RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

Como lo ha reiterado la Sala en diversas oportunidades, el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas para el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios. Siguiendo dicha jerarquía se tiene que en la Carta Política nada se dice en relación con la instalación del Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, a que se contrae el acto administrativo acusado. Si bien es cierto que el artículo 35 de la ley 136 de 1994 sí consagro lo concerniente a la instalación de los concejos y señaló fecha para que esta se llevara a cabo: los primeros diez días del mes de enero, también lo es que ello no significa que el decreto 1421 de 1993 hubiera dejado un vacío, que debe ser llenado con las disposiciones de la citada Ley, por las siguientes razones: El referido artículo 35 previó, como ya se dijo, la instalación de los concejos, pero al mismo tiempo señaló que en dicha instalación se haría la elección de funcionarios del Concejo. Por su parte, el artículo 16 del Decreto 1421 de 1993 estableció que la elección de funcionarios se hará en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período constitucional. Como ya se vio, el artículo 10°, inciso 2° ibídem estatuyó que "El concejo Distrital se reunirá ordinariamente, por derecho propio, cuatro veces al año, así: el primero (1°) de febrero; el primero (1°) de mayo; el primero (1°) de agosto; el primero (1°) noviembre". Luego debe entenderse, al tenor de este precepto, que la instalación del Concejo debe hacerse durante el período de sesiones ordinarias y por obvias razones en la primera sesión de esta naturaleza, esto es, la que se verifica la primera vez en el año, o sea, a partir del 1o. de febrero del primer año del período.

CONTROL POLITICO DE CONCEJALES - Ejercicio / JUNTA PREPARATORIA DEL CONCEJO - Legalidad / REGLAMENTO DEL CONCEJO DISTRITAL - Legalidad

El argumento del recurrente consistente en que sino se dispone un acto de instalación previo a la primera sesión ordinaria, quedaría sin control político el Concejo entre el 1° de enero y el 31 del mismo mes, no es de recibo, pues, conforme se prevé en el inciso 1° del artículo 10° del Decreto 1421 de 1993, los concejales serán elegidos para períodos de 3 años que se iniciarán el 1° de enero siguiente a su elección y concluirán el último día del mes de diciembre, en que termine el respectivo período. Luego siempre están habilitados para ejercer el control político, si las circunstancias así lo ameritan, verbigracia, a través de la convocatoria por el Alcalde Mayor a sesiones extraordinarias. Tan cierto es esto que la propia norma acusada prevé la actuación de los nuevos concejales antes de la primera sesión ordinaria, sólo que mediante el mecanismo de una Junta Preparatoria que ni el Decreto 1421 de 1993, ni la Ley 136 de 1994 dejaron entrever. Por último, cabe resaltar que el hecho de que las disposiciones del Reglamento, como en este caso, estén inspiradas por razones de buena fe y de propósitos altruistas que persigan mayor eficiencia en el cumplimiento de las funciones que corresponde desarrollar al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, no por ello están relevadas de observar su sujeción a los preceptos de carácter superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1.997).

CONSEJERO PONENTE: DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

REF: Expediente núm. 3388

Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de septiembre de 1.996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: RAFAEL DIAZ MARTINEZ

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contra la sentencia de 13 de septiembre de 1.996, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró la nulidad del artículo 8º del Acuerdo núm. 20 de 1994, expedido por el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, contentivo del Reglamento de dicha Corporación.

I. - ANTECEDENTES

I.1. - . El ciudadano y abogado RAFAEL DIAZ MARTINEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia se declarara la nulidad de los artículos 8º, 10º, inciso primero, y parágrafo primero, 104, numeral 3, 11 en cuanto a las frases "... que obtenga la mayoría absoluta de los votos de los miembros de la corporación..." y "... uno de ellos alcance la mayoría absoluta...", y la frase "... requerirá la votación calificada de las dos terceras partes de los miembros de la Corporación...", contenida en el parágrafo del artículo 117 del Acuerdo núm. 20 de 1.994, "Por el cual se adopta el Reglamento del Concejo de Santafé de Bogotá, Distrito Capital", expedido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá, D.C.

I.2. - . En apoyo de sus pretensiones el actor adujo los siguientes cargos de violación (folios 5 a 12 del cuaderno principal):

PRIMER CARGO: Se violó el artículo 1º. de la Constitución Política, pues de conformidad con esta norma Colombia ha sido concebida y configurada como un Estado de Derecho.

La esencia del Estado de Derecho es que el ejercicio del poder debe realizarse de conformidad con la ley. La competencia ha sido considerada como la manifestación más conspicua del Estado de Derecho, porque en las funciones asignadas expresamente por la ley a sus agentes públicos, se cifra su capacidad de acción pero también el límite de la misma.

En el asunto sub examine se presenta un desbordamiento de poder, contrario al Estado de Derecho, dado que el acto controvertido desconoce el ordenamiento jurídico superior, esto es, la Constitución Política, el Decreto 1421 de 1.993 y la Ley 136 de 1.994.

SEGUNDO CARGO: Se violaron los artículos 2º. y 29 de la Carta Política, ya que el Concejo de Santa Fe de Bogotá se arrogó poderes que no posee, decidiendo unilateralmente reformar las leyes, sin acudir al órgano competente, es decir, al Congreso de la República.

TERCER CARGO: Las disposiciones acusadas violaron los artículos 1º. a 3º., 10o., 11 y 16 del Decreto 1421 de 1.993 , 28, 30, 37 y 73 de la Ley 136 de 1.994, ya que de su texto se concluye, inequívocamente, que los acuerdos que expide la Administración Municipal o Distrital deben sujetarse a los mismos por ser de orden superior, los cuales señalan claramente la competencia otorgada, la cual resulta intransferible, inmodificable y de obligatorio cumplimiento.

Si se aplicaran el Decreto 1421 y la Ley 136, el acuerdo demandado carecería de normas como las referidas a la instalación del Concejo en épocas diferentes a las señaladas; sus decisiones se tomarían con la mayoría simple; las elecciones de los funcionarios se efectuarían en el período establecido; el período de la Mesa Directiva sería de un (1) año; el Secretario podría ser reelegido al terminar su período; y las ponencias para los proyectos de acuerdo las designaría el Presidente de la Corporación.

Las disposiciones acusadas violan el presupuesto de legalidad que se les impone de manera perentoria debiéndose declarar su nulidad, ya que las tachas de que adolecen (falta de competencia subjetiva, objetiva, funcional, desvío de poder y carencia de los requisitos de forma) son de naturaleza insaneable.

CUARTO CARGO: Los Concejos y Alcaldes deben cumplir la Constitución y la ley. Por eso se prevén en el artículo 6o. de la Carta, responsabilidades para los servidores públicos, originadas por la extralimitación o la omisión en el ejercicio de sus funciones.

Al expedir las normas acusadas, el Concejo Distrital se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, por ser aquéllas contrarias a la ley.

En efecto, resulta una arbitraria variación de normas legales aplicables a la Corporación en cuestión, disponer que ésta elija, bajo el imperio de la mayoría absoluta, una Mesa Directiva para un período de seis (6) meses y que las ponencias de los proyectos de acuerdo se designen por competencias diferentes a las del Presidente del Concejo.

Los preceptos que se acusan violan los preceptos legales y constitucionales señalados, por cuanto el Concejo Distrital desconoce la competencia administrativa que le corresponde, siendo el primer obligado a dar cumplimiento a las normas que regulan la función pública.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA

Para declarar la nulidad del artículo 8º del Acuerdo citado, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 312 a 326 del cuaderno núm. 3):

De conformidad con el artículo 322 de la Constitución Política y con el Decreto 1421 de 1.993, la jerarquía de la normatividad aplicable al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá es la siguiente: Constitución Política, las leyes especiales y, sólo en ausencia de éstas y respecto de vacíos en la materia tratada, se aplicarán "las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios".

Encuentra prosperidad el cargo de violación del artículo 10o. del Decreto 1421 de 1.993 por parte del artículo 8o. del acto acusado, ya que el legislador extraordinario se pronunció respecto de las clases de reuniones, sus fechas de celebración, características y condiciones de las reuniones, mas no así respecto de las Juntas Preparatorias, lo cual significa, no que haya un vacío normativo, sino que no las estableció, razón por la cual no puede el Concejo Distrital exceder la normatividad superior a la que se encuentra sometido.

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Los motivos de discrepancia del recurrente con el fallo apelado pueden resumirse así (folios 7 a 16 del cuaderno núm. 4):

1°: Si bien es cierto que el artículo 10o. del Decreto 1421 de 1.993 se refiere al período y reuniones del Concejo, nada se establece allí en forma explícita y concreta frente a su instalación. De tal manera que si la ley no lo prohibe, no hay inconveniente en que la sesión de instalación se realice antes del 10 de enero del respectivo período, ya que se trata de una sesión o junta preparatoria en la cual no se van a discutir aspectos de fondo ni proyectos de clase alguna, ni se van a tomar decisiones que impliquen modificación o creación de norma alguna. Sólo por conveniencia y manejo político resulta adecuado que cuando se inicien las sesiones ordinarias ya el Cabildo haya determinado previamente cómo se van a manejar y bajo qué parámetros dichas sesiones, con lo cual se ahorra tiempo y se inicia de una vez el trabajo del Concejo, sin dar lugar a que se dilate el cumplimiento de sus funciones.

2°: Lo anterior se corrobora con el contenido del parágrafo primero del mismo artículo 8o., donde se recalca que el Concejo sesionará ordinariamente en las fechas que señale la ley, lo cual reafirma que la Junta Preparatoria no fue concebida como una forma de variar lo dispuesto por el artículo 10o. del Decreto 1421 de 1.993.

3°: El haberse consagrado en el Reglamento Interno del Concejo Distrital la celebración de una Junta Preparatoria, en virtud de la función especial asignada a dicha Corporación en el inciso 3o. del artículo 10o. del Decreto 1421 de 1993, que es la de "ejercer el control político en todo tiempo" y darse su propio reglamento, no va en contravía de disposición legal alguna ni causa perjuicio al normal desarrollo de la Administración Distrital, puesto que dicha Junta Preparatoria en nada modifica o altera el posterior desempeño de las sesiones ordinarias y extraordinarias.

4°: El Concejo de Santa Fe de Bogotá en su Reglamento Interno consagró la convocatoria de la Junta Preparatoria y sesión de instalación, y en su artículo 9o. lo referente a la posesión, lo cual hizo en aras de dar cumplimiento al precepto constitucional, según el cual ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (artículo 122).

El Concejo Distrital consideró procedente dar posesión a los concejales entrantes con anterioridad al primer período legal de sesiones, para efectos de organizar en una mejor forma el trabajo. Si no se hubiera previsto la sesión de instalación en enero en el reglamento interno, para que los concejales tomen allí posesión de sus cargos, se estaría frente a un vacío legal, pues no existiría entre el 1o. de enero y el 31 del mismo mes, autoridad que ejerciera el control político que consagra el mismo Decreto 1421 de 1993 en su artículo 10o.

5°: La decisión del Tribunal de anular el parágrafo primero del artículo 10o., el parágrafo del artículo 117 y el numeral 3o. del artículo 104 no es recurrida, por cuanto respecto de los dos primeros, los argumentos del Tribunal son pertinentes y adecuados, y respecto del último, se tiene que en la práctica dicha decisión judicial no tiene efectos nocivos, ya que el artículo 98 del Acuerdo núm. 20 de 1994, se encargó de atribuir al Presidente de la Corporación la función de designar ponentes para primero y segundo debate.

IV. - ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo considera que el artículo 8o del Acuerdo demandado contraría el artículo 10o del Decreto 1421 de 1.993, ordenamiento superior al cual está sujeto el Distrito Capital, norma según la cual, quienes son electos concejales quedan investidos de esta calidad durante el período fijado por la ley, pero la ejercen durante la época de sesiones prevista en la misma.

El artículo 10o en cuestión establece que la primera sesión ordinaria se celebrará el 1o de febrero, sin que la ley haya autorizado al Concejo para reunirse antes de esa fecha en sesión de Junta Preparatoria. Allí no hay un vacío legal que pueda suplir la Corporación Distrital. Simplemente la ley previó dos períodos de sesiones, estableció las fechas inicial y final de los mismos, así como las posibilidades de prórroga. Cualquier previsión diferente contraría la ley y deviene en anulable.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como quiera que el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá centra su inconformidad con la sentencia apelada únicamente en cuanto concierne a la declaratoria de nulidad del artículo 8o. del acto acusado y expresamente manifiesta que no recurre la decisión en relación con las demás disposiciones anuladas, la Sala circunscribirá su estudio a dicho precepto, al cargo de violación endilgado al mismo y a las motivaciones que hizo el a quo para declarar su nulidad.

Prevé el artículo 8º acusado:

"¿ Sesión de instalación. Antes del diez (10) de enero siguiente a la elección, se instalará el Concejo del Distrito Capital, los Concejales se reunirán en el recinto del Cabildo. Esta primera sesión se denominará Junta Preparatoria y será presidida, de manera provisional, por el Concejal que haya ejercido la Presidencia en las sesiones del último período inmediatamente anterior, si fuere reelegido, y en su defecto, por un Concejal de acuerdo con el orden alfabético de apellidos. Actuará como Secretario de la Junta Preparatoria y hasta que se elija Secretario en propiedad, el Secretario General del Concejo del período inmediatamente anterior si no ha renunciado. En su defecto actuará como Secretario Adhoc un Concejal escogido por mayoría de votos entre los Concejales asistentes a la instalación.

"El mismo procedimiento se utilizará para la instalación de las Comisiones Permanentes en donde actuarán como Secretarios los que se encuentren desempeñando dichas funciones hasta que la Comisión elija nuevos secretarios.

"Parágrafo 1o. - Constituida la Junta Preparatoria se verificará el quórum y el Presidente Provisional, declarará legalmente instalado el Concejo de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, el que sesionará ordinariamente en las fechas señaladas en la Ley...".

A su turno, la disposición del Decreto 1421 de 1.993 que el fallador de primera instancia consideró violada por la norma antes transcrita, es del siguiente tenor:

"Artículo 10o. - PERIODOS Y REUNIONES. Los concejales serán elegidos para períodos de tres (3) años que se iniciarán el primero (1o.) de enero siguiente a su elección y concluirán el último día del mes de diciembre en que termine el respectivo período.

"El concejo distrital se reunirá ordinariamente, por derecho propio, cuatro veces al año, así: el primero (1o.) de febrero; el primero (1o.) de mayo; el primero (1o.) de agosto; el primero (1o.) de noviembre. Cada vez, las sesiones durarán treinta (30) días prorrogables, a juicio del mismo concejo, hasta por diez (10) días más.

"También sesionará extraordinariamente por convocatoria del alcalde mayor. En este caso se reunirá durante el término que le fije la autoridad que lo convoca y únicamente se ocupará de los asuntos que ésta someta a su consideración, sin perjuicio de que ejerza la función de control político que le corresponde en todo tiempo".

Como lo ha reiterado la Sala en diversas oportunidades, el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas para el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1.993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios .

Siguiendo dicha jerarquía se tiene que en la Carta Política nada se dice en relación con la instalación del Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, a que se contrae el acto administrativo acusado.

En el Decreto 1421 de 1.993 se reguló en el artículo 10º lo relativo al período, clases de reuniones: ordinarias (duración de las mismas y prórroga) y extraordinarias (convocatoria por el Alcalde Mayor y duración fijada por éste, así como su temario).

Si bien es cierto que el artículo 35 de la Ley 136 de 1.994 sí consagró lo concerniente a la instalación de los concejos y señaló fecha para que ésta se llevara a cabo: los primeros diez días del mes de enero, también lo es que ello no significa que el Decreto 1421 de 1.993 hubiera dejado un vacío, que deba ser llenado con las disposiciones de la citada Ley, por las siguientes razones:

El referido artículo 35 previó, como ya se dijo, la instalación de los concejos, pero al mismo tiempo señaló que en dicha instalación se haría la elección de funcionarios del Concejo.

Por su parte, el artículo 16 del Decreto 1421 de 1.993 estableció que la elección de funcionarios se hará en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período constitucional. Como ya se vio, el artículo 10º, inciso 2º ibídem estatuyó que "El Concejo Distrital se reunirá ordinariamente, por derecho propio, cuatro veces al año, así: el primero (1º) de febrero; el primero (1º) de mayo; el primero (1º)de agosto; el primero (1º) de noviembre". Luego debe entenderse, al tenor de este precepto, que la instalación del Concejo debe hacerse durante el período de sesiones ordinarias y por obvias razones en la primera sesión de esta naturaleza, esto es, la que se verifica la primera vez en el año, o sea, a partir del 1o de febrero del primer año del período.

La Ley 136 de 1.994 en parte alguna se refiere a la Junta Preparatoria y, por el contrario, de su contenido se infiere que no la hay y que la elección de funcionarios que se hace en el acto de instalación no es provisional.

Ahora, el argumento del recurrente consistente en que si no se dispone un acto de instalación previo a la primera sesión ordinaria, quedaría sin control político el Concejo entre el 1º de enero y el 31 del mismo mes, no es de recibo, pues, conforme se prevé en el inciso 1º del artículo 10º del Decreto 1421 de 1.993, los concejales serán elegidos para períodos de 3 años que se iniciarán el 1º de enero siguiente a su elección y concluirán el último día del mes de diciembre, en que termine el respectivo período. Luego, siempre están habilitados para ejercer el control político, si las circunstancias así lo ameritan, verbigracia, a través de la convocatoria por el Alcalde Mayor a sesiones extraordinarias. Tan cierto es esto que la propia norma acusada prevé la actuación de los nuevos concejales antes de la primera sesión ordinaria, sólo que mediante el mecanismo de una Junta Preparatoria que ni el Decreto 1421 de 1.993, ni la Ley 136 de 1.994 dejaron entrever.

Por último, cabe resaltar que el hecho de que las disposiciones del Reglamento, como en este caso, estén inspiradas por razones de buena fe y de propósitos altruistas que persigan mayor eficiencia en el cumplimiento de las funciones que corresponde desarrollar al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, no por ello están relevadas de observar su sujeción a los preceptos de carácter superior.

Lo anterior conduce a la Sala a confirmar la sentencia recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de septiembre de 1.997.

MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

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