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SENTENCIA C-745 DE 2012 (Septiembre 26) Referencia: expediente D-8974 Actor: José Gregorio
Hernández Galindo. Demanda de inconstitucionalidad
contra: el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el
cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I.
ANTECEDENTES. El ciudadano José Gregorio Hernández
Galindo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad demanda la
inconstitucionalidad del artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública”. 1.
Texto normativo demandado. DECRETO
0019 DE 2012 (Enero 10) Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 DECRETA: Artículo 202. Primera revisión de
los vehículos automotores. El
artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 12 de la Ley 1383
de 2010, quedará así: Artículo 52. Primera revisión de los vehículos
automotores. Los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de
motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y
de emisiones contaminantes a partir del sexto (6°) año contado a partir de la
fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como
motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y
de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su
fecha de matrícula. 2. Demanda:
pretensión y cargos de inconstitucionalidad. La
disposición acusada desconoce el Preámbulo de la Constitución y vulnera sus
artículos 2, 3, 4, 5, 11, 12, 78, 79, 80, 83, 113, 114, 150 -numerales 1, 2, y
10-. La violación se apoya en varios argumentos que
pueden ser agrupados en tres grandes cargos: 2.1. Exceso en el ejercicio y otorgamiento de las
facultades extraordinarias (CP, artículos 150, numerales 2 y 10). 2.1.1. Exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El artículo demandado no concuerda con los objetivos
de la ley habilitante, orientados a promover una Administración más moderna y
eficiente, y en fomentar una cultura de legalidad en la sociedad. Las razones
en las que se apoya este argumento son las siguientes. En efecto: (i) El artículo 75, parágrafo 1º, de la ley
habilitante, dispuso que las facultades presidenciales se orientarían a la
expedición de normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública” (subraya fuera del original), no para suprimir
o reformar requisitos de seguridad aplicados por entidades o personas
particulares, o existentes de manera externa a la Administración, cuyas
actuaciones se rigen según las normas del derecho privado. (ii) La Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o
modificar trámites o procedimientos innecesarios. La revisión no puede ser
catalogada como un trámite, y menos puede definirse como innecesario, ya que,
por el contrario, se trata de “un procedimiento de verificación técnica
ordenado a la garantía de la idoneidad y el adecuado estado del vehículo para
garantizar que pueda circular sin representar un riesgo para la vida y la
integridad de las personas, o para el equilibrio ambiental”. Además el
Presidente no reformó, ni suprimió esta actuación como lo ordena la Ley
habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012;
simplemente prolongó la periodicidad de su realización, de cada dos a cada seis
años. (iii) La extralimitación de las facultades
presidenciales se pone de presente, al considerar el artículo 75, parágrafo 2º,
de la Ley 1474 de 2011 que dispone que “las facultades extraordinarias
atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites
relacionados con licencias ambientales”. 2.1.2. De otro lado, la norma acusada modifica el
artículo 12 de la Ley 1383 de 2010 Código Nacional de Tránsito, sin que la Ley
habilitante lo autorizara, y en contradicción con lo dispuesto por el artículo
150 numeral 10 de la Carta que prohíbe expresamente conferir facultades
extraordinarias para expedir códigos. 2.2. Desconocimiento de las obligaciones del Estado de
proteger la vida y la integridad de las personas, y de garantizar la calidad de
los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333). El artículo acusado viola las normas constitucionales
que obligan al Estado a proteger la vida y la integridad de las personas
(Preámbulo, art. 2, 5, 11, y 12 C.P.) y a garantizar la calidad de los
productos y servicios para preservar el medio ambiente (art. 78 y 80 C.P.).
Ampliar el plazo de las revisiones técnico mecánicas con la intención de
ahorrar a los usuarios un trámite inoficioso, lleva a descuidar el estado de
los vehículos, ocasionando daños y fallas en las condiciones técnico mecánicas
de los mismos, poniendo en riesgo la vida de las personas y deteriorando el
medio ambiente: “es un hecho notorio que no necesita demostración aquel
según el cual la emisión de gases de los vehículos y el combustible utilizado
en condiciones defectuosas e inseguras constituye uno de los principales
factores de perturbación ambiental en Colombia y en el mundo”. De este
modo, para prevenir accidentes ocasionados por la condición defectuosa de los
vehículos, se requiere establecer términos razonables para la revisión
técnico-mecánica. 2.2.3. Tercer cargo. Violación del principio de buena
fe (CP, art 83) El demandante advierte que la norma acusada, desconoce
el principio de buena fe de los empresarios que instalaron centros de
diagnóstico y revisión técnico mecánica confiando en la estabilidad de las
normas que regulaban esta materia, y quienes ahora deben soportar la carga
económica que implica la ampliación de los términos que señalaba la legislación
precedente. 3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. En relación con exceso en las facultades extraordinarias (CP, art 150 2 y
10). 3.1.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República: exequibilidad. 3.1.1.1. La prestación de los
servicios propios de las funciones administrativas, no es exclusiva de las
entidades públicas. En el marco del sistema de administración pública
descentralizado por colaboración que consagra el artículo 210 de la Constitución,
“es posible, factible y en muchos casos preferible, que las diligencias y
trámites adelantados por los particulares se diligencien a través de otras
personas de derecho privado”. Este tipo de revisión es una función
administrativa prestada por particulares que certifican las condiciones
técnico-mecánicas del vehículo, en el marco del interés público, a la seguridad
vial y a la protección del medio ambiente, y que no responde a ningún interés
particular aunque el trámite se efectúe ante particulares. 3.1.1.2. La Ley 1474 de 2011 sí
autorizó al gobierno para reformar o suprimir trámites innecesarios sin
especificar cuáles debían eliminarse, dado que la finalidad de las facultades
extraordinarias consistía precisamente en determinar cuáles eran los procedimientos
que debían suprimirse, “de allí que no pueda exigírsele a la ley habilitante
desarrollar de antemano las facultades extraordinarias e indicarle al Ejecutivo
cuáles trámites debieron ser eliminados”. Y más adelante señala que sobre
este tema “la Corte Constitucional-justamente con ponencia de quien ahora
demanda la norma- estableció que el otorgamiento de facultades extraordinarias
concede al Ejecutivo la potestad de determinar, en estos casos, cuáles trámites
de la administración resultan innecesarios o excesivos, pues el Gobierno es la
instancia que posee la información adecuada para decidir si un trámite se
ajusta a las necesidades públicas o debe ser suprimido o reformado en virtud de
su inoperancia”. 3.1.1.3. La jurisprudencia
constitucional en otras ocasiones ha interpretado el artículo 150.10 de la
C.P., de modo que si bien los decretos extraordinarios no puede implicar una
reforma sistemática y comprensiva de un Código, “no prohíbe “tocar” normas
puntuales de ciertos códigos, bajo la condición de que dicha afectación no
implique una reforma integral del estatuto o de su fisionomía fundamental”.
En el caso concreto, la norma demandada solo modifica el plazo de un trámite
específico, y no constituye una regulación “comprensiva, general, sistemática
o integral del Código de Tránsito”, ni modifica su esencia o estructura. 3.1.1.4. La revisión técnico-mecánica
sí es una regulación, procedimiento o trámite, consistente llevar el vehículo
al Centro de Diagnóstico, realizar el proceso de revisión, pasar por un proceso
de certificación, y recibir la aprobación que lo habilita para circular, y que
puede ser exigida por las autoridades de tránsito. 3.1.1.5. El concepto de licencia
ambiental del demandante es demasiado amplio: se desprende de la idea antitécnica de que, como los vehículos producen
contaminación, el certificado técnico-mecánico es una especie de licencia
ambiental. No cualquier actividad humana que genera contaminación requiere
licencia, reservándose ésta para las actividades de especial impacto ambiental
en los términos del artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y del parágrafo 1º del
artículo 9 del Decreto 1278 de 2002, normas que no incluyen la adquisición de
vehículos nuevos como una “actividad” sujeta al otorgamiento de una
licencia ambiental. Otra cosa es que la emisión de gases de los vehículos
automotores, aunque no requiere de licencia ambiental, es un asunto sujeto a la
regulación ambiental pertinente. 3.1.2. Ministerio
de Minas y de Energía: inhibición o exequibilidad. La Corte deberá declararse inhibida
por ineptitud sustantiva de la demanda, o que en su defecto, declare la exequibilidad del artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012.
La revisión técnico-mecánica tiene como fin controlar el buen funcionamiento de
los vehículos que circulan por el territorio nacional, pero la revisión como
tal implica también un “reconocimiento, una exigencia y cumplimiento de los
particulares ante las autoridades administrativas, autoridades que también
deben establecer una sanción en caso de incumplimiento de dicha revisión”;
esta reforma sobre el plazo para la revisión, está orientada entonces a
minimizar y racionalizar los trámites administrativos, lo cual se encuentra
enmarcado en las facultades otorgadas al Presidente de la República por la Ley
1474 de 2001. 3.1.3.
Ministerio de Transporte: exequibilidad. La medida es razonable en cuanto se
apoya en la necesidad de reducir los índices de accidentalidad, y también
proporcional teniendo en cuenta los bienes jurídicos en juego. El Gobierno
Nacional no se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias ya que
la única prohibición consistía en regular asuntos relativos a licencias
ambientales, y porque las facultades concedidas al Presidente cobijaban la
supresión o reforma de regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios “en
la Administración Pública”. Además, evidenciar que los vehículos nuevos no
tienen un nivel de desgaste tal que en los primeros años ponga en riesgo la
seguridad o el ambiente. 3.1.4. Ministerio
de Defensa Nacional: exequibilidad. 3.1.4.1. Se trata de una regulación o
procedimiento que podía ser modificado de acuerdo con la ley habilitante, para
hacer menos gravosa la exigencia respecto de los propietarios de los vehículos
automotores particulares nuevos; y también con el fin de facilitar la actuación
de las personas ante las autoridades públicas promoviendo un sistema más eficaz
y eficiente, y fortaleciendo los principios de buena fe, confianza legítima,
transparencia y moralidad, sin desproteger la vida de los ciudadanos, la
integridad personal y el medio ambiente. 3.1.4.2. La jurisprudencia de la Corte
ha establecido que en este tipo de habilitaciones, el Ejecutivo goza de un “razonable
margen de apreciación”. En este caso, la ley habilitante no señala cuáles
son los procedimientos que deben suprimirse, su finalidad es la de fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública; en ese marco la norma
impugnada se ajusta a los parámetros señalados en la ley habilitante. 3.1.5. Departamento Nacional de Planeación: exequibilidad. 3.1.5.1. La revisión no está
relacionada con licencias ambientales, teniendo en cuenta la definición
contenida en el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, en el que no están
comprendidas las revisiones técnico mecánicas. 3.1.5.2. Para la Corte Constitucional,
ni la Ley 769 de 2002, ni sus reformas, responden al carácter de Código. El
demandante no tuvo en cuenta que el nombre que se le ha dado a este conjunto de
normas, no tiene esa naturaleza y no le son aplicables las restricciones a las
que éste alude, ya que el denominado Código de Tránsito, de acuerdo con la
jurisprudencia, “no regula una rama específica del derecho ni goza de
principios específicos, elementos esenciales que caracterizan un Código y que
justifican, además, la restricción para que el Congreso de la República se
desprenda de su facultad”. 3.1.6.
Departamento Administrativo de la Función Pública: exequibilidad. 3.1.6.1. El Gobierno se encontraba
autorizado para racionalizar el trámite de la revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes, porque se trata de una actividad legalmente regulada
de naturaleza administrativa. 3.1.6.2. Se trata de una medida
proporcionada, ya que los vehículos nuevos tienen altos estándares de calidad
que garantizan óptimas condiciones técnico mecánicas y con mínimo impacto
ambiental durante los primeros años de uso; sin contar que dichas condiciones
se encuentran garantizadas por las revisiones periódicas gratuitas que ofrecen
los concesionarios durante el término equivalente a la exclusión de revisión
previsto en el artículo acusado, por lo cual es inútil e inoficioso, exigir una
nueva revisión de los automotores durante dicho lapso. 3.1.6.3. La prohibición establecida en
el artículo 150.10 de la C.P. no es absoluta, tratándose de modificaciones que
no alteren la estructura y esencia de la materia regulada tal, y como lo ha
indicado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-1155 de 2008. 3.1.6.4. De acuerdo con el artículo 49
de la Ley 99 de 1993, la exigencia de licencia ambiental se entiende enmarcada
en la actividad “que pueda producir deterioro grave de los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables
o notorias al paisaje”, lo cual no corresponde con la revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de vehículos automotores, que
según el interviniente, es de bajo impacto ambiental. 3.1.7.
Federación de Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad. 3.1.7.1. La extralimitación del jefe
de Estado se manifiesta en el hecho de (i) haber legislado sobre materias
reservadas al Congreso y (ii) haber modificado un trámite que no era
innecesario, como el de la revisión técnico mecánica, sin tener en cuenta el
principio de precaución y el impacto ambiental negativo de esta medida, así
como la seguridad, el riesgo para la vida y la salud de las personas. 3.1.7.2. La revisión técnico mecánica,
involucra un asunto de relevancia constitucional relacionado con la protección
y el derecho a gozar de un ambiente sano. La frecuencia en la revisión de los
vehículos usados y la oportunidad para la primera revisión de los vehículos
nuevos consagrada en el artículo 52 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de
Tránsito, fue adoptada por el Legislador considerando las tasas de
accidentalidad y contaminación del país1. Estas normas, así como
otras Resoluciones nacionales y distritales2que han regulado la
revisión de gases, han sido según el interviniente, modificadas por el artículo
202 del Decreto Ley 0019 de 2012, “sin soporte jurídico y técnico, generando
grave riesgo a la salud pública y afectación al medio ambiente, las cuales
constituyen plena prueba de extralimitación de las facultades concedidas al
señor Presidente de la República”. 3.1.8.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad. El cargo que se refiere a la
imposibilidad de modificar a través del Decreto Ley el Código de Tránsito,
tiene vocación de prosperar ya que el Ejecutivo no podría reformarlo con las
potestades extraordinarias conferidas por el Legislativo, de acuerdo con la
jurisprudencia sentada por la sentencia C-562 de 1996. 3.2. En relación con el desconocimiento de las
obligaciones del Estado de proteger la vida y la integridad de las personas, y
de garantizar la calidad de los productos y servicios para preservar el medio
ambiente. 3.2.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República: exequibilidad. La revisión técnico-mecánica prevista
en los periodos de la norma, no vulnera la seguridad pública ni el derecho al
medio ambiente. Esto es así, porque la obligación de hacer la revisión técnico
mecánica no exime al propietario del vehículo de mantener el automotor en
perfectas condiciones mecánicas y técnicas, ni incide en la posibilidad de que
las autoridades pertinentes le exijan esta obligación independientemente del
certificado, tal y como lo establecen varias normas de nuestro ordenamiento3.
Asimismo, la ampliación del plazo de la revisión no excluye la revisión
periódica que ofrecen los concesionarios durante los primeros años a los
vehículos nuevos. 3.2.2. Intervención del Ministerio de Minas y Energía:
exequibilidad. 3.2.2.1. La norma demandada no deroga
la normatividad referente a la potestad de las autoridades de control, para
verificar en cualquier momento las condiciones ambientales y técnico-mecánicas
de los vehículos. De otro lado, los carros nuevos cuentan con una garantía de
cinco años que cubre, durante ese periodo, la realización de las revisiones. El
demandante hizo una lectura aislada de la norma acusada, debiendo ser analizada
en armonía con el artículo 201 del DL 019 de 2012, que modifica el artículo 51
de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 11 de la Ley 1383 de 2010. 3.2.2.2. En relación a la obligación
del Estado de garantizar la calidad de los productos y servicios y preservar un
ambiente sano, la demanda es inepta porque los cargos formulados no recaen
directamente sobre el contenido de la disposición acusada sino los posibles
efectos e implicaciones de la misma. 3.2.3. Intervención
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La periodicidad de las revisiones
técnico-mecánicas y de emisiones, asegura las condiciones óptimas de seguridad
y de emisiones contaminantes de toda la flota vehicular en el territorio
nacional. Así, el análisis del artículo acusado deberá tener en cuenta los
criterios y estudios técnicos4 que justifican la conveniencia en
materia ambiental, de la ampliación del plazo para la revisión técnico-mecánica,
ya que no se hizo un estudio previo para la adopción de tal medida. 3.2.4. Intervención del Departamento
Nacional de Planeación: exequibilidad. 3.2.4.1. La norma no elimina el
trámite de las revisiones periódicas a los vehículos automotores. El actor
parte del supuesto no demostrado del daño que se genera durante los cuatro años
adicionales que establece la norma; sin embargo, el ciudadano no puede ser
obligado a realizar revisiones excesivas para que se mitiguen los riesgos, sin
que se diferencie entre vehículos nuevos y usados. Además, la nueva regulación
no supone que la autoridad de tránsito no pueda establecer que la condición del
vehículo es inadecuada, ya que “el certificado a través del cual se
demuestra una condición no inhibe a la autoridad de tomar un correctivo como
tampoco la disuade el hecho de que el vehículo tenga menos de seis años en su
matrícula”. 3.2.4.2. De acuerdo con el informe
sobre accidentalidad de la CCB en asocio con la Universidad de los Andes, se
establece que la falta de revisión técnico mecánica no se ubica entre las
principales causas de accidentes. De todo lo anterior se colige que las razones
para establecer un término mayor para la realización de la primera revisión,
hacían parte del margen de racionalidad y apreciación de los que se encontraba
investido el Presidente de a República. 3.2.5. Intervención de la Federación de
Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad. 3.2.5.1. Es inadecuado el cambio
introducido en la noma demandada, con respecto a la legislación anterior por
las siguientes razones: (i) ningún vehículo mantiene durante seis años las
mismas condiciones mecánicas y de seguridad; (ii) la norma demandada desconoce
el periodo de garantía de fábrica para los vehículos, que varía entre dos y
cinco años o 100.000 km, siempre y cuando que los mismos sean sometidos a los
programas de mantenimiento previstos por el fabricante; (iii) la revisión
técnico-mecánica es el único instrumento a través del cual se verifica si el
vehículo cumple las condiciones técnico mecánicas y de seguridad; (iv) el plazo
de dos años contemplado en la legislación era ya de por si laxo para la
revisión, ya que se seguían presentando altos niveles de accidentalidad y
contaminación, además debe tenerse en cuenta que por ejemplo, en otros países,
la revisión es requisito para matricular los vehículos nuevos. 3.2.5.2. De otro lado, las normas
vigentes y en especial el artículo 1º de la Resolución DAMA 556 de 2003,
establecen que la vigencia de los certificados de emisión de gases es de un
año; por consiguiente lo anterior contraviene el artículo 52 de la Ley 762 de
2002. 3.2.5.3. La jurisprudencia de la Corte
ha avalado las medidas de seguridad impuestas por la ley, al exigir el uso del
cinturón de seguridad como medida coactiva de protección legitima, compatible
con el principio de autonomía individual. En el mundo hay una tendencia cada
vez mayor con respecto a las emisiones de gases de los vehículos, cuestión que
constituye un objetivo social sustentado también en la Constitución Política de
1991; y Colombia ha adquirido la obligación de preservar el medio ambiente en
múltiples tratados internacionales. 3.3. En relación con la violación del principio de
buena fe. 3.3.1. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República: exequibilidad. 3.3.1.1. La confianza legítima no
puede limitar o paralizar la actividad legislativa perpetuando el régimen
jurídico. No se constata que en este caso, existieran razones objetivas para
suponer la permanencia de la regulación que se analiza; lo único que parece
suceder es que “este beneficio social general e impersonal se opone a los
intereses económicos de unos particulares que en teoría han invertido una sumas
de dinero en el acoplamiento de los Centros de Diagnóstico Automotor, que
seguramente verán reducidos sus ingresos por razón del aplazamiento de las
revisiones”. 3.3.1.2. El legislador perseguía un
fin legítimo al ampliar el plazo de la revisión de dos a seis años, sin que los
empresarios de los Centros pudieran exigirle la permanencia de la regulación
preexistente. El principio de confianza legítima opera frente a “derechos de
inminente adquisición” -como los pensionales- “pero no ha extendido su
aplicación para garantizar los rendimientos financieros de un negocio”. En
conclusión, lo intereses económicos particulares no pueden sobreponerse al
interés general. 3.3.2. Intervención del Ministerio de Minas y Energía:
exequibilidad. Con respecto a este cargo, se advierte
la existencia de razones de interés general que motivaron la decisión de
modificar el periodo de la revisión técnico mecánica. 3.3.3. Intervención del Ministerio de
Transporte: exequibilidad. El deber impuesto por el legislador
extraordinario con relación a la revisión técnico-mecánica, no es una medida
que lesione la buena fe porque “no partió de la mala fe de los propietarios
o de los tenedores de los mencionados automotores, sin que ideó este mecanismo
para ejercer un mejor control sobre el buen funcionamiento de los vehículos”,
y garantiza la seguridad y el deber de protección del internes general “implícito
en la regulación del derecho a la libre circulación”. 3.3.4. Intervención del Ministerio de
Defensa: exequibilidad. No hay vulneración de los principios
de buena fe y confianza legítima porque “la exigencia de rectitud que se
presume en todas las actuaciones entre las autoridades públicas y los
particulares, como guía de interpretación y soporte esencial del ordenamiento
jurídico, en este caso, de la disposición normativa que regula el cumplimiento
de un deber legal en un plazo determinado, resulta congruente con el
comportamiento honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma”.
De otro lado, el deber impuesto en la norma acusada no es una medida que
lesione la buena fe, porque el Legislador no partió de la mala fe de los
propietarios de los vehículos, sino que tomó una medida proporcionada, racional
y objetiva sobre el mantenimiento de los automotores nuevos, que en los
primeros años cuentan con garantías de fábrica, sin perjuicio de la garantía de
seguridad de las personas y de la preservación del medio ambiente. El principio
de confianza legítima no puede petrificar el sistema jurídico, y debe
ponderarse con el interés general y el principio democrático. 3.3.5. Intervención del Departamento
Nacional de Planeación: exequibilidad. El cargo relativo al desconocimiento
del principio de buena fe y de confianza legítima, es infundado puesto que el
legislador tiene la facultad permanente de adecuar las normas y lo mismo ocurre
con el legislador extraordinario. En este sentido, la periodicidad de la
revisión técnico mecánica no es un derecho en cabeza de los Centros de
Diagnóstico. Además no son dichos Centros quienes determinan las exigencias a
los ciudadanos, ni es su interés el que debe primar, sobretodo
si la actividad de revisión se mantiene y no se afecta el núcleo esencial de la
libertad de empresa. 3.3.6. Departamento Administrativo de
la Función Pública: exequibilidad. 3.3.6.1. El Estado colombiano no tiene
el deber de garantizar a los centros de diagnóstico y revisión técnico
mecánica, la existencia de una revisión anual, para no desconocer a los
propietarios el principio de confianza legítima e intangibilidad del régimen
anterior. Este cargo prioriza el interés particular sobre el general,
desconociendo los artículos 1º y 58 de la Carta, sin contar que, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional en esta materia, y en el marco de nuestro
Estado democrático y de Derecho, la garantía de la confianza legítima no se
contrapone al hecho de que el legislador modifique leyes preexistentes. 3.3.6.2. La reforma de este trámite se
basó en la identificación que los propios ciudadanos realizaron a través de la
urna de cristal, “quienes lo erigieron como uno de los más sensibles y
permeables al fenómeno de la corrupción y, además, advirtieron que no estaba
cumpliendo con su objetivo de disminución de accidentes de tránsito y niveles
de contaminación ambiental”. 3.3.7. Academia Colombiana de
Jurisprudencia: exequibilidad. 3.3.7.1. No hay violación del artículo
333 superior, al considerar que la norma acusada no infringe evidentemente la
libertad económica, “pues es una evaluación de proporcionalidad entre la
norma acusada y la libertad eventual de los sujetos que ejercen la actividad,
lucrarse con la actividad consistente en realizar a título oneroso la revisión
técnico-mecánica se infrinjan ni el núcleo esencial del precepto 333 de la
Constitución, ni sus limitaciones en función de las consideraciones elevadas a
rango superior por el constituyente derivado”. Por consiguiente, en este
caso, el Ejecutivo es quien “mejor ubicado” se encuentra, para valorar
los aspectos técnicos y sobre el término de las revisiones, que el mismo
Legislativo. 3.3.7.2. Se ha asegurado mediante la
norma, la intangibilidad de los artículos 58 y 95, ya que la propiedad es una
función social que implica obligaciones y que tiene una función ecológica. 3.3.7.3. No parece razonable el
argumento de la demanda sobre el desconocimiento del principio de confianza
legítima, pues ello “llevaría a la intangibilidad de la regulación normativa
por parte de las autoridades y a una limitación, no consagrada
constitucionalmente, respecto del ejercicio del poder soberano para legislar
naturalmente dentro de del marco de la Constitución, y renovar la legislación”.
Tampoco se considera vulnerado el principio de buena fe, que podría prosperar
en una relación contractual, pero que “no es de recibo en el marco de
regulaciones generales diferentes “pues no puede el estado garantizar, salvo el
caso de expropiaciones, o de afectación de una industria o actividad lícita que
pueda sustituirse por un monopolio estatal”. 4. Concepto del Procurador
General de la Nación: exequibilidad. 4.1. El demandante parte del supuesto de
que los vehículos automotores nuevos pueden tener fallas, sin tener en cuenta
que los actuales vehículos cuentan con amplias garantías de los fabricantes y
que existen otro tipo de revisiones técnico mecánicas no previstas en la ley,
que realizan los talleres concesionarios o autorizados, para mantener las
condiciones del vehículo. Actualmente, el proceso de producción de vehículos
automotores a nivel mundial y nacional, exige altos estándares de calidad que
garantizan la seguridad y un bajo impacto ambiental. Por lo anterior, insistir
en que pese a las garantías que ofrecen actualmente los vehículos nuevos, estos
deban someterse a la revisión técnico mecánica cada dos años, no corresponde a
la realidad del mercado automotor. 4.2. La diferencia entre el plazo para
la revisión de vehículos nuevos particulares y nuevos de servicio público,
también es razonable porque éstos últimos tienen un uso mucho más intensivo
dado que son utilizados permanentemente a lo largo del día. 4.3. En conclusión “exigir la revisión
técnico mecánica a un vehículo nuevo parece carecer de sentido, pues tanto el
fabricante como el Estado garantizan su buen funcionamiento”. Lo anterior
teniendo en cuenta además, que no existe ninguna evidencia científica y técnica
documentada que respalde lo contrario. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada contra una disposición
vigente contenida en el Decreto Ley 019 de 2012. La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre ella, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política. 2.
Problema jurídico constitucional. La Corte Constitucional, en guarda de
la supremacía de la Constitución, resolverá lo siguiente: 2.1. Si, al modificar el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de
los automotores nuevos de uso particular, de dos a seis años, el Gobierno Nacional se excedió en el uso
de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 75 de la Ley 1474
de 2011, dado que: (i) la habilitación legislativa apunta a regulaciones “existentes en la Administración Pública”, no de particulares como los centros de diagnóstico,
sujetas al derecho privado; (ii) la
ley habilitante solo autorizó suprimir, reformar o modificar trámites
innecesarios ante la Administración Pública, siendo tal revisión necesaria para
la seguridad pública en el transporte vehicular y la preservación del medio
ambiente; (iii) la Ley 1474 de 2011 no facultó al Gobierno para modificar
trámites referidos a licencias ambientales; (iv) la ley habilitante no autorizó
-ni podía autorizar- la expedición de normas referidas a un código, como el
Código de Nacional de Tránsito Terrestre, reformado mediante el uso de
facultades extraordinarias por la disposición demandada. 2.2. Si al extender de dos a seis años
el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los automotores
nuevos de uso particular, el Gobierno
Nacional desconoció la obligaciones del Estado de protección de la
vida e integridad de las personas, y de garantizar la calidad de los productos
y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333). 2.3. Si la
disposición demandada contraría el principio de buena fe de los empresarios
dueños de los Centros de Diagnóstico Automotor que realizan la revisión
técnico-mecánica a los vehículos automotores, y que se han visto afectados por
la menor frecuencia de éstas, en virtud de la disposición acusada. 3. Cuestión previa: disposición
demandada y marco normativo. 3.1. La ley habilitante (L
1474/11). La Ley
1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”, otorgó facultades
legislativas extraordinarias al Presidente de la República, en los siguientes
términos: ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación de un nuevo
trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas
deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo
trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de
la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre
la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad
se abstendrá de ponerlo en funcionamiento. PARÁGRAFO
1o. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término
de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente
ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
(subraya fuera del original) PARÁGRAFO
2o. Las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales. 3.2. El Decreto con fuerza de ley (DL 19/12). 3.2.1. Habilitado como legislador extraordinario, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto Ley 019 de
2012. Su objetivo fue declarado en los siguientes términos: ARTICULO 1. OBJETIVO GENERAL. Los
trámites, los procedimientos y las regulaciones administrativas tienen por
finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los
particulares con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de
conformidad con los principios y reglas previstos en la Constitución Política y
en la ley. En tal virtud, el presente decreto
tiene por objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y
regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el
fin de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los
principios constitucionales que la rigen. 3.2.2. En las consideraciones del Decreto Ley se resaltan los principios
eficiencia, equidad y economía, que deben ser cumplidos por las instituciones
de la Administración, atendiendo las necesidades del ciudadano para garantizar
la efectividad de sus derechos y bajo los postulados de la buena fe y los
mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que deben regir las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas. 3.3. Disposición demandada
(artículo 202 del DL 019/12) y otras normas precedentes. 3.2.1. La disposición acusada, hace
parte del Título II sobre régimen especial, y del Capítulo XV, relativo a “Trámites,
procedimientos y regulaciones del sector administrativo de transporte”.
Allí, los artículos 201, 202 y 203 se refieren a la revisión técnico mecánica
de los vehículos. En el artículo 201 se define en qué consiste la revisión
periódica de los vehículos automotores, para establecer, como regla general,
que todos deben someterse anualmente a este procedimiento. En el artículo 202
se fija la excepción a la regla, prescribiendo que los vehículos nuevos de uso particular, diferentes de motocicletas y similares,
deberán realizar la primera revisión técnico mecánica al sexto año de la fecha
de su matrícula. A su vez, la primera revisión de los vehículos nuevos de
servicio público se efectuará a partir del segundo año. 3.2.2.
La norma que resultó modificada fue el artículo 52 de la Ley 769 de 20025
- modificado a su vez por el artículo 12 de la Ley 1383 de 20106-,
que regulaba la periodicidad de las revisiones estableciendo el término de dos
años, durante los primeros seis (6) años contados a
partir de la fecha de su matrícula, para la primera
revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes de los vehículos nuevos,
sin diferenciar entre los de uso particular y de servicio público. 3.2.3. El artículo 203 se refiere a los Centros de
Diagnóstico, como los lugares donde debe realizarse la revisión técnico mecánica, siempre que cuenten con las condiciones
establecidas en los reglamentos que emita el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, entidad que habilita a dichos centros para su
funcionamiento. Así, la primera revisión técnico mecánica para los vehículos
nuevos de uso particular regulada en el artículo 202 del Decreto, se ha
realizar en los Centros de Diagnóstico Automotor habilitados por el Ministerio
de Transporte, de acuerdo con las especificaciones que indiquen el mencionado
Ministerio junto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 4. Cargo
1º: exceso
en el uso de las facultades extraordinarias del
Presidente de la República (vulneración del artículo 150.10 de la
Constitución). 4.1. El concepto de la inconstitucionalidad en la
demanda. La inconstitucionalidad pretendida, en razón a la
extralimitación del Gobierno Nacional en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el Legislador, responde a varias
consideraciones, a saber: 4.1.1. La demanda precisa que la actividad de revisión vehicular a cargo de
los centros de diagnóstico no se inscribe en la esfera de la actuación de la
Administración, razón por la cual la regulación extraordinaria excede el ámbito
competencial del Legislador habilitante. 4.1.2. Agrega que la habilitación
legislativa fijó como objeto de las medidas ejecutivas con fuerza de ley los
procedimientos, regulaciones o trámites innecesarios, y no aquellos requeridos
para el cumplimiento de fines constitucionales relacionados con la seguridad
pública y el medio ambiente. 4.1.3. Se insiste en la demanda que la
Ley 1474 de 2011 no facultó al Gobierno para modificar trámites referidos a
licencias ambientales, partiendo de la base de que la revisión técnico-mecánica
es una ellas. 4.1.4. También se resalta la
inhabilidad del Gobierno Nacional para expedir legislación en materia de
códigos, destacando que la norma modificada -artículo 52 de la Ley 769 de 2002,
reformado por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010-, integra el Código de Nacional de Tránsito
Terrestre. 4.2. Alcances y límites de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República para expedir decretos
con fuerza de Ley. 4.2.1. En reiterada
jurisprudencia la Corte ha considerado que, al encontrarse la función
legislativa en cabeza del Congreso7, la posibilidad de que el
Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de
interpretación restrictiva8, pues constituye una alteración en el
reparto ordinario de facultades normativas. 4.2.2. En prevención de posibles
abusos en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República9, el Constituyente condicionó su
otorgamiento, así: (i) solicitud
expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación
por un término máximo de seis meses10; (iii) mayoría
absoluta en el Congreso para su concesión11; (iv) competencia
permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia,
los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades
extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como
fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades
conferidas12 y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas
de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”13;
(vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos,
decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P. 4.2.3. La demanda contra el
artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, no presenta ningún reproche frente a
los requisitos relativos a la iniciativa gubernamental de las facultades, la
temporalidad de las mismas, la mayoría absoluta que requiere su aprobación, y
la necesidad o conveniencia de su concesión. En efecto, el proyecto de ley fue
presentado por el Gobierno14 el 7 de septiembre de 2010, aprobado
de acuerdo con las mayorías establecidas para este tipo de ley -consta en la
Gaceta del Congreso 78 de 2011-, publicado en la Gaceta
del Congreso número
607 de 2010, y sancionada como ley el 12 de
julio de 2012 -Diario Oficial 48.128 de la misma fecha-. A su vez, el Decreto
019 de 2012 se publicó el 10 de enero de 2012 en el Diario Oficial No.
48.308, en los términos previstos para este fin. Del mismo modo, el Ejecutivo
justificó la solicitud de facultades legislativas en la necesidad actual de
contar con instrumentos renovados en la lucha contra la corrupción y de
implementar acciones en tal sentido15. 4.2.4. Las facultades
extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así, además de la
limitación temporal, el
Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas
materialmente a los asuntos para las cuales ha sido habilitado16. La
jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1)
indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo;
2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al
ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las
decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito material general de la habilitación”17. 4.2.4.1.
Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito
sustantivo de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el
concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere”18. En este sentido, la Corte ha considerado que una
habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta19,
siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley
habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley
de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”20.
Así, se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las
facultades otorgadas, excluyendo
interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos que no se
encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación directa
con dichas materias. 4.2.4.2. La finalidad
a la cual debe apuntar el Presidente de la República al emplear las facultades
extraordinarias, liga su ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que
exista coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a
concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades”21. El
objetivo de la delegación es “habilitar al Ejecutivo para que en áreas
técnicas o complejas, donde tiene especial experticio,
sea éste el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso”22. La doctrina
constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde establecer
en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el
cual debe actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el Ejecutivo
debe ejercer la competencia legislativa transitoria sin exceder los límites
fijados en la ley habilitante23. Para establecer en cada caso si se han
excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de
identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra
definido el alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la
finalidad que debe orientar al legislador extraordinario24para
definir si se presentó la extralimitación. 4.2.4.3. La
enunciación de los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto
de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material
general de la habilitación, debe estar claramente definida en la ley que
confiere las facultades extraordinarias, ya de manera explícita o deducida de
la ley habilitante25. Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que la
exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el propio
Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe
regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias porque ello limitaría
en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación
legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición que excede las
facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión el abuso de la
competencia extraordinaria. En este sentido, la Corte ha considerado que: “el
Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de
unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte
fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el
Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para
desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir
completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una
política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador”26.
4.2.5.
De acuerdo con lo anterior, solo serán inconstitucionales los Decretos Ley
expedidos por el Presidente de la República en dos eventos: 1) Cuando versan
sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley habilitante porque lo
anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de competencia del
legislador27; 2) En los casos en los que la ley de facultades
no define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de
la delegación28.
4.3. Análisis del
cargo. 4.3.1. La
facultad de regular aspectos procedimentales de la “Administración Pública”. 4.3.1.1. El demandante aduce que no le estaba al
Gobierno Nacional permitido suprimir o reformar requisitos de seguridad
aplicados por entidades o personas particulares, o existentes de manera externa
a la Administración, cuyas actuaciones se rigen por las normas del derecho
privado. 4.3.1.2. El ordenamiento
constitucional prevé variados tipos de descentralización de funciones y
competencias, entre los que se cuenta la descentralización por colaboración,
modalidad de ejercicio privado de funciones públicas, en la que particulares
que cuentan con determinado experticio particular
coadyuvan con el Estado en la realización de sus cometidos, tal como se expresa
en la Ley Fundamental en su artículo 210 -parágrafo 2º-: “los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.
En tal sentido, el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 -modificatorio del
artículo 53 de la Ley 734 de 2002-, incluye en el ejercicio de función
pública al particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio
o contrato, realiza funciones administrativas o cumple actividades propias de
los órganos del Estado. Lo anterior, no significa que las funciones
administrativas que realizan los particulares dejen de ser tales o pasen
necesariamente a regirse por el derecho privado. 4.3.1.3. Los Centros de Diagnóstico
Automotor son definidos en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, como aquellos
entes estatales o privados destinados al examen
técnico mecánico de vehículos automotores y a la revisión del control ecológico
conforme a las normas ambientales. El artículo 53 de la misma Ley, establece
que la revisión técnico mecánica se realizará en centros “que posean las condiciones que determinen los
reglamentos emitidos por el Ministerio de Transporte y el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de sus competencias. El Ministerio de
Transporte habilitará dichos centros, según la reglamentación que para tal
efecto expida”. Así, los centros de
diagnóstico, ya sean estatales o particulares, son habilitados y regulados por
el Ministerio de Transporte. Según la misma disposición, los resultados de las
revisiones deberán consignarse en un documento uniforme que establece el
Ministerio y que podrá ser solicitado por la autoridad de tránsito, de modo que
el conductor que no porte dicho documento, incurrirá en las sanciones
correspondientes. 4.3.1.4. Es claro entonces
que la revisión técnico mecánica, así sea prestada por particulares, está
íntimamente asociada a una función administrativa propia del tipo de
descentralización por colaboración, regulada por el Ministerio de Transporte,
fundada en el interés público dirigido a la preservación del medio ambiente y
la seguridad de los ciudadanos en las vías. Desde el punto de vista normativo,
este tipo de procedimiento administrativo o delegación de operaciones
realizadas por particulares, es susceptible de ser modificado por el Ejecutivo en
el ejercicio de las facultades extraordinarias, cuya finalidad también se
extiende a las actuaciones de los particulares que cumplan funciones
administrativas o que lleven a cabo operaciones vinculadas con el control, prevención y sanción de actos de corrupción. 4.3.1.5.
Finalmente, el nuevo Código de Procedimientos Administrativos y de lo
Contencioso Administrativo, entiende por Autoridades, para los efectos de la
Legislación “todos los organismos y entidades que conforman las ramas del
poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos
autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan
funciones administrativas”29. (subraya
fuera del texto original) 4.3.2. La
facultad de “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios”. 4.3.2.1. El demandante considera que
la Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o modificar trámites o procedimientos innecesarios,
entre los cuales no se encuentra la revisión técnico mecánica, la cual ni puede
ser catalogada como un trámite, ni puede caracterizarse como innecesaria, ya
que las adecuadas condiciones de un vehículo garantizan “la vida, la
integridad de las personas, y el equilibrio ambiental”; agrega que el
Presidente no reformó, ni suprimió esta actuación como lo ordena la Ley
habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012, sino que
simplemente proyectó el plazo para la primera revisión de los automotores
nuevos particulares. 4.3.2.2. El artículo 75 de la Ley 1474
de 2011 señala el alcance de las facultades extraordinarias y define el verbo
rector de las mismas. En dicha disposición referida a la política antitrámites, se establece en el parágrafo 1º la
autorización para que el Presidente de la República “expida
normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Dicha
habilitación se encuentra enmarcada en una política estatal más amplia,
referida a la creación de mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y
de efectividad del control de la gestión pública. Asimismo, correspondía al
Gobierno definir cuáles eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que
resultaban innecesarios y superfluos, ya que tal competencia fue justamente la
materia de las facultades excepcionales, con el encargo de definir la necesidad
o no de los mismos30. Significa que contaba el
Presidente con un amplio y razonable margen de apreciación para definir, con
base en su experiencia técnica, cuáles eran dichos trámites innecesarios, y
establecer los requisitos en caso de que las entidades del orden nacional
requirieran imponer nuevos procedimientos o regulaciones que afectaran a los
ciudadanos. Tal y como lo ha señalado en casos similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo
más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su
disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad
de una determinado trámite o exigencia pública”31. 4.3.2.3. En ese
contexto, el Ejecutivo consideró que no eran necesario imponer a los
automotores particulares nuevos, la primera revisión técnico mecánica a los dos
años, sino en los seis años siguientes a su matricula,
teniendo en cuenta los altos estándares de calidad y la tecnología de los
nuevos automotores, su bajo impacto ambiental, y las revisiones que los
concesionarios ofrecen durante los primeros años, entre otros factores. Así, no
refleja el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 una extralimitación en el
ejercicio de las facultades conferidas por el Legislador ordinario al
Ejecutivo. Ahora
bien, la consideración de ser o no una reforma adecuada, tiene su escenario
natural en el Congreso de la República, quien mantiene su competencia para
modificar o derogar las disposiciones expedidas por el Presidente32. 4.3.2.4. Frente al argumento del
demandante de que la revisión técnico mecánica no puede catalogarse como
trámite o procedimiento, la Corte coincide con algunas de las intervenciones en
el sentido de que se trata de una apreciación personal que no ha sido
suficientemente sustentada. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia
Española, trámite es “cada uno de los
estados y diligencias que hay que recorrer en un negocio hasta su conclusión”. El proceso de
revisión constituye un verdadero trámite o procedimiento en el sentido
anteriormente enunciado, ya que supone superar una serie de pasos tales como
que el conductor o dueño del vehículo acuda a los Centros de Diagnóstico,
someta el automotor a una evaluación técnica según la regulación del Ministerio
de Tránsito, que los resultados se consignen en el formato uniforme que dicha
entidad del Gobierno ha previsto para este fin, y que se entregue al ciudadano
un certificado. Así, no es posible afirmar que la revisión técnico mecánica no
sea un trámite o procedimiento y que al reformar algunos de sus requisitos, el
Ejecutivo haya incurrido en una extralimitación en el ejercicio de sus
facultades extraordinarias. 4.3.2.5. Teniendo claro que la
revisión técnico mecánica constituye un trámite o procedimiento y que el
Ejecutivo estaba autorizado para definir cuáles trámites y procedimientos eran
innecesarios, cabe agregar que, contrariamente a lo expuesto por el demandante,
el Presidente de la República sí consideró dicha revisión como necesaria, ya
que no la suprimió sino modificó el plazo para la primera revisión
técnico-mecánica de los automotores particulares nuevos. En este sentido,
también carece de fundamento el argumento del demandante que considera que no
hubo modificación sino simple proyección de un término, ya que cambiar la
primera revisión de dos a seis años, constituye una verdadera reforma de dicho
trámite, legítima y autorizada por el Legislador ordinario. 4.3.2.6. Por las
anteriores consideraciones, el cargo no está llamado a prosperar en relación
con este argumento. 4.3.3. La
revisión técnico mecánica y las licencias ambientales. 4.3.3.1. El demandante considera que el abuso de la
delegación legislativa se manifiesta también en el desconocimiento del
parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 que dispone que “las
facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”. La jurisprudencia33
ha reconocido que la preservación de un medio ambiente sano, como deber Estatal
y derecho o interés colectivo de los ciudadanos, se desprende de lo que dispone
la Constitución en sus artículos 2,
8, 49, 67, 79, 80, 88, 95.8, entre otros. En el marco de este deber general de
salvaguarda del medio ambiente, el Estado está facultado para exigir licencias
ambientales. 4.3.3.2. La ley
99 de 1993, subrogada por el Decreto Ley 3543 de 2011, define la licencia
ambiental en su artículo 50 como “la autorización que otorga
la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad,
sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que
la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad
autorizada”. A su vez, el artículo 52 de la misma Ley, establece los casos en
los cuales el Ministerio del Medio ambiente otorgará la licencia ambiental: “ARTÍCULO
52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. El
Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia
Ambiental en los siguientes casos: 1. Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación,
transporte, conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de
refinerías. 2. Ejecución de proyectos de gran minería. 3. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a
doscientos millones de metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras
de energía eléctrica que excedan de 100.000 Kw de
capacidad instalada así como el tendido de las líneas de transmisión del
sistema nacional de interconexión eléctrica y proyectos de exploración y uso de
fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes. 4. Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado. 5. Construcción de aeropuertos internacionales. 6. Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria
nacionales. 7. Construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas. 8. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias,
materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y
protocolos internacionales. 9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales. 10. Proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que
hace referencia el numeral 19 del artículo 31 de la presente
Ley. 11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2
mt3/segundo durante los períodos de mínimo caudal. 12. Introducción al país de parentales para la reproducción de especies
foráneas de fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los
ecosistemas o de la vida salvaje. 13. Generación de energía nuclear”. De lo anterior no
se desprende que la conducción de vehículos automotores constituya una
actividad sujeta a la expedición de una licencia ambiental, ni tampoco que la
revisión técnico mecánica corresponda a una licencia de esta naturaleza34.
4.3.3.3. En suma, la Corte concluye
que la revisión técnico mecánica no es una licencia ambiental, y no no se configura el supuesto del parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de acuerdo con el cual
las facultades extraordinarias no podrán aplicarse a trámites de licencias
ambientales. 4.3.4. La
posibilidad de modificar o reformar Códigos a través de Decretos Ley. 4.3.4.1.
La Constitución dispone en el artículo 150 numeral 2º, que corresponde al
Congreso de la República hacer las leyes y “expedir códigos en todas las
ramas de la legislación y reformar sus disposiciones”. A su vez, el numeral
10º del mismo artículo, prohíbe que el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades extraordinarias, expida códigos. Estas normas de reserva
legislativa pretenden, conceptualmente, preservar el principio democrático y de
separación de poderes; e históricamente, poner fin al ejercicio crónico e
inmoderado de las facultades legislativas por el Ejecutivo, práctica común bajo
el imperio de la Constitución anterior y hoy restringida en virtud de la Ley
Fundamental de 199135. 4.3.4.2.
Así, en la sentencia C-1155 de 2008, se recogió la siguiente regla
jurisprudencial en esta materia, “(…)
La Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la
prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República o de hacer uso de ellas, para la expedición de Códigos, prescrita en
el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La
interpretación de la mencionada prohibición se ha desarrollado en la
jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática
del citado numeral 10 del artículo 150 superior junto con su numeral 236,
según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no sólo expedir
códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera
sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta
interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones
a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras
disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades
extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas
modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de un código. Esto
por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende sólo a
aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia
regulada por el código. (…) 4.3.4.2.1.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la
unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno,
integral y total”37, o todo cuerpo normativo único, coherente y
exhaustivo38 revestido de fuerza obligatoria “que regula de forma
metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama
del derecho”39. Tal y como lo sintetiza la sentencia C-340 de
2006, “8. Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de
código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se
refiera a una rama
específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación
sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la
manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código40”.
4.3.4.2.2.
Las reglas jurisprudenciales en la materia son las siguientes: (i)
Existen diferencias entre los códigos, estatutos y recopilaciones: todo Código
es una sistematización, pero no todo ordenamiento sistemático es un código. El
código busca sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y
coherente en un cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser
efectuada por cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una
actividad legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un
tema específico sin variar su contenido ni naturaleza41. De otro
lado, el estatuto es más amplio que el Código y ha sido definido como “el
régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el
cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros
textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo
texto. Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía,
guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en
su referencia o relación con el área de que se trata”42. Aunque la
ley habilitante confiera facultades para expedir un estatuto o recopilación, no
necesariamente será este el resultado si mediante un estudio se pueda concluir
que se trata de un código43. Cuando
sea problemático establecer si se trata de un código, una compilación o un
estatuto, la Corte ha acudido como criterio complementario a la cláusula general
de competencia de la C.P. de acuerdo con la cual es el Legislador quien
determina las materias legales que se reserva, elevándolos, a la categoría de
Código44. (ii)
La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos en el
ejercicio de facultades extraordinarias45, se extiende a leyes
especiales dictadas por fuera de los códigos si éstas son consideradas como
partes integrantes de los mismos46; (iii)
Cuando al expedir un estatuto o recopilación se faculta al Ejecutivo para
eliminar normas repetidas o redundantes, “se supera el
estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos47; 4.3.4.2.3.
También ha considerado la jurisprudencia que, en ocasiones, un conjunto de
normas que tengan el título de Código, no necesariamente cuenta con esas
características. De este modo, la sentencia C-577 de 2006, reiterada entre
otras por la sentencia C-1155 de 2008, introdujo la siguiente metodología de
control constitucional de este tipo de disposiciones expedidas en ejercicio de
las facultades extraordinarias, “(…) Metodología del Control de
Constitucionalidad. Lo anterior quiere decir que el juez constitucional, ante
la reforma o modificación de una disposición contenida en una ley que tiene por
título “código”, por parte de otra contenida en un decreto extraordinario
dictado por el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la ley modificada y
determinar si efectivamente se trata de un código, pues el título de ésta, si
bien es un elemento necesario, no es suficiente para establecer su naturaleza y
características de tales. Y, (ii) una vez establecido la condición de código de
la ley modificada, se procede a establecer cuál es la materia principal; que en
estas leyes es, por una parte, la relativa a los fines, valores, principios y
bienes jurídicos que sirven de criterio teleológico de interpretación para todo
el área del derecho que se regule, y de otra, las normas que tengan como
contenido criterios o pautas de interpretación propias de sistema o subsistema
jurídico que regule. En caso de que estas materias principales contenidas en la
ley que contiene el código sean modificadas se verificará la infracción de la
limitante contenida en el inciso tercero del artículo 150.10 de la Constitución
en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación. (…) “ Es de anotar que, tal y como lo ha
señalado la Corte en diferentes ocasiones48, la prohibición
contenida en el artículo 150 numeral 10 de la CP, no se extiende a todas las
disposiciones que puedan hacer parte de determinado Código. En efecto, se ha
sostenido que no toda modificación de un Código por el Ejecutivo -en ejercicio
de competencias extraordinarias- contradice la Constitución, si se trata de
disposiciones que suponen una reforma parcial que no afecta la estructura
general del Código, “ni establece la regulación sistemática e integral de
una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el
Constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso
del numeral décimo del artículo 150 de la Carta”49. En otras
palabras, solo podrían declararse inconstitucionales las reformas que generen
modificaciones esenciales del Código, que comprometan su estructura normativa,
las que “no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de
las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un
código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia”50.
De esta regla se desprende otra recogida en la sentencia C-577 de 2006,
según la cual los temas que no son propios de la regulación y sistematización
de un código pero que estén comprendidos en disposiciones del mismo, pueden ser
modificadas en ejercicio de las facultades extraordinarias. 4.3.4.3. Teniendo en cuenta lo anterior, debe
establecerse si el Código Nacional de Tránsito Terrestre, contenido en la Ley 769 de 2002,
puede ser considerado como Código; y de ser así, si la reforma incluida por el
artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, constituye una modificación
estructural y esencial del mismo. 4.3.4.3.1. En otras
ocasiones, la Corte ha analizado la naturaleza del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, concluyendo que en principio este cuerpo normativo no cumple con los
requisitos definidos por la jurisprudencia para ser considerado como tal51:
dicha Ley se caracteriza por tener cierta unidad temática pero sin regular un
área específica del derecho de manera sistemática, plena y coherente; y, de
otro lado, el título de Código no le confiere tal identidad52. Lo
anterior se desprende del
mismo artículo 1º de la Ley 769 de 2002, que incluye en el ámbito de aplicación
“la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros,
conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las
vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas,
que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de
las autoridades de tránsito”. La sentencia C-577 de 2006, expone de la siguiente manera los
argumentos anteriormente enunciados: “(…) cabe señalar entonces, que de la
aplicación estricta de los criterios desarrollados por la Corte para
identificar si un cuerpo normativo configura o no un “código”, se deriva que la
Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre, no cumple prima
facie con dichos criterios: (i) La ley 769
en mención, no regula una específica área del derecho, no coincide
con una división o subdivisión de éste, sus disposiciones no requieren de
interpretación especial, no tiene valores o bienes jurídicos diferentes del
derecho administrativo o comercial, ni reglas de interpretación diferentes a
otras ramas del derecho. Esta ley regula un tema, como se hace en toda ley, y
trata varios aspectos que hacen parte de una misma unidad temática, pero esto
no es un elemento diferenciador que permita hablar de “código”. De otro lado,
(ii) que la ley 769 de 2002 tenga la denominación “código”, es decir, que tenga
ese título, no es suficiente para que su cuerpo normativo sea tomado como tal.
La denominación no es el fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha
explicado, que la existencia de un “código” dependa de su título - se insiste -
equivaldría a que el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150
de la Constitución, lo cual resulta inaceptable”. 4.3.4.3.2. El Código Nacional
Terrestre fue inicialmente adoptado por el Presidente de la República mediante
el Decreto 1344 de 1970, expedido en ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso a través de la Ley 8ª de 1969, en la
que se autorizaba al Ejecutivo para reglamentar lo relativo a la Policía Vial y
de Circulación y a expedir el reglamento unificado de tránsito. Posteriormente,
el Legislador ordinario expidió las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 en las que
incorporó algunas modificaciones y se refirió a dicha reglamentación como
“Código Nacional de Tránsito Terrestre”53. En la presentación del
Proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara y 90 de 2000 Senado, que se convertiría en
la Ley 769 de 2002, se tuvo presente que dicho Código databa de 1970 y se
reconoció la necesidad de actualizarlo para asegurar una movilización segura
con instrumentos eficaces para reducir la accidentalidad vial. De esta manera, el actual Código cuenta con cuatro
títulos: el primero sobre disposiciones generales contiene los principios, y
capítulos referidos a las autoridades y los registros de información; el
segundo título sobre el régimen nacional de tránsito, contiene regulaciones
relativas a los centros de enseñanza automovilística, la licencia de
conducción, los vehículos, la licencia de tránsito, los seguros y
responsabilidad, las placas, el registro nacional automotor y la revisión
técnica mecánica; el tercer título se refiere a las normas de comportamiento y
contiene capítulos sobre reglas generales y educación en el tránsito, los
peatones, la conducción de vehículos, el transporte público, los ciclistas y
motociclistas, tránsito de otros vehículos y animales, tránsito de personas en
actividades colectivas, trabajos eventuales en vía pública, protección ambiental,
clasificación y uso de las vías, límites de velocidad, señales de tránsito y
procedimientos de control de tránsito; finalmente, el título cuarto regula lo
referido a sanciones, competencia, actuación en caso de imposición de
comparendo al conductor para el transporte público, los recursos, el
procedimiento en caso de daños a cosas, la actuación en caso de infracciones
penales, la actuación en caso de embriaguez, sanciones especiales, ejecución de
la sanción, caducidad y aplicaciones de otros códigos. 4.3.4.3.3. De este recuento se
desprenden las siguientes conclusiones: (i) El denominado Código Nacional de
Tránsito Terrestre se expidió en ejercicio de facultades extraordinarias en
1970 para reglamentar temas de policía vial y circulación, con posteriores
modificaciones en el tiempo; tal y como lo reconoció la jurisprudencia
constitucional, a pesar de su título, el legislador ordinario no le confirió
una verdadera vocación de sistematización plena, integral y coherente de un
área del derecho, por consiguiente no le asignó la naturaleza de Código; (ii) La Ley 769 de 2002 tampoco ha
sido reconocida como Código en el sentido anteriormente señalado por el
legislador ordinario, quien además ha afirmado que el Código data de 1970, es
decir, es el mismo expedido por el Presidente para “reglamentar” asuntos
viales, siendo la pretensión de la nueva Ley simplemente la de actualizarlo; (iii) Incluso aceptando que el
Legislador a través de las leyes que sucedieron al Decreto 1344 de 1970,
quisiera elevar a la categoría de Código las disposiciones contenidas en el
mismo, la Corte no considera que el Código Nacional de Tránsito Terrestre reúna
las características indicadas por esta Corporación en su jurisprudencia. En
efecto los Códigos tienen una finalidad garantista y han sido considerados como
instrumentos para asegurar ciertos derechos ciudadanos, razón por la cual el
término ha sido constitucionalizado54, sin embargo, el Código de
Tránsito Terrestre no sistematiza una materia constitucional. Más bien se trata
de un conjunto de disposiciones que regulan diferentes asuntos relativos al
tránsito en vías privadas y públicas, temas que de ninguna manera constituyen
una rama o área específica del derecho. Siendo así, el Código de Tránsito
Terrestre podía ser legítimamente modificado en ejercicio de funciones
extraordinarias en la medida en que la jurisprudencia no lo ha considerado como
Código por lo que no opera la restricción del numeral 10º del artículo 150 de
la CP. 4.3.4.4. Aún si la Ley 769 de 2002
se considerara un Código, tampoco podría aceptarse que la disposición acusada
modifica su estructura esencial. En el caso concreto, la finalidad del Código
de Tránsito, es como se mencionó arriba, regular la circulación de quienes
transiten las vías públicas o privadas, y el procedimiento de las autoridades
de tránsito. En este sentido, la modificación incorporada por el artículo 202
del Decreto Ley 019 de 2012, se relaciona con una materia accesoria como lo es
la revisión técnica mecánica, trámite que por lo demás no es eliminado y con
relación al cual solo se ha introducido una modificación en el término de la
primera revisión exclusivamente aplicable a los automotores nuevos
particulares. Para señalar de manera más clara lo anterior, resulta ilustrativo
el siguiente cuadro:
La regulación de esta materia no
afecta entonces la estructura del Código de Tránsito porque es una reforma
parcial, de un elemento que no es de la esencia de la Ley, y porque mediante la
modificación del plazo en la primera revisión de los vehículos nuevos
particulares, tampoco se está estableciendo una regulación sistemática e
integral del asunto sometido a consideración. 4.3.5.
Conclusión del cargo. El
análisis efectuado por la Corte permite establecer que, desde el punto de vista
material, las facultades extraordinarias ejercidas por el Presidente de la
República no desbordaron la delegación prevista por el artículo 75 de la Ley
1474 de 2011, ciñéndose al mandato de precisión que demandan las competencias
conferidas por el Legislador ordinario. En suma, la norma demandada: (i) regula
actividades propios de la función administrativa y de la Administración; (ii)
no responde al concepto de ‘licencia ambiental’, excluida del mandato
habilitante; (iii) modifica, y en modo alguno elimina, un procedimiento y
trámite considerado innecesario en su dimensión temporal, para extenderlo a
seis años, en ejercicio de una potestad de apreciación constitucionalmente
reconocida; (iv) no representa una reforma sustancial ni esencial del
denominado Código Nacional de Tránsito Terrestre que, por lo demás, no cumple
con las características señaladas por la jurisprudencia constitucional para ser
considerado como tal. 5. Cargo 2º: Desconocimiento de las
obligaciones del Estado de protección de la vida e integridad de las personas,
y de garantía de la calidad de los productos y servicios para preservar el
medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12,
78, 80, 95 y 333). 5.1.
Concepto de inconstitucional en la demanda. Parte la demanda de considerar que la
extensión, de dos a seis años, del plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los
automotores nuevos de uso particular, desconoce la obligación del Estado de
garantizar la calidad de los productos y servicios, y de proteger la vida e
integridad de las personas y preservar el medio ambiente, independiente de
haber sido dispuesta en norma legal extraordinaria. 5.2. El
deber de garantía de la calidad y bienes y servicios para la seguridad pública
vehicular y el medio ambiente. 5.2.1.
El artículo 78 de la CP, consagra los derechos del consumidor y establece que
la ley regulará el control de los bienes y de los servicios que se ofrezcan a
la comunidad, así como la información para su comercialización. De lo anterior
se desprende una obligación constitucional de garantía de la calidad de los
productos y los servicios a cargo del Estado y en particular del legislador. La
jurisprudencia ha indicado que la competencia legislativa no se limita a
asegurar la calidad de los productos y servicios en relación con el uso al que
se destinen y a los derechos instrumentales de información y participación de
los consumidores, ya que “los
defectos de los productos y servicios, no son indiferentes para el consumidor y
el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida, su integridad
física y su salud”55. 5.2.2. En este sentido, el legislador goza de un
amplio margen de configuración porque la Constitución le reconoce la
competencia específica de crear un marco legal para regular esta materia. En
efecto, la jurisprudencia ha afirmado que: “La configuración sustancial y procesal de este
aspecto - calidad de los bienes y servicios - del derecho del consumidor, según
la Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el
artículo 78 de la C.P., atribuye a la ley la función de regular el control de
calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra
parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores -
además de los distribuidores - por “[e]l adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios”, pero esta responsabilidad se establece “de acuerdo
con la ley”. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los
bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o
conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se
destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la
seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún
con más vigor, la competencia del legislador”56. Considerando el amplio margen de configuración
del legislador, las medidas adoptadas por el mismo que se sometan al control de
constitucionalidad, deberán ser evaluadas de acuerdo con un juicio de
proporcionalidad leve, es decir, identificando su finalidad -que debe ser
legítima-, y su idoneidad57. 5.2.3.
Teniendo en cuenta que el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 regula -sin
suprimir- el trámite de la revisión técnico mecánica, la Corte considera que la
finalidad perseguida por la norma acusada y el plazo previsto para la primera
revisión, también se encamina al logro de valores constitucionales superiores,
como la preservación del medio ambiente y la seguridad pública -integridad y la
vida de los ciudadanos- en las vías de tránsito automotor. Se trata igualmente
de una medida idónea y concordante con la finalidad enunciada, ya que la
revisión técnico mecánica y de emisión de gases
contaminantes comprende una serie de procedimientos de chequeo del automóvil
que garantiza la seguridad y el buen funcionamiento del mismo. 5.2.4.
Además, la constitucionalidad de la norma acusada no solo se sustenta en la
proporcionalidad de la medida diseñada por el legislador en el marco de su
libertad de configuración. La ampliación en el plazo de la primera revisión de los
vehículos particulares nuevos, no supone de ninguna manera que el Estado
renuncie a su deber de control y vigilancia respecto de la calidad de los
bienes ofrecidos a la comunidad, dada la razonabilidad de una regla práctica
que fije un término mayor durante los primeros años de utilización de un
vehículo destinado al uso particular. 5.2.5.
Es importante destacar, que la revisión técnico mecánica es solo una de las
medidas existentes orientadas a garantizar la calidad de los automotores de uso
particular. En efecto hay otras disposiciones que obligan al conductor a
mantener en perfectas condiciones mecánicas su vehículo. El artículo 28 de la
Ley 769 de 2002 prescribe que un vehículo podrá transitar en el territorio
nacional si se garantiza como mínimo “el perfecto funcionamiento de frenos, del sistema de dirección, del
sistema de suspensión, del sistema de señales visuales y audibles permitidas y
del sistema de escape de gases; y demostrar un estado adecuado de llantas, del
conjunto de vidrios de seguridad y de los espejos y cumplir con las normas de
emisión de gases que establezcan las autoridades ambientales”. Asimismo, el artículo 50 de la misma Ley
señala que los propietarios de los vehículos que circulen por el territorio
nacional, “tendrán la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones
mecánicas y de seguridad”. De lo anterior se desprende que la revisión
técnico mecánica es solo una de las formas en las que se mantiene y garantiza
la seguridad y el adecuado funcionamiento del vehículo. Además de las
revisiones que ordena la ley, los concesionarios suelen ofrecer garantías y
revisiones periódicas que complementan las primeras. Cabe señalar también que
los automóviles nuevos cuentan actualmente con tecnologías avanzadas que
garantizan menores niveles de contaminación y altos estándares de seguridad por
lo cual la frecuencia de las revisiones a las que deben someterse, no es
equiparable a la de los vehículos de modelos más viejos. 5.2.6. Finalmente, las autoridades
no han perdido competencia para controlar las condiciones
técnico mecánicas de los vehículos nuevos o usados, en virtud de la
norma acusada. Los artículos 122 y 131 de la Ley 769 de 2002 disponen sanciones
y las multas para los propietarios de los vehículos que infrinjan las normas
establecidas en esta materia. En otras palabras, el que el vehículo tenga menos
de seis años y todavía no cuente con la revisión técnico mecánica, no supone
que la autoridad de tránsito no pueda establecer las sanciones del caso de no
encontrase en óptimas condiciones. 5.3. Conclusión del cargo. Las
consideraciones realizadas por la Corte en este punto, permiten concluir que la
ampliación en el plazo de la primera revisión técnico mecánica de los
automotores nuevos de uso particular, no lleva a que el Estado
renuncie a su deber de control y vigilancia respecto de la calidad de los
bienes ofrecidos a la comunidad,
ni desconoce los valores y principios constitucionales relacionados con el
derecho a la vida y la integridad de los ciudadanos, ni con la preservación del
medio ambiente sano porque: (i) constituye una medida proporcionada en el marco
del amplio margen de configuración otorgada por la Constitución al Legislador
en esta materia; (ii) no representa la única medida de control de las adecuadas
condiciones del vehículo prevista en la Ley; (iii) no implica que las
autoridades pierdan la posibilidad de ejercer el control de las condiciones
técnico mecánicas de los vehículos nuevos o usados en cualquier momento y
lugar. 6. Cargo 3º:
desconocimiento del principio de buena fe y de confianza legítima de los
empresarios dueños de los Centros de Diagnóstico Automotor (CP, art 83). 6.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda. La
inconstitucionalidad aquí analizada se basa en que la disposición demandada
desconoce expectativas legítimas de estabilidad normativa de los empresarios de
los Centros de Diagnóstico Automotor, quienes se ven afectados por la menor
frecuencia de las revisiones técnico-mecánica de los vehículos automotores en
virtud de la disposición acusada, arrojando sobre ellos una carga económica
contraria al principio de buena fe en el ejercicio del derecho constitucional
de libertad de empresa. 6.2. El principio de buena fe en la Constitución y la
jurisprudencia constitucional. 6.2.1. El principio de buena fe se desprende,
específicamente, del artículo 83 de la Constitución, al establecer que “las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas”. 6.2.2.
La jurisprudencia58ha señalado que dicho principio constituye un
verdadero postulado constitucional59, y que debe entenderse como una
exigencia de honestidad y rectitud en las relaciones entre los ciudadanos y la
Administración. Además ha definido el principio de buena fe “como aquel que exige a los particulares y a las
autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y
conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”60. En este
contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con
trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad
que otorga la palabra dada”61”62 6.2.3.
Sobre la buena fe se erige la confianza legítima entendida como la garantía de
la estabilidad, la seguridad jurídica y el respeto al acto propio63.
La confianza legítima como proyección del principio de buena fe busca la
protección de los administrados frente a los cambios “bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades”64, garantizándoles
mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación. En efecto, la
jurisprudencia ha reconocido que la confianza legítima sirve para conciliar
eventuales tensiones entre los intereses particulares y públicos cuando se han
creado expectativas para los administrados que luego desaparecen. Evidentemente no
existe una obligación de mantener las condiciones que ha generado una situación
favorable puesto que no se configuran derechos adquiridos, sin embargo los
cambios no deben ser abruptos65. Tal y como lo señala la
jurisprudencia en esta materia: “Se
trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos
e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se
trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un
derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada
por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una
determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas
intempestivamente66. De allí que el Estado se encuentre, en estos
casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así
como los medios, para adaptarse a la nueva situación67”.68 La
Corte69 considera que el principio de confianza legítima como
proyección del principio de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la
preservación del interés general; (ii) un cambio cierto, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; (iii) la necesidad
de adoptar medidas de carácter transitorio. 6.2.4. Cabe reiterar que, el
principio de buena fe no es un derecho absoluto ya que admite ser ponderado con
otros principios70 como la seguridad jurídica o el interés general,
y tampoco constituye un límite infranqueable al recto y razonable ejercicio de
configuración legislativa71. Asimismo, la jurisprudencia ha
señalado que la garantía de la confianza legítima no se opone a que el Congreso
modifique leyes existentes ya que lo anterior desconocería el principio
democrático y petrificaría el ordenamiento jurídico. En este orden de ideas, se
ha admitido que este tipo de reformas son arbitrarias cuando logran demostrarse
razones objetivas que permitan deducir la permanencia de una regulación “como
por ejemplo, cuando la norma en cuestión ha estado vigente por un largo
período, no ha estado sujeta a modificaciones ni se ha propuesto su reforma, su
existencia es obligatoria “es decir, no es discrecional para las
autoridades responsables suprimir el beneficio”72 y ha generado
“efectos previsibles significativos”, esto es, que los particulares han
acomodado su comportamiento a lo prescrito por la norma”73. 6.3. Análisis del
cargo. 6.3.1. Considera
la Corte que el cargo contra el artículo acusado, por presuntamente vulnerar el
principio de buena fe de los dueños de los Centros de Diagnóstico, al
considerarse que el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, en lugar de
promover la buena fe entre los ciudadanos deja a los particulares en una “mal
entendida libertad”, no está llamado a prosperar. La medida adoptada en la
norma acusada se enmarca en una política general fundamentada en los principios
eficiencia, equidad y economía de la Administración, y orientada a atender las
necesidades del ciudadano para garantizar la efectividad de sus derechos. 6.3.2. Como se mencionó
anteriormente, las razones que motivaron el Ejecutivo a extender el plazo para
la primera revisión técnico mecánica de los automóviles particulares nuevos,
partieron de consideraciones técnicas como los altos estándares de calidad de
los vehículos, las garantías con las que cuentan y el bajo impacto de
contaminación que producen las nuevas tecnologías, entre otros factores. Sobre
tal apreciación fáctica del Legislador y teniendo en cuenta el margen de
configuración que en esta materia el Legislador ordinario delegó en el
Presidente de la República, resulta viable y razonable una modificación en el
trámite de tal revisión, encuadrada en el más amplio espectro de la eliminación
o reforma de los procedimientos y regulaciones que el Ejecutivo considerara innecesarios.
6.3.3. No se ha demostrado tampoco
en la demanda una vocación o expectativa de permanencia del plazo anteriormente
contemplado para la primera revisión técnico mecánica
de los automotores particulares nuevos, ya que esta medida ha sido objeto de
múltiples modificaciones a lo largo de los últimos años por parte del
legislador. Si bien el artículo 202 del Decreto 019 de 2012 amplía el plazo
para la primera revisión técnico mecánica de los vehículos automotores, no
suprime la disposición, ni reforma la regulación de la revisión con respecto a
los vehículos particulares usados ni los de servicio público. Por lo tanto, la
modificación descrita no justifica adoptar medidas transitorias para aminorar
el impacto de la norma entre los empresarios de los Centros de Diagnóstico.
Así, bajo ningún concepto puede el legislador ordinario o extraordinario ver
limitada su competencia en este caso, atendiendo al principio de buena fe de
los dueños de los Centros de Diagnóstico; tampoco puede pretenderse que la facultad
legislativa se petrifique frente a intereses particulares, menos después que la
norma ha sido acusada de no consultar el interés general a la vida, la
integridad personal y la preservación del medio ambiente. 6.4.
Conclusión del cargo. El legislador
extraordinario puede adoptar una medida razonable y proporcionada -como la
expedida-, y si ello es así, no viola el postulado de la buena fe y la
confianza legítima solo porque aquella reduce el ámbito de las expectativas
legítimas de carácter económico de los empresarios. 7. Razón de la
decisión. La ampliación del
plazo para la primera revisión técnico mecánica de los automotores nuevos de
uso particular, se ajusta a la Constitución: (i) no constituye esta medida una
extralimitación de las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 ya que se ciñe al mandato de precisión que
demandan las competencias conferidas por el Legislador ordinario; (ii) no lleva
a que el Estado renuncie a su deber de control y vigilancia respecto de la
calidad de los bienes ofrecidos a la comunidad, ni desconoce los valores y principios
constitucionales relacionados con el derecho a la vida y la integridad de los
ciudadanos, ni con la preservación del medio ambiente; (iii) no desconoce el
postulado de la buena fe y de la confianza legítima de los empresarios de los
Centros de Diagnóstico. III. DECISIÓN. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el artículo 202 del
Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública”, por los cargos examinados. Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1En
dicha ley, se define “el nivel de emisión de gases contaminantes como la
cantidad descargada de gases contaminantes por parte de un vehículo automotor,
que debe ser establecida por la autoridad nacional competente”. 2Se
hace referencia, entre otras, al Acuerdo del Concejo de Bogotá n. 79 de 2003,
la Resolución 005 de 1996, la Resolución del Ministerio de Ambiente 0910 de
2008, la Resolución n. 556 de 2003 del Departamento Administrativo del Medio Ambiente
–DAMA-. 3La intervención cita
el art. 50 de la Ley 769 de 2002, la Resolución 3027 de 2010 del Ministerio de
Transporte. 4Se adjunta concepto técnico del Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible del 10 de abril de 2012. Folios 117 y 118 del
cuaderno principal. 5Ley 769 de 2002. ARTÍCULO
52. PERIODICIDAD Y COBERTURA DE LA REVISIÓN DE GASES. La revisión de gases
de vehículos automotores de servicio público se realizará anualmente y los de
servicio diferente a éste, cada dos años. Los vehículos nuevos se someterán a
la primera revisión de gases al cumplir dos (2) años contados a partir de su
año de matrícula. La revisión a los vehículos deberá realizarse en centros de diagnóstico
automotor oficiales debidamente autorizado. PARÁGRAFO 1o. Los vehículos automotores de placas extranjeras, que
ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la
revisión técnico-mecánica y de gases. PARÁGRAFO 2o. Las motocicletas, motociclos y mototriciclos
estarán sujetas a lo previsto en el presente artículo. 6Ley 1383 de 2010. ARTÍCULO
12. El artículo 52 de la Ley 769
de 2002, quedará así: Artículo 52. Primera
revisión de los vehículos automotores Los vehículos nuevos se
someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes
al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula. PARÁGRAFO. Los vehículos automotores de placas extranjeras, que
ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes. 7C-306
de 2004, C-732 de 2005. 8C-510
y C-511 de 1992. 9Las
razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada
en la CP de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de
la República no fuera objeto de abusos y excesos, se
encuentran ampliamente descritas en la sentencia C-097 de 2003: “El Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la
atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno
mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con
ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos
presidencialistas del régimen vigente”. 10C-097
de 2003: “Desde sus inicios, mediante las
sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte,
partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo,
interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido
de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola
vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los
decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades
dentro del término otorgado por el legislador ordinario” 11C-1028
de 2002: “No es posible, en consecuencia, entender que la
delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con
una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar
claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley” 12C-061
de 2005: “La precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las
cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas
materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites
competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”. 13C-398 de 1995. 14proyecto de ley[1] 142 de 2010
Senado, 174 de 2010 Cámara, que se convertiría en la Ley 1474 de 2011, la cual
habilitó al Presidente de la República para ejercer facultades extraordinarias,
fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas
Lleras. 15Gaceta
del Congreso 607 de 2010. 16C-1157
de 2003. 17C-097
de 2003, C-061 de 2005. 18C-074 de 1993. 19C-061
de 2005: “El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias
no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias”. 20C-097 de 2003 21C-503
de 2001 22C-097
de 2003. 23C-734
de 2005, 24C-734
de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003. 25C-097 de 2003: “deben materializarse de manera explícita en el texto del
artículo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones
pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley
contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero
de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para
terminar la obra del Congreso” 26C-097
de 2003. 27C-398
de 1995:“Se viola, por tanto, el artículo 150, numeral 10, de la Carta
Política, que indica los límites constitucionales de las facultades
extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo
tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en los
términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los
artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra
funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del Poder Público”. 28C-734
de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003. 29Artículo 2º
Ley 1437 de 2011. 30Ver
C-340 de 1996 y C-433 de 1996 en las que la Corte estableció que no
correspondía al Legislador definir qué trámites o procedimientos eran
innecesarios en cuanto la delegación legislativa radicaba precisamente en eso. 31C-433
de 1996 32Como
bien lo señaló la sentencia C-362 de 1996 al analizar una disposición expedida
por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias en la que se
ordenaba eliminar la revisión técnico mecánica para vehículos particulares: “Sin
embargo, la pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no
es si el certificado cumple un fin deseable, sino más bien si, en atención a
los peligros potenciales que conlleva el uso de los automóviles, el organismo
competente del Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el
certificado de movilización. La respuesta constitucional es obvia: ese órgano
del Estado no tiene ningún deber de establecer el mencionado certificado, pues
él goza de discrecionalidad para determinar cuál medida debe elegir, entre la
gama de disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas
de la movilización de los vehículos. Las razones para seleccionar una u otra
medida pueden ser diversas, y entre ellas cabe la de considerar las
posibilidades reales de la administración de garantizar una revisión
técnico-mecánica oportuna y eficiente, la de sopesar los costos que la revisión
genera en términos de tiempo y dinero para los usuarios en relación con los
beneficios que se han obtenido con ella, la de confiar a la diligencia de los
propietarios de los automotores el mantenimiento de éstos, sin perjuicio de la
inspección y vigilancia permanente a cargo de las autoridades etc.El Congreso es el órgano del Estado competente para
regular lo referido al tránsito automotor y, por consiguiente, para dictar la
norma bajo análisis, de acuerdo con la cláusula general de competencia
contenida en el artículo 150 de la Constitución. Ello significa que a él le
corresponde determinar cuál es la medida más apropiada para garantizar el buen
estado de los vehículos. (…) Al hacerlo hizo uso de la discrecionalidad de que
goza el Congreso para decidir cuál era la medida más oportuna para el control
de los vehículos, atribución que le fue transferida por éste en el momento de
dictar la ley de facultades. Del referido artículo del decreto se puede inferir
que el gobierno consideró que las medidas que suprimía no eran necesarias o no
habían cumplido con lo que se esperaba de ellas y, en consecuencia, se inclinó
por tomar otra disposición para el efecto de garantizar una circulación
vehicular libre de peligros, cual fue la de establecer que era responsabilidad
personal de los propietarios de los automotores mantenerlos en óptimas
condiciones mecánicas y de seguridad, a lo que agregó que las autoridades
competentes vigilarían el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte.
Para ello se apoyó en la obligación constitucional del Estado de presumir la
buena fe de los particulares en sus actuaciones. No es competencia del juez
constitucional establecer si la decisión del gobierno de suprimir los referidos
trámites es acertada o no. Al Congreso le corresponderá, en el futuro, evaluar
si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un transporte libre
de peligros y, en caso de considerar que no es así, está plenamente facultado
para tomar otras disposiciones para el efecto”. 33C-035 de 1999. 34Cabe agregar que el
mismo trámite de expedición de la licencia ambiental difiere del proceso de
certificación de la revisión técnico mecánica. De acuerdo con el artículo 58 de
la Ley 99 de 1993, la licencia se solicita previamente por el interesado, quien
debe presentar un estudio de impacto ambiental. A diferencia de este
procedimiento, el trámite de la revisión técnico mecánica es obligatoria para
todos los propietarios de automotores particulares o de uso público y se
realiza bajo un procedimiento estándar fijado por el Ministerio de Transporte,
al cabo del cual se emite un certificado que podrá ser solicitado por las
autoridades de tránsito en cualquier momento so pena de sanciones para el
infractor. 35C-340 de
2006, C-970 de 2004 36Constitución
Política de 1991. “Artículo 150. Corresponde al Congreso (...) 2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. 37C-252
de 1994. 38C-577 de 2006, C-340 de 2006 39C-129
de 1995. 40En
la Sentencia C-362 de 1996 se delinearon dos criterios
fundamentales que contribuyen a dilucidar cuando se está en presencia de un
código. Dijo entonces:"esta
Corporación considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado
como un código debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes: a)
Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa,
integral y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un
código cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando
coexisten con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia,
sin que en este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se
consideran parte integrante del mismo; b) Que exista una manifestación de
voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a
la categoría de código. La Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver
supra) que no todas las sistematizaciones normativas constituyen un código.
También se han elaborado fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de
los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones
en las cuales los criterios diferenciadores no son suficientes para resolver
las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la
cláusula general de competencia que en materia legislativa contempla la
Constitución a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el
Legislativo pueda determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la
categoría de códigos, de manera que únicamente él pueda decidir sobre la
aprobación, derogación o modificación de leyes determinadas. Dado que los
códigos constituyen "una técnica legislativa", como es de aceptación
general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que
precise cuál de éstas configura un código, concluyéndose entonces que en los
casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo
normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo”. En sentencia C- 186
de 2003 se reiteran los anteriores criterios. 41C-340 de 2006, C-129
de 1995, C-582 de 2001: “Ha advertido sin embargo la jurisprudencia que, la
facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto
jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello
equivale a expedir un código” 42Cita
de la sentencia C-340 de 2006. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia
No. 15 de marzo de 1987. 43Ibidem. 44C-362
de 1995. 45C-245
de 2001: “resultaría muy fácil para el Presidente de la República, a través
de consecutivas modificaciones, variar completamente las materias de un código,
fenómeno que, en últimas, perfectamente podría asimilarse a la expedición de un
estatuto normativo de esa naturaleza”. 46C-362
de 1995, C-253 de 1994: “(…) La prohibición constitucional del otorgamiento
de facultades extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se
extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente
determinados como propias de lo que hace parte de un código; por consiguiente,
la prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en
consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o
modificación de los códigos”. 47C-255 de 1995 48C-577
de 2006, C-140 de 2001, C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077 de 1997 y C-046 de
1998 49C-296
de 1995 reiterado por la sentencia C-077 de 1997 50C-077 de 1997. 51C-362
de 1996, C-577 de 2006. 52C-362 de 1996: “Ahora
bien, se podría argüir que el Legislador aceptó tácitamente la categorización
del reglamento de tránsito como código, puesto que en las Leyes 33 de 1986 y 53
de 1989 se refirió a él llamándolo "Código Nacional de Tránsito
Terrestre". Sin embargo, esta posición no es aceptable. De acuerdo con la
nueva Constitución, las leyes-código constituyen un tipo especial de ley que se
distingue porque su expedición, reforma o derogatoria puede ser decidida
exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-código se les
concede una garantía especial de estabilidad e intangibilidad de la que no gozan
las leyes comunes. Así las cosas, y puesto que la Constitución no estableció
cuáles son las leyes-código, razón por la cual esta facultad ha quedado
atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que éste declare
expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un cuerpo
legal adquiera esa calidad, cosa que no se da en el caso bajo análisis, pues en
él simplemente utiliza una denominación que la práctica consuetudinaria había
dado al reglamento de tránsito”. 53C-362 de 1996 54C-362 de 1996 55C-1141 de 2000 56Íbidem. 57C-720 de 2007, C-673 de 2001. “De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte, tal es el estándar que, en principio, corresponde aplicar cuando se
enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2)
tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el
contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está
de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza
de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una
normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y
6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en
cuestión”. 58C-822
de 2011, C-1256-2001, C-1287-2001, C-007-2002, C-009-2002, C-012-2002,
C-040-2002, C-127-2002, C-176-2002, C-179-2002, C-182-2002, C-184-2002,
C-199-2002, C-251-2002, C-262-2002 59C-071
de 2004 60T-475 de 1992 61Ibídem. 62C-131
de 2004. 63T-173 de 2008, T-1040 de 2005. 64C-478 de 1998. 65T-020 de 2000. 66Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, sentencia del 17
de diciembre de 1992, asunto
Holtbecker, en J. Boulouis
y M. Chevallier, Grands Arrêts de la Cour de Justice des Communautés
Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 77. En
este fallo el Tribunal consideró que el principio de la confianza legítima se
definía como la situación en la cual se encuentra un ciudadano al cual la
administración comunitaria, con su comportamiento, le había creado unas
esperanzas fundadas de que una determinada situación jurídica o regulación no
sería objeto de modificación alguna. 67Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas, sentencia del 8 de junio de 1977,
asunto Merkur. en J. Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes,
París, Dalloz, 1993, p. 218. En esta sentencia el
Tribunal consideró que el principio de la confianza legítima podía llegar a ser
vulnerado por la Comunidad Europea debido a la supresión o modificación con
efectos inmediatos, en ausencia de unas medidas transitorias adecuadas y sin
que se estuviera ante la salvaguarda de un interés general perentorio. 68C-131 de 2004. 69C-131
de 2004, T- 084 de 2000. 70C-963 de 1999. 71T-460 de 1992. 72Corte
Constitucional, sentencia C-007 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 73C-131 de 2004 |