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SENTENCIA
C-404/01 Referencia:
expediente D-3218 NORMA CONSTITUCIONAL-Concepto no definido NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretación de concepto no definido/INTERPRETACION
LITERAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Concepto no definido NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretación de concepto técnico no unívoco NORMA CONSTITUCIONAL-Definición de concepto por ley/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA DE NORMA CONSTITUCIONAL-Margen LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Razón de ser y límites/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradación del margen/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad En oportunidades
anteriores la Corte ha examinado la razón de ser de la libertad de
configuración política del Congreso y de los límites de la misma. Al respecto,
ha indicado que en principio la sujeción y subordinación de la ley a la
Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo de
las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten
dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta nuestro
sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opinión
representadas en el órgano legislativo, deben participar en el desarrollo e
implementación de la Constitución, optando por las diferentes posibilidades
dentro del principio de las mayorías. Este margen de acción o libertad de
configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado de
precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y del
propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la
libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la
precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución
jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de
acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad
superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la
libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional. DEFINICIONES LEGISLATIVAS
DE CATEGORIAS CONSTITUCIONALES-Control
constitucional CONTROL DE LIMITES DE
DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Concepto no definido por
constituyente/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto "capacidad
de pago" NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-Capacidad de pago como
límite al endeudamiento LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en criterios de definición y medición de
capacidad de pago Al definir qué cosa es la
capacidad de pago y cómo debe medirse, el legislador no puede adoptar criterios
que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de las posibilidades
reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el control de constitucionalidad,
en este caso debe limitarse a verificar que los criterios de definición y
medición de la capacidad de pago no sean inadecuados y por ello
inconstitucionales. LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN NORMA CONSTITUCIONAL-Límites en definiciones económicas/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definiciones
económicas ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad de endeudamiento ENTIDADES TERRITORIALES-Metodología para medir capacidad de pago ENTIDADES TERRITORIALES-Ahorro operacional ENTIDADES TERRITORIALES-Endeudamiento no excede capacidad de pago ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en criterios de definición y medición de
capacidad de pago/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Metodología para medir capacidad de pago PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto Dentro de los principios
que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige
que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente
definida por el legislador, así como la sanción correspondiente. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción El principio de tipicidad
no tiene en el derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el
derecho penal, en donde resulta ser más riguroso. La razón de ser de esta
diferencia, se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las
disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma.
En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no
son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada
una orden o una prohibición. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO-Establecimiento/NORMA
EN BLANCO-Concepto/TIPO EN BLANCO-Validez La tipicidad en las
infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma
que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la
tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha
sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la
Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas,
siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente. FALTA DISCIPLINARIA EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Operaciones de crédito
que violan límites de endeudamiento/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Operaciones de crédito que violan límites de endeudamiento ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en operaciones de crédito público ENTIDADES TERRITORIALES-Operaciones de crédito que violan límites de
endeudamiento FALTA DISCIPLINARIA-Clasificación/FALTA DISCIPLINARIA-Sanciones FALTA DISCIPLINARIA-Tipicidad y sanción NACION-Capacidad de endeudamiento NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-No igualdad en medición
de capacidad de pago En la medición de la
capacidad de pago de la Nación se involucran factores macroeconómicos que no
inciden en la misma medición en los demás niveles territoriales.
Adicionalmente, la demostración de la capacidad de endeudamiento de la Nación
es asunto que debe efectuarse por el Gobierno "en el momento de presentar
los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento", es decir
en la misma oportunidad en la cual el Congreso aprueba la ley anual de
presupuesto o sus modificaciones. Por tal razón, esta actividad gubernamental
está sujeta a las prescripciones de la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional. Referencia: expediente D-3218 Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de
1997, y el artículo 2° del Decreto 696 de 1998. Actor: RAMIRO DE JESÚS GALLEGO GARCÍA. Temas: CAPACIDAD DE ENDEUDAMIENTO DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES, CÁLCULO DE DICHA CAPACIDAD CON BASE EN LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
DEL AÑO ANTERIOR Y RUBROS A TENER EN CUENTA PARA MEDIR DICHA CAPACIDAD DE
ENDEUDAMIENTO. Magistrado
Ponente: Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá
D.C, abril diecinueve (19) de dos mil uno (2001). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramiro de Jesús Gallego García
demanda los artículos 1°, 2°, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997 y el artículo 2
del Decreto 696 de 1998. II.
DEL TEXTO OBJETO DE REVISION A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 42973 de febrero de 1997: "LEY 358 DE 1997 (Enero 30) "Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la
Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento. "EL
CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA "ARTICULO 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de
la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no
podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos de la
presente ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro
operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos
los años dejando un remanente para financiar inversiones. ARTICULO 2. Se presume que existe capacidad de pago cuando los
intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no
superan en el 40% del ahorro operacional. La entidad territorial
que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado,
en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento distintas a las
dispuestas en las leyes vigentes. Parágrafo. El ahorro
operacional será resultado de restar de los ingresos corrientes, los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se
consideran ingresos corrientes los tributarios, las regalías y compensaciones
monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las
participaciones en las rentas de la nación, los recursos del balance y los
rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como
gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de
inversión. Para efectos de este
artículo se entiende por intereses de la deuda los intereses pagados durante la
vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito. Las operaciones de
crédito público de que trata la presente ley deberán destinarse únicamente a
financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos a corto
plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones
de personal en procesos de reducción de planta. Para efectos de este
parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto. ARTICULO 7. El cálculo del ahorro operacional y los ingresos
corrientes de la presente ley, se realizarán con base en las ejecuciones
presupuestales soportadas en la contabilidad pública del año inmediatamente
anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflación establecida por
el Banco de la República para la presente vigencia. ARTICULO 13. Las entidades públicas que, en ejercicio de sus
funciones, soliciten información a las entidades territoriales sobre el estado
de su endeudamiento, deberán ajustar estos requerimientos a la metodología
contenida en la presente ley. ARTICULO 14. La celebración de operaciones de crédito público en
violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisión en
el suministro de información consagrado en los artículos noveno, décimo segundo
y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. ARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los
proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá de mostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso
de la República. El Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante el
análisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno
y de las relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el
endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo y servicio de la
deuda externa/importaciones. Respecto de la demanda
dirigida en contra del artículo 2° del Decreto 696 de 1998, el entonces magistrado
sustanciador, mediante auto del 12 de octubre de 2000, rechazó la demanda por
cuanto el examen de constitucionalidad de la norma acusada, por haber sido
expedida por el Presidente de la República en uso de sus facultades conferidas
por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, es de la
competencia del Consejo de Estado, según lo prescrito por el numeral 2° del
artículo 237 superior. III.
LA DEMANDA 1.Según el actor, las
disposiciones demandadas son violatorias de los artículos 2°, 20, 29, 90, 124,
150 numeral 19 literal a, 209, 298, 300 numerales 2° y 3°, 312 numeral 2°, 313
numeral 2°, 315 numeral 5°, 339 y 364 de la Constitución Política. 2. En la primera parte de
la demanda, luego de referirse a lo que en su sentir constituye el alcance y
objetivo del artículo 364 de la Constitución Política, el actor analiza de
manera global las causas
de la inconstitucionalidad que detecta en las normas acusadas. A la base de
este análisis está la consideración general según la cual la omisión o el análisis
equivocado por parte de la ley, de los factores que determinan la capacidad de
pago de una entidad territorial, o una metodología legal equivocada para
establecer el monto máximo de los créditos nuevos que se pueden contratar en un
período, genera un análisis incorrecto de dicha capacidad y por tal motivo
causa una violación flagrante del artículo 364 superior. Dentro de este orden de
ideas, el actor insinúa que si por culpa de las disposiciones legales el
análisis de la capacidad de endeudamiento de las entidades públicas no es
acertado, ello genera también un desconocimiento de las normas superiores
relativas a la planeación económica, pues a su juicio los recursos que van a
ser dedicados al "apalancamiento financiero", deben ser resultado de
una labor planeada y no consecuencia de la improvisación. Sobre esta base,
aduce la violación de todas las normas superiores que se refieren a la
planeación económica en el orden territorial. De otro lado, pone de
presente que el prestamista, con fundamento en el artículo 20 superior, tiene
derecho de analizar la verdadera situación financiera de la entidad pública con
base en una información veraz e imparcial, asunto en el cual están
comprometidos tanto los intereses generales como los particulares. Por ello, la
metodología establecida en la ley para calcular la capacidad de pago real de
las entidades territoriales, debe responder a este derecho e intereses
constitucionales. 3. En una segunda parte,
el actor hace una explicación sobre algunos conceptos económicos que considera
de carácter relevante para el estudio de la presente demanda, tales como la
noción de capacidad de pago y capacidad de endeudamiento. Para ello empieza por
indicar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 del Código
Civil, las palabras técnicas de toda ciencia o arte, que utilice el legislador,
se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte,
a menos que aparezca claramente que se han utilizado en sentido diverso. A
continuación indica que "es indispensable aclarar el concepto de capacidad
de pago desde el punto de vista económico como fuente de interpretación; porque
la ley estableció una definición diferente de la capacidad de pago al concepto
económico, realidad que lleva a indagar el alcance verdadero de lo que se
entiende por capacidad de pago; y además estableció una metodología diferente
para calcular y unos indicadores financieros para medir el nivel adecuado de
endeudamiento equivocados en algunos aspectos… y estos son los principales
motivos por el cual (sic) los entes territoriales registran el más alto nivel
de endeudamiento, tanto la nación, como los departamentos y municipios; hasta
el punto, que estamos a (sic) portas de una crisis fiscal de todos los entes
territoriales…". Después de estas consideraciones, el actor explica
ampliamente lo que a su juicio es la definición verdadera de los conceptos
económicos de capacidad de pago, disponibilidad neta de recursos, flujo de
caja, ahorro operacional, y de la metodología para determinarlos. A partir de
sus definiciones, extrae conclusiones como la siguiente: "lo anterior para
resaltar que el análisis financiero establecido en la Ley 358 de 1997, con base
en la ejecución presupuestal es un flujo neto de caja con muchas limitaciones,
basado en el análisis de los ingresos y egresos programados por la
administración y ejecutados durante la vigencia fiscal del año anterior, sin
embargo, no implica que los compromisos y obligaciones adquiridos por ésta sean
los mismos para el año siguiente." 4. En la tercera parte de
la demanda, el actor analiza en forma particular la inconstitucionalidad de las
normas que tacha de inexequibles. Considera inconstitucional el artículo 1° de
la Ley 358 en la parte subrayada, porque en su sentir el ahorro operacional es
la disponibilidad neta de recursos que resulta después de restarle a todos los
ingresos los gastos, las obligaciones financieras y los demás conceptos que
impliquen una erogación con los recursos de que la entidad puede disponer
libremente para el cubrimiento de estas obligaciones o para darlos en garantía
y atender el servicio de la deuda; así mismo, la capacidad de pago guarda una
relación directa con el monto máximo de la deuda nueva que se puede contratar
durante un período, y a su juicio es la disponibilidad de recursos propios que
una persona o entidad puede utilizar para cumplir con las obligaciones
adquiridas o que puede destinar libremente bien sea para apalancar los créditos
durante un período, o para inversión. Así las cosas, en
criterio del demandante la definición del artículo 1º de la mencionada Ley es
inconstitucional, porque hace relación únicamente a la posibilidad de
cumplimiento en el servicio de la deuda (que comprende la deuda contratada en
vigencias anteriores y la deuda nueva), y no a la disponibilidad neta de
recursos que pueden ser destinados a la inversión o para apalancar créditos
nuevos, con lo cual se viola el artículo 364 de la Carta y sus normas
concordantes. Igualmente, en criterio
del actor la expresión "dejando un remanente para financiar
inversiones", del artículo 1° de la Ley 358 de 1997, es inconstitucional
porque no guarda relación con la capacidad de pago, sino con la libre
disposición de los entes territoriales para destinar el ahorro operacional. Respecto a los artículos 2°
y 7° de la mencionada Ley, hace un análisis conjunto, previa explicación
económica de los conceptos contenidos allí. Para el actor, la ley permite
incluir en el cálculo de la capacidad de pago todos los ingresos que percibe un
ente territorial, pero no diferencia cuáles se pueden destinar al servicio de
la deuda; así mismo, considera que la ley genera problemas para calcular las
verdaderas obligaciones de una entidad territorial y su capacidad de pago, toda
vez que no permite conocer las cuentas por pagar que pasan de una vigencia a
otra y que no se reflejan en la ejecución, no incluye las obligaciones
generadas por contratos o por las transferencias de destinación específica, no
incluye la amortización a capital o el pago de intereses a entidades financieras,
así como tampoco relaciona los pagos originados por cuenta de los pasivos
pensionales. Considera que el análisis
de la capacidad de pago hecho exclusivamente con base en la ejecución
presupuestal, como lo propone la Ley, corresponde a un análisis estático con
base en el comportamiento de un año, que no permite cumplir las finalidades de
la planeación contenidas en el artículo 339 y concordantes de la Constitución,
olvidándose entonces que la planeación financiera exige un análisis dinámico
para diferentes períodos de tiempo que permitan al prestamista analizar la
situación financiera a futuro de la entidad. Según su parecer, las
normas demandadas son inconstitucionales, porque no aseguran el cumplimiento de
los objetivos previstos en el artículo 364 de la Constitución, ya que la no
inclusión de algunas obligaciones, hace que las entidades se endeuden por
encima de su capacidad real. Respecto de la presunción del artículo 2º acusado,
que considera inconstitucional, señala que el ahorro operacional es producto
del análisis de los ingresos del período frente a los gastos y obligaciones que
se generan, y no producto de un índice que estipula que existe capacidad de
pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva
operación de crédito, no superan el 40% del ahorro operacional. En relación con el
artículo 13 de la Ley 358 de 1997, que establece que aquellas entidades
públicas que en ejercicio de sus funciones soliciten información a las
entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento deberán ajustar
tales requerimientos a la metodología contenida en la ley, el actor indica que
es inconstitucional por cuanto, de conformidad con el artículo 20 superior,
toda entidad tiene derecho a recibir una información veraz e imparcial, por lo
cual para conocer la verdadera capacidad de pago de una entidad, la entidad
interesada no tiene por qué verse sometida a los requerimientos y metodología
contenida en la ley. De otro lado, entiende
que el artículo 14 de la Ley es inconstitucional, por cuanto la falta
disciplinaria a que alude no está tipificada. Adicionalmente, el artículo 24
del Código Disciplinario Unico (Ley 200/95) califica
las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves, enumerándolas de
manera taxativa, pero sin que allí aparezca tipificada la conducta a que se
refiere el artículo 14 acusado. Así, opina que las conductas de los
funcionarios que ocasionan el sobreendeudamiento y disminuyen a su vez la
posibilidad de las entidades territoriales de generar desarrollo sostenible para
sus regiones, con un costo social, político y económico muy alto, quedan sin
ninguna sanción disciplinaria, desconociéndose entonces los artículos 29, 90 y
124 de la Constitución. Finalmente, el actor
considera que el artículo 16 de la Ley que demanda es inconstitucional, ya que
la tarea del Gobierno de demostrar su capacidad de endeudamiento, debe ser una
función reglada por la ley y no dejada al libre arbitrio del Ejecutivo. Indica
que la determinación de la capacidad de endeudamiento de la Nación debe
corresponder a una metodología que analice los ingresos, los egresos y
obligaciones de la misma, tanto en la contratación de empréstitos internos y
externos como la emisión de títulos de deuda pública, lo cual no ocurre con la
norma acusada porque las relaciones allí previstas no señalan criterios
objetivos para regular la capacidad de pago ni el monto máximo de endeudamiento
del Estado. La norma, además, crea un tratamiento diferencial con respecto a
los demás entes territoriales, "por lo cual se violan todas las normas
concordantes con el artículo 364 de la CN". Anexo a la demanda, el
actor adjunta un estudio elaborado por él, referente a la capacidad de pago del
Departamento de Antioquia, del cual deduce que dicho Departamento tiene
capacidad de endeudamiento desde el punto de vista legal, pero realmente, es
decir desde un punto de vista económico, no la tiene. IV.
INTERVENCIONES Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La ciudadana Marina
Teresa Montes Álvarez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene para defender la exequibilidad de
los artículos 1°, 2°, 7, 13, 14, 16 de la Ley 358 de 1997, y 2° del Decreto 696
de 1998. Comienza su intervención
refiriendo que cuando se redactó el artículo 1° de la Ley, se vio la necesidad
de definir qué era capacidad de pago y las condiciones que debía reunir el
método de establecerlo, porque se debían tener en cuenta muchas variables para
determinar unos indicadores que reflejaran las necesidades imperantes. Por
ello, advierte que en la interpretación de estos conceptos, no debe perderse de
vista el contexto en el que se desarrollan y actúan, y el objetivo que se
quiere lograr con el uso de ellos. A juicio de la
interviniente, la definición de "capacidad de pago" en la Ley 358 de
1997, más que exigir la presencia de un "ahorro", resultado del
ejercicio financiero periódico, lo que busca es alcanzar la mayor cobertura de
servicios y de satisfacción de necesidades, sin descuidar el cumplimiento
oportuno de las obligaciones de pago a los diferentes acreedores de la entidad
territorial. Así mismo, precisa que la definición de ahorro operacional, en los
términos de la citada Ley (a partir de una diferencia entre ingresos totales y
gastos totales), tiene que ver más con la capacidad de pago propiamente dicha y
busca optimizar los recursos de que dispone la entidad, respetando también la
destinación específica de algunos recursos. Aclara las conveniencias de definir
la capacidad de pago prescindiendo de una noción de ahorro "más
puro", por cuanto esa metodología "implicaría que una entidad para
tener acceso a los recursos del crédito, necesariamente tendría que generar superavit total, después de realizar sus programas de
inversión… En tal situación carecería de sentido el financiamiento
crediticio…" Concluye entonces, que la
capacidad de pago debe ser definida a partir de variables que busquen el uso
racional de las fuentes de crédito, y que permitan un "apalancamiento
social", esto es, la satisfacción de una necesidad en el momento en que
mayor sea el beneficio para la población, todo lo cual hace parte de un gran
engranaje relacionado con la planificación financiera y el desarrollo de cada
región. De otro lado, la
interviniente destaca que la ley demandada tiene la pretensión de minimizar los
efectos nocivos de definir la capacidad de pago a partir de hechos esperados o
proyectados, y que por eso estableció que los ingresos corrientes y el ahorro
operacional se definieran a partir de hechos cumplidos como la ejecución del
presupuesto de la vigencia inmediatamente anterior. Indica que al formular el
texto de la Ley 358 se concluyó que al utilizar información sobre el flujo de
caja proyectado, eran más los inconvenientes que los beneficios, por lo que se
aceptó calcular la capacidad de pago a través de los resultados reales del
presupuesto ejecutado de la vigencia inmediatamente anterior, y no por
proyecciones. Justifica que exista una
diferenciación en la metodología para establecer la capacidad del pago del Gobierno
Nacional, en la mayor flexibilidad que éste tiene para establecer sus programas
de inversión y ejecutar sus políticas de desarrollo, contando con el apoyo del
financiamiento a través del crédito tanto externo como interno y con variables
de tipo macroeconómico como el Producto Interno Bruto (PIB). Como conclusiones a estas
explicaciones preliminares, considera que el artículo 1° de la Ley 358 de 1997
es constitucional, porque el concepto de capacidad de pago empleado en el
artículo 364 involucra criterios de solvencia y sostenibilidad de las finanzas
públicas, a partir de los cuales se pretende que en ejercicio de su autonomía
fiscal, el acceso al crédito de las administraciones centrales, departamentales
y municipales no propicie un clima de inestabilidad macroeconómica en el país.
Destaca, así mismo, que el concepto de "capacidad de pago" previsto
en la ley, permite poner en concordancia el propósito de profundizar la
descentralización sin diezmar la capacidad de inversión de las entidades
territoriales ni poner en peligro la estabilidad fiscal del país y la solvencia
del sistema financiero nacional. Señala, en cuanto al
concepto de ahorro operacional, que éste equivale al ahorro primario o al de
"utilidad operacional", muy común en el manejo de las empresas
privadas, y que cuando una empresa tiene suficientes utilidades operacionales
puede garantizar el servicio de su deuda y el pago de impuestos. Por tanto,
concluye, es en la capacidad de generar utilidades operacionales donde se
fundamenta la real capacidad de pago de las empresas. Para la interviniente, el
hecho de contar con un solo indicador de capacidad de pago, ayuda a estabilizar
los ciclos de gasto frente a la disponibilidad de ingresos, al vincular la
capacidad de endeudamiento a la capacidad de generación de ahorro permanente.
Ello, además, permite una planeación presupuestal basada en fuentes estables de
ahorro que faciliten el acceso constante a recursos de crédito para rotar la
deuda y financiar nuevas inversiones. Advierte también que la ley
no emplea una definición de capacidad de pago basada en el ahorro, con el fin
de fomentar un manejo fiscal responsable como principal determinante del acceso
al crédito. En este sentido, concluye, la ley está acorde con la Constitución
dado que la capacidad de pago es una variable dinámica por naturaleza. En cuanto al indicador de
solvencia contemplado en el artículo 2° de la Ley 358, basado en unos estudios
a que hace referencia, explica que cuando el riesgo de insolvencia resulta
menor del 40%, las entidades pueden contraer créditos sin ningún problema, lo
que no ocurre si es superior. Ahora bien, con referencia al artículo 7° ibídem,
considera un error argumentar que sólo deben tenerse en cuenta los ingresos
propios sin las transferencias, porque las mismas son fuente importante de
inversión y en consecuencia, de apalancamiento financiero. Aclara que con las rentas
de destinación específica y con las transferencias nacionales, se busca que la
deuda sea utilizada para financiar gastos de inversión, en especial, formación
bruta de capital. Y con respecto a los recursos del balance, al igual que las
transferencias corrientes y las de destinación específica, comenta que el
indicador garantiza que sólo apalanque como endeudamiento el monto de dichos
recursos destinados a financiar inversión física, porque el funcionamiento esta
excluído por el mero efecto matemático de calcular el
ahorro operacional. Justifica la no inclusión
del pago a capital o la amortización, en la posibilidad de renegociar una deuda
con el transcurso del tiempo, y además, porque no existe una última palabra
sobre la forma en que debe medirse la capacidad de pago. Para la ciudadana, el
demandante entra en contradicción cuando afirma que el análisis de la
disponibilidad neta de recursos sólo se puede hacer a través de un flujo de
caja, pues cuando una entidad adquiere un crédito o una nueva obligación de
gasto a plazo para su pago, el pago de capital e intereses del crédito se debe
realizar en el futuro. Y, desde el punto de vista de la evaluación de los
ingresos disponibles en el futuro, considera que no es cierto que el flujo de
caja sea el medio más adecuado, porque éste solo se puede estimar a partir del
flujo de caja de la vigencia anterior y de las acciones y variables que se
estima puedan hacerlo en el futuro. Concluye entonces que es más conveniente
acudir a la "ejecución presupuestal", con lo cual se evita
comprometer vigencias fiscales futuras de una administración. Sobre el
particular afirma: "…el Presupuesto General de la Nación y por analogía el
de las entidades territoriales hace parte de un gran engranaje relacionado con
la planificación financiera y el desarrollo de la respectiva región. Esta ha
sido la razón válida para que el gobierno y el legislativo hayan decidido
desarrollar el concepto de capacidad de pago establecido en la Constitución
Política a partir de la ejecuciones presupuestales de las respectivas
entidades." Con referencia a los
argumentos del demandante frente a la inconstitucionalidad del artículo 14 de
la Ley 358, explica que el artículo 38 del Código Disciplinario prevé como
falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes, uno de los cuales es
cumplir y hacer cumplir las leyes. Rechaza la posibilidad de que una norma de
carácter substancial pueda violar normas referidas al debido proceso (Artículo
29 de la Constitución) Concluye su intervención
señalando que atribuir los problemas relacionados con la crisis fiscal y el
endeudamiento de las entidades territoriales a las debilidades de la Ley 358 de
1997, es un análisis sesgado que refleja el desconocimiento de lo sucedido en
el país en los últimos años y de una serie de factores incubados en los años
previos a la expedición de estas normas, las cuales antes que generar el
problema, lo hicieron evidente y empezaron a poner en orden la materia. Intervención de la
Federación Colombiana de Municipios. El ciudadano Gilberto
Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, defiende la exequibilidad de las normas
acusadas. Asegura que el actor no
efectúa un análisis de tipo jurídico, de confrontación con las normas
constitucionales, o con aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad.
No emplea la metodología propia de la ciencia jurídica para predicar que las
normas acusadas sean contrarias a aquellas de rango constitucional, sino que en
esencia acusa a las normas contenidas en la Ley 358 de ser contrarias a normas
de la ciencia económica. Hace parte del ámbito de
discrecionalidad o libertad de configuración del legislador la definición de lo
que se entiende por capacidad de pago, y en ese contexto el artículo 1° de la
Ley 358 es irrefutable, a menos que pudiera demostrarse en forma contundente
que resulta irracional o cuando menos irrazonable. El actor simplemente contrapone
a esa definición la suya propia, o la que aprendió en las escuelas de ciencias
económicas, lo cual hace dudar de la existencia de cargos de
inconstitucionalidad, y por lo tanto, pone en duda la necesidad de un fallo de
mérito. En conclusión, no se demuestra contradicción entre la Ley 358 y la
Constitución. Intervención del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario. El ciudadano Paul Cahn-Speyer Wells, obrando como presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, mediante escrito defiende la
constitucionalidad de las normas acusadas. Afirma que ha sido
reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en defender las razones
de conveniencia invocadas por los órganos de representación política al
establecer las leyes. Que analizados los antecedentes de la Ley 358 de 1997, se
encuentra que el legislador, basado en criterios económicos y en cumplimiento
del artículo 364 de la Constitución, estableció los parámetros que deben
tenerse en cuenta para establecer la capacidad de pago de las entidades
territoriales. Para el interviniente, el
actor realiza más bien un análisis económico de la Ley, para concluir que las
normas acusadas son inconstitucionales, pues a su juicio son otros los
criterios financieros que se han debido tener en cuenta para establecer la
capacidad de pago de los entes territoriales. Pero si el Constituyente de 1991
estableció que sea la ley la que deba reglamentar la materia, y si el
legislador lo hizo en cumplimiento del mandato constitucional y basado en
estudios financieros, no puede llegarse a decir que la ley es inconstitucional
tomando como base estudios del mismo tipo financiero que establecen otra forma
para determinar el punto. Además, por razones de inconveniencia no puede nunca
llegarse a concluir que la norma es violatoria del artículo 364 de la
Constitución Nacional. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El Procurador General de
la Nación, solicita declarar la constitucionalidad de las normas demandadas.
Considera que el artículo 1° de la Ley 358 de 1997 no contraviene el artículo
364 de la Constitución, por cuanto sencillamente, dentro de la libertad de
configuración legislativa que compete al legislador, define lo que se habrá de
entender por capacidad de pago. Lo que se dispone en los
artículos 2° y 7°, son definiciones y procedimientos administrativos a los que
debe someterse el trámite del endeudamiento de las entidades territoriales, que
no tienen garantía institucional a su favor, por lo que el legislador, en
ejercicio de la libertad de configuración legislativa, y teniendo en cuenta
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y conveniencia política, puede
adoptar estas definiciones a través de ley con el fin de sanear y asegurar la
adecuada dirección y manejo de las finanzas públicas, y así poder manejar un
lenguaje común en materia conceptual y de definiciones. En cuanto al artículo 14
de la misma Ley, se ajusta a la Carta Política, pues no pretende modificar la
Ley 200 de 1995, o Código Disciplinario Único. Es de común aceptación por parte
de la doctrina la existencia de tipos disciplinarios en blanco, que obligan a
que se remita a otra clase de normas con el fin de determinar la existencia de
la falta disciplinaria. Así las cosas, el numeral 1° del artículo 4° del Código
Disciplinario Único, establece como deber de los servidores públicos el hacer
que se cumpla el ordenamiento jurídico. De manera que para que se pueda
configurar la omisión de ese deber, habrá que remitirse a la legislación
disciplinaria. VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Competencia. 1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de los
artículos 1°, 2°, 7°, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. Lo que se debate. 2. A juicio del actor,
las disposiciones legales que acusa parten de un análisis económico equivocado
de los factores que determinan la capacidad de pago de una entidad territorial,
y una metodología que desde varios puntos de vista resulta inadecuada para
establecer su capacidad de endeudamiento futura y por tal motivo resultan
violatorias del artículo 364 superior. Adicionalmente, señala que el artículo
14 de la Ley que acusa es inconstitucional pues la falta disciplinaria a que
alude, no aparece debidamente tipificada. De otro lado, estima que el artículo
16 que también demanda es inconstitucional, pues la demostración de la
capacidad de endeudamiento del Gobierno debe ser un asunto reglado y no dejado
a su discrecionalidad. Adicionalmente, no encuentra justificadas las
diferencias de trato que en este punto se determinan respecto de la
demostración de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Para el Ministerio de
Hacienda, por el contrario, la metodología económica adoptada por el legislador
para definir la capacidad de pago de las entidades territoriales resulta
adecuada y permite optimizar los recursos de que dispone la entidad. En cambio,
el método que señala el demandante como único que refleja verdaderamente dicha
capacidad, implica necesariamente la presencia de un superavit
total, lo cual a su juicio resulta excesivo. Para los demás
intervinientes así como para la vista fiscal, la discusión que plantea la
demanda no es de carácter jurídico sino económico, y en el fondo recae sobre la
conveniencia o inconveniencia de adoptar una metodología económica u otra,
asunto que por estar dentro de la órbita de la libertad de configuración del
legislador, no implica consecuencias de inexequibilidad. De los argumentos de la
demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público, se extrae
que para definir sí el legislador desconoció el ordenamiento superior al
expedir las normas acusadas, la Corte debe establecer si la metodología
adoptada en la ley para definir cuándo una entidad territorial tiene capacidad
de pago, contraría el alcance de esta noción en la Constitución. 3. La capacidad de pago de las
entidades territoriales según la Constitución. Las normas de la Constitución
Política que se refieren al endeudamiento público de las entidades
territoriales son del siguiente tenor: ARTICULO 295. Las entidades territoriales podrán emitir títulos y
bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado financiero e
igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que regule
la materia. ARTICULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y de
las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley
regulará la materia. La noción de capacidad de
pago aparece enunciada únicamente en la segunda de estas disposiciones, en
donde se la menciona como el límite que restringe la posibilidad de
endeudamiento tanto de la Nación, como de las entidades territoriales. Sin
embargo, el concepto no es definido por el constituyente, ni los factores que
deben tenerse en cuenta para medir dicha capacidad de pago son señalados por la
norma superior que guarda silencio al respecto, indicando en cambio que
"la ley regulará la materia". Así las cosas, de la
lectura de las disposición en comento se deduce que la
capacidad de pago es un concepto que no fue definido por la Constitución. Se
pregunta entonces la Corte sí la definición del mismo, deferida por la norma
superior a la ley, debe obedecer a ciertos criterios precisos, como lo aduce el
demandante. En principio, acudiendo a
un método de interpretación de la Constitución de tipo literal o gramatical,
que consiste en entender sus expresiones en el sentido natural que ellas tienen
en el lenguaje ordinario o en el técnico usualmente utilizado en la respectiva
área del conocimiento, tendríamos que concluir, como lo hace el actor, que la
expresión "capacidad de endeudamiento" es una noción constitucional
que por revestir un carácter técnico económico, debe entenderse de la precisa
manera en que esa ciencia lo define. Así, si la economía perfila con exactitud
esta noción, indicando además los distintos factores que inciden en su
medición, es a aquellos referentes a los que debe remitirse el intérprete para
establecer qué entendió el constituyente por "capacidad de pago". No obstante lo anterior,
cuando el concepto técnico que emplea la Constitución no es unívoco en la
ciencia respectiva, como parece ocurrir en este caso, no es posible acoger
ninguna de las variadas definiciones que sobre él existan para precisar así los
alcances del término constitucional. Estaremos entonces en presencia de un
concepto que no es posible fijar a través de este sistema de interpretación. En el caso que ocupa la
atención de la Corte, el concepto "capacidad de pago" no es de
definición uniforme en la ciencia económica. Así lo ponen de manifiesto la
demanda y la intervención del Ministerio de Hacienda, que se refieren ambas a
lo que debe entenderse por tal, y a los factores que deben incidir en su
medición. Para el actor, quien se fundamenta en doctrina económica formulada al
respecto, la definición legal de estos puntos es errática y conduce a una
valoración equivocada de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales.
Para el Ministerio, por el contrario, el método de evaluación sugerido por el
actor resulta inadecuado. Para la Corte, la solo presencia de la discusión hace
evidente que la expresión "capacidad de pago" utilizada por la
Constitución, no tiene una definición cierta en la ciencia económica, y por lo
tanto su alcance como noción constitucional no puede definirse recurriendo a
los términos de esta rama del conocimiento. 4. Así las cosas, la
Corte concluye que el término "capacidad de pago", consignado en el
artículo 364 superior, es un concepto cuya fijación corresponde a la ley, como
la misma disposición lo indica. En esta labor de desarrollo de la Constitución,
el legislador goza de un amplio margen de libertad configurativa. En oportunidades anteriores
la Corte ha examinado la razón de ser de la libertad de configuración política
del Congreso y de los límites de la misma. Al respecto, ha indicado que en
principio la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir
cierto margen de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de
manera tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del
principio democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional.
Las distintas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano
legislativo, deben participar en el desarrollo e implementación de la
Constitución, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de
las mayorías. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha
vertido los siguientes conceptos: "El legislador no
puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es
norma de normas (art. 4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la
participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro
del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha
denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de
configuración política del Legislador, según la cual corresponde al Congreso
adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes
políticas y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas
mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa
Corporación ha señalado que "es propio de una constitución democrática y
pluralista como la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en
principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y
alternativas de interpretación1." 2 Este margen de acción o
libertad de configuración política, admite una gradación que depende a su vez
del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución
jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse
que la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a
la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución
jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de
acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad
superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la
libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional: "…Esta libertad de
configuración del Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos
conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control
constitucional de las definiciones legislativas de las categorías
constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones
legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la
libertad política del Legislador. Por ello, el control constitucional en este
campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar
definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren
principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte
interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político
y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta es un marco de
coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas. "Ese control de
límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo
de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución.
Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o
menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto
normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el
Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario,
si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los
cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso
tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas
del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del
pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la
cláusula general de competencia del Congreso (CP arts
1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio
sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio
para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa
que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador."3 (Negrillas por fuera del original) 5. Tenemos así que en la
regulación de lo que debe entenderse por capacidad de pago de la Nación y de
las entidades territoriales, el legislador goza de un amplio margen de libertad
de configuración política, toda vez que la noción no fue definida por el
constituyente. No obstante esta libertad no es absoluta, pues debe observar criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad misma que
persigue la definición del concepto "capacidad de pago", finalidad
que no es otra que impedir que la atención de la deuda pública se haga
imposible. En efecto, la capacidad de pago es señalada por el artículo 364 de
la Constitución como el límite fijado al endeudamiento de las entidades
territoriales y de la Nación. Estas no podrán endeudarse por fuera del límite
de tal capacidad. 6. Así, al definir qué
cosa es la capacidad de pago y cómo debe medirse, el legislador no puede
adoptar criterios que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de
las posibilidades reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el
control de constitucionalidad, en este caso debe limitarse a verificar que los
criterios de definición y medición de la capacidad de pago no sean inadecuados
y por ello inconstitucionales. Ellos pueden ser adoptados por razones de
conveniencia, atendidas las particulares circunstancias históricas, sociales y
económicas presentes en el momento de adoptar la decisión, así como por motivos
que tocan con la misma orientación política que define tales criterios. Sobre este punto, es
decir sobre la proporcionalidad y razonabilidad de los criterios que tuvo en cuenta
el legislador para adoptar las definiciones económicas que están presentes en
las normas demandadas, y que el actor encuentra inadecuadas, el estudio de los
antecedentes de la Ley 358 de 1997 en el Congreso de la República ilustra
adecuadamente sobre la ponderación que tuvo el legislador para optar por estas
fórmulas técnicas. 7. El
la exposición de motivos al proyecto de ley N° 68 de 1995 -Senado-,
correspondiente a la Ley que hoy se demanda, el entonces Ministro de Hacienda
hizo ver que la redefinición del proceso de descentralización llevado a cabo
por la Constitución de 1991, estuvo acompañada de una creciente transferencia
de recursos de la Nación a los departamentos y municipios. Lo anterior propició
un incremento del nivel de endeudamiento de dichos entes, sin una correlativa
ampliación de su generación de recursos propios. Esta situación hacía necesaria
la modificación de la legislación existente en materia de endeudamiento, a fin
de acomodarla a nueva situación financiera de los departamentos y municipios.4 En dicha exposición de
motivos, se hace un diagnóstico pormenorizado sobre el endeudamiento de los
municipios y departamentos, basada en los resultados de la misión del Fondo
Monetario Internacional que trabajó al respecto, así como en datos sobre el
saldo de la deuda de las entidades territoriales suministrados
por la Superintendencia Bancaria. Además, la exposición contiene el análisis de
las cifras fiscales a nivel municipal, la discusión conceptual sobre la
capacidad de pago tanto de las entidades territoriales como de la Nación, una
descripción de los objetivos perseguidos con el proyecto, así como la
definición propiamente dicha de las fórmulas de medición de la capacidad de
pago. Algunas conclusiones
llevaron a la adopción del método propuesto en el proyecto de ley. En primer
lugar la consideración según la cual existían razones para pensar que el nivel
de endeudamiento alcanzado por las entidades territoriales si bien no era crítico,
implicaba que si continuaba creciendo al ritmo en que venía haciéndolo,
llegaría a ser insostenible. Sobre las razones para optar por ciertos métodos
para medir la capacidad de pago de la entidades territoriales
y no por otros, la exposición de motivos expone consideraciones como la
siguiente: "…una medida de
solvencia para las entidades territoriales debe tener en cuenta el ahorro de
una entidad, y estar basado, en primera instancia en ejecuciones y no en
proyecciones. "En este sentido, el
ahorro operacional definido como aquellos recursos de que dispone la entidad
después de haber atendido con sus ingresos todos los pagos, excluyendo los
intereses de la deuda, constituye una medida más precisa para establecer el
nivel de endeudamiento adecuado, pues guarda una estrecha relación con la
capacidad de pago. Este ahorro operacional representa el respaldo que un
municipio tiene para asumir nuevos compromisos bien sea de inversión o de
endeudamiento y puede estar basado en ejecuciones presupuestales. "En segundo lugar el
mencionado ahorro debe ser medido en forma relativa al endeudamiento. De este
último se conocen dos estados precisos: el saldo de la deuda que mide el total
de obligaciones provenientes de capital y el servicio de la deuda, que es un
concepto de flujo de fondos, calculado con una frecuencia mínima anual y que
incorpora los pagos por amortizaciones, intereses, y comisiones. Medidas que
emplean el saldo de la deuda evalúan la sostenibilidad del endeudamiento y son
particularmente útiles, cuando los costos del servicio de la deuda son elevados
y volátiles, ya que poseer una acumulación de deuda elevada constituye en sí
mismo un riesgo de insolvencia. La evaluación del saldo de la deuda también
permite determinar la exposición absoluta al endeudamiento, ya que es un rubro
financiero más estable y de largo plazo. "El servicio de la
deuda, que es un evento dinámico, es empleado para medir la relación entre el
crecimiento real del ahorro de una entidad y el de los gastos financieros para
que el endeudamiento sea sostenible. "Por lo tanto una
medida de capacidad de pago de las entidades territoriales colombianas debe
contar con dos índices que controlen tanto la tendencia del endeudamiento como
los costos financieros, relativos al ahorro operacional. "….A través de la
presente exposición de motivos se ha podido demostrar en cifras y
conceptualmente, como la relación servicio de la deuda/ingresos corrientes
sumadas las transferencia no es un indicador óptimo de capacidad de pago. …Es claro que una medida
de capacidad de pago está necesariamente vinculada con el ahorro de la entidad
y que bajo el esquema actual varias ciudades y departamentos pueden haber
agotado la capacidad de pago… …La propuesta consagrada
en el presente proyecto es que es que exista un límite general al endeudamiento
que empiece a operar a partir de niveles de endeudamiento cuyo servicio de la
deuda es superior al 40% del ahorro operacional y al 110% de la relación entre
el saldo de la deuda y el mismo ahorro… "5 Los anteriores análisis y
conclusiones, que llevaron a la adopción de las normas que ahora se demandan,
fueron complementados por otros llevados a cabo en el transcurso del debate
parlamentario del referido proyecto de ley, tanto a nivel de la comisiones
correspondientes como de las plenarias de ambas cámaras. Salvo algunas
modificaciones y adiciones no substanciales, el proyecto fue aprobado en los
mismos términos presentados por el Gobierno al Congreso. 8. El estudio de los
anteriores antecedentes del debate legislativo correspondiente a la Ley ahora
demandada, ponen en evidencia que las medidas adoptadas por el Congreso a
propuesta del Ejecutivo, no fueron en modo alguno inponderadas
o irrazonables. Al contrario, se tomaron con fundamento en estudios serios y
detallados, llevados a cabo dentro del contexto de las nociones económicas
involucradas en la definición del asunto. Las cifras que sustentan el estudio
correspondiente, se refieren a más de trescientos (300) municipios del país,
estableciendo además parámetros de comparación entre ellas, para así llegar a
conclusiones fundadas. Así, teniendo en cuenta
que según lo dicho el control de constitucionalidad en el presente caso debe
limitarse a verificar que los criterios de definición y medición de la
capacidad de pago no sean irracionales, la Corte encuentra que las metodologías
adoptadas resultan razonables y correspondían a una opción política de
conveniencia que caía bajo el espectro de la libertad de configuración del
legislador, quien atendió además las particulares circunstancias históricas,
sociales y económicas del momento. En tal virtud, no acusan
inconstitucionalidad las normas contenidas en los artículos 1° - que define qué
se entiende por capacidad de endeudamiento -, 2° - que consagra una presunción
sobre capacidad de pago a partir de la relación entre los intereses financieros
y el ahorro operacional así como la definición y forma de medir estos conceptos
-, 7° - relativo al cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes
sobre la base de las ejecuciones presupuestales anteriores, y 13, - referente a
los requisitos que debe contener la información pública relativa a la capacidad
de endeudamiento de los entes territoriales -. Se declarará la exequibilidad correspondiente. Sobre el texto del
artículo 13, que dispone que las entidades públicas que en ejercicio de sus
funciones soliciten información a las entidades territoriales sobre el estado
de su endeudamiento, deben ajustar dichas solicitudes a la metodología
contenida en la Ley acusada, la Corte entiende que el sometimiento a esta
metodología, al momento de requerir la información, no puede entenderse como
una limitante del flujo de información necesario para la negociación de
créditos. 9. El actor demanda
también el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, que establece que la celebración
de operaciones de crédito público en violación de los límites de endeudamiento
fijados en dicha ley y la omisión en el suministro de información en los
términos de la misma, constituye una falta disciplinaria y da lugar a la
aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. A su
juicio, como se dijo en el acápite de Antecedentes, la norma es
inconstitucional por dos razones: En primer lugar, por cuanto no tipifica la
falta disciplinaria a que alude, y en segundo término, por que el artículo 24
del Código Disciplinario Unico (Ley 200/95), que
según él califica las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves,
enumerándolas de manera taxativa, no se refiere a la conducta mencionada en el
artículo 14 acusado. Así, las conductas de los funcionarios que ocasionan el
sobreendeudamiento quedan sin ninguna sanción disciplinaria, desconociéndose
entonces los artículos 29, 90 y 124 de la Constitución. 10. Para examinar el
cargo anterior, la Corte pasa a determinar si en efecto el artículo que
reprocha el actor omite la tipificación de la conducta a que refiere, y el
señalamiento de la sanción correspondiente. El tenor literal de la disposición
es el siguiente: "Artículo 14. La celebración de operaciones de crédito público en
violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisión en
el suministro de información consagrado en los artículos noveno, décimo segundo
y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes." La simple lectura del
texto anterior pone de manifiesto que el mismo no describe de manera completa
la conducta que se sanciona disciplinariamente, pues para definir en qué
consiste la misma es necesario acudir a las normas establecidas en la misma ley
que fijan los límites de endeudamiento de las entidades territoriales, y que se
refieren a la obligación de suministrar de información sobre su nivel de
endeudamiento público. Dentro de los principios
que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige
que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea
previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente. En
efecto, la Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido que los principios
del derecho penal general se aplican mutatis
mutandi al
derecho administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garantía de
los derechos fundamentales de la persona investigada.6 No obstante, dicho
principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma
connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más
riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza
misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta
reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el
contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a
otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta
diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes
términos: "Las normas penales
no prohiben ni ordenan nada, sino que se limitan a
advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos
sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se
remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo
incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas
constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y
predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso,
la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la
reproducción de la orden o prohibición del pretipo
con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento,
es decir una reproducción de textos en doble tipografía".7 Por lo tanto la tipicidad
en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de
la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra
que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.8 Esta forma de definir la tipicidad a
través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido
denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la
Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas,
siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente.9 11. Aplicando los
anteriores conceptos al caso que ocupa la atención de la Corte, se tiene que la
descripción de la conducta a que se refiere el artículo 14 acusado, resulta de
la lectura armónica de esta disposición y de aquellas otras de la misma Ley que
señalan los límites impuestos a las entidades territoriales para llevar a acabo operaciones de crédito público, o que imponen deberes
relativos al suministro de información. Por este aspecto no encuentra la Corte
que la tipificación de la conducta sea deficiente, toda vez que el reenvío es
claro, no surgiendo dudas a cerca de cuál es el
comportamiento del servidor público que configura la falta disciplinaria. En
efecto, el artículo 14 contiene la descripción parcial de dos conductas
diferentes: una primera que consiste en "la celebración de operaciones de
crédito público en violación de los límites de endeudamiento", y otra cual
es omitir el suministro de información. En ambos casos, la descripción de la
conducta se complementa con las normas de la misma Ley acusada, referentes a
los límites de endeudamiento de las entidades territoriales, y al deber de
suministrar información sobre dicha capacidad. En cuanto a la sanción
correspondiente a la infracción disciplinaria que consagra el artículo 14 bajo
examen, es de apreciarse que la misma norma no indica cuál es dicha sanción,
limitándose a señalar que llevar a cabo las conductas descritas "dará lugar a la aplicación de
las sanciones previstas en las disposiciones vigentes". Debe entonces la Corte entrar a
verificar si la misma está predeterminada en la legislación disciplinaria
vigente, concretamente en el la Ley 200 de 1995 - Código Disciplinario Único -. El Código Disciplinario
Único en su artículo 24 clasifica las faltas disciplinarias en gravísimas,
graves y leves. El artículo siguiente señala taxativamente las faltas que se
consideran gravísimas, pero respecto de las faltas graves o leves no hay una
norma como la anterior que las enumere puntualmente, sino que el artículo 27
señala los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Por su
parte, los artículos 28, 29 y 30 señalan cuáles son las sanciones a las que
están sometidos los funcionarios públicos, entre las cuales se mencionan, por
ejemplo, la amonestación, la multa, la suspensión de funciones, la destitución,
etc. El último inciso del artículo 29 indica que "para la selección o
graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la falta, el
resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la situación
económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su trabajo y las
demás circunstancias que indiquen su posibilidad de pagarla." Todo lo anterior indica a
la Corte que las sanciones disciplinarias correspondientes a las conductas
descritas en el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, están contenidas en el
referido Código, el cual prevé una forma de determinación y de modulación o
graduación de las mismas, dependiendo de la gravedad de la infracción, para lo
cual establece también los criterios a los cuales hay que acudir. Estas
disposiciones complementan la norma contenida en el artículo 16 acusado que
describe las conductas que constituye la infracción. Así, de la lectura sistemática
de esta disposición con aquellas otras del Código Disciplinario, se infiere
cuál es la sanción aplicable a la conducta, sanción que por disposición de la
Ley, deberá graduarse por funcionario competente para ello dependiendo de las
circunstancias de cada caso, y teniendo en cuanta los límites impuestos por el
artículo 32 del referido Código. Se infiere también, que las infracciones bajo
estudio no constituyen faltas gravísimas, pues el artículo 25 del Código
Disciplinario Único, que las señala taxativamente, no las incluye dentro de la
enumeración que contiene. 12. A esta manera de
establecer el legislador la responsabilidad disciplinaria se refirió la Corte
en la Sentencia C- 708 de 1999 cuando dijo dicha responsabilidad "tendrá que regirse por la ley
especial, es decir por la Ley 200 de 1995, y, para atribuirla, el investigador
disciplinario, entre otras situaciones que deberá observar dentro de las
precisadas en el artículo 27 de esa normatividad, censurado, está la del grado
de culpabilidad en la actuación del servidor público investigado, lo que en
definitiva determinará a su vez el nivel de gravedad de la falta
disciplinaria…. De manera pues que, no todas las faltas disciplinarias afectan
gravísimamente los bienes jurídicos protegidos por el régimen disciplinario; de
ahí que, a partir de la valoración de los diversos niveles de lesión, el
legislador, como resultado del ejercicio de sus facultades, apoyado en la
intensidad de afectación que observe en esos bienes jurídicos por cada una de
tales faltas y siguiendo la gravedad del injusto, tenga la potestad de crear y
clasificar las conductas tipificadas como infractoras, en formas atenuadas o
agravadas para efectos de la imposición de la sanción." Con fundamento en las
consideraciones anteriores, no prospera el cargo. 13. Finalmente el actor acusa el
artículo 16 de la Ley 358 de 1997, pues en su opinión esta disposición deja al
libre arbitrio del Gobierno la manera de demostrar su capacidad de
endeudamiento. A esta conclusión llega después de considerar que la metodología
señalada por la norma no consagra criterios objetivos para regular la capacidad
de pago ni el monto máximo de endeudamiento del Estado. Adicionalmente, estima
que la disposición establece un tratamiento discriminatorio entre la Nación y
los demás entes territoriales. Para efectos del examen
de constitucionalidad, resulta conveniente recordar el texto de la disposición
que ocupa la atención de la Corte: "ARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los
proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá demostrar su
capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la República. El Gobierno
demostrará la mencionada capacidad mediante el análisis y las proyecciones, entre
otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y
servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al
igual que el saldo y servicio de la deuda externa/importaciones." 14. En relación con el
Cargo presente, la Corte estima que resultan pertinentes las mismas
consideraciones que se hicieron anteriormente relativas a la libertad de
configuración legislativa del Congreso respecto de los conceptos de capacidad
de pago y metodología para su medición. En efecto, el cargo se estructura a
partir del mismo cuestionamiento sobre ésta metodología, sólo que referido a la
capacidad de endeudamiento de la Nación y no de los entes territoriales. En tal
virtud, la Corte, remitiéndose a lo antes dicho, desatenderá el referido cargo. 15. En lo que concierne
al reproche que se formula a la norma por violación del principio de igualdad,
cargo aducido a partir de la consideración según la cual el método de
estimación de la capacidad de endeudamiento de la Nación y de los entes territoriales
debe ser el mismo, la Corte aprecia la inexistencia de un derecho a la igualdad
de trato legislativo en la materia, que imponga al legislador señalar un mismo
sistema económico de evaluación de la capacidad de endeudamiento para la
Nación, los departamentos y los municipios. Partir de la base de que existe un
derecho de los departamentos y municipios a recibir el mismo trato legislativo
que se dispensa a la Nación, supone acreditar que la situación fáctica de unos
y otros frente a sus posibilidades de endeudamiento es la misma, y además, que
la diferencia o distinción efectuada por el Congreso carece de un fundamento
objetivo y razonable. Para la Corte, en el
presente caso no se da el supuesto de la igualdad en la situación de hecho que
imponga un idéntico tratamiento legislativo. En efecto, en la medición de la
capacidad de pago de la Nación se involucran factores macroeconómicos que no
inciden en la misma medición en los demás niveles territoriales. A ellos se
refiere expresamente la norma acusada que ahora se examina, cuando indica que
en dicha determinación son relevantes factores como el producto interno bruto
(PIB), o la relación entre el saldo y el servicio de la deuda externa y las
importaciones generales de la Nación. Evidentemente, estas mismas variables no
se hacen presentes en los niveles territoriales. Adicionalmente a lo
anterior, la demostración de la capacidad de endeudamiento de la Nación es
asunto que debe efectuarse por el Gobierno "en
el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de
endeudamiento", como afirma la disposición acusada, es decir en la
misma oportunidad en la cual el Congreso aprueba la ley anual de presupuesto o
sus modificaciones. Por tal razón, esta actividad gubernamental está sujeta a
las prescripciones de la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional. 16. En el fondo, el cargo
que ahora se examina, parte de una interpretación errónea del principio de
igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución. Las consecuencias de
esta interpretación matemática de dicho principio, ponen de manifiesto dicho
error, y muestran cuan inadecuado sería prohibir al legislador establecer
diferencias en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes
territoriales, sobre la consideración según la cual ello resulta
discriminatorio. Así, por ejemplo, la ley no podría señalar diferencias en
materia de régimen tributario o de señalamiento de competencias a los distintos
niveles territoriales, pues de acuerdo con el argumento del demandante, todos los
niveles deben recibir un tratamiento idéntico. En el fondo de la
acusación subyace el presupuesto del derecho de igualdad ante la ley de los
entes territoriales y del Estado. Al respecto, la Corte estima que dicho
derecho de igualdad ante la ley, no puede predicarse de estas entidades en lo
que concierne a la regulación de sus competencias y funciones. Estas últimas o
son de rango constitucional, o son determinadas por el legislador dentro de los
límites de las normas superiores, atendiendo a las políticas que estime
convenientes, y dadas las diferencias que se presentan por la distinta
naturaleza jurídica de tales entes públicos. VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar exequibles los artículos 1°, 2°, 7, 14 y 16 de la
Ley 358 de 1997 Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Presidente JAIME
ARAUJO RENTERÍA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO
TAFUR GÁLVIS Magistrado CLARAINÉS
VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria
General SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-404/01 NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-No distinción en
demostración de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto) La Constitución no hace
distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como
las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se
limita a señalar en el artículo 364, que "el endeudamiento interno y
externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su
capacidad de pago. La ley regulará la materia". En consecuencia, ha de
entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una
misma manera y no de manera distinta, además debe respetar todos los cánones
constitucionales, entre ellos el que consagra el derecho a la igualdad. NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-Discriminación en
requisitos de medición de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto) IGUALDAD DE LOS
MUNICIPIOS-Protección (Salvamento
parcial de voto) Referencia: expediente
D-3218 Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 7, 14 y 16 de la ley 358 de
1997 Comparto plenamente la
decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-404 del 19 de abril de 2001,
únicamente respecto de los artículos 1, 2, 7 y 14 de la ley 358 de 1997, pues
en relación con el artículo 16 del mismo ordenamiento considero que ha debido
ser declarado inexequible por infringir el artículo 13 superior, pues las
condiciones que se exigen al gobierno para demostrar la capacidad de pago de la
Nación son menos exigentes que las que se exigen a las entidades territoriales
para esos mismos efectos, como paso a demostrarlo. - En efecto, en el
artículo 16 de la ley 358/97 se consagra lo siguiente: "Artículo 16. El
Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de
presupuesto y de ley de endeudamientodeberá
demostrar su capacidad de pago ante
el Honorable Congreso de la República. El
Gobierno demostrará la
mencionada capacidad mediante el análisis y las proyecciones, entre otras, de
las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la
deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el
saldo y servicio de la deuda externa/importaciones." Como se puede observar al
Gobierno se le permite demostrar su capacidad de pago mediante el análisis de
los actos señalados, incluyendo "las proyecciones" de las cuentas fiscales del Gobierno y
de las relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento
interno como externo, y el saldo y servicio de la deuda externa/importaciones,
mientras que para las entidades territoriales dichas proyecciones no pueden ser
tenidas en cuenta, estableciéndose de esta manera un trato discriminatorio que
atenta contra el principio de igualdad. Mientras que para las entidades
territoriales la metodología implica tener en cuenta hechos pasados y por lo
mismo verificables, al Gobierno Nacional se le permite aducir hechos futuros y,
por tanto, inverificables, en consecuencia, manejables a su arbitrio. - La Constitución no hace
distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como
las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se
limita a señalar en el artículo 364, que "el
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales
no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia". En
consecuencia, ha de entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el
legislador de una misma manera y no de manera distinta como se hace en el
artículo 16, además debe respetar todos los cánones constitucionales, entre
ellos el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad. - Por otra parte, debo
agregar que si la capacidad de pago, según la definición que el mismo
legislador dejó consignada en la ley parcialmente acusada, y que la Corte
declaró exequible, es "el flujo mínimo de ahorro operacional que
permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años,
dejando un remanente para financiar inversiones", cómo aceptar válidamente que para
demostrarla se establezcan requisitos distintos según el ente público de que se
trate. Una cosa es que una entidad pueda tener o no la capacidad de pago
suficiente para adquirir obligaciones o créditos internos y externos, y otra
muy distinta los requisitos que se deben cumplir para medir dicha capacidad,
supuestos que la sentencia confunde. - En la sentencia de la
cual discrepo, se hace un gran esfuerzo para demostrar que la norma acusada no
infringe el principio de igualdad, pero infortunadamente no analiza, como es su
deber hacerlo, si la diferencia de trato consagrada por el legislador era, en
este caso, objetiva, razonable y proporcionada, es decir, se encontraba por
estos aspectos justificada constitucionalmente. Además, olvidó la Corte que
esta misma corporación ha protegido la igualdad de los municipios, en varias
circunstancias específicas. Citemos algunas: En la sentencia C-223/95
la Corte señaló que "si bien es procedente que el legislador establezca
diferentes categorías de municipios, con fundamento en el art. 320 de la
Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas categorías de
personerías y de personeros en consonancia con aquéllas, no es posible cuando se hace la
categorización de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una
justificación razonable y objetiva. Así vemos, que la asignación mensual
de los personeros en los municipios y distritos de las categorías especiales,
primera y segunda será igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual
aprobado por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios
será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no
tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación,
pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las
categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea
diferente en relación con el resto de los municipios." En la sentencia C-316/96
hizo iguales consideraciones con respecto a la asignación de honorarios para
los concejales, agregando que "no
resulta ajustado a la normatividad superior que específicamente dentro de
ciertas categorías de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan
evidentemente irrazonables; por
lo tanto, no encuentra la Corte una razón valedera para que los honorarios de los
concejales para ciertas categorías sea equivalente al ciento por ciento (100%)
del salario básico que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y en
cambio para otras categorías no se aplique la misma regla." En la sentencia C-036/9610 sostuvo que si bien la Constitución no
postula la "plena igualdad" entre los municipios, pues ella misma
autoriza su categorización con base en factores de distinta índole, es posible
que se vulnere el principio de igualdad entre ellos, cuando existe un trato
injustificado que puede afectar la supervivencia, dignidad y ejercicio de
derechos fundamentales de las personas. Dijo la Corte: "Para el caso
de los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente
viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero
en la medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en
discriminaciones entre los habitantes de una y otra célula municipal en
aspectos básicos como su supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus
derechos fundamentales. La Constitución Política no consagra como
uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su
estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la
autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales
responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza
al legislador para establecer categorías de municipios, lo que debe surgir de
la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales,
la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar
disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren." - No sobra agregar que al
señalar el artículo 16, objeto de demanda, que la capacidad de pago se demostrará
mediante el análisis y las proyecciones "entre otras" de las
cuentas fiscales y de las relaciones saldo y servicio de la deuda, sin indicar
cuáles serían esas "otras" cuentas o actos que deben tenerse en
cuenta para tal fin, permite no sólo que en su aplicación o interpretación las
autoridades respectivas establezcan los items que
consideren pertinentes y de esta manera se fijen requisitos distintos en cada
entidad territorial, sino también que no se incluyan algunas cuentas u otros
actos que necesariamente inciden afirmativa o negativamente en la calificación
de su capacidad de pago, lo que podría producir consecuencias nocivas tanto
para la economía del país como para el buen manejo y control de las finanzas
del Estado. No creo entonces, que éste haya sido el deseo del constituyente. Fecha ut supra, JAIME
ARAUJO RENTERIA Magistrado NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Corte Constitucional. Sentencia C-531/93. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz. 2 Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P: Alejandro Martínez
Caballero. 3 Ibídem. 4 Cf. Guillermo Perry Rubio. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY 68
DE 1995 SENADO. Gaceta del Congreso N° 252 del 23 de agosto de 1995. Pág 2. 5 Ibídem. 6 Cf. Corte Constitucional Sentencias T-438/92, C-195/93, C-708 de 1999,
C - 280 de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del
7º de marzo de 1985. MP Manuel Gaona Cruz. 7 NIETO GARCÍA ,Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos.
Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000. 8 Cf. Ossa Arbeláez, Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273. 9 Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez
Caballero. 10 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. |