certeza que debe presidir la tipificación de las
faltas disciplinarias, la Corte aclaró que tal decisión, "no debe
entenderse como un cambio de su jurisprudencia, que siempre ha reconocido que
el comportamiento de los militares debe estar presidido por el decoro y el respeto
debido a las instituciones castrenses y los derechos de terceros. En
este sentido la Corte reitera ahora concretamente las consideraciones vertidas
en la Sentencia C-507 de 1999, relativa a la proscripción de las prácticas
sexuales dentro del seno de las Fuerzas Militares 64". Los anteriores
parámetros trazados por la jurisprudencia para delimitar la ilicitud sustancial
de las faltas disciplinarias relacionadas con prácticas sexuales de los
miembros de las fuerzas militares en actividades del servicio, o en las
instalaciones militares, pueden ser aplicados para analizar normas similares
pertenecientes al estatuto que rige disciplinariamente a los miembros de la
Policía Nacional. Observa la Corte que
el contenido prohibitivo del numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006,
está integrado por: (i) la realización de prácticas sexuales
de manera pública, (ii) cuando se está en desarrollo de
actividades propias del servicio, o sin estar en él; (iii)
o realizar prácticas sexuales dentro de las instalaciones policiales
cuando se comprometan los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial. Como lo ha señalado en
anteriores decisiones (C-507 de 1999), las prácticas sexuales que realizan los
miembros de la fuerza pública "cuando se está en desarrollo de
actividades propias del servicio", o "de manera
pública", o "dentro de las instalaciones policiales
cuando se compromete con ello los objetivos de la actividad y de la disciplina
policial" (Num. 12 Art. 34), tienen
idoneidad para perturbar el ejercicio de la función pública policial (Art. 209
y 218 de la Carta), dado que tales conductas incorporan infracción al deber
funcional, y en tal medida están asistidas del presupuesto de ilicitud
sustancial. En ese orden de ideas no encuentra la Corte fundado el cargo de
inconstitucionalidad que se formula contra los referidos segmentos normativos. No ocurre lo mismo con
la expresión "o sin estar en él" que se adiciona
a la expresión "cuando se está en desarrollo de actividades propias del
servicio", que deja abierta la posibilidad de que se imputen conductas
carentes de idoneidad de afectación de la función pública policial, en cuanto
no incorporan infracción al deber funcional. Esta expresión permite la
imputación de conductas ajenas a los objetivos de la ley disciplinaria
orientada a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales del servidor
público policial. Tal expresión podría dar lugar a indebidas intromisiones del
control disciplinario en ámbitos privados de los miembros de la Policía
Nacional, regidos por los principios de intimidad, dignidad y autonomía
individual. En consecuencia la Corte declarará la inexequibilidad
de la expresión "o sin estar en él" contenida en el
numeral 12 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006. En este sentido
considera la Corte que es compatible con la Constitución y con los criterios
jurisprudenciales trazados en las sentencias C- 507 de 1999, y C- 431 de 2004,
la configuración como falta disciplinaria de la realización de prácticas
sexuales: (i) cuando se está en actividades propias del
servicio; (ii) o de manera pública; (ii) o dentro
de las instalaciones policiales cuando se comprometen los objetivos de la
actividad y de la disciplina policial, en cuanto se trata de prohibiciones que
se orientan a asegurar el cumplimiento del deber funcional, sin que entrañen
indebidas intromisiones en ámbitos intangibles relativos a las particulares
conducciones de vida de los miembros de la Policía Nacional65. En ese mismo orden de
ideas resulta incompatible con la Constitución la expresión "o sin
estar en él" referida al servicio, por cuanto permite la
imputación como falta disciplinaria de conductas inocuas frente al interés
jurídico de la función pública que el derecho disciplinario protege. Excede la
potestad legislativa, la configuración de faltas disciplinarias que no entrañan
quebrantamiento del deber funcional, y en cambio sí propician intromisiones
indebidas del control disciplinario en esferas de la vida privada de los
miembros de la Policía Nacional, regida por los derechos a la autonomía y la
intimidad personal. En consecuencia se
declarará la exequibilidad del numeral 12 del
artículo 34 de la ley 1015 de 2006, salvo la expresión "o sin
estar en él" que se declara inexequible. 5.3. Los cargos contra
el numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006. Conforme a esta
disposición constituye falta disciplinaria la conducta consistente en "Incumplir
de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales, o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en
diligencia de conciliación". Según la demanda la
conducta sometida a sanción no tiene la potencialidad de afectar el buen
desempeño de las funciones de la institución, lo que implica que esté
desprovista del requisito de la ilicitud sustancial; en
consecuencia, escapa al ámbito del derecho disciplinario, y su tipificación
afecta el orden constitucional. Para el demandante la conducta que se erige en
falta no guarda relación con la actividad funcional del servidor público y por
ende no constituye infracción al deber funcional. Los intervinientes en
nombre de la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa señalan que la norma
demandada no se opone al ordenamiento constitucional, por cuanto su finalidad
es garantizar el comportamiento del hombre policía siguiendo los postulados del
código de ética. Para el Procurador
General de la Nación la norma es exequible por cuanto armoniza con el principio
de moralidad pública y responde al decoro y al honor propio de la institución policial.
Señala que la Corte declaró la exequibilidad
(C-949/02) de un precepto de similar contenido perteneciente al Código Único
Disciplinario (numeral 11 art. 35 Ley 734 de 2002), reiterando jurisprudencia
anterior sobre la misma materia (C-728 de 2000), criterios que conllevarían
igualmente a un pronunciamiento de constitucionalidad en el presente asunto. En
similar sentido se pronunció la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Debe la Corte
establecer entonces si la conducta descrita es ajena a los deberes funcionales
de los miembros de la Policía Nacional, y en consecuencia carente de ilicitud
sustancial, o sí por el contrario entraña lesión o amenaza a la función pública
específica adscrita a esta Institución. Examen de la Corte: En efecto, tal como lo
señalan algunos de los intervinientes, la Corte se ha pronunciado en anteriores
oportunidades sobre contenidos normativos similares al aquí demandado,
pertenecientes al Código Único Disciplinario. Así frente a una
demanda contra el artículo 41 de la ley 200 de 1993 que establecía como
prohibición para los servidores públicos "el reiterado e
injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales,
comerciales y de familia (...)66", la
Corte (C-728 de 2000) declaró la exequibilidad,
condicionada67, de la norma. Al analizar la finalidad y
proporcionalidad de la medida contenida en la norma expresó: "El fin de la
norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo
del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen
pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones:
por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado
y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen
acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados
dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados
de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en
consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el
desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la
comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores
públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las
continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y
que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente,
que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para
cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los
afectados por sus decisiones"68. Destacó la Sala en
esta oportunidad que lo que la norma sanciona no es el incumplimiento de una
determinada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la actitud
de trasgresión metódica de un servidor público del orden jurídico. La conducta
que adquiere relevancia disciplinaria es el incumplimiento sistemático por
parte del servidor público del orden jurídico. No se trata del incumplimiento
ocasional de una obligación por parte del servidor público, sino de la
reiterada e injustificada omisión del servidor público, de sus compromisos privados: "Pero, además,
cabe aclarar que lo que se sancionaría disciplinariamente no sería el
incumplimiento de una determinada obligación civil, comercial, laboral o de
familia, sino la sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un
servidor público. Es decir, no se trataría de castigar incumplimientos
determinados, sino la actitud de un funcionario de trasgresión metódica del
ordenamiento. En un momento dado, la acumulación de incumplimientos de las
obligaciones legales por parte de un servidor público adquiere una entidad, una
sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa
invariable actitud de desacato a las normas jurídicas. Es precisamente esa
conducta autónoma y propia la que podría llegar a ser sancionada (...)"69. La delicada misión que
en el funcionamiento del Estado se atribuye a los servidores públicos de velar
por la aplicación y cumplimiento de las normas constitucionales y legales, y
por qué el orden jurídico impere en la vida social, exige de ellos un
comportamiento recto, capaz de generar confianza y credibilidad en la
ciudadanía: "El Estado
establece un orden jurídico y los servidores públicos son los principales
encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces,
velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y
legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado,
cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden
jurídico. Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y
contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los
ciudadanos una relación de cercanía y confianza"70. Resulta relevante
señalar que la norma examinada en aquella oportunidad aludía "al
reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles,
laborales, comerciales y de familia", sin exigir que ellas estuviesen
consignadas en sentencia o acta de conciliación. Destacó la Corte en aquella
oportunidad que "las obligaciones a las que hace referencia la norma no
pueden ser obligaciones de tipo moral, puesto que ello vulneraría de manera
palmaria el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que faculta a cada
persona para establecer un plan o modelo de vida propia". Por
ello, con base en la argumentación consignada con antelación declaró la exequibilidad de la disposición "bajo el
entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e
injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo
podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas
jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha incumplido sus
obligaciones". De otra parte, la Ley
734 de 2002 "Por la cual se expide el código disciplinario único",
estableció en su artículo 35 numeral 11, una falta disciplinaria de similar
contenido a la prevista en el artículo 41 numeral 13 de la Ley 200 de 1995, incorporando
en su estructura normativa el condicionamiento que la Corte había establecido
en la C- 728 de 2000, así: "Artículo 35.
Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 11. Incumplir de
manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o
de familia impuestas en decisiones judiciales (o administrativas) o
admitidas en diligencia de conciliación"71. (Se destaca) Mediante sentencia
C-949 de 2002, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el
artículo 35 de la Ley 734 de 2002, reiterando los criterios jurisprudenciales
expuestos en la sentencia 728 de 2000, fortalecidos por la incorporación en
esta última disposición el condicionamiento establecido por la Corte frente al
anterior texto legal. En tal sentido señaló: "Analizadas tanto
la norma acusada como lo expresado por la Corte en la sentencia C-728 de 2000,
en relación con el artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de 1995, se encuentra
por la Corte que el legislador, al expedir el artículo 35, numeral 11, de la
Ley 734 de 2002, ahora demandado, no hizo cosa distinta a la de incluir en el
texto normativo nuevo, el condicionamiento expresado que para declarar la
constitucionalidad del artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de 1995, introdujo
la Corte en la sentencia aludida, dentro del cual incluyó las obligaciones
"admitidas en diligencia de conciliación", lo que resulta igualmente
acorde con la Constitución, pues la conciliación surte efectos de cosa
juzgada." De tal manera que
conforme al criterio reiterado y sostenido de la Corte es compatible con la
Constitución la previsión, como falta disciplinaria, del incumplimiento de
obligaciones civiles, laborales comerciales y de familia, siempre y
cuando (i) se trate de un incumplimiento reiterado e injustificado,
y (ii) sean impuestas en decisión judicial, ó admitida en
diligencia de conciliación. Con fundamento en este
mismo criterio declaró la exequibilidad condicionada
del numeral 1° del artículo 60 de la Ley 836 de 2003 "Por la cual
se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares". Estimó la Corte que para dar aplicación al principio
constitucional de igualdad era necesario declarar la exequibilidad
de la expresión "incumplir sin causa justificada compromisos de
carácter pecuniario" de la norma en mención, bajo el entendido
según el cual dicha expresión se refiere a las obligaciones civiles, laborales
o de familia, "Y reiterando nuevamente su jurisprudencia,
considera que el incumplimiento que puede dar lugar a la apertura de una
investigación disciplinaria solamente es aquel que consta en sentencias
judiciales ejecutoriadas o en diligencias de conciliación"72 Examinada la línea
jurisprudencial que ha construido la Corte en materia de faltas disciplinarias
de servidores públicos fundadas en el incumplimiento de sus obligaciones
contraídas en razón de su actividad privada, encuentra la Sala que la norma que
se revisa preserva los elementos que conforme a la jurisprudencia deben
concurrir para imprimir a la prohibición aptitud para infringir el deber
funcional. En efecto, el numeral 14 del artículo 36 examinado, involucra la
exigencia de que el incumplimiento de las obligaciones debe producirse de
manera reiterada e injustificada, y debe tratarse de obligaciones impuestas en
decisión judicial, o admitida en diligencia de conciliación. Las razones que
llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de la
misma falta, prevista en el Código Único Disciplinario, para los servidores
públicos en general, conducen a declarar la exequibilidad
del numeral 14 del artículo 36 de la Ley 1015 de 2006, relativo a los
servidores públicos de la Policía Nacional. La conducta sometida a
sanción, pertenece al ámbito del derecho disciplinario, en cuanto comporta
quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público, en la
dimensión relativa al quebrantamiento de la obligación que tienen los
servidores públicos de obrar en sus actuaciones garantizando una adecuada
representación del Estado. No se advierte un exceso en la potestad de configuración
del legislador en materia disciplinaria, en cuanto la norma acoge los
lineamientos que la jurisprudencia constitucional ha trazado, sobre los
requerimientos para que el incumplimiento de las obligaciones privadas por
parte de los servidores públicos, pueda ser erigido en falta disciplinaria En este orden de
ideas, el precepto impugnado es compatible con la Constitución y así lo
declarará la Corte en la parte resolutiva de la sentencia. VII. DECISIÓN Con fundamento en las
anteriores motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. Declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el numeral 10 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, en
el entendido que la conducta debe afectar los fines de la actividad policial, y
salvo las expresiones "que empañe o afecte el decoro, la dignidad,
la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
Institución", que se declaran INEXEQUIBLES. Segundo. Declarar EXEQUIBLE el
numeral 12 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006,
salvo la expresión "o sin estar en él", que se
declara INEXEQUIBLE. Tercero. Declarar EXEQUIBLE el
numeral 18 del artículo 35 artículo de la ley 1015 de
2006 en el entendido que la conducta debe afectar los fines de la actividad
policial y salvo las expresiones "que empañe o afecte el decoro,
la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
Institución", que se declaran INEXEQUIBLES. Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el
numeral 14 del artículo 36 de la ley 1015 de 2006. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la gaceta de la corte
constitucional, cúmplase y archívese el expediente. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado CON SALVAMENTO DE VOTO MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Imprenta Nacional,
Diario Oficial 46.175 2 La Corte ha
establecido que puede declararse la existencia de cosa juzgada formal,
en aquellos casos donde existe un pronunciamiento previo del juez
constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y
posterior escrutinio constitucional (Sentencias C-457 de 2004; C-394 de 2004;
C-1148 de 2003; C- 030 de 2003; C-627 de 2003), en tanto que se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse
atacado por medio de una demanda, la constitucionalidad de una norma
formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al
de otra(s) disposición(es) que ya fue(ron) objeto del análisis de
constitucionalidad (Sentencia C-1046 de 2001). En este contexto, ha dicho la
doctrina constitucional que la cosa juzgada material se predica de
la similitud en los contenidos normativos de distintas disposiciones jurídicas,
aunque ello no significa que exista semejanza o coincidencia entre el problema
jurídico propuesto y el que fue objeto de pronunciamiento en la decisión
precedente. 3 Esta norma contempla
como falta gravísima las prácticas sexuales cuando se está en desarrollo de las
actividades propias del servicio (o aún sin estar en él), o públicas, o dentro
de las instalaciones policiales, cuando con ello se comprometa los objetivos de
la actividad policial y la disciplina militar. 4 En la sentencia
C-125 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería),
esta Corte señaló que "[l]a potestad sancionatoria del Estado comprende
varias modalidades, como las reguladas por el Derecho Penal, el Derecho Contravencional y el Derecho Disciplinario, entre otras (¿)". Esta Corporación ha precisado las diferencias
existentes entre la facultad sancionadora de orden disciplinario y el derecho
penal propiamente dicho, en las sentencias C-124 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), T-811 de 2003
(MP. Álvaro Tafur Galvis), C-181 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-818 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-806 de 2005 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), entre otras. 5 Sentencia C- 181 de
2002, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra. 6 Cfr. Sentencia
C-014 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño). 7 Cfr. Sentencias: C-341
de 1996, MP. Antonio Barrera Carbonell, C-430 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonel ,
C-095 de 1998, MP. Hernando Herrera Vergara. 8 Cfr. C-181
de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Cfr. Sentencia
C-728 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 10 Véase, al respecto,
las sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004. 11 Sobre la
responsabilidad disciplinaria de los particulares que ejercen funciones
públicas se pueden consultar los artículos 52 y subsiguientes de la Ley 734 de
2002. 12 Sentencia C-181 de
2002. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), reiterada en las sentencias C-948 de
2002 y T-1093 de 2004. Sobre la materia, la doctrina ha establecido que: "(...)
La potestad disciplinaria está concebida como la facultad concreta que tiene el
Estado, para vigilar y velar porque la conducta oficial de sus servidores se
ciña a la Constitución, la ley, los reglamentos y al buen desempeño de la
función pública, cuya omisión o extralimitación conlleva al ejercicio del poder
disciplinario mediante la imposición de sanciones, siendo éste el carácter que
lo integra como parte del ius puniendi
del Estado que como su titular, éste ejerce a través de las respectivas ramas y
órganos. // Así mismo, es titular el Estado, de la acción disciplinaria o
instrumento jurídico a través del cual se pone en movimiento el aparato
judicial o la administración, a efectos de investigar las conductas violatorias
del régimen disciplinario y su eventual sanción, previos los procedimientos de
rigor". (MUÑOZ MARTÍNEZ. Nancy. En: La doble naturaleza del poder
disciplinario. Colección Derecho Disciplinario. No. 1. Procuraduría General de
la Nación. Instituto de Estudios. Bogotá. 2002. Págs. 55-56). 13 C- 417 de 1993,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 14 Precisamente, el
artículo 25 de la Ley 734 de 2002, determina que: "Son
destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se
encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el
artículo 53 del Libro Tercero de este código. Los indígenas que
administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. Para los efectos de
esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son
servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones,
corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su
participación mayoritaria". 15 Véase, al respecto,
las sentencias T-146 de 1993 y C-948 de 2002. Criterio reiterado en la
sentencia C- 818 de 2005, MP, Rodrigo Escobar Gil. 16 Sentencias C- 310
de 1997, MP, Carlos Gaviria Díaz; C- 712 de 2001, MP, Jaime Córdoba Triviño. 17 El artículo 21 de
la Ley 1015 de 2006, establece: "Especialidad. En desarrollo de
los postulados constitucionales, al personal policial le serán aplicables las
faltas y sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así
como las faltas aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes" (Subrayas
fuera del original). En la sentencia C- 431 de 2004 se destacó este aspecto en
relación con el régimen de los miembros de las Fuerzas Militares: "No
obstante, esa especialidad del régimen disciplinario de los militares no impide
que también estén sujetos a las normas del régimen disciplinario general de los
servidores del Estado". 18 Sentencia C- 024 de
1994, MP; Alejandro Martínez Caballero. 19 Bajo estas
consideraciones la Corte declaró la inexequibilidad
de los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto 960 de 1970, que
establecía como inhabilidades para concursar al cargo de notario el haber sido
sancionado disciplinariamente con ocasión de: "La embriaguez
habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el
amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el
abandono del hogar, y, en general, un mal comportamiento social" (num. 1°); o por "Ejercer directa o
indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en
alguna forma atenten contra su dignidad". Consideró la Corte que
tales disposiciones desconocían el fundamento de la imputación del ilícito
disciplinario y eran violatorias de la libertad, como valor superior, principio
constitucional y derecho constitucional. (Sentencia C- 373 de 2002, MP, Jaime
Córdoba Triviño). 20 Constitución
Política de Colombia. "ARTÍCULO 150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los
ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. (¿)" 21 Cfr.
Sentencias C-896 de 1999, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, y C-327 de 1997, MP. Dr.
Fabio Morón Díaz. 22 Son varios aspectos
sobre este punto que han sido objeto de estudio por esta Corte. Por ejemplo, la
posibilidad que tiene el legislador para determinar los hechos o las
circunstancias que excluyen a un aspirante de la posibilidad de ser elegido o
nombrado en la función pública: C-194-95, C-329-95, C-373-95, C-151-97 y
C-618-97. 23 M.P. Jaime Córdoba
Triviño. En esta sentencia se examinó la exequibilidad
del numeral 10 del artículo25 de la ley 200 de 1995. 24 En reiterados
pronunciamientos esta Corporación ha destacado que el competente para
establecer el régimen disciplinario es el legislador ordinario y de allí que
haya declarado la inexequibilidad de normas
disciplinarias contenidas en leyes estatutarias, como lo hizo, por ejemplo, en
la Sentencia C-037-96, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, en relación con la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia. Tal competencia fue resaltada
también en la Sentencia SU-637-96, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
pronunciamiento en el que, entre otras cosas, se precisó que el Código Único
Disciplinario se aplicaba también a la Rama Judicial del Poder Público. 25 Cfr. Sentencia
C-712 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño. 26 Corte
Constitucional, sentencias C- 712 de 20001 y C- 252 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; sentencia C- 431 de 2004, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra. 27 Sentencia T-438 de
1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, criterio reiterado en la sentencia C-181 de
2002. 28 Sentencia C- 818 de
2005. 29 Sentencia C-244 de
1996, M.P., Carlos Gaviria Díaz. 30 Sentencia C-948 de
2002, M.P., Álvaro Tafur Galvis. 31 Entre otras,
sentencia C-818 de 2005. 32 Así se reiteró en
la sentencia C-818 de 2005, acogiendo jurisprudencia española: "Así, por
ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de España, en sentencia del 26 de
septiembre de 1973, en cuanto señaló: "el ejercicio de la potestad
sancionatoria administrativa presupone la existencia de una infracción para lo
cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren precisamente
calificados como faltas en la legislación aplicable, porque en materia administrativa,
como en la penal, rige el principio de la legalidad, según el cual sólo cabe
castigar un hecho cuando esté concretamente definido el sancionado y tenga
marcada a la vez la penalidad". NIETO, García, Alejandro,
"Derecho Administrativo sancionador", segunda edición ampliada, Ed. Tecnos, Madrid, 1993, Pág. 252. 33 Sentencia C-530 de
2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 34 Al respecto las
sentencias C- 818 de 2005, M.P., Rodrigo Escobar Gil; T-1093 de 2004, M.P.,
Manuel José Cepeda Espinosa. 35 Sentencias C- 404
de 2001, M.P., Marco Gerardo Monroy Cabra; C- 818 de 2005, M.P., Rodrigo
Escobar Gil; T-1093 de 2004, M.P., Manuel José Cepeda Espinosa. 36 Sentencia C-404 de
2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 37 Sentencias C- 818
de 2005; C- 371 de 2002. Es esta última sentencia al pronunciarse sobre la exequibilidad condicionada de "la buena conducta"
como concepto jurídico indeterminado señaló la Corte: "Los conceptos de
buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación
y han sido ampliamente utilizados por el legislador. Así, por ejemplo, los
mismos constituyen la base del buen nombre, tienen aplicación en el campo
disciplinario, en materia crediticia, en asuntos laborales, en los
establecimientos educativos, en los centros penitenciarios, en relación con
obligaciones tales como las alimentarias, etc. Cuando son empleados por el
legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce
como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de
valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales
éstas refieren a "una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien
precisados en su enunciado". 38 Cfr. Sentencia
C-371 de 2002. 39 Dicha posición fue
esgrimida inicialmente por esta Corporación, en la sentencia C-530 de 2003, al
pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la expresión "maniobras
peligrosas e irresponsables" prevista en el Código Nacional de Tránsito
Terrestre. 40 Tesis reiterada en
la sentencia C- 406 de 2004, M.P., Clara Inés Vargas Hernández. En esta
sentencia se declaró la al declarar la inconstitucionalidad de algunas
atribuciones previstas a la Superintendencia de Valores para imponer medidas
correccionales a las instituciones financieras que realicen operaciones que no
sean lo suficientemente representativas de las condiciones del mercado. 41 Véase, entre otras,
las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,
C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004. 42 Sentencia C-1116 de
2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 43 Artículo 23 de la
Ley 1015 de 2006. Conforme a los Decretos 1211 y 1212 de 1990 (Estatuto de
personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional), y 1213 de 1990,
(Estatuto de Personal de agentes de Policía), el personal de la policía se
encuentra en servicio activo una vez ha sido nombrado y ha
ingresado al escalafón sin que hubiere sido retirado o separado de la
institución. El retiro es el acto por el cual el oficial, suboficial o agente
de la policía "cesan en la obligación de prestar servicio en
actividad", por disposición del Gobierno, o de la Dirección
Nacional de la Policía Nacional, según las jerarquías. La separación del cargo
puede ser absoluta, cuando el miembro de la policía sea condenado a pena de
prisión por delitos dolosos, o temporal, cuando la condena sea por delitos
culposos, caso en el cual se le separará por el tiempo de la pena. (Arts. 50,
53, 81,112 y 135 del Decreto 1211 de 1990). 44 Se trata de una
situación administrativa en la cual se encuentran los miembros de la
institución policial que desempeñan puestos en los cuadros orgánicos de las
unidades, y no han sido retirados ni separados del servicio. 45 Artículo 4° de la
Ley 62 de 1993 (Ley Orgánica de la Policía Nacional). "Toda persona tiene
derecho a recibir inmediata protección contra cualquier manifestación delictiva
o contravencional, y el deber de cooperar con las
autoridades". 46 Ley 62 de 1993.
Artículo 8°. "El personal uniformado de la Policía Nacional, cualquiera
que sea su especialidad o circunstancia en que se halle, tiene la
obligación de intervenir frente a los casos de Policía de acuerdo a la
Constitución Política, el presente Estatuto y demás disposiciones
legales". 47 Decreto 1355 de
1970 (Código Nacional de Policía). Artículo 32. "Los funcionarios de
Policía están obligados a dar sin dilación apoyo de su fuerza por propia
iniciativa o por que se les pida directamente de
palabra o por voces de auxilio, a toda persona que esté urgida de esta
asistencia para proteger su vida, o sus bienes, o la inviolabilidad de su
domicilio, o su libertad personal, o su tranquilidad." 48 "Estar en
servicio" implica encontrarse realizando la actividad propia del cargo,
con la responsabilidad que significa, y la escasa libertad que permite para
alejarse del mismo. 49 Corte
Constitucional, sentencia C-431 de 2004, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra. 50 Sentencia C-530 de
2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 51 Sentencia C-818 de
2005. 52 Sentencia C-404 de
2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 53 Sentencias C- 818
de 2005; C- 371 de 2002. 54 Cfr. Sentencia
C-371 de 2002. 55 "Quitar la
tersura, brillo o diafanidad./ Oscurecer o manchar el
honor o la fama, amenguar el mérito o la gloria de una persona o de una
acción". (Diccionario de la Real Academia Española, Madrid, 1992, Tomo I , Pag. 808). 56 Sentencia C-244 de
1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C- 070 de 2005, M.P., Clara Inés Vargas
Hernández. 57 Este es un criterio
que conserva ya una importante tradición en la jurisprudencia de la Corte
usado, entre otras, en la sentencias C-373 de 2002, M.P., Jaime Córdoba
Triviño; C- 948 de 2002, M.P., Alfredo Beltrán Sierra; C-570 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. 58 Este criterio fue
expuesto en la sentencia C-373 de 2002, y reiterado en la sentencia C-570 de
2004. 59 Documento,
divulgado por la Secretaría de Educación de Bogotá y la Red de Bibliotecas
Públicas. "Una aproximación a la sexualidad desde los Derechos Humanos,
elaborado por Jiménez Cruz Edgar Enrique y Galeano Velasco Mónica. 60 Ibídem. 61 Organización
Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud. Recomendaciones
para la acción, No. 6. 62 Según el Informe
del Comité Especial Plenario el Vigésimo Primer Período Extraordinario de
sesiones de la Asamblea General (Relatora señora Gabriela Vukovich),
los derechos sexuales son los derechos humanos de que son titulares todos los
seres humanos para un ejercicio pleno, respetuoso, digno y feliz. Fueron
reconocidos en la Conferencia Mundial de Población y Desarrollo que tuvo lugar
en el Cairo (Egipto) en 1994. Según este documento los derechos sexuales
comportan. (i) la autonomía para decidir sobre el cuerpo; (ii) la intimidad
para tener vida privada sin injerencia de los demás; (iii) la no discriminación
por razones de sexo; (iv) la identidad sexual; (v) tener prácticas
sexuales; (vi) vida digna para realizarse como ser sexual disfrutando
del placer y el erotismo; (vii) acceso a la información sobre salud sexual;
(viii) autocuidado y medidas de prevención de embarazos y de infecciones de
transmisión sexual; (ix) respeto por el cuerpo y la mente que conforman la
integridad personal del ser humano. 63 En esta sentencia
la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del
artículo 184 de la Ley 85 de 1989 "Por la cual se reforma el
Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares". El
artículo 184 establecía una serie de conductas atribuibles a los oficiales y
suboficiales en servicio activo constitutivas de falta contra el honor militar
y la dignidad de la institución, realizadas tanto en actividades del servicio
como fuera de ellas. En el literal demandado se contemplaba la conducta de: (¿) "d) Ejecutar actos de
homosexualismo o practicar o propiciar la prostitución." La
Corte declaró la exequibilidad del segmento normativo
subrayado "bajo el entendido de que se trate de actos sexuales, sean ellos
de carácter homosexual o heterosexual, que se realicen de manera pública, o en
desarrollo de las actividades del servicio, o dentro de las instalaciones
castrenses, propiamente dichas". 64 Sentencia C-431 de
2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. 65 Sobre los límites
que los derechos de los demás y el orden jurídico imponen al libre desarrollo
de la personalidad señaló la Corte en la C- 404 de 1998, (MP, Carlos Gaviria
Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz): "La constitución expresamente
señala que los derechos de los demás y el orden jurídico limitan el derecho al
libre desarrollo de la personalidad. En tales condiciones, no puede negarse al
legislador la atribución de dictar reglas necesarias a fin de preservar el
orden público, uno de cuyos componentes esenciales, fuente legítima de
restricciones a la libertad y autonomía de los individuos, es precisamente la
moral pública. Así por ejemplo, el legislador está autorizado para restringir
en nombre de ciertos principios de moralidad pública, la libertad negocial de los individuos o impedir o desestimular
la realización pública de ciertos comportamientos que, en virtud de tales
principios, se consideran privados". (Subrayas fuera del
original). 66 Ley 200 de
1993. "Artículo 41.- Está prohibido a los servidores
públicos: "(...) "13. El reiterado
e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales,
comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial." 67 La Corte declaró
exequible el numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, bajo el
entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e
injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo
podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas
jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha incumplido sus
obligaciones. 68 Corte
Constitucional sentencia C-728 de 2000. 69 Ibídem. 70 Ibídem. 71 En la sentencia C-
949 de 2002 la Corte declaró la exequibilidad de esta
norma con excepción de la expresión "o administrativas" al considerar
que tales decisiones pueden ser objeto de controversia ante la jurisdicción
contencioso administrativa, por lo cual son diferentes al incumplimiento
reiterado e injustificado de decisiones judiciales, asunto sobre el cual sí
existe cosa juzgada material. 72 Cfr. Sentencia C-
431 de 2004, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra. |