RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Secretaría
Jurídica Distrital

Cargando el Contenido del Documento
Por favor espere...

Concepto 1402 de 2008 Secretaría Distrital de Planeación

Fecha de Expedición:
29/05/2008
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
N.P.


 
 

SJ 1402

Bogotá, D.C.,

Doctora

AMPARO DEL PILAR SALCEDO

Subdirectora de Conceptos

Secretaría General de la Alcaldía Mayor

Carrera 8ª No. 10-65

Radicación de salida: 2-2008-16677 de 29/05/2008

ASUNTO: Concepto sobre aplicación concordante del Acuerdo 13 de 2000 y Decretos Distritales 739 de 1998 y 518 de 1999. Radicación 1-2008-20787

REF: 1-2008-21103

 Ver el Concepto de la Sec. General 076 de 2008

Cordial saludo:

Por medio del presente escrito, nos permitimos conceptuar sobre el asunto en mención, absolviendo los cuestionamientos planteados por el presidente de la JAL de la localidad ANTONIO NARIÑO, que corresponden a los numerales 1,4 y 5, indicados en la consulta remitida a ustedes por la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia.

DEROGATORIA DE LOS DECRETOS DISTRITALES 739 DE 1998 Y 518 DE 1999 POR EL ACUERDO 13 DE 2000.

Respecto de los Decretos Distritales 739 de 1998 y 518 de 1999, no se encuentra en el Acuerdo 13 de 2000 una disposición normativa que los derogue expresamente. Sin embargo, El Código Civil expresa en su artículo 71 que "…La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita… es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con la ley anterior…", dicho artículo debe leerse en conjunto con el 72 del mismo estatuto que señala: "La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugne contra las disposiciones de la nueva ley."

En este mismo contexto, el Acuerdo 13 de 2000, en su Art. 30, estableció lo siguiente:" El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias".

En este orden de ideas, se realiza a continuación el estudio sobre las disposiciones de los Decretos Distritales, en adelante denominados Decretos, que contrarían el Acuerdo 13 de 2000, en adelante denominado Acuerdo.

Decreto 739 de 1998

El Art. 1º fue reproducido y parcialmente adicionado, en el sentido de disponer que las metas del Plan de Desarrollo Local aparte de ser alcanzables, deben ser coherentes.

El Art. 2º fue derogado por el Art. 2º del Acuerdo, al estipular que los Planes de Desarrollo Locales, no solamente deben ir en concordancia con la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), la cual no aparece mencionada expresamente en esta disposición normativa, sino que deben estar armonizados con los principios generales, el contenido y alcance de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, en cuanto le sean aplicables, de conformidad con las normas vigentes.

El Art. 2º fue derogado por el Art. 3º del Acuerdo, estableciendo fundamentos más concretos, que los consagrados en la disposición normativa anterior, cuya redacción se apreciaba más teórica. Los nuevos fundamentos son:

a. "Los planes y políticas Distritales.

b. El plan de Desarrollo Económico y social y de Obras Públicas del Distrito Capital.

c. El diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente.

d. Las Estrategias y Programas resultantes de los Encuentros Ciudadanos locales.

e. Las políticas sectoriales, definidas por la Administración Distrital.

f. El Plan de Ordenamiento Físico Territorial".

Los Arts. 4º y 5º están vigentes.

El Art. 6º, que había sido adicionado por el Art. 1º del Decreto 518 de 1999, debe entenderse derogado por el Art. 12 del Acuerdo. Ello en razón a que la nueva disposición normativa guarda silencio sobre el papel de los Alcaldes Locales y las Juntas Administradoras Locales (JAL) en la conformación de los Encuentros Ciudadanos. En este sentido, se asigna a la Secretaría Técnica del Consejo de Plantación Local, la competencia de poner a disposición de los participantes los formatos que faciliten la correcta expresión de sus inquietudes y establecer los mecanismos para orientar su diligenciamiento.

Igualmente, se amplía el espectro de participación de la comunidad, si se tiene en cuenta que, en los Encuentros Ciudadanos pueden participar todos los ciudadanos residentes en la localidad, previa inscripción. Así mismo, los representantes de la comunidad ya no ven restringida su participación por no tener características sociales, económicas y culturales homogéneas, pues desapareció el criterio de zonificación de la población asistente a dichos encuentros, la cual era realizada por la Junta Administradora Local, en conjunto con el Alcalde Local.

El Art. 7º fue derogado por el Art. 12 del Acuerdo, teniendo en cuenta que, en primer lugar, la nueva disposición normativa no hace referencia al papel orientador de la JAL en los Encuentros Ciudadanos y, un segundo lugar, ya no se hace mención expresa de los integrantes de dichos encuentros como ocurría en la disposición anterior, sino que el inciso 2º del Art. 12 deja en claro que pueden hacerse partícipes de los encuentros, sin discriminación alguna, todos los residentes del sector en que sean abiertos dichos espacios.

El Art. 8º fue derogado por la Art. 14º del Acuerdo, en el sentido de que la competencia de convocatoria a los interesados en particular en los Encuentros Ciudadanos, se encuentra en cabeza exclusivamente del Alcalde Local sin intervención de la JAL y, en segundo lugar, el término para el efecto, que antes se contaba dentro de los dos meses siguientes a la iniciación del período constitucional del Alcalde Mayor, fue modificado, siendo establecido dentro del período comprendido entre 15 y el 30 de febrero, siguientes a la iniciación del período constitucional del Alcalde Mayor.

El Art. 9º, que había sido modificado por el Decreto 518 de 1999, se mantiene vigente.

El Art. 10º debe entenderse parcialmente derogado por el Art. 13 del Acuerdo, en vista de que fue modificado el plazo de 20 días con que contaban los Alcaldes Locales para estructurar la propuesta inicial del proyecto del Plan de Desarrollo Local, extendiéndolo hasta el 20 de junio del primer año del período constitucional del Alcalde Mayor, sin hacer mención acerca de a partir de cuando comienza a contarse dicho plazo, el cual anteriormente comenzaba a contarse desde la fecha de publicación del Plan de Desarrollo Distrital.

La parte relacionada con el contenido de la propuesta inicial del proyecto del Plan de Desarrollo Local, se mantiene vigente

El Art. 11 se encuentra vigente, pero el vencimiento del término al cual se refiere, debe entenderse en concordancia con el nuevo término establecido por el Art. 13 del Acuerdo.

El Art. 12 se encuentra vigente.

El Art. 13 debe entenderse derogado por el Art. 20 del Acuerdo, puesto que en relación con el proyecto definitivo, ya no es la Administración Distrital, considerada en sentido general, quien lo consolida, ni se cuenta con un término de 8 días para hacerlo. En vigencia de la nueva disposición, dicha competencia se encuentra en cabeza del Alcalde Local, quien debe hacerlo dentro de los 15 días siguientes a la finalización de las deliberaciones en los Encuentros Ciudadanos.

El Art. 14 debe entenderse parcialmente derogado por el Art. 21 del Acuerdo, en razón a que la consolidación del proyecto del Plan de Desarrollo Distrital, ya no la hace la Administración Distrital considerada en sentido general, sino el Alcalde Local. Por otra parte, el término para la presentación del proyecto sigue siendo de 7 días, pero dicho documento debe incluir, además de los programas y las Propuestas Estratégicas Zonales, todos los proyectos que pretendan ser ejecutados y no solamente aquellos que pudieran considerarse de gran impacto, como se encontraba establecido en la disposición anterior.

El inciso 1º del Art. 15 fue derogado por el Art. 22 del Acuerdo, atendiendo a que las JAL, que antes contaban con término expreso e improrrogable de treinta días calendario a partir de la presentación del proyecto definitivo del Plan de Desarrollo local para aprobarlo, ahora no cuentan con un término expreso para el efecto, sino que el Artículo del Acuerdo en comento remite al Decreto-Ley 1421 de 1993, que hace referencia a los parámetros generales relacionados con la adopción del Plan de Desarrollo, así.

"De conformidad con la constitución, la ley, los acuerdos del Concejo y los decretos del alcalde mayor, corresponde a las juntas administradoras:

1. Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de desarrollo económico y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del Distrito, previa audiencia de la organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad"(Resaltado fuera del texto)

El parágrafo del Art. 15 se encuentra vigente.

El Art. 16 debe entenderse parcialmente derogado, teniendo en cuenta que se sigue aplicando la aprobación del Plan de Desarrollo Local por Decreto del Alcalde Local en caso de no ser aprobado por la JAL, pero el término para el efecto ya no es de treinta (30) días calendario, sino que el Art. 22 del Acuerdo remite al Decreto-Ley 1421 de 1993, que no señala ningún término expreso para el efecto, conforme aparece resaltado en el aparte anterior.

El Art. 17, que había sido modificado por el Decreto 518 de 1999, se encuentra vigente.

El Art. 18, que había sido expresamente derogado por el Art. 5º del Decreto 518 de 1999, aparece reproducido en el inciso 1º del Art. 24 del Acuerdo.

El parágrafo del Art. 18 fue parcialmente derogado por el parágrafo del Art. 24, en consideración a que el trabajo, de identificación de los proyectos, incluye no solamente la definición, sino la presentación de los mismos, aduciendo que en ellos se concretan las propuestas estratégicas locales, que en la disposición anterior se denominaban zonales.

El Art. 19, que había sido modificado por el Art. 4º del Decreto 518 de 1999, se encuentra vigente.

El inciso 1º del Art. 20 fue derogado por el Art. 26 del Acuerdo, porque dicho artículo se refiere al seguimiento y control de la ejecución de todos los proyectos y no simplemente la control de los proyectos de alto impacto, como estaba consagrado en la disposición normativa anterior. En este mismo sentido, la competencia para el efecto fue expresamente asignada a los Consejos de Planeación Locales y a las Comisiones de Trabajo, que para ello deben reunirse por lo menos tres veces al año.

El inciso 2º y el parágrafo del Art. 20, se encuentran vigentes.

El Art. 21 se encuentra vigente, pero debe ser interpretado en conjunto con el Art. 28 del Acuerdo.

El Art. 22 debe entenderse derogado por el Art. 27 del Acuerdo, teniendo en cuenta que los informes de los Alcaldes Locales ya no deben presentarse, ni ante los Encuentros Ciudadanos, ni ante las autoridades en general, sino ante la JAL y el respectivo Consejo de Planeación Local, con una periodicidad semestral, en contraposición a la anual, establecida en la disposición anterior.

El Art. 27 incluye además un término definido para la presentación de los informes, así: "Este informe deberá presentarse en los cinco (5) primeros días de los meses de junio y diciembre de cada año y servirán como criterio para la preparación del presupuesto y plan de inversiones de la vigencia siguiente, o para preparar los ajustes presupuestales y de ejecución a que haya lugar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 69, numeral 4 del decreto Ley 1421 de 1993, y en atención a lo dispuesto en la ley 152 de 1994 en cuanto al principio de continuidad."

Decreto 518 de 1999.

Consecuencialmente con los argumentos expuestos respecto del Decreto 739 de 1998, se puede concluir que el único Artículo del Decreto 518 de 1999 que se encuentra derogado, es el 1º. Por consiguiente, los Arts. 2º,3º,4º,5º se encuentran vigentes.

4. IMPLICACIONES DEL AVAL TÉCNICO ECONÓMICO Y JURÍDICO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 4º DEL DECRETO 518 DE 1999.

El texto anterior del Artículo 19 del decreto Distrital 739 de 1998, era el siguiente:

"Artículo 19º. – Aval Técnico. Todo proyecto que pretenda ser registrado en el Banco de Programas y Proyectos Local, deberá contar con un aval técnico que permita verificar su coherencia interna, así como su compatibilidad con las normas vigentes y su congruencia con los planes de acción de las entidades distritales, de manera que se garantice la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local. En ningún caso, el aval técnico significa tomar decisiones sobre la pertinencia a prioridad de los proyectos sometidos a su revisión.

La competencia para expedir el aval técnico será de:

El jefe de la oficina de planeación local.

El Jefe de la Regional que tenga a cargo la respectiva localidad, o su delegado.

En representante de la Unidad Ejecutiva de Localidades de la entidad sectorial correspondiente a los proyectos en estudio.

Parágrafo. – Los proyectos que no reúnan las condiciones técnicas de una adecuada formulación, es decir que no permitan su contratación, o que contravengan disposiciones o normas emanadas de alguna autoridad o entidad distrital competente, serán devueltos a la comisión de trabajo respectiva para su ajuste o reformulación, cuando haya lugar".

El nuevo texto la disposición normativa en comento es el siguiente:

"Artículo 4º. – El artículo 19 del Decreto 739 de 1998 quedará así:

AVAL TÉCNICO, ECONÓMICO Y JURÍDICO. La UEL correspondiente a cada sector de inversión o prioridad será la responsable de dar la viabilidad técnica, económica y jurídica a la solicitud de contratación de cada proyecto registrado en el Decreto de liquidación del presupuesto de la localidad expedido por el alcalde local, de acuerdo con las leyes, normas y los requisitos de la entidad competente para su ejecución, en concordancia con lo establecido en los artículos 11 y 12 del Decreto 449 de 1999.

Parágrafo. – Las UEL podrán presentar y proponer al Alcalde Local las alternativas de reformulación a los proyectos que no sean viables técnicamente, para su modificación e incorporación en el presupuesto de la localidad.

Así mismo, las UEL podrán exponer a la comunidad en los encuentros ciudadanos que se lleven a cabo para tal fin los proyectos que técnicamente sean viables, para su respectiva priorización, inscripción y ejecución, de acuerdo con los procedimientos regulares del Decreto 1228 de 1997 y del Decreto 449 de 1999". (Resaltado fuera del texto)

Como se puede observar, la primera modificación se desprende del propio título del Artículo, consiste en que el aval a que se refiere dicha disposición normativa, no solamente debe enfatizar en la viabilidad técnica del proyecto, sino que para concederlo, se deben analizar con igual rigurosidad que los aspectos técnicos, las implicaciones económicas y jurídicas, las cuales anteriormente se mencionaban en el artículo en comento, pero a pesar de ello primaba la viabilidad técnica. La segunda modificación consiste en la asignación expresa de la competencia de otorgamiento del aval a los proyectos, a las Unidades Ejecutivas de Localidades (UEL)

En este contexto, el Art. 35 del Decreto Distrital 854 de 2001, modificado por los Decretos Distritales 612 de 2006 y 196 de 2007, en relación con el ámbito de competencia de las UEL, estipuló lo siguiente.

"Cada Secretaría de despacho y entidad del Sector Descentralizado Funcionalmente o por Servicios, en las cuales exista a su cargo Unidad Ejecutiva de Localidades (UEL) contará con el recurso humano idóneo con dedicación exclusiva para asesorar y asistir técnicamente a las Localidades en el proceso de formulación, contratación y ejecución de los proyectos locales de inversión de los Fondos d Desarrollo Local que les permita cumplir con los estándares de eficiencia y eficacia, así como con el principio de corresponsabilidad que debe darse entre la administración local y la central para la gobernabilidad y administración territorial de la ciudad.

Así mismo, corresponderá a las UEL de cada una de las Secretarías o entidades del Sector Descentralizado Funcionalmente o por Servicios realizar las actividades de asesoría y asistencia técnica correspondientes a la planeación, programación, revisión y elaboración de componentes técnicos de los proyectos de inversión local, respetando la iniciativa del gasto local.

La coordinación y seguimiento de las Unidades Ejecutivas de Localidades (UEL) estará a cargo de la Secretaría de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales, para lo cual podrá contratar el personal técnico que se requiera.

En la ejecución de los presupuestos correspondientes a los Fondos de Desarrollo Local deberá respetarse el orden de prioridades de los proyectos de inversión establecidos en los diferentes Planes de Desarrollo Local, en consonancia con lo concretado en los Encuentros Ciudadanos de que trata el Acuerdo Distrital 13 de 2000 y conforme con las competencias de inversión que correspondan a lo local."(Resaltado fuera del texto)

En relación con el inciso 1º del parágrafo del Art. 19 del Decreto 739 de 1998, modificado por el Artículo 4 del Decreto Distrital 518 d 1999, debe interpretarse en concordancia con el Art. 3º del mismo Decreto, por medio del cual se modificó el Art. 17 del Decreto 739 de 1998, según el cual, la responsabilidad exclusiva con motivo de la reformulación de proyectos se encuentra en cabeza del Alcalde Local y cuando se vea avocado a la ejecución de proyectos correspondientes a vigencias anteriores que deban ser ejecutados con cargo a excedentes financieros no tendrán que ser presentados en los encuentros ciudadanos ni sometidos a procesos de conciliación o priorización. Ello, de conformidad con los Arts. 5,6 y 7 del Decreto 449 de 1999.

En relación con el último inciso del Art. 4º del Decreto 518 de 1999, cabe anotar que consecuencialmente con lo dispuesto en el Art. 15 del Acuerdo 13 de 2000, aunque las UEL cuentan con la facultad anteriormente enunciada, en los términos del Art. 15 del Acuerdo 13 de 2000, son los participantes en los Encuentros Ciudadanos, quienes definen y priorizan los proyectos que han de convertirse las propuestas estratégicas locales.

APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 69 DEL DECRETO LEY 1421 DE 1993 A PROGRAMAS Y PROYECTOS.

El Art. 69 del Decreto-Ley 1421 del 1993 hace referencia a las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales y aunque el último cuestionamiento no es claro, se le informa que las atribuciones relacionadas con programas, se aplican también a proyectos, en vista de que ambos conceptos están interrelacionados, conforme se fundamenta a continuación, con base en las siguientes definiciones aplicables al asunto objeto de análisis:

Programa "Es un conjunto coherente e interactivo de propuestas y proyectos que se hallan sincronizados dentro de un esquema de planificación y ejecución"1.

Proyecto. "conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos siguiendo una metodología definida en un programa, para lo cual precisa de un equipo de personas idóneas, así como de otros recursos cuantificados en forma de presupuesto, que prevé el logro de determinados resultados sin convertir las normas y buenas prácticas establecidas, y cuya programación en el tiempo responde a un cronograma con una duración limitada"2

Como se puede observar, los programas son el todo y los proyectos son las partes del todo. Por consiguiente, son interdependientes y no se pueden considerar aisladamente los unos de los otros.

A continuación se fundamenta, según las disposiciones legales vigentes, la relación entre programas y proyectos, desde el punto de vista de los Planes de Desarrollo, dejando en claro que las normas sobre los Planes de Desarrollo Locales, deben estar armonizadas con las normas territoriales y nacionales, razón por la cual, la demostración comienza por la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.

Como en la consulta no hay referencia específica a alguna de las disposiciones normativas contenidas en el Art. 69, se analizarán todas aquellas que tienen alguna relación con programas y proyectos. En este orden de ideas, se enuncian las atribuciones de las JAL relacionadas con los Planes de Desarrollo Locales, así:

"ARTÍCULO 69. ATRIBUCIONES DE LAS JUNTAS. De conformidad con la Constitución, la ley, los acuerdos del Concejo y los decretos del alcalde mayor, corresponde a las juntas administradoras:

1. Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de desarrollo económico y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del Distrito, previa audiencia de las organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad.

4. Numeral modificado por el artículo 88 de la Ley 617 de 2000. Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto favorable del concejo distrital de política económica y fiscal y de conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo local.

LEY 152 DE 1994

"ARTÍCULO 3º. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son:

f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación.

l) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder;

m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.

n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en (sic) mantener actualizados bancos de programas y proyectos".

"ARTÍCULO 27. BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN

El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socio-económicamente, susceptibles de financiación con recursos de la Nación y las entidades territoriales"

"ARTÍCULO 49. APOYO TÉCNICO Y ADMINISTRATIVO

Las entidades territoriales, a través de sus organismos de Planeación, organizarán y pondrán en funcionamiento bancos de programas y proyectos y sistemas de información para la planeación. El Departamento Nacional de Planeación organizará las metodologías, criterios y procedimientos que permitan integrar estos sistemas para la planeación y una Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos, de acuerdo con lo que se disponga en el reglamento".

ACUERDO 12 DE 1994

"ARTÍCULO 13º. FORMULACIÓN Y ELABORACIÓN. Para efectos de formulación y elaboración del proyecto del Plan, se observarán en cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberán tenerse en cuenta especialmente las siguientes:

Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades Distritales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución se deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa. Se entenderá por prioridad en el gasto público social.

El presente concepto se emite en cumplimiento de lo dispuesto por el Art. 25 del C.C.A.

Atentamente,

ROSA ZENAIDA SANCHEZ LATORRE

Directora de Análisis y Conceptos Jurídicos.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 http://es.wilkipedia.org.

2.http://ingenieria.uniandes.edu.co/Proyectos/definición

Proyectó: Andrea Vega Rodríguez