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  Fallo 5122 de 2000 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 13/04/2000  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: En la Gaceta del Consejo de Estado  


 
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REGIMEN DISCIPLINARIO - Personal docente / JUNTAS SECCIONALES DE ESCALAFON - Organismos de control interno disciplinario de primera instancia / CODIGO UNICO DISCIPLINARIO - Unifica régimen disciplinario al derogar los especiales / ARTICULO 2º

REGIMEN DISCIPLINARIO - Personal docente / JUNTAS SECCIONALES DE ESCALAFON - Organismos de control interno disciplinario de primera instancia / CODIGO UNICO DISCIPLINARIO - Unifica régimen disciplinario al derogar los especiales / ARTICULO 2º. DECRETO 1726 DE 1995 - Nulidad

El artículo 48 del Código Disciplinario Unico no es contradicha por el inciso 1 del artículo 1 acusado, pues ella se limita a fijar dicho órgano de control interno, radicándolo en las Juntas Seccionales de Escalafón, lo que se aviene a la ley disciplinaria. No se trata, como lo dice la parte actora, de que la Presidencia de la República fije para todas las entidades el órgano interno que debe conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios sino de que el gobierno, constituido por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales y la Ministra de Educación Nacional, determinó que para el sector docente ese órgano encargado de conocer de la primera instancia sería la Junta Seccional de Escalafón, lo cual, en lugar de contrariar la ley, le da desarrollo. En consecuencia, el cargo no prospera. De acuerdo con el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario Unico se aplica a las administraciones central y descentralizada y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, lo cual indica claramente que la legislación a que alude el artículo 2 acusado, en cuanto se refiere a aspectos disciplinarios, fue derogada por dicho Código. La finalidad del estatuto disciplinario único busca precisamente unificar el régimen jurídico en la materia, de manera que los regímenes especiales existentes quedaron derogados. En consecuencia, el cargo prospera. Dadas las anteriores consideraciones, la Sala decretará la nulidad del artículo 2 y confirmará la legalidad del artículo 1 de las normas acusadas, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., trece (13) de abril del dos mil (2000)

Radicación número: 5122

Actor: LUZ AMPARO RODRÍGUEZ PINZÓN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Decide la Sala el proceso de única instancia que, mediante la acción pública de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró la ciudadana LUZ AMPARO RODRIGUEZ PINZON contra actos del orden nacional.

I.- DEMANDA

I. 1. Pretensiones

Que se declare la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 1726 de 6 de octubre de 1995, del Gobierno Nacional, "Por medio del cual se dictan normas para la aplicación del régimen disciplinario al personal docente del servicio educativo estatal", cuyos textos son los siguientes:

"Artículo 1º. Para efectos de la aplicación del Régimen Disciplinario Único a los docentes de los servicios educativos estatales, entiéndese como organismo de control interno disciplinario las Juntas Seccionales de Escalafón, ante las cuales se surtirá y decidirá la primera instancia.

"¿¿".

"Artículo 2º. Las normas sustantivas que regulan el régimen disciplinario docente, contenidas en el decreto ley 2277 de 1979 y en el Decreto 2480 de 1986, continúan vigentes en tanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 y deberán ser aplicadas por el fallador al adelantar el procedimiento disciplinario".

Solicita, además, que se decrete la suspensión provisional de las normas acusadas.

I. 2. Normas violadas y concepto de la violación

Artículos 150, numerales 1 y 2, de la Constitución Política; 48 y 177 de la Ley 200 de 1995.

A través de una sencilla comparación se puede establecer que el ejecutivo no tiene y no tenía potestad para ordenar, como lo hace en el artículo segundo de la norma demandada, que las normas disciplinarias contenidas en el Decreto Ley 2277 de 1979 y el Decreto Reglamentario 2480 de 1986 continúan vigentes en tanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 de 1995, pues no puede el ejecutivo revivir lo que el legislativo ha derogado, según los términos del artículo 177 de la Ley 200 de 1995. No puede un decreto modificar lo ordenado por la ley.

Así mismo, tampoco puede el ejecutivo dictar normas disciplinarias, pues es facultad del Congreso expedir códigos en todas las ramas de la legislación, según lo manda el numeral 2 del artículo 150 constitucional.

De otra parte, el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 dice que dicha ley "¿ deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional", por lo cual el artículo 2 del decreto acusado, al establecer que el Decretos Ley 2277 de 1979 y el Decreto Reglamentario 2480 de 1986 "continúan vigentes en tanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 de 1995¿", resulta contrario a la norma precitada.

En el mismo orden de ideas, al prescribir el artículo 48 de la Ley 200 de 1995 que "Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial, debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores" y que la segunda instancia será de competencia del nominador, no puede el ejecutivo crear oficinas de control interno disciplinario, pues la facultad es de cada entidad y no de la Presidencia de la República para todas las entidades, pues ésta crea su propia oficina de control interno disciplinario, más no las oficinas de otras entidades.

II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Ministra de Educación Nacional, por medio de apoderado, respondió la demanda en los términos siguientes:

El artículo 2 acusado no es contrario a la Ley 200 de 1995, por cuanto dicho artículo es enfático en afirmar que no se puede aplicar la norma sustantiva que sea contraria al Código Disciplinario Unico, por lo que es el mismo artículo que protege el principio de legalidad y es notorio el respeto de la ley.

Como normas sustantivas del estatuto docente contenidas en el Decreto Ley 2277 de 1979, se entienden, entre otras, los principios, derechos, deberes de los docentes, los cuales pueden ser compatibles con la Ley 200 de 1995 mientras no la contraríen, tal como enuncia el artículo demandado. Además, con la expedición y vigencia del decreto acusado no se deja ni ha dejado de aplicar el régimen único disciplinario a los educadores al servicio del estado.

En cuanto a la competencia de las Juntas de Escalafón Seccional para tramitar la primera instancia de los procesos disciplinarios, siendo competencia del nominador la segunda instancia, estima que la administración no está imponiendo ni creando oficinas de control interno disciplinario, tal y como se intuye del escrito de demanda. El ejecutivo, en ejercicio de su potestad reglamentaria y como ente rector de la educación, de acuerdo con la Ley 115 de 1994, consideró importante que las Juntas Seccionales de Escalafón, las cuales hacen parte de cada departamento y con experiencia para adelantar procesos disciplinarios, fueran las oficinas de que trata la Ley 200 de 1995. Antes de esa ley, la segunda instancia estaba a cargo de la Junta Nacional de Escalafón, pero como consecuencia de la expedición del régimen disciplinario único y del proceso de descentralización, el nominador es el gobernador y por ende el competente para surtir la segunda instancia. Antes que violar la ley, el decreto demandado la acata y la observa, además de hacer viable y efectivo el procedimiento disciplinario que ha de regir para todo empleado público.

III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Agente del Ministerio Público es partidario de que se acceda parcialmente a las peticiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

En relación con el cargo de falta de competencia del Gobierno para designar a las Juntas Seccionales de Escalafón, como encargadas de aplicar en primera instancia el régimen disciplinario a los docentes, estima que no se configura la infracción de la Ley 200 de 1995, como quiera que su artículo 48 ordena a todas las entidades u organismos del estado constituir una oficina de control interno fijándoles la competencia para la instrucción de los procesos adelantados contra sus servidores. En consecuencia, lo que hace el decreto es dar cumplimiento al mandato legal, garantizando los principios de la doble instancia y el debido proceso de los disciplinados.

En relación con el cargo formulado contra el artículo segundo del decreto acusado, según el cual se mantiene la vigencia de normas expresamente derogadas, el Agente del Ministerio Público observa que el Estatuto Docente, contenido en el Decreto Ley 2277 de 1979, fue reglamentado por el Decreto 2480 de 1986 en lo concerniente al régimen disciplinario aplicable a los docentes al servicio del estado.

Con el fin de unificar el régimen disciplinario de los servidores públicos, incluyendo el personal docente, se expidió la Ley 200 de 1995, llamado Código Disciplinario Unico (CDU), que, según su artículo 177, se aplica a todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria, sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública.

La disposición acusada mantiene la vigencia de las normas sustantivas del régimen disciplinario docente, contenidas en el Decreto Ley 2277 de 1979 y en su reglamentario 2480 de 1986, en tanto no contraríen los preceptos de la Ley 200 de 1995. Como las normas sustantivas, esto es, las referidas a los deberes, prohibiciones, derechos, régimen de faltas y sus sanciones, fueron integralmente subrogadas por el CDU, la remisión que hace el Decreto 1726 de 1995 carece de fundamento jurídico por ausencia de la materia regulada. Lo anterior significa que al adelantar el procedimiento disciplinario el fallador solamente está obligado a observar los preceptos normativos contenidos en la Ley 200 de 1995, salvo cuando se trate de faltas cometidas antes de su entrada en vigencia, observando en todo caso el principio de favorabilidad en pro del disciplinado.

En consecuencia, el artículo 2 demandado debe ser anulado.

IV.- DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

En el asunto sub examine se controvierte la legalidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 1726 de 1995, "Por medio del cual se dictan normas para la aplicación del régimen disciplinario al personal docente del servicio educativo estatal", expedido por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales en asocio con la Ministra de Educación Nacional, cuyos textos, en su orden, definen lo que se entiende por organismo de control interno disciplinario en el sector docente, asignándolo a las Juntas Seccionales de Escalafón, y establecen la continuidad de la vigencia de las normas reguladoras del régimen disciplinario docente, esto es el Decreto Ley 2277 de 1979 y el Decreto Reglamentario 2480 de 1986, en cuanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 de 1995.

En cuanto se refiere al inciso primero del artículo 1 del decreto acusado, la Sala observa que el artículo 48 de la Ley 200 de 1995 prescribe que las entidades estatales, para efectos disciplinarios, constituirán una oficina de control interno, así:

"Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial, debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador".

Esa norma del Código Disciplinario Unico no es contradicha por el inciso 1 del artículo 1 acusado, pues ella se limita a fijar dicho órgano de control interno, radicándolo en las Juntas Seccionales de Escalafón, lo que se aviene a la ley disciplinaria. No se trata, como lo dice la parte actora, de que la Presidencia de la República fije para todas las entidades el órgano interno que debe conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios sino de que el gobierno, constituido por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales y la Ministra de Educación Nacional, determinó que para el sector docente ese órgano encargado de conocer de la primera instancia sería la Junta Seccional de Escalafón, lo cual, en lugar de contrariar la ley, le da desarrollo. En consecuencia, el cargo no prospera.

En cuanto al segundo cargo, en relación con el artículo 2 acusado, cuyo texto mantiene la vigencia del régimen disciplinario docente, previsto en el Decreto Ley 2277 de 1979 y en el Decreto 2480 de 1986, en tanto no contraríen la regulación de la Ley 200, la Sala observa que dicha norma no es coherente con la realidad jurídica en el campo disciplinario porque dicha vigencia está excluida del nuevo ordenamiento en la materia. En efecto, la nueva legislación busca unificar las normas que gobiernan la función disciplinaria en los distintos niveles y sectores de la Administración, tal como lo establece el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, cuyo texto es del siguiente tenor: "Esta ley ¿ será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria se aplicará a todos los servidores sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código.

"Las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen plena vigencia". (Las negrillas no son del texto).

El Decreto Ley 2277 de septiembre 14 de 1979, "Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente", establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales". Dentro de su texto existe un Capítulo V, sobre derechos, estímulos, deberes, prohibiciones y régimen disciplinario. De su parte el Decreto Núm. 2480 de julio 31 de 1986, "Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario 2277 de 1979", reglamenta el régimen disciplinario aplicable a los educadores oficiales escalafonados que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el sistema educativo nacional. Se está entonces en presencia de un régimen disciplinario especial, aplicable al sector educativo.

De acuerdo con el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario Unico se aplica a las administraciones central y descentralizada y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, lo cual indica claramente que la legislación a que alude el artículo 2 acusado, en cuanto se refiere a aspectos disciplinarios, fue derogada por dicho Código. La finalidad del estatuto disciplinario único busca precisamente unificar el régimen jurídico en la materia, de manera que los regímenes especiales existentes quedaron derogados.

En consecuencia, el cargo prospera.

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala decretará la nulidad del artículo 2 y confirmará la legalidad del artículo 1 de las normas acusadas, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. DECLARASE la nulidad del artículo segundo del Decreto Núm. 1726 de 6 de octubre de 1995, expedido por el Gobierno Nacional;

SEGUNDO. DENIENGANSE las demás pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 13 de abril del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA