RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

A través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la Procuraduria Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, demandó ante esta Corporación para que, previó el trámite del procedimiento ordinario, se hicieran las siguientes.

Se declare la nulidad del Decreto 1017 de noviembre 22 de 2000, expedido por el alcalde mayor de Bogotá y por la directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante el cual se asignó tratamiento especial de preservación del sistema orográfico y se incorpora como nueva área urbana la parte suburbana del predio denominado Chiguaza, ubicado en el área suburbana de preservación del sistema orográfico en la localidad número 5 de Usme, dentro de la reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá.

Señaló que mediante resolución ejecutiva número 76 de 1977, proferida por el Ministerio de Agricultura, se aprobó el Acuerdo 30 de 1976 emitido por el INDERENA, en el que se declaró al bosque oriental de Bogotá (cerros orientales) como zona de reserva forestal protectora de carácter nacional.

Dijo que el uso de dicha reserva se encuentra restringido exclusivamente al restablecimiento, mantenimiento y utilización de áreas forestales, al tenor de los artículos 47 y 206 del Decreto 2811 de 1974 y 7 del Decreto 877 de 1976.

Manifestó que la Ley 99 de 1993, estableció que las reservas naturales de carácter nacional serán administradas por la corporación de la jurisdicción donde se encuentren localizadas, y como la reserva forestal protectora bosque oriental de Bogotá tiene carácter nacional, la entidad competente para administrarla es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.

Anotó que la competencia para sustraer zonas de reserva forestal de carácter nacional, es del Ministerio del Medio Ambiente, conforme al artículo 5, numeral 18 de la Ley 99 de 1993.

Planteó que el Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, constituía con anterioridad a expedición del POT del Distrito Capital, la norma a través de la cual se definían las políticas de desarrollo urbano de la Capital de la República y se adoptaron las reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad y de su especio público.

Dijo que no obstante lo anterior, el Distrito Capital a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, adelantó, con fundamento en el acuerdo 6 de 1990 y, aprovechando que el POT de Bogotá se encontraba en elaboración, un proceso para incorporar a uso urbano el área suburbana del predio denominado Chiguaza localizada en la zona de reserva forestal protectora bosque oriental de Bogotá.

Indicó que dicho proceso culminó con la expedición del Decreto 1017 de noviembre 22 de 2000, objeto de este debate.

Dijo que el decreto demandado se expidió a pesar de que la CAR en el mes de julio del año 2000, emitió un concepto desfavorable a la incorporación, en el que afirmó que se desconocían normas ambientales superiores.

Afirmó que el 18 de julio de 2000 el Ministerio del Medio Ambiente a través de su viceministro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), profirió un concepto en el que no se consideraba conveniente continuar adelantando los trámites administrativos de incorporación a uso urbano de predios ubicados dentro del área de reserva forestal nacional bosque oriental de Bogotá, hasta tanto se elaborara el plan de manejo de los cerros orientales, con el fin de evitar contradicciones entre lo que se pretendía en los actos administrativos de incorporación y el mencionado plan de manejo.

Señaló que el predio denominado Chiguaza no ha sido desarrollado urbanísticamente y no ha sido sustraído de la reserva forestal bosque oriental de Bogotá.

El demandante consideró que con la expedición del decreto acusado se vulneraron los artículos 47, 204, 206, 208 y 210 del decreto 2811 de 1974; la resolución 76 de 1977 del Ministerio del Medio Ambiente; los artículos 188, 191 y 193 del acuerdo Distrital 6 de 1990; y el numeral 18 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993.

En primer término explicó el origen del decreto en debate, para tales efectos mencionó cada uno de los niveles de zonificación.

Señaló el concepto de área suburbana e indicó que es para uso agrícola mientras no se incorpore como zona urbana, de igual forma conceptualizó este tipo de zona.

Afirmó que la incorporación del área suburbana del predio Chiguaza, conlleva a un cambio en el uso del suelo.

Puntualizó que el Decreto 1017 de 2000 es contrario a los artículos 204 y 206 del Decreto Ley 2811 de 1974 (Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente).

Precisó que el Decreto 877 de 1976 reglamentó las competencias sobre recursos forestales y determinó que en las áreas de reserva forestal sólo puede permitirse el aprovechamiento persistente de los bosques. Anotó que las providencias que declaran la creación o sustracción de un área de reserva forestal deben ser aprobadas por el gobierno nacional mediante resolución ejecutiva.

Acusó la resolución en debate ya que permite la urbanización de un predio ubicado en zona de reserva forestal, lo cual contraviene lo dispuesto en normas superiores, que por demás son especiales y de contera de interpretación restrictiva.

Estableció que si bien el predio está ubicado en una zona de carácter suburbano, a través de un decreto distrital no se le podía incorporar para uso urbano de suelos ubicados dentro de la reserva forestal, ya que estos tienen un uso restringido por mandato de los artículos 204 y 206 del Decreto 2811 de 1974, las cuales son de carácter nacional y por lo tanto de mayor jerarquía que las normas distritales.

Advirtió que con la expedición del decreto también se infringieron disposiciones contenidas en la norma en la cual de fundamentó para realizar la incorporación.

Citó los artículos 191 y 193 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, y dijo que el artículo 91 definía los sectores de las áreas suburbanas susceptibles de ser incorporadas como áreas urbanas del Distrito Especial de Bogotá, exceptuando expresamente aquellas que tuvieran prohibida la definición de su desarrollo para tales usos.

Anotó que la vivienda en desarrollo urbanístico residencial por sistema de agrupación, no es un uso compatible con el uso principal forestal y recreativo pasivo; por el contrario, son usos que se contraponen por el carácter mismo de la reserva y los usos restringidos que por ley se establecieron para ésta.

Recordó que para desarrollar cualquier actividad diferente a las establecidas en las normas que regulan la reserva forestal, se requiere una licencia expedida por autoridad competente, autorización que no existe.

Adujo que la sustracción de las áreas de reserva forestal de carácter nacional, es facultad exclusiva del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por tanto para que el distrito Capital en uso de sus facultades conferidas a través del Acuerdo 6 de 1990, cambiara el uso del suelo a un área ubicada en la zona de reserva forestal, se requería la sustracción previa de la misma por parte de la autoridad competente.

Sostuvo que las autoridades distritales no hicieron la sustracción del área de la reserva, sino la incorporaron al suelo urbano, pero a pesar de esto, los efectos de la incorporación son los mismos de una sustracción, ya que se aprobó por parte del Distrito la realización de actividades urbanas en una zona de reserva forestal, autorización para cuyo otorgamiento no era competente.

Aseguró que entre las consideraciones del decreto debatido de hizo alusión a un concepto del Ministerio del Medio Ambiente proferido el 30 de octubre de 1995, según el cual la sustracción no es prerrequisito para la expedición de un decreto de asignación de tratamiento en áreas suburbanas, e indicó que dicho concepto contradice el Decreto Ley 2811 de 1974 en su artículo 210, y por tanto no es fundamento para la incorporación.

Aclaró que en ningún caso, la posterior sustracción del área suburbana del predio Chiguaza, saneara la expedición irregular del Decreto 1017 de 2000.

A través de apoderado judicial, el Distrito Capital / Departamento Administrativo de Planeación Distrital, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la demandante.

Precisó que conforme al artículo 61 de la Ley 99 de 1993, los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.

Preciso que el Distrito Capital de acuerdo con el artículo 12 numeral 5 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, expidió los acuerdos 31 de 1996 y 02 de 1997, por los cuales se adoptaron los planes de ordenamiento físico de los bordes norte, nororiental y suroriental de la ciudad de Bogotá, D.C. y se establecieron las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dichos sistemas.

Señaló que el decreto 1017 de 2000, se expidió con fundamento en los acuerdos 31 de 1996 y 02 de 1997.

Dijo que en dicho decreto, se estableció que el desarrollo de los usos urbanos permitidos quedará supeditado a la obtención por parte del propietario o urbanizador responsable, de la sustracción de la reserva ambiental emitida por la autoridad competente.

Anotó que toda el área objeto del predio de incorporación, se encuentra dentro de la zona catalogada por los acuerdos 31 de 1996 y 02 de 1997, como suburbana de preservación del sistema orográfico, con tratamiento de preservación del sistema orográfico.

Manifestó que por el solo hecho de localizarse el predio objeto de incorporación en el sistema orográfico, no estaba excluido del desarrollo en usos urbanos, además dijo que se podía incorporar si se adelantaba el correspondiente proceso de concertación, teniendo por tanto la posibilidad de desarrollarse en usos urbanos, cumpliendo con las normas ambientales a que haya lugar y un plan de manejo de la arborización aprobada por el DAMA.

Aclaró que el que se adelantara e proceso tendiente a la incorporación como nueva área urbana, a través del proceso de concertación, no se estaba levantando la reserva ambiental que pesa sobre el predio.

Puntualizó que habiéndosele definido al predio motivo de estudio, el tratamiento de Preservación del Sistema Orográfico, no se pueden decir que están prohibidos los usos urbanos por la ley o por los acuerdos distritales.

Adujo que conforme al artículo 10 numeral 1, literal c de la Ley 388 de 1997, los municipios y distritos en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, deben tener en cuenta las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales.

Señaló que conforme a lo anterior, dichas disposiciones se deben tener en cuenta para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, y no para la expedición de un decreto de asignación de tratamiento.

Mediante auto de noviembre cuatro (4) de dos mil tres (2.003) se admitió la demanda en primera instancia y se ordenaron las notificaciones personales al señor Alcalde Mayor de Bogotá D.C., al señor Agente del Ministerio Público Fl. 43 cdno ppal).

A través de apoderado judicial, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones del actor. (Fls. 48 a 60 cdno ppal)

Mediante auto de marzo quince (15) de dos mil cuatro (2004) fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (Fl. 102 cdno ppal).

El dos (2) de febrero de dos mil cinco (2005), precluída la etapa probatoria, se corrió traslado de las partes para alegar de conclusión. (Fl. 118 cdno ppal).

Parte actora: Reiteró los planteamientos expuestos en la demanda.

Parte demandada: Reitero los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

Surtido los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la Ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes.

Ver  Fallo del Tribunal Admin. de C/marca. 327 de 2004

Se controvierte por las partes en este proceso, la legalidad del decreto 1017 de noviembre 22 de 2000, expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá.

A través de tal acto administrativo se asigna el tratamiento especial de preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte suburbana del predio denominado Chiguaza, ubicada en el área Suburbana de preservación del Sistema Orográfico en la localidad número 5 de Usme.

Al abordar el análisis del conflicto jurídico propuesto por las partes, la Sala observa que la parte demandante se refiere a dos aspectos principalmente. El primero referido a la violación de normas de superior jerarquía al asignársele usos urbanos a una zona de reserva forestal, y el segundo acerca de la falta de competencia para establecer los usos de la reserva forestal nacional.

Para explicar su inconformidad frente a la violación de normas de superior jerarquía la parte actora manifestó, que la incorporación de un área suburbana a un uso urbano, supone su desarrollo en determinados usos urbanos con ejecución a la reglamentación específica, con la consiguiente posibilidad de instalación y prestación regular de servicios públicos apropiados, lo que lleva a decir que la incorporación del área suburbana del predio Chiguaza conlleva un cambio del uso del suelo.

Anotó que la incorporación del área suburbana del predio Chiguaza, ubicada en zona de reserva forestal, constituye una autorización para urbanizar un inmueble que tiene por disposiciones normativas superiores, restringida su utilización en orden a preservar valores ambientales.

Dijo que si bien no existe una norma que exprese que están prohibidos los usos urbanos en los predios que constituyen reserva forestal protectora de la zona Bosque Oriental de Bogotá, no se pueden interpretar de manera diferente las expresiones "reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento de áreas forestales" y "zona que debe ser conservada permanentemente con bosques" (artículos 204 y 206 del decreto 2811 de 1974).

Precisó que los suelos ubicados en la reserva forestal Bosque Oriental de Bogotá, tiene un uso restringido por mandato de las normas antes citadas, las cuales siendo de carácter nacional y por tanto de mayor jerarquía que las normas distritales, se vieron vulneradas como consecuencia de la expedición del decreto 1017 de 2000.

Para entrar a resolver se tiene que los artículos 47, 204 y 206 del decreto 2811 de 1974 dispone:

"Artículo 47: Sin perjuicios de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cunado el Estado resuelva explotarlos.

Mientras la reserva este vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares."

"Artículo 204: Se entiende por área forestal protectora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables.

En el área forestal protectora debe prevalecer el efecto protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque."

"Artículo 206. Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras".

Conforme a las normas transcritas con anterioridad, se tiene que las áreas forestales protectora tienen unos usos específicos consistentes en su mantenimiento con bosques, para la conservación de los recursos naturales.

Para entrar a determinar si el Distrito con la expedición del decreto 1017 de 2000 infringió estas disposiciones, hay que aclarar que con dicho decreto se buscó asignar un tratamiento de preservación del Sistema Orográfico y se incorporó la parte suburbana del predio Chiguaza.

Así mismo, a través de dicho decreto se estableció la asignación de usos urbanos permitidos en dicho predio, así: principal como forestal y recreativo, complementario para la vivienda del celador o del propietario y compatible consistente en la vivienda en desarrollo urbanístico residencial por el sistema de agrupación.

La sala observa que si bien el predio Chiguaza era un predio suburbano y por lo tanto en principio susceptible de incorporarse para destinarlo a usos urbanos, a través del Acuerdo 30 de 1973 se declaró al Bosque Oriental de Bogotá zona de reserva forestal de carácter protectora, y al ser declarada así, se rige conforme a los usos establecidos en el Decreto 2811 de 1974.

Es cierto como lo afirma la parte demandada, que conforme al artículo 61 de la Ley 99 de 1993, los municipios y distritos están facultados para expedir la reglamentación de los usos del suelo, pero el Distrito no tuvo en cuenta que dicho predio se encontraba dentro del área de reserva forestal Protectora de carácter nacional, y por esto sometido a la regulación de sus usos, por otras normas específicas.

Frente a este tema también debe tenerse en cuenta que, conforme al artículo 193 del Acuerdo 6 de 1990 se establece que: "No podrá definirse el desarrollo en usos urbanos de aquellos sectores de las áreas suburbanas en donde estén prohibidos los usos urbanos por la Ley o por los acuerdos distritales o, en donde por excepción estén permitidos solo usos agrícolas de la tierra..."

Con base en este artículo se reitera que si una zona suburbana tiene unos usos específicos destinados, no se pueden asignar otros usos que vayan en contra de estos, como en este caso sería la asignación de usos urbanos.

Entonces frente a este primer aspecto, la Sala concluye que, el Distrito en la expedición del decreto 1017 de 2000, no tuvo en cuenta el decreto 2811 de 1974, el cual regulaba los usos que se debe dar a las zonas de reserva forestal.

Frente a la falta de competencia para establecer los usos de la reserva forestal nacional, la parte actora sostuvo que no se tuvo en cuenta el artículo 210 del decreto 2811 de 1974, ya que para que el Distrito Capital pudiera cambiar el uso del suelo a un área ubicada en la zona de reserva forestal, se requería la sustracción previa de la misma por parte de autoridad competente, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por lo que el Distrito al hacer la incorporación actuó usurpando las funciones del ministerio.

Reiteró que el Distrito si bien no sustrajo un área de reserva, si incorporó el área asignándole unos usos urbanos. Mencionó que los efectos de la incorporación son los mismos que tendría una sustracción.

Por su parte el Departamento Administrativo de Planeación, en la contestación de la demanda anotó que, en el decreto 1017 de 2000 se estableció que el desarrollo de los usos urbanos permitidos en el predio queda supeditado a la obtención, por parte del propietario o urbanizador responsable, de la sustracción de la reserva ambiental emitida por la autoridad competente.

Frente a este planteamiento hay que tener en cuenta el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, que establece:

"Artículo 5: FUNCIONES DEL MINISTERIO. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente.

18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales y reglamentarías su uso y funcionamiento.

Conforme a esta norma, el Ministerio del Medio Ambiente es la entidad encargada de sustraer las áreas de las reservas forestales nacionales, así como la reglamentación de su uso.

Si es el Ministerio de Medio Ambiente el encargado de reglamentar el uso de las reservas forestales nacionales, y este uso principalmente radica en la conservación de estas zonas, conforme al decreto 2811 de 1974, es claro que el Distrito por medio del decreto 1017 de 2000 no puede cambiar su uso.

Para la Sala es evidente, que si bien conforme al artículo 61 de la Ley 99 de 1993, el Distrito Capital expedirá la reglamentación de los usos del suelo, lo hará teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.

Frente a las áreas protegidas como reserva forestal, es el Ministerio del Medio Ambiente el encargado de reglamentar sus usos y de sustraerlas en caso de ser necesario, por lo que al incorporarla al uso urbano, el Distrito desconoció estas normas.

Para la Sala, no cambia la vulneración a dicha normas el hecho de haber aclarado en dicho decreto que, para los usos urbanos permitidos se requiere la sustracción de la reserva ambiental, ya que en primer lugar dicha sustracción se debió haber hecho con anterioridad, y en segundo lugar es el ministerio el encargado de regular sus usos.

Para que el Distrito pudiera reglamentar los usos del predio Chiguaza, primero debió solicitar al Ministerio del Medio Ambiente la sustracción de la reserva ambiental, para luego si incorporarla y reglamentar sus usos, al no hacerlo así ejerció unas funciones que no le corresponden.

Para reiterar lo anterior hay que tener en cuenta el artículo 210 del decreto Ley 2811 de 1974, que dispone:

"Artículo 210: Si en áreas de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otras actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudiquen la función protectora de la reserva. "(negrilla fuera de texto)

Visto lo anterior, para que el Distrito pudiera expedir el decreto 1017 de 2000 en el cual incorpora el predio Chiguaza y reglamenta sus usos, debió haber obtenido previamente la sustracción del predio de la reserva forestal, y después de obtenerla determinar sus usos o cambiarlos.

Así las cosas, el alcalde no tenía competencia para reglamentar los usos del predio Chiguaza por medio del decreto 1017 de 2000, por lo que en consecuencia se declarará su nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

 Primero. Declárase la nulidad del Decreto 1017 de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

Segundo. En firme esta providencia, archívese el expediente.