RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 120206736 DE 2020

(Agosto 18)

SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL

2310460

Doctores

JUNTA DE INFRAESTRUCTURA

juntainfraestructura@alcaldiabogota.gov.co

Bogotá

ASUNTO:  RESPUESTA RADICADO NO 1-2020-6736 - CONCEPTO APLICACIÓN DECRETO 142 DE 2020 – OBRAS PUBLICAS Y HORARIOS

De conformidad con la solicitud efectuada referente a la posibilidad de desarrollar las actividades inherentes a obras e infraestructura pública, y en que horario, en las zonas con limitaciones a la circulación de personas y vehículos, establecidas en el Decreto Distrital 142 de 2020, me permito informar:

1. COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia.

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Secretaría Jurídica Distrital, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital, y en tratándose de las solicitudes elevadas por los particulares, las mismas deberán corresponder o enmarcarse dentro del actuar de las diferentes entidades y organismos del Distrito Capital, o referirse al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Distrito Capital, por no estar dentro de sus funciones, asesorar, instruir u orientar a los particulares o a las instituciones privadas, en el ejercicio de sus derechos y prerrogativas derivadas de las atribuciones enmarcadas en el desarrollo y ejercicio de actividades del derecho privado.

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente[1].” (Negrilla fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna”[2] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Secretaría Jurídica Distrital, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

2. RESPUESTA A LA CONSULTA ELEVADA.

De conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dentro de los contratos estatales, se encuentra tipificado el de obra, el cual consiste en el negocio jurídico que celebran las entidades estales para “(…) la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.”

La ejecución de dichos contratos implica la aplicación de normas del nivel nacional y territorial que regulan aspectos tales como: licencias y obligaciones ambientales, licencias urbanísticas y cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial, normas de protección del patrimonio histórico y cultural, asuntos relativos al desarrollo territorial, expropiación y manejo de temas prediales, asuntos tributarios, movilidad, servicios públicos domiciliarios. manejo de comunidades.

En ese orden, la actividad ejecutada abarca diferentes ámbitos que impactan directamente las condiciones socio económicas del territorio intervenido y de su continuidad o interrupción depende la debida prestación del servicio. Lo anterior, resulta de especial importancia en el marco de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social y la calamidad pública declarada en el distrito capital mediante Decreto Distrital 87 del 16 de marzo de 2020.

En tal sentido, resulta relevante precisar, en el marco de la Ley 1523 de 2012, la incidencia de la declaratoria de calamidad pública, en ese orden, dicha norma consagra:

“ARTÍCULO 58. CALAMIDAD PÚBLICA. Para los efectos de la presente ley, se entiende por calamidad pública, el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al distrito, municipio, o departamento ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción.”

En ese orden, las gestiones a implementar por las autoridades y particulares deben estar enfocadas en superar el estado de anormalidad y en su actuar deben observarse, entre otros, los principios generales consignados en la ley en comento, dentro de los que se encuentran:

“2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados.”

Toda vez que, tal como lo refiere el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, la finalidad prevista en la celebración de contratos estatales y ejecución de los mismos, gira en torno del cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, aspectos de gran importancia en la situación actual, con ocasión de la pandemia por Coronavirus COVID-19.

Así las cosas, de conformidad con el Decreto 142 de 15 de junio de 2020 “Por el cual se adoptan medidas transitorias de policía para garantizar el orden público en las localidades de Bosa, Engativá, Suba y Ciudad Bolívar con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante Decreto Distrital 087 del 2020 por la pandemia de Coronavirus COVID-19” emitido por el Distrito Capital.

Se encuentra que la disposición en cita, en el artículo 1° estableció:

“ARTÍCULO 1.- MEDIDAS ESPECIALES. LIMITAR totalmente la libre circulación de vehículos y personas en los sectores que se describen a continuación de las localidades de Bosa, Engativá, Suba, y Ciudad Bolívar entre las cero horas (00:00 a.m.) del día 16 de junio de 2020, hasta las horas (00:00 a.m.) del día 30 de junio de 2020.

(…) Se exceptúan las personas y vehículos indispensables para la realización de las siguientes actividades:

1. Abastecimiento y adquisición de alimentos, productos farmacéuticos, de salud, y de primera necesidad. Para su adquisición podrá desplazarse exclusivamente una sola persona por núcleo familiar.

2. Prestación de los servicios administrativos, operativos o profesionales de los servicios públicos y privados de salud.

3. Cuidado institucional o domiciliario de mayores, personas menores de 18 años, dependientes, enfermos, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables, y de animales.

4. Orden público, seguridad general y atención sanitaria.

5. Atender asuntos de fuerza mayor o de extrema necesidad, circunstancias que deberán ser acreditadas en caso que la autoridad así lo requiera.

Parágrafo 1. Las excepciones arriba descritas se confieren con ocasión de la prestación o necesidad de recibir los bienes o servicios mencionados. El personal exceptuado deberá contar con plena identificación que acredite el ejercicio de sus funciones. Los vehículos en los que se transporten deberán contar con la debida identificación del servicio que prestan.

Parágrafo 2. Las actividades listadas en el numeral 1 podrán realizarse en forma exclusiva en el horario comprendido entre las 5:00 a.m. y las 6:59 p.m.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Del citado artículo, se observa, que dentro del numeral 5°, se contempla como una de las excepciones a la medida de limitación a la libre circulación de personas y vehículos en las UPZ de Bosa, Engativá, Suba y Ciudad Bolívar, la atención de asuntos de extrema necesidad, dentro de la cual, si bien no se indica de manera expresa, se comprende la ejecución y desarrollo de obras públicas, dado su impacto en el bienestar de las comunidades del área de influencia.

Así mismo, dentro del artículo 2°, el Decreto 142 de 15 de junio de 2020, contempla unas excepciones adicionales a la restricción de libre circulación de vehículos y personas contemplada en el artículo 1° del Decreto en referencia, en las localidades de Bosa, Engativá, Suba, y Ciudad Bolívar. Excepciones, de las cuales, resulta pertinente citar en particular la contemplada en el literal l) que establece:

“l) Servidores públicos y contratistas estatales para el cumplimiento de actividades relacionadas con la declaratoria de calamidad pública, emergencia económica y recolección de datos.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Dentro del literal l) en mención, del artículo 2° del Decreto 142 de 2020, se contempla como una de las excepciones a la medida de restricción y limitación a la libre circulación de personas y vehículos en las UPZ de Bosa Engativá, Suba, y Ciudad Bolívar, la prestación de servicios y labores de los servidores públicos y contratistas estatales, figura dentro de la cual se encuentra contemplada la ejecución y de desarrollo de obras públicas.

Ahora bien, respecto a los horarios en los que se puede ejecutar la actividad de construcción, de obras públicas, resulta pertinente hacer referencia al Decreto 143 de 15 de junio de 2020 “Por el cual se imparten lineamientos para dar continuidad a la ejecución de la medida de aislamiento obligatorio en Bogotá D.C. y se toman otras determinaciones”, que en su artículo 5° establece:

 “ARTÍCULO 5. - TURNOS PARA ACTIVIDADES ECÓNOMICAS. Con el fin de minimizar las aglomeraciones en el transporte público y mitigar la propagación del Coronavirus COVID-19, los sectores económicos exceptuados de la medida de aislamiento preventivo obligatorio deberán funcionar en los horarios descritos en el Anexo No. I del presente decreto, teniendo en cuenta la Clasificación Industrial Internacional Uniforme - CIIU de su actividad los cuales se enmarcan de la siguiente manera: (…).” (Negrilla fuera de texto).

Así, el artículo 5° del Decreto 143 de 2020, hace remisión al Anexo No 1 del Decreto ibídem, en cual se contempla que:

“Las obras de infraestructura vial y/o de obra pública están exoneradas de los turnos establecidos en el presente decreto con el fin de dar cumplimiento a la misionalidad y fines sociales, sin perjuicio de las normas que regulan la actividad y las disposiciones contempladas en la directiva conjunta No 002 de 2020 expedida por la Secretaría Distrital de Movilidad y la Secretaría Jurídica Distrital.” (Subrayado fuera de texto).

En consecuencia, la actividad de construcción de obras públicas y/o de infraestructura vial, en concordancia con lo establecido en el Anexo No 1 del Decreto 143 de 2020, se encuentra excenta del cumplimiento de los turnos establecidos para el desarrollo y ejecución de actividades, en el citado Decreto.

En ese orden de ideas, si bien dentro del articulado del Decreto 142 de 15 de junio de 2020, no se establece de manera expresa como una de las excepciones a la restricción de circulación en las UPZ de Bosa Engativá, Suba, y Ciudad Bolívar, la construcción o ejecución de obras públicas, se puede entrever dentro de la redacción del Decreto ibídem, que tanto dentro de lo estipulado en el artículo 1° numeral 5°, y en el literal l) del artículo 2° del Decreto 142 de 2020, se contempla como una excepción a esta medida, la construcción de obras públicas. Adicionalmente, respecto al cumplimiento de horarios sobre la actividad de construcción de obras públicas, se reitera lo establecido en el Anexo No 1 del Decreto 143 de 2020, esto es, que esta actividad, esta exonerada de los turnos establecidos en el Decreto de la referencia, con el fin de dar cumplimiento a la misionalidad y fines sociales.

La anterior consulta se resuelve en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Atentamente,

PAULA JOHANNA RUIZ QUINTANA

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Proyectó: María Paula Toro Espitia

Revisó: Paula Johanna Ruiz Quintana

NOTAS DE PIE DE PÁGINA: