RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202219564 DE 2022

(Septiembre 26)

2310440

Bogotá D.C.

Señor(a):

JOHANA PAOLA RESTREPO SIERRA

SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD

Dirección Electrónica: jrestrepo@movilidadbogota.gov.co

BOGOTÁ, D.C. -

Asunto: Términos para liquidar contratos estatales con motivo de la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.

Referenciado: 1-2022-3869

Radicado N°: 2-2022-19564

Respetada Doctora Johana:

En atención a la comunicación con radicado del asunto, en la cual solicita lineamiento jurídico distrital frente a si existió interrupción de los términos para liquidar los contratos estatales, con motivo de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia Coronavirus, mediante el Decreto 417 de 2020 y el 491 de 2022, entre otras disposiciones normativas expedidas como consecuencia de dicho estado de emergencia.

Con el fin de dar mayor claridad al asunto y aportar a la gestión contractual de la entidad, teniendo en cuenta las facultades consagradas en los artículo 2 y especialmente en lo dispuesto en el artículo 3 numeral 11 del Decreto 323 de 2016 modificado parcialmente por los Decretos Distritales 798 de 2019 a continuación, se presentan las normas y pronunciamientos que para tales efectos se han esgrimido.

I. Marco jurídico

1. Liquidación de contratos

La liquidación del contrato estatal constituye la oportunidad en el cual las partes del mismo cruzan cuentas respecto del estado de sus obligaciones, ponen fin a las divergencias presentadas y se declaran a paz y salvo.

Este etapa post contractual se encuentra regulada en el artículo 60[1] de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 en sus generalidades y en cuanto a los términos para proceder con la liquidación, se encuentra el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 el cual establece sus plazos así:

“ARTÍCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.”

En términos desarrollados por la Agencia para la Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, se define este procedimiento así:

“La liquidación es el procedimiento a través del cual, una vez concluido el contrato, las partes cruzan cuentas respecto sus obligaciones.

El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo mutuo o si existen obligaciones por cumplir y la forma en que deben ser cumplidas. Por esta razón, la liquidación sólo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato.

El marco normativo general de la liquidación de los contratos estatales está previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012.

El trámite aplicable a la liquidación de los contratos estatales se encuentra en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.”[2]

En este sentido, por autonomía de la voluntad de las partes, el término principal para realizar la liquidación del contrato por mutuo acuerdo será el establecido por la Entidad en los pliegos de condiciones y/o acordado en el contrato a suscribir. En todo caso, no existiendo dicho pacto, el artículo precitado prevé un término supletivo de 4 meses contados desde: a) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, b) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o c) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato.

Si no es posible efectuarla de manera bilateral entre las partes y de mutuo acuerdo, la Entidad Estatal tiene la competencia para realizar la liquidación, unilateralmente, durante el término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivos establecidos por la Ley.

Por otra parte, si transcurren estos dos meses, y la entidad no lo haya liquidado unilateralmente, se podrá solicitar la liquidación judicial por el medio de control de controversias contractuales establecidos en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011[3], y que tiene un término de caducidad de dos años contados a partir de la expiración de los dos meses mencionados.

Finalmente tal procedimiento podrá realizarse en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido, caso en el cual podrá hacerse de forma: bilateral, unilateral o solicitada judicialmente.

2. Covid-19 y liquidación de contratos

Ahora bien, en el marco de la pandemia causada por el virus Covid-19 se introdujeron cambios que impactaron los procedimientos en materia administrativa y contractual. 

En este sentido, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, el cual fue posteriormente prorrogado hasta junio de 2020. Aunado a ello, se declaró emergencia sanitaria hasta el 30 de junio de 2022.

Aunado a lo anterior, con los Decretos 491 y 564 de 2020 se introdujeron reglas sobre la suspensión de los términos de caducidad y prescripción, los cuales deben interpretarse a la luz de los términos para la liquidación de contratos. Es así como el Decreto 491 estableció en su momento:

“ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.

PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.

PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.”[4](Negrita fuera del texto)

A su vez, el Decreto 564 de 2020 reguló:

“artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales. 

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. (…)” (Negrita fuera del texto).

En este sentido, Colombia Compra Eficiente sobre la materia conceptuó sobre la suspensión de términos relacionados con la liquidación del contrato lo siguiente:

“Como se puede observar, el Decreto 491 no suspendió ipso iure los términos de las actuaciones administrativas, sino que otorgo a las autoridades la facultad de hacerlo bajo ciertas condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 6.

Como consecuencia de lo dicho, para que se entiendan suspendidos los términos para liquidar el contrato debe existir un acto administrativo en ese sentido. Si no existe tal acto, los términos para la liquidación, bilateral –de mutuo acuerdo o el supletivo de 4 meses– o unilateral de 2 meses, siguen corriendo. Por el contrario, si la autoridad administrativa ha suspendido mediante acto administrativo sus actuaciones, los términos para la liquidación se entenderán suspendidos por el término que indique el correspondiente acto. Sobre esto último, se debe hacer énfasis sobre el hecho de que el acto de suspensión debe comprender los trámites relacionados con la liquidación de los contratos de la entidad y que la suspensión solamente durara por el término que allí se indique.”[5]

Ahora bien, sobre los términos de caducidad y prescripción, en el mismo concepto Colombia Compra Eficiente estableció:

“Como puede observarse, todos los términos de prescripción y caducidad se encontraban suspendidos desde el día 16 de marzo de 2020 y hasta que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación de los términos judiciales.

Esta norma tiene efectos directos sobre la competencia de las entidades estatales para liquidar los contratos, pues el término de dos años de que trata el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 es el término de caducidad. Este actúa como un límite temporal para el ejercicio de la facultad de liquidación de contratos en sede administrativa. Por tanto, si no se presenta la caducidad, tampoco acaece la perdida de competencia que ella acarrea, lo que quiere decir que la entidad conserva la facultad para liquidar sus contratos.

En ese orden de ideas, para calcular el término de dos años para liquidar los contratos estatales al que se refiere el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 debe tenerse en consideración la suspensión de términos que obro ipso iure como consecuencia del artículo 1 del Decreto 564 de 2020.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que exista stricto sensu una suspensión de la facultad para liquidar los contratos, pues durante el término que duro la suspensión de términos judiciales, la entidad podía liquidar sus contratos de manera unilateral o bilateral, de acuerdo con la etapa en que se encontrase.

Igualmente, para esta Subdirección, los términos para la liquidación bilateral –el acordado o el supletivo de 4 meses– o la liquidación unilateral –de 2 meses– tampoco fueron suspendidos, ya que la suspensión del término de caducidad no tiene efectos sobre estos términos administrativos. En ese orden de ideas, solamente el término de 2 años, en caso de estar corriendo mientras duro la suspensión, podrá verse impactado como consecuencia de lo regulado por el Decreto 564 de 2020.

Dicho ello, es preciso hacer notar que la suspensión de términos judiciales estuvo vigente desde el día 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020, como consecuencia de los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20- 11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581 del Consejo Superior de la Judicatura. Consecuencialmente, desde el día 1 de julio del año en curso corren nuevamente los términos para que opere la caducidad de las acciones y con ello el término para que pierdan competencia las entidades estatales para liquidar sus contratos, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero, articulo 11, de la Ley 1150 de 2007.”[6] (Negrita fuera del texto)

II. Conclusiones

- En cuanto a los términos de la liquidación de contratos, el Decreto 491 de 2020 permitió a las entidades estatales la facultad suspender los términos para liquidar el contrato hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (30 de junio de 2022).

En todo caso, para que ello fuere posible estaba supeditado a la expedición de un acto administrativo debidamente justificado en el que se determinara la actuación administrativa específica a suspender, razón por la cual, de no existir tal acto expedido por la Entidad Estatal, los términos para la liquidación -en todos sus plazos- siguieron corriendo normalmente.

Por último, se resalta que la suspensión solamente duraría por el término que en el acto administrativo se expresó.

En cuanto a los términos de caducidad y prescripción -que afectan la liquidación de contratos- a la hora de contabilizar el término de dos años para la solicitud de la liquidación judicial por el medio de control de controversias contractuales, debe tenerse en cuenta la suspensión de términos aplicable como consecuencia del artículo 1 del Decreto 564 de 2020, esto es, hasta el 1 de julio de 2020.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que exista stricto sensu una suspensión de la facultad para liquidar los contratos, pues durante el término que duro la suspensión de términos judiciales, la entidad podía liquidar sus contratos de manera unilateral o bilateral, de acuerdo con la etapa en que se encontrase. (…) En ese orden de ideas, solamente el término de caducidad de dos años para iniciar demanda por el medio de control antes referido, en caso de estar corriendo mientras duro la suspensión, podrá verse impactado como consecuencia de lo normado por el Decreto 564 de 2020. [7]

Atentamente,

ZULMA ROJAS SUAREZ

Directora Distrital De Política Jurídica

Proyectó: Anyi Sharlyn Marín Camargo-Dirección Distrital De Política Jurídica

Revisó: Anyi Sharlyn Marín Camargo-Dirección Distrital De Política Jurídica

Aprobó: Zulma Rojas Suarez-Dirección Distrital De Política Jurídica

NOTA: Ver Concepto original en Anexos.

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