RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Santafé de Bogotá, D.C. Cinco (5) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).

CONSEJERO PONENTE: DOCTOR DELIO GOMEZ LEYVA

Ref. EXPEDIENTE No. 5709

Actor. JORGE ANTONIO BLANCO GOMEZ

NULIDAD DE LOS ARTICULOS 155 No. 1, 2, 5 y 162 DEL DECRETO 1421 DE 1993

ESTATUTO DE SANTAFE DE BOGOTA D.C.

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

FALLO.

El ciudadano JORGE ANTONIO BLANCO GOMEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contenciosos Administrativo., demanda la declaratoria de nulidad de los artículos 155 numerales 1, 2 y 5 y 162 del Decreto Ley No. 1421 de 21 de Julio de 1993, expedido por el Señor Presidente de la República y por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

EL ACTO ACUSADO

Las disposiciones acusadas del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, son del sigueinte tenor:

DECRETO No. 1421 de 1993

(julio 21)

Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá,

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 41 transitorio de la Constitución Política.

DECRETA

TITULO XI

REGIMEN FISCAL

" ARTICULO 155. PREDIAL UNIFICADO. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior. Según el caso, incrementado en la variación según el caso, incrementado en la variación porcental del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

2. El contribuyente liquidar{a el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo haría en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

5. La administración distrital podrá establece las bases presuntas mínimas para los autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrto, y..."

ARTICULO 162. Remisión al Estatuto Tributario. Las normas del Estatuto Tribuario nacional sobre procedemiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de este".

LA DEMANDA

El actor solicita la nulidad de las disposiciones transcritas por violación de los artículos 338; 95 numeral 9; 363 y 150 numeral 10 inciso tercero de la Constitución Nacional.

Manifiesta que el artículo 338 de la Constitución Nacional, consagra dos juicios de valor imperativo, a saber: la facultad exclusiva de imponer tributos en tiempos de paz, le corresponde al órgano legislativo del poder público, como representantes de la voluntad popular; en consecuencia, al constitución no podía dejar a la voluntad del poder ejecutivo o de otra rama del poder público, o de los interesados la facultad de crear los elementos esenciales de la relación tributaria, como son los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas impositivas.

Agregó que basta con leer el numeral 1 del artículo 155 del decreto 1421 de 1993, para observar que el gobierno está delegando aquella facultad indelegable de fijar la base gravable del impuesto predial a los sujetos pasivos de aquella obligación tributaria, mediante el denominado proceso del autoavalúo y las bases presuntas mínimas para el mismo.

De otra parte considera que el artículo 95 numeral 9 y el 363 de la Constitución Nacional, resultan vulnerados habida cuenta que el sistema del autoavaluo consagrado en el numeral 1 y 2 del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, no cumple con los principios de equidad, eficiencia, justicia, y progresividad, porque la base gravable del impuesto predial será el autoavalúo que establezca el contribuyente, por lo tanto queda el impuesto al arbitrio o el capricho y a la mera liberalidad del sujeto pasivo del tributo, conviertiendose el impuesto en un acto discrecional, incierto y voluntario que desvirtúa la naturaleza jurídica del impuesto, que no es otra cosa que una carga obligatoria fijada por el poder legislativo sobre las personas o los bienes con un fin de interés público y su cobro constituye un acto administrativo.

Finalmente, señala como violado el inciso 3 numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, toda vez que las facultades que le confirió el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional al ejecutivo para que dictara un régimen especial para el Distrito Capital estaban circunscritas para el ámbito político, fiscal y administrativo, pero jamás para aspectos de índole tributario, pues la facultad para crear y modificar tributos es una facultad exclusiva e indelegable del órgano legislativo del poder público.

El Gobierno Nacional, por medio del artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, expidió un código tributario para el Distrito Capital y para tal efcto hizo viable la figura jurídica de la remisión al Estatuto Tributario para lo cual carecia de competencia rationae materia, de confomidad con los artículos 338 y 150 numeral 10 inciso 3 de la Constitución Nacional.

OPOSICION

En esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento del apoderado judicial de la parte demandada.

ALEGATOS DE CONCLUSION

El actor repite los argumentos esgrimidos en el libelo demandatorio y solicita acceder a las súplicas de la demanda.

Por su parte, el apoderado judicial del Distrito Capital considera que la Corporación debe negar las solicitudes del demandante, ya que las normas acusadas fueron expedidas siguiendo el ordenamiento de la Constitución Política y se ajustan a su normatividad.

Afirma fretne al cargo general de falta de competencia del Gobierno Nacional, para expedir las normas acusadas que la naturaleza juridica del Decreto 1421 de 1993, es legislativa, originada en una facultad constitucional excepcional y por consiguiente podia determinar y modificar el régimen fiscal del Distrito Capital, incluyendo su parte tributaria.

Adicionalmente sostuvo que la remisión al Estatuto Tributario Nacional para efectos de los procedimientos a seguir en la administración de impuestos distritales, no constituye en forma alguna la expedición de un código, sino que por el contrario es la unificación de procedimientos triburarios nacional y distrital.

Agrega, que al respecto en los recientes fallos de esta Corporación fue confirmada la constitucionalidad de la expedición de normas tributarias dentro del Estatuto Orgánico de Santafe de Bogotá, expedientes 5194 y 5021 con ponencia de los Consejeros Doctora: CONSUELO SARRIA OLCOS y Doctor JAIME ABELLA ZARATE, respectivamente.

En relación con la naturaleza del autoavaluo, argumentó que dicho sistema no constituye más que una forma para adminsitrar el impuesto predial, tal vez la más equitativa porque actualiza a todos los contribuyentes a su verdad real el valor comercial de los predios. Su base está determinada por la ley, es el

Valor comercial, otra cosa es que su liquidación la haga el Estado o el propio contribuyente.

Por último, respecto de la controversia sobre la potestado del Presidente para expedir el Estatuto Orgánico, en el cual se contempla la parte fiscal, que incluye el régimen impositivo especial, adujo que ya fue objeto de pronunciamiento, mediante el fallo de esta corporación, con ponencia de la Consejera Doctora: CONSUELO SARRIA OLCOS, expediente 5194.

EL MINISTERIO PUBLICO

Representado en esta oportunidad por el Procurador Séptimo Delegado en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, solicita se denieguen las súplicas de la demanda, por cuanto el decreto acusado, no hizo cosa distinta que establecer el sistema autorizado por la ley 44 de 1990, para determinar la base gravable del impuesto predial unificado, por lo tanto el Gobierno al dictar el Decreto 1421 no se excedió en el uso de las facultades conferidas por el artículo 41 transitorio de la constitución e 1991, sino que simplemente se limitó a desarrollar una autorización legal ya estblecida.

De otra parte, señaló que toda la argumentación esgrimida por el demandante, tendiente a demostrar inconstitucionalidad de las normas demandadas por la violación de los artículos 338, 363 y 95 numeral 9 de la constitución nacional, tendría sentido si se estuviera discutiendo la validez del artículo 3 de la ley 44 de 1990, el cual ya fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante fallo de 21 de octubre de 1993.

Expresó por último, en lo que atañe a la remisión prevista por el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 al Estatuto Tributario, que las limitaciones contenidas en el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución nacional, señaladas por el actor, tan solo operan para el caso del otorgamiento de facultades extraordinarias pro-tempore, conferidas al Presidente de la República por el Congreso Nacional, las que no son aplicables para este caso, por tratarse de una singular autorización de origen constitucional para dotar a la Capital de la República del Régimen especial autorizado por la misma constitución y ante la eventual ausencia de regulación por parte del Congreso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Obsrva la Sala que la acusación dirigida contra las disposiciones del decreto 1421 de 1993, materia de la demadna, se sintetiza en un cargo general: incompetencia del Presidente de la República para expedirlo.

En realidad los preceptos demandados, que se hallan transcritos en este fallo, como ya se dijo en sentencias del 24 de marzo de 1995, exps. No. 5017, 5138 y 5486: Consejero Ponente Doctor Jaime Abella Zarate, y 7 de abril de 1995, exp. 5339, consejero ponente Doctor Delio Gómez Leyva, contienen nuevas disposiciones e introducen modificaciones al régimen fiscal vigente el el Distrito Capital.

De Igual manera, sober los alcances de las facultades otorgadas por el Constituyente al Presidente en el artículo 41 transitorio de la Carta, la Sala en Jurisprudencia que se reitera expresó:

"Podía en consecuencia el legislador (bien el congreso o en su defecto el Gobierno) dictar normas de carácter legislativo en materia fiscal atendiendo tanto el mandato constitucional sobre su vigencia (artículo 338 inciso 3°) como a los principios de equidad, eficiencia y progresividad que para el sistema tributario prevé el artículo 363 ibidem". Sentencia del 27 de enero de 1995. Exp. 5194, Consejera ponente Doctora Consuelo sarria Olcos.

Y en sentencia de la misma fecha, exp. 5021, Consejero Ponente Doctor Jaime Abella Zarate, se dijo:

"...

"Fue voluntd del Constituyente de 1991, organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la calidad de Distrito Especial, como Distrito Capital; y acorde con tal estatus, dotarla de un régimen excepcional y propio que la diferenciara del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país".

"Se quiso entonces, proveer al Distrito Capital de herramientas e instrumentos Jurídicos suficientes y acordes con su importancia y condición, a fin de adecuarlo a los requerimientos básicos de su desarrollo, y que siendo la capital objeto de normas especiales, su régimen fuera consagrado en un cuerpo normativo con la categoría, permanencia e imperatividad de la ley".

"Los artículos 322, 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial del Santafé de Bogotá, a su condición de Distrito Capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos político, fiscal y administrtivo de la entidad territorial. Así en el inciso 2° del artículo 322, se precisó que:

"Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios". (subraya la sala).

"De esta forma destaca la Sala que el régimen político, administrtivo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993 en cuyo artículo 2° dispuso:

"Régimen aplicable: El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él estblece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios".

"Por otra parte, y en previsión de posibles demoras por parte del Congreso en la expedición de las leyes especiales previstas el constituyente de 1991, en el artículo trnsitorio 41, estableció que:

"Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la Ley a que se refieren los artículños 322, 323 y 324, sobre el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes".

"Mediante la disposición transcrita, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley el Gobierno expediría las "normas correspondientes", vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en sustitución del Congreso lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial".

" De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuará en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa".

"Uno de los sistemas utilizados por el constituyente en la parte final destinada al tránsito constitucional, para obtener la regulación legal de ciertos temas que por su naturaleza competen al Congreso, consistió en que de no hacerlo éste en determinado tiempo, podría hacerlo el Gobierno Nacional u otros organismos mediante decretos con fuerza de ley. Este mecanismo se encuentra consagrado, a título de ejemplo, en los siguientes artículos transitorios: el 14 sobre reglamento del Congreso que facultó al Consejo de Estado para expedirlo; el artículo 21 sobre el régimen de la carrera para algunos empleados oficiales; el artículo 42 sobre control de población en el Archipielago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y en los artíuclos 43, 55 y 56 sobre otros temas. Las facultades especiales conferidas condicionalmente al gobierno por tales artículos se diferencian de las facultades extraordinarias, precisas y pro tempore, concedidas en otras disposiciones transitorias pero tienen de común que los decretos así expedidos gozan de categoría y fuerza de ley, pues debían dictarse en el evento de darse el silencio del Congreso".

"De otra parte, las facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150, numeral 10 de la Carta, puede el congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que éste actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, inciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y pro tempore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al gobierno, a través del citado artículo 41 transitorio".

Por tanto a juicio de la Sala y como se dijo en las precitadas sentencias de 24 de marzo y 7 de abril de 1995, "por tener una competencia de carácter legislativo, habilitada por la misma Constitución, podía el Gobierno dictar la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Carta Política, sobre el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá, que comprende también la materia fiscal, en el entendimiento que dentro de este régimen se halla incluído el tributario, que junto con los regímenes político y administrativo, eran los tres temas que debia contener El Estatuto Orgánico de la Capital".

Conforme a lo anterior, no comparte la Sala el cargo de incompetencia del Gobierno para dictar normas de carácter fiscal, que de manera general se plantean contra el régimen fiscal conenido en los artículos 155 numerales 1, 2 y 5 162, Título XI, del Decreto 1421 de 1993, en la demanda promovida por el ciudadano JORGE ANTONIO BLANCO GOMEZ.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1.- Deniéganse las suplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y ARCHIVESE. CUMPLASE

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

FIRMADO: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO,

 Presidente de la Sala;

 JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO,

ausente-,

DELIO GOMEZ LEYVA;

 CONSUELO SARRIA OLCOS;

 CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS,

 secretario.