RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 14 de agosto de 2003, mediante la cual la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca niega las pretensiones de la demanda.

El ciudadano JORGE IGNACIO CIFUENTES REYES, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del C.C.A., solicita al tribunal que en proceso de primera instancia acceda a las siguientes

1.1. Pretensiones

Que declare la nulidad de los artículos 3 y 7 de la Resolución Núm. 3103 de 14 de noviembre de 2001, "por medio de la cual se reglamenta la expedición de los permisos de operación de los vehículos particulares autorizados para prestar el servicio público de transporte en rutas periféricas", expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C.,

1. 2. Hechos

En resumen, el actor se refiere al acto de expedición de la resolución Impugnada y a los antecedentes y fundamentos normativos del mismo, al tiempo que le hace varias censuras respecto de su legalidad.

1. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Indica como violados los artículos 84, 123, 150, numeral 21, y 334 de la Constitución Política, 39 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 y e1 Decreto distrital 354 de 30 de abril de 2001, debido a las siguientes razones:

1.3.1. La Secretaría de Tránsito excede las normas reglamentadas y en las que sustenta el acto acusado, como son los artículos 39 del Decreto 170 de 2001, 20 de la Ley 336 de 1996, al excluir a los vehículos particulares provenientes del servicio público para operar en el transporte periférico, pese a que en carta-oficio de 9 de octubre de 1999, dirigida a las empresas de transporte periférico les había concedido inicialmente permiso para ello sin que en los considerandos se fundamente jurídicamente la supresión o no renovación de tales vehículos, de donde se deduce que la decisión es arbitraria, y hasta la fecha el Gobierno no ha señalado condiciones de libertad para el transporte distrital o municipal en cuanto a rutas, horarios y frecuencias, sino que por el contrario se continúa regulando.

Los permisos especiales transitorios previstos en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 son para la prestación ocasional del servicio de transporte o para superar situaciones de alteración del orden público, que no es el caso, de donde se infiere que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá confunde los permisos especiales y transitorios de dicho artículo con lo que otorga a los vehículos particulares para continuar prestando el servicio público hasta el 31 de diciembre de 2003.

La Secretaría de Tránsito y Transporte carece de competencia para reglamentar las condiciones del servicio público en materia de suspender los permisos a los vehículos particulares provenientes del servicio público, pues en las normas pertinentes no se advierte esa facultad; asimismo, tampoco para reglamentar, modificar o aclarar el artículo 39 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001, y para señalar la vida útil de los vehículos particulares que presten el servicio público de manera transitoria, con lo que se violan los artículos 123 y 150, numeral 21, de la Constitución Política.

Al proceso fue vinculada como parte demandada la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., quien mediante apoderado manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda y que de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 336 de 1996 las autoridades de transporte municipales están facultadas para determinar la demanda existente o potencial a fin de determinar las necesidades de movilización de cada comunidad, de modo que al tenor del artículo 18 ibídem, en concordancia con el artículo 34 del Decreto Nacional Núm. 170 de 2001, los permisos otorgados pueden ser revocados o modificados de oficio por dichas autoridades, lo cual indica la congruencia entre la parte motiva y la resolutiva del acto acusado. No es pues un permiso permanente ni configura derecho adquirido.

Por lo demás, el manejo de la política del transporte periférico siempre estuvo asignado a los organismos de transporte municipales o distritales, con facultades oficiosas de revocación o de abstención para la renovación de la las licencias o permisos, según se deduce de los artículos 7 del Decreto Nacional 1787 de 1990 y 64 del Decreto ; Nacional 1553 de 1998.

La ley prevé que la vida máxima útil de un vehículo de transporte de pasajeros es de 20 años, de modo que no puede permitirse que los vehículos que cumplieron su vida útil en dicho servicio sean incluidos en el ámbito de la renovación.

Siguiendo la evolución histórica de las facultades de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. se colige que desde su creación como autoridad única de tránsito y transporte del Distrito, ha tenido competencia para regular todos los aspectos relacionados con la actividad del transporte público en cuestiones que no contraríen las políticas del Ministerio de Transporte.

El Tribunal, luego de reseñar la actuación procesal y las posiciones enfrentadas, concluye:

-Que la facultad de la entidad demandada para expedir el acto acusado se encuentra señalada en diversas disposiciones, tales como los artículos 30 del derogado Código Nacional de Tránsito -Decreto 1344 de 1970, modificado por el Decreto 2591 de 1990; 3 Y 6 de la Ley 769 de 2002, nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre; y 2°, numerales 4 y 6, del Decreto distrital Núm. 354 de 30 de abril dc 2001, por el cual se modifica la estructura organizacional de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., se asignan funciones a las dependencias y se dictan otras disposiciones.

Según esas disposiciones es del resorte de esa dependencia regular y dirigir la actividad del tránsito y el transporte del Distrito Capital, por lo tanto las acusaciones sobre ese aspecto se encuentran infundadas.

-Los artículos 3° y 7 de la Resolución 3103 de 2001 no contravienen el artículo 39 del Decreto 170 de 2001, por cuanto conforme el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 la vida útil de los vehículos que prestan el servicio público la ha fijado en 20 años, lo cual no excluye los particulares que desarrollan un servicio público, y, ello está íntimamente relacionado con la seguridad que debe ofrecerse al usuario del sistema de transporte, en este caso, el periférico, además de que es deber de las autoridades verificar las condiciones de seguridad en que se presta tal servicio, de modo que permitir el ingreso de vehículos que adquirieron la condición de particulares por retiro del servicio público contraviene esa norma, ya que lo fueron justamente por haber cumplido su vida útil.

De otra parte, según el citado decreto, el servicio de transporte en zonas , periféricas puede ser prestado hasta el 31 de diciembre de 2003, por , vehículos particulares, lo cual es reglamentado por el artículo 7 de la resolución acusada.

-Que dicha resolución no desconoce la licencia de funcionamiento concedida a las empresas de transporte periférico, por cuanto lo que ella reguló fue el ingreso de esos vehículos que se vinculan a tales empresas, y el permiso que poseen no amparar a los vehículos que no ofrecen los requisitos para dicho servicio.

-Que no hay confusión de los permisos especiales y transitorios previstos en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996, y el previsto en el artículo 39 del Decreto 170 de 2001, en razón a que el primero es para atender ocasionales demandas, y una vez superadas las situaciones que lo justifican, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso. Pero a partir del 1 de enero de 2004, según el artículo 39 del Decreto 170 de 2001 sólo podrá ser prestado por vehículos matriculados en el servicio, cuyas empresas habilitadas para ello serán metropolitanas, distritales o municipales.

En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

El actor apeló la sentencia con el argumento de que no discute de que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá es una autoridad de tránsito, pero la materia del tránsito terrestre automotor se refiere a la circulación de personas, animales y vehículos, mientras que la materia de transporte público es distinta a esa materia y su intervención está a cargo del Estado en tanto servicio público, por mandato del artículo 334 de la Constitución Política. Advierte que esa aclaración obedece a la confusión de la magistrada ponente al reconocer que esa dependencia como autoridad de transporte pueda , reglamentar el transporte periférico o de otra clase, y la vida útil de los vehículos, siendo que no tiene esa facultad, pues ello es facultad del Congreso de la República. Por lo demás, insiste en que las disposiciones acusadas restringen y suspenden los permisos que la misma dependencia había concedido a los vehículos particulares provenientes del servicio público, a pesar de que el Gobierno Nacional no había hecho distinción sobre el origen de los vehículos particulares; y en que ella carece de potestad para reglamentar el artículo 39 del Decreto Nacional 170 de 2001.

Durante el traslado para alegar de conclusión solo se pronunció la entidad demandada, la cual reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda.

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación no rindió concepto en este proceso.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

Se trata de la Resolución Núm. 3103 de 14 de noviembre de 2001, "por medio de la cual se reglamenta la expedición de los permisos de operación de los vehículos particulares autorizados para prestar el servicio público de transporte en rutas periféricas", expedida por la Secretaría de Transito y Transporte de Bogotá D.C., en uso de sus facultades constitucionales, legales y en especial de las conferidas en las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, y en los Decretos 80 de 1987 y 170 de 2001, de orden nacional.

En su parte considerativa se invoca lo dispuesto en los artículos 17 y 20 de la Ley 336 de 1996, 39 del Decreto 170 de 2001 y 6 de la Ley 105 de 1999, para concluir que en virtud de esas disposiciones es competencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá reglamentar las condiciones para el servicio público de transporte en la ciudad, y que la vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años.

Sus artículos acusados son el tercero y el séptimo, que a la letra dicen:

"ARTICULO TERCERO.- La vida útil máxima de los vehículos particulares autorizados mediante permiso especial, pala prestar el servicio público en rutas periféricas será de veinte (20) años. Si el titular del permiso pretende continuar prestando el servicio de transporte, deberá efectuar la renovación del vehículo por otro de modelo más reciente, aclarando que dicho permiso especial sólo se concederá hasta el 31 de Diciembre del 2003".

"ARTICULO SÉPTIMO.- Los vehículos que hayan efectuado el cambio de servicio de público a particular no podrán ser objeto del permiso especial de operación. Por consiguiente, los permisos que actualmente se encuentren vigentes no serán renovados. Sin embargo, en el evento de que estos vehículos hayan obtenido su permiso en sustitución de un vehículo particular podrán ser objeto de renovación por particular siempre y cuando demuestren esta condición y cumplan con los requisitos indicados en el artículo cuarto de la presente resolución".

La legalidad de dicha resolución ha sido cuestionada bajo los cargos de violación de los artículos 84, 123, 150, numeral 21, y 334 de la Constitución , Política, 39 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 y el Decreto distrital 354 de 30 de abril de 2001, por razones que se condensan en los cargos de exceso de las normas reglamentadas y falta de competencia para reglamentar las condiciones del permiso en cuestión, los cuales se proceden a despachar así:

2.1. Se observa que los dos artículos demandados en este proceso se refieren a un permiso especial para prestar servicio público en rutas periféricas, y que visto el contexto de la resolución que los contiene, el objeto de la misma es el de la renovación de tales permisos o autorizaciones otorgadas bajo la vigencia del decreto 1787 de 1990.

Las mencionadas rutas corresponden a la clase de servicio público de transporte municipal según el radio de acción denominado periférico, previsto en el artículo 6 del Decreto 1787 de 1990, definido así:

"Periférico: Cuando se presta dentro del perímetro urbano, área metropolitana o distrito especial y sirve zonas de condiciones topográficas y/o de infraestructura vial de difícil acceso. Se incluye dentro de este radio de acción a los conjuntos residenciales aislados de escasa demanda. La autoridad, competente definirá para cada caso las zonas que estarán sujetas a esta denominación y el servicio se prestará entre la zona periférica y las rutas de servicio urbano o metropolitano. Este servicio se concibe única y exclusivamente como complementario al transporte masivo de pasajeros y se prestará con vehículos adecuados, homologados por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. "

De otra parte, el artículo 39 del Decreto 170 de 2001, que es objeto de reglamentación por la resolución acusada, prevé:

"Artículo 39. Transitorio. Prestación del servicio en vehículos particulares. Las empresas de transporte que en vigencia del decreto 1787 de 1990, obtuvieron licencia de funcionamiento y radio de acción periférico deberán habilitarse de conformidad con las condiciones y requisitos señalados en este decreto. Su radio de acción a partir de la habilitación será de carácter metropolitano, distrital y/o municipal según el caso.

Los vehículos particulares que a la fecha de expedición de este decreto se encuentren legalmente vinculados a las empresas de transporte periférico podrán continuar prestando el servicio público de transporte hasta el 31 de diciembre de 2003- Dentro del plazo previsto el propietario del vehículo deberá reponer o renovar el automotor por otro, matriculado o registrado en el servicio público. De lo contrario no podrá continuar en el servicio y la autoridad respectiva no podrá expedir nuevo permiso para prestar el servicio público.

Las empresas de transporte regular que con fundamento en el Decreto 555 de 1991 crearon el departamento de servicios periféricos con vehículos particulares podrán continuar prestando el servicio con esta clase de vehículos hasta el 31 de diciembre del año 2003. Dentro del plazo previsto el propietario del automotor vinculado deberá renovarlo, por otro matriculado o registrado en el servicio público. "

De las normas transcritas se puede colegir que en el contexto del servicio periférico se hizo posible la vinculación de vehículos particulares a empresas de transporte a fin de prestar ese servicio, lo cual se explica por las dificultades prácticas u operativas de las áreas atendidas con él.

Ello resulta concordante con los permisos especiales mencionados en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto General del Transporte, en cuanto dispone: "ARTICULO 20. La autoridad competente de transporte podrá expedir- permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus Modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte. "

Según el inciso segundo de esa norma, una vez superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso.

Se tiene, entonces, de que se trata de permisos dados en virtud de situaciones excepcionales y con sujeción a la permanencia de esas situaciones, de suerte que una vez superadas esas circunstancias pierden vigencia, de allí que tengan carácter transitorio.

Esas circunstancias pueden consistir i) en precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus Modos, que afecten la prestación del servicio, o ii) cuando surgen demandas ocasionales de transporte no satisfechas.

Del contexto del asunto se infiere que las rutas periféricas de que habla la resolución enjuiciada se encuentran relacionadas con demandas de transporte que no pueden ser atendidas por los prestadores normales del servicio de transporte colectivo en la ciudad, y que por ello se acudió al de los permisos especiales a propietarios de vehículos particulares.

Como quiera que el artículo 39 del Decreto 170 de 2001 dispuso que tales vehículos, que a la fecha del decreto se encontraban legalmente vinculados a las empresas de transporte periférico, podían continuar prestando el servicio hasta el 31 de diciembre de 2003, era posible que en ese lapso el permiso respectivo se venciera, y en ese evento era obvio que se permitiera su renovación hasta cuando venciera el señalado plazo lo cual debía hacerlo ante la autoridad de transporte competente, que en este caso es la del Distrito Capital por ser un servicio de ese orden territorial, y es sabido, y así lo admite el actor, que en el mismo la autoridad de tránsito competente es la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital.

De modo que dicha dependencia no ha hecho otra cosa que fijar las condiciones y requisitos para la renovación del mencionado permiso especial, las cuales se presumen que desarrollan y precisan los requisitos y condiciones señaladas en las normas legales reglamentarias de la materia.

Entre tales condiciones y requisitos cabe deducir, entre otros, los siguientes:

-Que el permiso por renovación no podía extenderse hasta más allá de 31 de diciembre de 2003, por cuanto hasta esa fecha el artículo 39 del Decreto 170 de 2001 permitía que los vehículos particulares siguieran prestando el servicio en comento;

-Que el vehículo se encontrara en condiciones que brindaran seguridad a los pasajeros, lo cual pasaba necesariamente por la condición de que estuviera dentro del término de su vida útil, el cual ha sido usualmente fijado en 20 años para el servicio público de transporte de pasajeros, y así lo recoge el artículo 6 de la Ley 105 de 1999.

-Que si el vehículo particular no había sustituido o renovado por el propietario en el plazo anotado por otro matriculado o registrado en el servicio público, no podía seguir en el servicio y la autoridad competente no podría expedir nuevo permiso.

-Si un vehículo que salió del servicio público y pasó a ser de servicio particular por cumplimiento de la vida útil, de suyo no puede volver al primero, de allí que no era posible otorgarle permiso como vehículo particular para prestar aquél nuevamente, pues el haber llegado al final de su vida útil se lo impide.

Las normas acusadas no hacen más que recoger tales condiciones, ya que al preverse en el articulo tercero que la vida útil máxima de los vehículos particulares autorizados mediante permiso especial, para prestar el servicio público en rutas periféricas será de veinte (20) años, se está reiterando la norma que dispone ese tiempo máximo para que cualquier vehículo pueda prestar tal servicio, que como se dijo es el artículo 6 de la Ley 195 de 1993.

Lo anterior hace que resulte lógico que el titular del permiso que pretendiera continuar prestando el servicio de transporte, debía efectuar la renovación del vehículo que había llegado a esa edad por otro de modelo más reciente, como lo dispone el mismo artículo.

De otra parte, el límite que en él se fijó en el sentido de que dicho permiso especial sólo se concedía hasta el 31 de Diciembre del 2003, simplemente reproduce el artículo 39 del Decreto 170 de 2001 sobre el punto.

De igual forma, el articulo séptimo demandado es una consecuencia de la fijación de una vida útil para los automotores que prestan servicio público de transporte, a la luz de la cual es lógico que "Los vehículos que hayan efectuado el cambio de servicio de público a particular no podrán ser objeto del permiso especial de operación", y que "los permisos que actualmente se encuentren vigentes no serán renovados", a menos que el vehículo sea sustituido por uno particular y "cumplan con los requisitos indicados en el artículo cuarto de la presente resolución" tal como lo dispone dicho artículo.

No está demás advertir que los preceptos acusados en modo alguna disponen suspender los permisos en comento. Lo que ellos prevén está referido a los casos en que esos permisos se hubieran vencido y su titular hubiera pretendido renovarlos, lo cual de ninguna forma se puede tomar como reglamentación de la suspensión de los que estaban vigentes, como lo arguye infundadamente el actor.

Así las cosas, las disposiciones acusadas no aparecen excediendo, modificando y contrariando las normas reglamentadas, ni violando las demás normas superiores invocadas en los cargos de la demanda; la autoridad que las expidió tiene competencia para ello, por cuanto se encuentra facultada para "Dictar las medidas de carácter reglamentario y sancionatorio, cuyas atribuciones le confieran las normas vigentes de tránsito y transporte, así como ejercer las delegaciones que le sean asignadas", y en este caso la atribución en la que se enmarca la resolución acusada es en la de ejercer la vigilancia y control del servicio de transporte público dentro de su jurisdicción territorial.

Por consiguiente, los cargos no prosperan, luego se han de negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada

Segundo.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de enero del 2005.