RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Conoce la Sala del proceso de la referencia a raíz de la demanda formulada por intermedio de apoderado judicial por la FUNDACIÓN PARA LA DEFENSA DEL INTERES PÚBLICO - FUNDEPÚBLICO a fin de que declare la nulidad de todas aquellas disposiciones del decreto No. 1013 del 22 de noviembre de 2000, diferentes a la expresión "se asigna el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico" que aparece en el encabezado y en el Art. 1° y la asignación que hace de uso principal el de forestal y recreativo pasivo contenida en el Art. 7° por ser abiertamente contrarias a la Ley.

Mediante el acto acusado el Alcalde Mayor de Bogotá y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación, autoriza el uso urbano en un predio ubicado en la reserva forestal protectora bosque oriental de Bogotá, calificado por el POT como suelo e protección y como parte de la estructura ecológica principal y como suelo rural.

A este predio, la resolución No. 76 de 1977, expedida por el Ministerio de Agricultura, que aprobó el Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del INDERENA, lo había alinderado dentro de la reserva forestal denominada Bosque Oriental de Bogotá. Además el acuerdo 31 de diciembre 10 de 1996 lo había incluido dentro del primer nivel de zonificación.

El predio "La Suiza", se encuentra localizado en la localidad de Usaquén a la que corresponden los planos topográficos No. U.355/1-00A, U.355/1-01, U.355/1-02 y U.355/1-03, es decir que se encuentra en el área de reserva forestal Bosque oriental de Bogotá y en el área suburbana de preservación del sistema orográfico.

Para la fecha en que el propietario del predio La Suiza presentó ante el DAPD la solicitud de incluir dicho inmueble dentro del área urbana ya había transcurrido el plazo de 6 meses fijado por la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos ajustaran sus normas a los determinantes ambientales contempladas en el Art. 10 de la Ley 388 de 1997. De otro lado, para esa fecha la CAR había expedido la resolución 1869 por la cual se declaró concluido el proceso de concertación del plan de ordenamiento territorial de Bogotá, y en tal virtud el Ministerio del Medio Ambiente profirió la resolución No. 1153 de diciembre 15 de 1999, estableciendo unas determinaciones sobre el mismo sentido.

Indica que el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 619 del 28 de julio de 2000 - POT, en el cual incluyó normas sobre estructura ecológica principal, componentes de la estructura ecológica principal, clasificación de las áreas protegidas, manejo ambiental del sistema de áreas protegidas y áreas protegidas del orden nacional y regional.

De acuerdo a lo anterior, el acto demandado habría sido expedido cuatro meses después de haber sido adoptado el POT, autorizando de esta manera el uso urbano en un predio ubicado en la reserva forestal protectora de los Cerros Orientales de Bogotá.

Considera el demandante que el acto acusado viola los presupuestos constitucionales y legales citados a folios 4 y 5 del expediente.

Al respecto argumenta el actor que el decreto acusado fue expedido mediante una falsa motivación ya que el texto del mismo es antitécnico y violatorio, por cuanto sus disposiciones son contrarias a su encabezado y a su objeto central.

Señala el actor que es una imprecisión asignar el uso principal de preservación a un determinado bien y al mismo tiempo concederle autorización para ser utilizado como suelo urbano.

Por lo anterior considera que el Decreto Distrital 1013 de 2000 a pesar de asignarles a ciertos predios el tratamiento especial de preservación del sistema orogáfrico al mismo tiempo permite su urbanización y construcción.

No es aplicable que el DAPD adelante el trámite de incorporación con los costos y tiempos que implica tanto para la entidad oficial como para el particular, cuando conoce previamente la imposibilidad de urbanizarlos.

De otra parte del concepto relacionado con la incorporación no tiene carácter obligatorio para la administración como lo dispone el artículo 196 del Acuerdo 6 de 1990 en su inciso 3.

Que de conformidad con la clasificación del suelo adoptada por el POT (decreto 619 de 2000), los cerros orientales fueron clasificados como suelo rural de protección tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

En el evento de decretarse alguna sustracción de la reserva, el suelo seguirá siendo calificado como rural y sólo permitido este uso.

Afirma que la reserva forestal protectora Bosque oriental de Bogotá forma parte de la estructura ecológica principal del Distrito trayendo a colación la consagración como reserva forestal que hizo el gobierno nacional en el año de 1977, señalándole como funciones principales la ecológica, la hidrológica la geomorfológica la paisajística y la educativa.

Así mismo la CAR expidió la resolución 1896 de 1999 en donde se establece que el Bosque oriental de Bogotá forma parte de la estructura oriental ecológica principal (Art. 9, 10, 15, 16; 17 533).

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a través de apoderado presentó escrito de contestación de la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las prestaciones de la parte demandante señalando lo siguiente:

En primer lugar considera que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a los lineamientos legales preestablecidos, por haber sido expedido con el lleno de los requisitos legales y no habiendo incurrido en ninguna de las causales de nulidad señaladas por el Art. 84 del C.C.A.

Respecto a la supuesta falsa motivación señala la apoderada que la argumentación esbozada por el demandante, referente a que el acto demandado atenta contra el interés público y que es antitécnico no puede enmarcarse dentro de las causales de falsa motivación.

Para el caso concreto, manifiesta que la incorporación de un suelo suburbano a urbano, necesariamente implica dar una vocación o aptitud urbanística a un suelo que no tenía esa connotación, para que posteriormente pueda ser desarrollado de acuerdo con los usos urbanos.

Lo anterior significa que la incorporación para usos urbanos del predio La Suiza y su posterior desarrollo urbanístico se encuentran suspendidos hasta tanto se solicite y apruebe la sustracción previa del bien de la zona de reserva forestal por la autoridad competente. Es decir que mientras esa sustracción no se de, el área no se entiende incorporada y por lo tanto no se podrán desarrollar usos urbanos, sino que se mantienen los usos permitidos en el Art. 185 del acuerdo 6 de 1990 y los contemplados en el Acuerdo 31 de 1996.

Así mismo, el decreto demandado fue publicado en la Gaceta de Urbanismo y Construcción No. 184 del 30 de noviembre de 2000, por lo cual el plazo de un año, concedido por el decreto 619 de 2000 para expedir las licencias de urbanismo y control, se cumplió el 30 de noviembre de 2001 y a partir de esa fecha el mencionado decreto perdió sus efectos, es decir, el acto desapareció de la vida jurídica.

Por la anterior razón, el decreto 1013 de 2000 esta incurso en una de las causales de perdida de fuerza ejecutoria, consagra en el Art. 66 del C.C.A. por haber perdido vigencia, debido a que la incorporación del predio La Suiza estaba condicionada a la sustracción previa del área de reserva forestal y, demás la licencia para desarrollar los usos urbanos autorizados debían ser obtenidos en el término de 1 año contado a partir de la publicación del decreto lo cual no se realizó.

La apoderada de la parte actora propone en su escrito de contestación que la demanda la excepción de inexistencia del acto demandado por cuanto debido a las razones expuestas anteriormente el decreto 1013 del 22 de diciembre de 2000 perdió vigencia.

La demanda fue admitida mediante auto del 19 de mayo de 2002; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones por medio de escrito del 9 de agosto de 2002.

Se procedió a la apertura del segmento probatorio mediante auto del 22 de agosto de 2002.

En providencia de fecha del 18 de septiembre de 2003 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, del cual hicieron uso en tiempo la parte actora y la entidad demandada.

El Ministerio Público emitió concepto dentro del proceso señalado que con el propósito de incorporar el desarrollo urbano la parte suburbana del predio La Suiza era menester cumplir con lo estatuido en el art. 34 de la Ley 388 de 1997, es decir verificar la infraestructura de espacio público, vial y redes de energía, acueducto y alcantarillado, lo cual, como se desprende de los oficios remitidos por el Departamento de Planeación Distrital no existía ni existe aún.

De otro lado, frente al planteamiento de que las determinaciones ambientales únicamente son aplicables al POT y no al decreto demandado cuyo fundamento se halla en los acuerdos 31 del 1996 y 6 de 1990, es considerado por el Ministerio Público como un despropósito en la medida en que a la fecha en que se presentó la solicitud de incluir el predio La Suiza como predio urbano se encontraba vigente la Ley 388 de 1997, la cual en su Art. 130 contempla que mientras los municipios y distritos adoptaban los planes de ordenamiento territorial, regirían en las materias correspondientes los planes de desarrollo, planes maestros de infraestructura, códigos urbanísticos y las normas urbanísticas. Y para el momento de expedición del decreto demandado regía el decreto 619 del 28 de julio de 2000 POT cuya normatividad es ineludiblemente la aplicable.

Por las anteriores razones solicita el Ministerio Público acoger las suplicas de la demanda.

Reitera los planteamientos y conceptos de violación expresados en la demanda.

Reitera los planteamientos y conceptos de defensa expuestos en la contestación.

Procede en consecuencia el JUEZ COLECTIVO a definir el conflicto suscitado, con fundamento en la demanda, su contestación y las pruebas aportadas al proceso, para culminar la instancia con sentencia de fondo.

Ver  Fallo del Tribunal Admin. de C/marca. 945 de 2005

Previo a decidirse de fondo sobre el problema jurídico, la Sala abordara la excepción propuesta por la apoderada de la entidad demandada.

Propone el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la excepción de inexistencia del acto demandado por sustracción de materia en razón a que el Decreto No. 1013 del 22 de diciembre de 2000 perdió vigencia, debido a que la incorporación del inmueble "La Suiza" estaba condicionada a la sustracción previa del área de reserva forestal, por tanto, si no se autorizó dicha sustracción no se entiende incorporado el predio y como consecuencia no se pueden desarrollar usos urbanos en él, manteniéndose así los usos permitidos en el Art. 185 del Acuerdo 6 de 1990 y los contemplados en el Acuerdo 31 de 1996; además, la licencia para desarrollar los usos urbanos autorizados debía ser obtenida en el término de un año contado a partir de la publicación del decreto, lo cual no se hizo.

Por lo anterior considera la entidad que un pronunciamiento de fondo en el presente caso resultaría inocuo, toda vez que el decreto 1013 de 2000 materialmente no produjo ningún efecto por cuanto la condición suspensiva nunca se cumplió.

En este punto es necesario analizar el contenido mismo del acto objeto de la acción de nulidad. Si bien, el artículo 1 del Decreto 1013 de 2000 incorpora la parte suburbana del predio LA SUIZA para que en él puedan desarrollarse usos urbanos, no es menos cierto que en el inciso penúltimo del artículo 7 se prevé que "El desarrollo de los usos urbanos permitidos en el predio queda supeditado a la obtención, por parte del propietario urbanizador responsable, de la sustracción de la reserva ambiental emitida por la autoridad correspondiente".

El artículo 23 del Decreto demandado precisa que "La incorporación para el desarrollo en usos urbanos contemplada en el presente decreto, así como la aplicación de las normas establecidas en el mismo, quedan condicionadas a la sustracción de la zona de reserva forestal, por la autoridad competente".

Para la Sala en este aspecto se requiere distinguir dos eventos:

*La sustracción de la zona de reserva forestal por parte de la autoridad competente.

*La solicitud de licencias de urbanismo y construcción para el caso de las incorporaciones.

En la primera hipótesis es necesario precisar que no es materia de discusión puesto que el acto demandado señala que el predio LA SUIZA, "se encuentra ubicado en área suburbana de PRESERVACIÓN DEL SISTEMA OROGRÁFICO, en las zonas de reglamentación número 10 y 11 conforme lo establecido por el Acuerdo 31 de 1996"

Este supuesto es el fundamento del decreto 1013 de 2000, circunstancia por la cual supedita la incorporación para el desarrollo de usos urbanos del predio y la aplicación de las normas en él descritas, a la SUSTRACCIÓN DE LA ZONA DE RESERVA FORESTAL POR LA AUTORIDAD COMPETENTE.

De conformidad con el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, "Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, reglamentar su uso y su funcionamiento".

Frente a este aspecto no puede decirse que el decreto demandado perdió su vigencia al no haberse sustraído por parte de la autoridad competente la zona que había sido incorporada para el desarrollo urbano, ya que no existe un término dentro del cual deba la autoridad competente proceder a sustraer la zona de reserva forestal.

El término de un (1) año de que habla del demandado se refiere como claramente lo expone, a la solicitud de la licencia de construcción o de urbanismo, al que se refiere el inciso segundo del numeral 4 del artículo 515 del Decreto 619 de 2000 Plan de ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. Este término como finalidad específica la expresión de la tramitada y resuelta la licencia, con fundamento en la normas vigentes en el momento de su radicación, sin que pueda por tal aspecto concluirse como lo hace la entidad demandada, que el no haberlo solicitado dentro del término se le extingue el derecho, toda vez que la norma en el inciso final del numeral 4 precisa que:

Bajo la anterior perspectiva la excepción formulada no tiene prosperidad.

El núcleo central de la controversia radica en definir si el predio LA SUIZA ubicada en zona de reserva forestal protectora uno denominada BOSQUE ORIENTAL DE BOGOTÁ, declarada mediante resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura y ratificada por el Acuerdo 33 de 1979 de la Junta Directiva de la CAR como reserva forestal protectora, podía ser objeto de incorporación para el desarrollo de usos urbanos.

El referente jurídico para definir el asunto se encuentra en la resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura por medio del cual se declara y alindera como área de reserva Forestal Protectora la zona denominada Bosque oriental de Bogotá; el Código Nacional de Recursos Naturales, en el cual se define como área de reserva forestal, la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento racional de áreas forestales (Arit. 204 y 206); el Acuerdo 9 de 1990 Estatuto para el Ordenamiento físico del Distrito, el Acuerdo 31 de 1996 y 02 de 1997 por los cuales fueron adoptados los Planes de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, Nororiental y Suroriental de Santa Fe de Bogotá.

Los artículos 204, 206 y 210 del Código de recursos naturales precisan que esas zonas son reservadas para destinarlas exclusivamente al establecimiento o mantenimiento de áreas forestales y zona que debe ser conservada permanentemente con bosques, lo cual necesariamente implica que no puede ser destinadas a fines urbanos.

El Acuerdo 6 de 1990 establece el procedimiento para la incorporación de usos urbanos de las áreas calificadas por el mismo Acuerdo como suburbanas, denominado proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas, que supone la definición de su desarrollo, con sujeción a una reglamentación específica.

Esta incorporación puede realizarse a través de un trámite concertado o impositivo (Art. 206 siguientes), es una prerrogativa de la Administración distrital, sujeta a la verificación y cumplimiento de requisitos y condiciones previas.

Entre los requisitos, se encuentran el de que exista sobre el predio la viabilidad jurídica para la incorporación.

A la luz del artículo 188 del Acuerdo 6 de 1990, "algunos terrenos situados dentro del área de que trata el presente artículo, no pueden o no deben llegar a ser aptos para su definición en usos urbanos, como son aquellos que constituyen reservas forestales, ambientales, ecológicas o paisajísticas y los que presentan graves riesgos para la vida y la salud de los habitantes..."

El artículo 193 precisa que no podrá ser definido el desarrollo de usos urbanos de los sectores de las áreas suburbanas en donde estén prohibidos los usos urbanos por la ley o por los Acuerdos distritales, o en donde por excepción estén permitidos sólo los usos agrícolas de la tierra, los mineros o la industria extractiva.

El artículo 191 del acuerdo en mención dispone que serán susceptibles de definir sub-desarrollo en usos urbanos de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el Acuerdo, los terrenos de las áreas suburbanas que no tengan prohibida la definición de su desarrollo para tales usos.

En la Resolución 1869 de 1999, expedida por la CAR, se establece que el Bosque Oriental de Bogotá forma parte de la estructura ecológica principal, como área protegida por hacer parte del sistema de protección del Distrito Capital para efectos de planificación, inversión, acogiéndose al régimen de usos, planes de manejo y reglamentación específicos establecidos. (Art. 9, 10, 15, 17).

En este orden de ideas los predios ubicados en los Cerros Orientales tienen asignado de manera general el tratamiento de preservación del sistema orográfico y les corresponde además el tratamiento de conservación paisajística lo que implica que no pueden ser desarrollados en usos urbanos o que dicho desarrollo requiere el cumplimiento de la normas ambientales a que haya lugar.

Es así que el Decreto Distrital que se impugna no podía disponer la incorporación de ésta área para usos urbanos, salvo que previamente se hubiera realizado una sustracción de la respectiva reserva por parte de la autoridad competente.

El artículo 210 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de protección al Medio ambiente dispone que "Si en un área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquier otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá debidamente delimitadas, ser previamente sustraída de la reserva.

En conclusión considera la Sala, que la sustracción de la reserva por los fines indicados en la norma es prerrequisito para la expedición de un Decreto de asignación de tratamiento en áreas suburbanas, de conformidad con la normatividad enunciada, sin que se pueda admitirse la opinión del Ministerio del Medio ambiente en el sentido de que la sustracción de la reserva no es previa a la asignación de reincorporación, en el cual se fundamenta el acto demandado. No se aporto al expediente la comunicación a que hace referencia el acto, pero de lo expuesto sólo es dable manifestar de que se trata de un concepto que no tiene carácter normativo vinculante.

Para la Sala, atendiendo a la normatividad antes descrita, el Decreto demandado contraría de manera manifiesta las normas urbanísticas señaladas por el actor al asignarle como uso compatible el desarrollo urbanístico residencial, en alta densidad.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB-SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley;

1. DECLARAR no probada la excepción formulada por la demandada.

 2. DECLARAR la nulidad del Decreto 1013 de 2000 "Por el cual se asigna el Tratamiento especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana del predio denominado LA SUIZA ubicada en área suburbana de Preservación del Sistema Orográfico, en la localidad número 1 de Usaquén", expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá.