RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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2214200 Bogotá D.C., Concepto 049 de 2008 Abril 30 de 2008 Doctora ALBA ROCIO MARTÍNEZ DE LA PEÑA Inspectora INSPECCIÓN OCTAVA "D" DISTRITAL DE POLICÍA Transversal 80 Nº 41 A - 34 Sur Ciudad. Radicación 2-2008-21938 ASUNTO: Derecho de petición / Concepto sobre si la Inspección de Policía puede o no ordenar allanamiento de predios expropiados por vía administrativa. Rad. 1-2008-16890 (Al contestar favor citar este número). Respetada doctora Martínez: En atención al derecho de petición relacionado en el asunto, mediante el cual solicita se conceptúe sobre:
Previo a absolver su consulta, es importante conocer la definición de allanamiento. Con respecto al allanamiento, la Dirección Jurídica Distrital se pronunció mediante Conceptos Nos 2-2006-25034 del 28 de junio de 2006 y 25 del 27 de marzo de 20071, adjuntos para mayor ilustración del tema, en los cuales realizó un estudio extenso sobre pronunciamiento jurídicos de tal figura y demolición de obra, sustento legal para poder materializar la orden de demolición, utilización de la fuerza para materializar una sanción urbanística, criterios para la utilización de la fuerza, conceptos de los cuales cabe resaltar los siguientes apartes: "(...) En consecuencia, no es jurídicamente técnico que la ejecutabilidad de la medida - demolición - se le asimile a un allanamiento, pues es intrínsico a un acto administrativo que la autoridad en este caso administrativa y de policía ordene su cumplimiento y de ser necesario utilice los medios coercitivos para su efectividad. Esta situación no obsta para que la autoridad utilice unos protocolos al momento de la ejecutabilidad de dicho acto". "4. Allanamiento y demolición de la obra De conformidad con la definición de la palabra allanamiento, ésta contiene los siguientes significados: ‘Allanamiento. m. Acción y efecto de allanar o allanarse. || 2. Acto de conformarse con una demanda o decisión. || 3. Am. Registro policial de un domicilio. || ~ de morada. m. Der. Delito que comete quien, sin habitar en ella, entra o se mantiene en morada ajena contra la voluntad de su ocupante’. En el mismo sentido "Allanar. (De llano). tr. Poner llano o plano. U. t. c. intr. y c. prnl. || 2. Dejar o poner expedito y transitable un camino u otro lugar de paso. U. t. en sent. fig. || 3. Derribar una construcción. || 4. Rellenar un terreno hasta que quede al nivel del suelo. || 5. Entrar en casa ajena contra la voluntad de su dueño. || 6. Vencer o superar alguna dificultad o inconveniente. || 7. Am. Registrar un domicilio con mandamiento judicial. || 8. desus. Pacificar, aquietar, sujetar. || 9. prnl. Dicho de un edificio: Venirse abajo. || 10. Conformarse, avenirse, acceder a algo. || 11. Dicho de una persona: Igualarse o ponerse a la misma altura de otra u otras que normalmente le son inferiores’. Como se manifiesta en el concepto expedido por el Ministerio del Interior, en el Código de Procedimiento Civil se enuncia el procedimiento para la práctica de allanamiento, dentro del capitulo de allanamiento en diligencias judiciales: "ARTÍCULO 113. Modificado. D.E. 2282/89, Artículo 1º, num. 62. Procedencia del allanamiento. El juez podrá practicar el allanamiento de habitaciones, establecimientos, oficinas e inmuebles en general, naves y aeronaves mercantes, y entrar en ellos aun contra la voluntad de quienes los habiten u ocupen, en los siguientes casos: 1. Cuando en su interior se encuentren bienes que deban secuestrarse, entregarse, o ser objeto de inspección, exhibición judicial o examen por peritos. 2. Cuando deban secuestrarse o entregarse a determinada persona, o sobre ellos haya de practicarse inspección judicial o examen de peritos. 3. El auto que decrete cualquiera de tales diligencias contiene implícitamente la orden de allanar, si fuere necesario. El allanamiento puede ser decretado tanto por el juez que conoce del proceso como por el comisionado. No podrán ser allanadas las oficinas ni las habitaciones de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de Colombia". "(...) Por otra parte, en el Código Nacional de Policía permite el allanamiento de domicilio a los jefes de policía en los siguientes eventos, de conformidad con el artículo 82: ‘ARTICULO 82. Los Jefes de policía podrán dictar mandamiento escrito para el registro y allanamiento de domicilio o de sitios abiertos al público, en los siguientes casos: a) Para capturar a persona a quien se le haya impuesto por funcionario competente pena privativa de la libertad; b) Para aprehender a enfermo mental peligroso o a enfermo contagioso; c) Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública; d) Para obtener pruebas sobre la existencia de casas de juego o de establecimiento que funcione contra la ley o reglamento; e) Cuando sea necesario indagar sobre maniobras fraudulentas en las instalaciones de acueducto, energía eléctrica, teléfonos y otros servicios públicos; f) Para practicar inspección ocular ordenada en juicio de policía; g) Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad’, (...) En otras palabras, la lectura sistemática de las dos disposiciones del Código Nacional de Policía artículos 82 y 198, es la siguiente: La figura del allanamiento policivo se aplica a las hipótesis previstas en el artículo 82 ya citado, mientras que en la demolición es suficiente la orden policiva a la que se refiere el artículo 198. Es decir del mismo Código Nacional de Policía se desprende que para llevar a acabo la demolición, no se requiere acudir a la figura del allanamiento policivo...". Estando clara la definición de allanamiento y los casos en que se puede practicar, se advierte que no se consagra en forma expresa el mandamiento escrito para el registro y allanamiento de domicilio, a efecto de lograr la entrega de un predio expropiado por vía administrativa; así como tampoco se consagra en el Código de Policía Nacional y Distrital, los lineamientos para hacer efectiva dicha expropiación, como se prevé para la demolición de las obras. Sobre el particular, el Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 29 de noviembre de 20072, explica y concluye: "De acuerdo con lo expuesto en este concepto, es clara la competencia de la administración, en el caso consultado de los Alcaldes Locales del Distrito Capital, para ejecutar por si mismos la orden de demolición. Pero la dificultad consultada consiste en determinar como debe actuar la autoridad municipal cuando, para darle efectivo cumplimiento a la orden de demolición, sea necesario ingresar al domicilio sin el consentimiento del afectado renuente y en contra de su voluntad, razón por la cual es menester precisar si el acto administrativo que ordena la medida es suficiente para legitimar la utilización de la fuerza, es decir, si a su amparo se puede desplegar la actividad de policía requerida para superar la resistencia que pueda presentarse para ingresar al domicilio y cumplir la tareas operativas físicas propias de la demolición o destrucción de la edificación o construcción... En lo relacionado con el allanamiento de domicilio es importante precisar el alcance del artículo 28 Transitorio de la Constitución, pues éste no sólo faculta a las autoridades de policía en forma temporal para proceder a la privación de la libertad por los hechos punibles sancionados con pena de arresto, sino a todas las medidas propias de su competencia en el conocimiento de tales hechos punibles. Por lo tanto el allanamiento y el registro de domicilio podrán seguir siendo temporalmente ordenados por la autoridad administrativa en desarrollo del proceso del que deben continuar conociendo. No sería lógico, en efecto, considerar que las autoridades de policía son competentes temporalmente para privar de la libertad mas no para practicar allanamientos, pues esta interpretación conduciría a entorpecer los procesos policivos mientras no se expida la ley respectiva".No obstante esta segunda hipótesis teórica ,la Sala, por las razones ampliamente expuestas en este concepto, insiste que no es posible asimilar la institución del allanamiento con una figura meramente policiva bajo el precario argumento de que ambas afectan de alguna manera el domicilio del afectado, de manera que la decisión que ordena la medida de demolición como consecuencia de la infracción a las normas urbanísticas, se puede adoptar mediante acto administrativo del titular de la función de policía, que en el caso consultado son los Alcaldes Locales quienes para su ejecución, en caso de renuencia del afectado, eventualmente podrían desplegar la actividad de policía necesaria para hacer cumplir dicha orden". Con respecto a la expropiación por vía administrativa, ésta se encuentra regulada en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 19973 y, en su artículo 70 consagra: "Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos: 1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo. 2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago. 3. Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario. (Subrayado fuera de texto). 4. En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio. 5. La entidad que haya adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Para este efecto, la persona que tenía la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un mes transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable. En caso de que se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la entidad, la sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la respectiva Oficina de Registro, a fin de que el demandante recupere la titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y los documentos de deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario para los efectos del registro de la sentencia que se acredite mediante certificación auténtica que se ha efectuado el reintegro ordenado". Ahora bien, el único antecedente que usted aporta a su consulta, es el Instructivo mediante el cual la Secretaría de Gobierno socializa a los Alcaldes Locales, Secretarios Generales de Inspección y a los Inspectores de Policía el procedimiento previsto en los artículos 68 y 70, para efecto de llevar a cabo los trámites de la expropiación administrativa, señalando en el numeral 4°: "Si transcurrido el término anterior, no se ha efectuado la diligencia de entrega por renuencia del propietario, poseedor o cualquier persona que ostente la tenencia del inmueble expropiado, la Entidad de conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 solicitará mediante comunicación escrita el auxilio de las inspecciones de Policía con el fin de obtener dicha entrega". En relación con las oposiciones de terceros tales como arrendatarios y recursos que proceden contra la negativa de la Inspección de no admitir oposiciones, se tiene que de conformidad con la Ley 388 de 1997 y el Instructivo de la Secretaría de Gobierno, es claro que cuando existe renuencia por parte de la persona que tiene la obligación de entregar el bien expropiado por vía administrativa, la entidad que ordena la misma, solicitará por escrito la colaboración de las Inspecciones de Policía y una vez, requerido por la respectiva Inspección que asuma la competencia, ésta enviará igualmente comunicación escrita a la persona que ostente la tenencia material del inmueble y en caso de oponerse a la entrega, la autoridad pedirá el apoyo de los miembros de la Estación de Policía de la Localidad en donde se encuentre ubicado el inmueble, a fin de que concurran al sitio de la diligencia y faciliten la entrega. Es decir, que existiendo solicitud escrita de entrega del bien objeto de expropiación por parte de la autoridad competente, ante las Inspecciones como consecuencia de la renuencia del propietario, poseedor o de la persona que ostenta la tenencia material del inmueble y la petición escrita del Inspector que tiene competencia para conocer del asunto, la actuación se limitará a la diligencia de entrega sin dar lugar a dilaciones ni oposición alguna, dada la calidad de propietario que ostenta la entidad expropiante, cuando el expropiado no lo entrega en los términos previstos y de conformidad con los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997. En lo que hace referencia a la presunta actuación por vía de hecho como consecuencia de la aplicación del Instructivo proferido por la Secretaría de Gobierno, sobre expropiación por vía administrativa, se pone de manifiesto que para la Dirección Jurídica Distrital y como bien se explicó ampliamente en el Concepto No. 25 de 2007 y en la Consulta del Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 29 de noviembre de 2007, documentos citados y adjuntos a éste oficio, no es posible asimilar la institución del allanamiento con un proceso policivo bajo el entendido de que ambas afectan de alguna manera el domicilio del propietario. Es decir, que la efectividad de la decisión que ordena la medida de entrega como resultado de la expropiación por vía administrativa y del incumplimiento de la norma que exige la entrega del inmueble al nuevo propietario (entidad expropiante), en caso de renuencia del afectado, eventualmente conlleva desplegar la actividad de policía necesaria para hacer cumplir dicha orden, sin que se constituya en vía de hecho el aplicar el referido Instructivo expedido por la Secretaría de Gobierno y cuyo objeto es hacer cumplir el procedimiento previsto por la Ley 388 de 1997, para la ya tantas veces citada expropiación ordenada por autoridad competente. De otra parte, es pertinente recordar para futuras oportunidades que el Decreto Distrital 581 de 20074, en su artículo 6º consagra la Unidad Conceptual jurídica en el Distrito Capital, señalando entre otros lineamientos los siguientes: "6.1 Cuando las entidades y organismos Distritales soliciten concepto jurídico a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor, o a la Dirección Jurídica Distrital, o a otra entidad del orden nacional ó distrital, deberán indicar y remitir en la petición todos los antecedentes, las posiciones debidamente sustentadas que sobre el tema hayan emitido las entidades distritales, incluyendo la de la entidad u organismo solicitante y los conceptos emitidos anteriormente sobre la materia objeto de consulta, si a ello hubiere lugar. Copia de la consulta realizada se enviará a la respectiva Secretaría de Despacho cabeza de Sector...". Conforme a lo señalado deberá en caso de inquietudes como las expuestas, acudirse en primera instancia a la Oficina Asesora de Jurídica de la Secretaría de Gobierno. En los anteriores términos se atiende su consulta, anotando que estaremos atentos a absolver cualquier inquietud relacionada con la materia. Atentamente,
Anexo: 39 folios.
Anexo: 9 Folios. RAD 1-2008-16890 y respuesta concepto NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Concepto demolición de obra- Allanamiento.2 Consejero Ponente: Luís Fernando Álvarez Jaramillo. Bogotá, D.C., noviembre 29 de 2007 - Radicación 1.855 - Número Único: 11001-03-06-000-2087-00081-00.3 "Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones".4 "Por el cual se adopta el Modelo de Gerencia Jurídica Pública para las entidades, organismos y órganos de control del Distrito Capital, y se efectúan unas delegaciones y asignaciones de funciones del Alcalde Mayor en materia de representación judicial de Bogotá D.C."Proyectó: Silvia Aponte P. Revisó: Amparo León Salcedo Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero |