RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

DIRECTIVA 001 DE 2015

(Enero 14)

I. Diagnostico del proceso de registro y prórroga de elementos de publicidad exterior visual “tipo valla”

Mediante memorando radicado interno SDA 2014IE210857 del 16 de diciembre de 2014, la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual pone en conocimiento de la Dirección de Control Ambiental del Despacho de la Secretaría Distrital de Ambiente, el diagnóstico actual del proceso de registro y prórroga de los elementos tipo valla, señalando en concreto que:

* Se revisaron 1024 expedientes, de los cuales 642 tienen resolución que otorga el registro, 354 tienen resolución negando el registro,  22 estás pendientes por resolver las solicitudes de registro y 6 solicitudes con inconsistencias en la información.

* De los 642 que fueron otorgados, 447 presentaron solicitud de primera prórroga, de las cuales 333 fueron resueltas y 111 están sin resolver.

* De las solicitudes en trámite existen 11 que fueron presentadas de forma extemporánea y están pendientes por resolver.

* De los 111 trámites pendientes por resolver la solicitud de primera prórroga están los que tienen entre 5 a 6 años de estar instaladas, contados desde que se otorgó el primer registro.

* De los 333 expedientes que tienen acto administrativo otorgando el registro, se evidencia que 3 solicitudes fueron presentadas extemporáneamente.

* Existen 76 solicitudes de segunda prórroga, de las cuales 66 están pendientes por ser resueltas.

* De estas 66, se halló que 7 están izadas hace más de seis años contados a partir de la vigencia del primer registro, sin que se encuentre evidencia del respectivo desmonte.

* Se encontraron, además, 59 solicitudes de segunda prórroga pendientes por resolver, las cuales tienen entre 5 y 6 años de instalación a partir de la fecha de vigencia del primer registro.

El anterior diagnóstico, permite evidenciar que en la actualidad se presenta una congestión administrativa en el procedimiento de registro y prórroga de los elementos de publicidad exterior visual tipo valla, ocasionado entre otras razones, por erróneas interpretaciones de la normativa que regula la publicidad exterior visual a nivel Distrital.

Dichos escenarios de ambigüedad interpretativa generan, en el procedimiento descrito en la Resolución 931 de 2008, retrasos en la ejecución e inseguridad jurídica en el otorgamiento de los registros de cara a los particulares solicitantes.

Para contrarrestar dicha problemática y materializar la obligación de resolución de las solicitudes de registro o prórroga por parte de la Autoridad Ambiental, desde el año 2012 en un esfuerzo interinstitucional, con la presencia y participación del sector privado, la Secretaría Distrital de Ambiente presentó para discusión del Concejo Distrital el Proyecto de Acuerdo 278 de 2013, en el cual se pretendía estandarizar los elementos de publicidad exterior visual, los criterios  ambientales de evaluación de los permisos, el procedimiento permisivo y sancionatorio entre otros, siempre con la perspectiva de la protección ambiental del paisaje del Distrito Capital.

Sin embargo, la unificación con los proyectos de acuerdo 282 y 268 de 2013, sacrificó la esencia ambiental de la propuesta de la administración y frustró la posibilidad de establecer un procedimiento que generara reglas claras en la asignación de permisos ambientales para la explotación del recurso natural del paisaje.

Teniendo en cuenta la situación actual del procedimiento de registro y en aras de alcanzar un escenario de descongestión de los trámites que reposan en la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual, la presente directiva tiene los siguientes objetivos:

II. Objetivos.

* Generar instrucciones precisas para la resolución de los casos planteados por la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual para efectuar el trámite a las solicitudes de registro o prórroga de los elementos de publicidad exterior visual tipo valla, con base en las reglas contenidas en la Resolución 931 de 2008.

* Clarificar la aplicación normativa, unificar la interpretación de las normas sobre publicidad exterior visual para su adecuada aplicación en el proceso de registro de los elementos de publicidad exterior visual tipo valla por parte de la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual.

* Aplicar de manera uniforme e igualitaria las normas y procedimientos para el otorgamiento de registros de publicidad exterior visual, alcanzando seguridad jurídica y garantías de igualdad de tratamiento ante la administración, para los solicitantes de los mismos en el elemento de publicidad exterior visual tipo valla.

III. Consideraciones Jurídicas

En el presente acápite se decantarán los fundamentos jurídicos para la aplicación de la Resolución 931 de 2008, respecto de los casos planteados por la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual con el fin de descongestionar y resolverlos (sic)  trámites sometidos al procedimiento de registro y prórroga del elemento de publicidad exterior visual en el Distrito Capital.

3.1 Respecto de los presupuestos de existencia, eficacia y validez de los Actos Administrativos de registro de publicidad exterior visual.

Es necesario señalar que los actos administrativos, posterior a su nacimiento a la vida jurídica, tienen unos requisitos de orden legal mediante los cuales adquieren fuerza ejecutoria. En virtud del artículo 66º de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos de carácter particular, deben notificarse de manera personal, conforme a los presupuestos establecidos en los artículos subsiguientes: notificación personal (art. 67), citaciones para notificación personal (art. 68), notificación por aviso (art. 69), notificación de los actos de inscripción de registro (art. 70), autorización para recibir notificación (art. 71), falta o irregularidad de las notificaciones y notificación de conducta concluyente (art. 72), publicidad o notificación a terceros de quienes se desconozca su domicilio (art. 73).

Además de lo anterior, el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece en su artículo 87, cuándo quedan en firme los actos administrativos y por tanto adquieren fuerza ejecutoria.

“…Los actos administrativos quedarán en firme:

(…) 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso (…)…” Subrayado fuera del texto original.

Es necesario señalar, bajo el anterior contexto, que la existencia del acto administrativo tiene relación causal con el momento en el que se manifiesta la voluntad de la administración. En efecto, el acto administrativo existe desde el momento en que es producido por la autoridad administrativa competente, y en sí mismo lleva envuelta la capacidad de producir efectos jurídicos, es decir, allí se materializa su nacimiento al mundo jurídico. Sin embargo, esa existencia deviene de su eficacia la cual, a su vez, se encuentra condicionada a la publicación o notificación del acto, según sea este de carácter general o particular.

En ese orden ideas la Corte Constitucional en la sentencia C-069 de 1995¹, determinó:

…El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto...

3.2 Respecto de la aplicación del Artículo 35º Decreto Ley 19 de 2012 en el procedimiento de prórroga de registro de elementos de publicidad exterior tipo valla – Silencio Administrativo positivo en materia ambiental.

En oportunidad precedente, mediante directiva proferida por el Despacho de la Secretaría Distrital de Ambiente y la Dirección Legal Ambiental²  se estableció la posición de la entidad respecto de la aplicación del Silencio Administrativo Positivo en materia ambiental, concretamente la figura contenida en el artículo 35 del Decreto Ley 19 de 2012; en esa oportunidad, luego del estudio realizado, se concluyó:

“…Efectuado el análisis sistemático propuesto, queda en evidencia que el enunciado normativo, artículo 35 de la Ley 19 de 2012, soporta la incidencia y prevalencia de los criterios (i) jerárquico, ya que hay normas de superior jerarquía a las que debe sujetarse; Ley 1437 de 2011 y precedente judicial, como ya se indicó y, (ii) criterios de especialidad dado que en el consenso de los mandatos del ámbito legal y constitucional ambiental la estructura de la relación jurídica del Silencio Administrativo Positivo, allí plasmada entre ideales y realidades, resulta gravemente afectada para su aplicación, pues no está conforme al ordenamiento jurídico y puede atentar contra el interés público o social, por cuenta que no cabe duda que el ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho constitucional fundamental que obliga al Estado y a los particulares a su protección y está consagrado entre los deberes de las personas y del ciudadano proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano. Lo que significa que, conforme la sentencia C-328 de 1995; “(…) la aplicación del silencio administrativo positivo en estas condiciones, es inexequible, al desconocer los mandatos de los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Carta Política (…)…”

Teniendo en cuenta lo anterior, no es viable jurídicamente la aplicación del artículo 35 del Decreto Ley 19 de 2012, en el marco del procedimiento previsto para el registro y prórroga de elementos de publicidad exterior visual tipo valla, en la Resolución 931 de 2008.

3.3 Reglas Generales de aplicación de la Resolución 931 de 2008

La resolución 931 de 2008, contentiva del procedimiento y términos del proceso permisivo y sancionatorio en materia de publicidad exterior visual, al ser un acto administrativo ejecutoriado, el cual además, goza de presunción de legalidad correspondiente, debe ser aplicada de manera integral, con el cumplimiento de los mecanismos allí descritos, términos y procedimientos en general, siempre bajo la perspectiva de que esta regulación si bien es una reglamentación procedimental, versa sobre la adecuada gestión en condiciones de sostenibilidad del recurso natural paisaje del Distrito Capital.

En ese sentido, el término de estudio de la solicitud de registro, prórroga y demás trámites sometidos a la temporalidad establecida en el inciso final del artículo 9º de dicha Resolución, de dos meses para otorgar o negar el registro para el elemento de publicidad exterior visual, es de obligatorio cumplimiento para la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual de la Dirección de Control Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente.

Por otra parte; y de acuerdo con el contenido del inciso 5º, del artículo 5º de la Resolución 931 de 2008, que determina que: “dentro de los 30 días anteriores a la fecha de vencimiento del registro de la publicidad exterior visual, el responsable de la misma podrá solicitar su prórroga ante la Secretaría Distrital de Ambiente, la cual se otorgará cuando la publicidad exterior visual cumpla con las normas vigentes”, la presentación de la solicitud en dicho término, debe ser considerada como un requisito estructural del acto administrativo que concede la prórroga. Así, de no ser presentada la solicitud, indistintamente de ser en la primera o segunda oportunidad, en el término allí establecido, deberá ser negada por incumplimiento de uno de sus requisitos.

Si el interesado ha dejado agotar el término descrito en la norma anteriormente referida, el acto administrativo originario del registro perderá su fuerza ejecutoria por ser un acto administrativo sometido a término de vigencia. Por tanto, conforme a lo establecido en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, numeral 5º, el acto administrativo deja de producir efectos jurídicos y no podrá ser ejecutado, esto es, el elemento publicitario no podrá seguir instalado toda vez que el acto administrativo que contiene su registro ha perdido su vigencia.

De haber sido concedida la prórroga, una vez vencido el término para la presentación de su solicitud, se deben adelantar los trámites respectivos para la revocatoria del acto administrativo o la demanda respectiva según las reglas establecidas en los artículos 97 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

3.4 Respecto del Silencio Administrativo Negativo, Acto Presunto o ficto que niega el registro de publicidad exterior visual.

La Resolución 931 de 2008 establece expresamente que: “… La Secretaría Distrital de Ambiente cuenta con un  término de dos (2) meses para que se resuelva las solicitudes de registro. Vencido este término sin respuesta de la Secretaría, operará el silencio administrativo negativo de que trata el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo…” (Subrayado fuera del texto original)

La anterior prescripción debe entenderse en armonía con las reglas establecidas en el inciso final del artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, respecto del deber que tiene administración pública (sic) de pronunciarse, aún mediando el silencio administrativo negativo:

“… La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda…” (Subrayado fuera del texto original).

En ese orden de ideas, la Secretaría Distrital de Ambiente está obligada, como autoridad administrativa, a pronunciarse en un sentido u otro respecto de las solicitudes de los particulares en medio del proceso de registro de la publicidad exterior visual, aún mediando el acto presunto o ficto que niega el registro de publicidad exterior visual descrito en el inciso final del artículo 9º de la Resolución 931 de 2008.

En todo caso, dicha manifestación, mediante el acto administrativo correspondiente, debe darse en observancia de las reglas establecidas por el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011.

3.5 Respecto de la contabilización del término para la concesión de prórrogas de registros de elementos de publicidad exterior visual tipo valla.

La figura de la prórroga establecida en el inciso final del artículo 5 de la Resolución 931 de 2008, ha sido aplicada de manera errónea dada la ambigüedad asumida en el significado de la expresión “prórroga”, la cual se ha entendido de manera indistinta con la expresión “renovación”.

Mientras el verbo “prorrogar” según la Real Academia de la Lengua Española (RAE) significa:

“… 1. Continuar, dilatar, extender algo por un tiempo determinado. 2. Suspender, aplazar³…”

El verbo renovar, encuentra su significado en:

“…1. Hacer como de nuevo algo, o volverlo a su primer estado. 2. Restablecer o reanudar una relación u otra cosa que se había interrumpido. 3. Reanudar, poner de nuevo o reemplazar algo. 4. Sustituir una cosa vieja, o que ya ha servido, por otra nueva de la misma clase. Renovar la cera, la plata. 5. Dar nueva energía a algo, transformarlo. Este autor renovó el teatro de la época. 6. Reiterar o publicar de nuevo. 7. Dicho de un sacerdote: Consumir las formas antiguas y consagrar otras de nuevo⁴…”

Por tanto, el sentido y el fin mismo de la figura jurídica de la prórroga, como se vio desde su significado, es extender en el tiempo las condiciones del registro originalmente otorgado, no es por consiguiente, la expedición de un nuevo permiso, caso en el cual se estaría hablando de una renovación.

En ese contexto, los efectos jurídicos de la concesión de prórrogas deben ser contabilizados a partir del termino de vencimiento del primer registro otorgado, no de la fecha de notificación del acto administrativo, dado en el caso de las prórrogas ese segundo o tercer acto administrativo, según corresponda a la primera o segunda solicitud de prórroga, es declarativo al determinar, luego de las verificaciones del caso que las condiciones del primer registro se mantienen y por lo tanto es posible extender sus efectos jurídicos.

En ese sentido, los actos administrativos que aprueban las prórrogas difieren en su naturaleza jurídica del primer acto administrativo, el cual, es constitutivo dado que determina las condiciones originales en las cuales se realizará el uso y aprovechamiento del recurso natural, las características de ubicación y técnicas de un elemento de publicidad exterior visual tipo valla.

Si bien es cierto que la Resolución 931 de 2008 estableció en su artículo 10°, que la notificación de los actos administrativos  y comunicaciones mediante los cuales se resuelven las solicitudes de los registros de publicidad exterior visual, deberá realizarse de conformidad con las reglas de notificación personal establecidas por la Ley, lo cierto es que en el caso de las prórrogas, dada su entidad jurídica, no pueden contabilizarse sus efectos a partir de la notificación del acto administrativo que notifica, sino a partir de la expiración del primer registro.

Debe tenerse en cuenta que el acto administrativo que concede una prórroga no constituye una nueva situación de hecho o Derecho, por el contrario, su función es simplemente la de declarar, que luego del estudio correspondiente, los efectos del registro inicial pueden mantenerse por dos años más, implicando que entre un registro y su prórroga o prórrogas no debe existir solución de continuidad alguna.

IV. Medidas para la aplicación de la Resolución 931 de 2008, Descongestión Administrativa.

Del diagnóstico contenido en el memorando 2014IE210857, de la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual, pueden extraerse las siguientes tipologías que encierran la problemática de la congestión administrativa en el registro de elementos de publicidad exterior visual tipo valla:

* Prórrogas concedidas con actos administrativos en firme, que superan el término máximo de instalación del elemento, contenido en el artículo 9º de la Resolución 931 de 2008, de seis (6) años.

* Prórrogas concedidas o solicitadas, radicadas de manera extemporánea ante la Secretaría Distrital de Ambiente.

* Vallas instaladas con solicitud de prórrogas no tramitadas en el término establecido en el artículo 9º de la Resolución 931 de 2008, de dos (2) meses.

* Vallas instaladas con solicitud presentada sin que la Secretaría Distrital de Ambiente haya definido en el término concedido por el artículo 9º de la Resolución 931 de 2008, de dos meses y que a la fecha puede determinarse que la instalación del elemento superó el término de seis (6) años.

* Prórrogas concedidas por acto administrativo que no ha sido notificado y que superan el término establecido en el artículo 9º de la Resolución 931 de 2008, de seis (6) años.

Respecto de las anteriores tipologías, el Despacho y la Dirección Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, se permiten establecer las siguientes directrices de aplicación de la Resolución 931 de 2008, buscando descongestionar los trámites represados en materia de registro y prórroga de elementos de publicidad exterior visual tipo valla, en la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual de la Dirección de Control Ambiental de la entidad, que deberán ser atendidas por la referida dependencia:

1. Deberá dar trámite a todos procesos (sic) de registro y prórroga en el término establecido por la Resolución 931 de 2008, en máximo dos (2) meses, después del momento de la radicación de la solicitud.

2. Se abstendrá de dar aplicación al contenido del artículo 35 del Decreto Ley 19 de 2012, en el proceso de prórroga de elementos de publicidad exterior visual, por tratarse de silencio administrativo positivo transitorio, el cual no puede aplicarse por doctrina Constitucional en temas ambientales, de conformidad con lo establecido en las Sentencias de Constitucionalidad C-328 de 1995 y C-431 de 2000 y lo determinado para esos efectos en la Directiva 005 de 2014 de la Secretaría Distrital de Ambiente.

3. De haberse concedido prórrogas, estando el acto administrativo en firme y el elemento instalado supere el término de seis (6) años establecido en la Resolución 931 de 2008, deberá surtirse el procedimiento establecido en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, para su revocatoria.

4. De no obtenerse el consentimiento previo, expreso y escrito por parte del titular del registro prorrogado de que trata el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, la Secretaria Distrital de Ambiente deberá proceder a demandar el acto administrativo, conforme a lo establecido en el artículo 137 de la mencionada Ley 1437 de 2011.

5. Deberá tramitar todas solicitudes (sic) de prórroga que se encuentren actualmente radicadas a la luz de los requisitos establecidos en la regulación sobre publicidad exterior visual, aprobando o negando las mismas según sea el caso.

6. Tendrá, a efectos de contabilizar el tiempo de vigencia de las prórrogas concedidas, que tomar la fecha de vencimiento del primer registro como corresponde a ese tipo de actos administrativos declarativos y conforme a las consideraciones de la presente Directiva.

7. En el caso de las solicitudes de prórroga presentadas a la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual fuera del término establecido en el inciso final del artículo 5º de la Resolución 931 de 2008, de 30 días anteriores a la fecha de vencimiento del registro, deberán ser negadas por incumplimiento de uno de sus requisitos estructurantes, conforme a las consideraciones de la presente Directiva.

8. Deberá, seguir el procedimiento descrito en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, para la revocatoria de los actos administrativos en los que se hayan concedido prórrogas cuya solicitud se haya hecho fuera del término establecido en el inciso final del artículo 5º de la Resolución 931 de 2008, de 30 días anteriores a la fecha de vencimiento del registro.

9. De no obtenerse el consentimiento previo, expreso y escrito por parte del titular del registro prorrogado, de que trata el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, la Secretaría Distrital de Ambiente deberá proceder a demandar el acto administrativo, conforme a lo establecido en el artículo 137 de  la mencionada Ley  1437 de 2011.

10. Deberá en cualquiera de los casos expuestos, que no cuenten con acto administrativo en firme y demostrando que el elemento estuvo instalado mas allá del término de seis (6) años establecido en la Resolución 931 de 2008, ordenar el desmonte del elemento de conformidad con el procedimiento establecido en el numeral 2º del artículo 14 de la mencionada resolución.

11. Deberá, de no haber respondido solicitudes de prórroga en el término establecido, las cuales luego del estudio de evaluación se demuestre que estuvieron izadas, cumplen con los requisitos establecidos y no exceden el término establecido en el literal c) del artículo 3º de la Resolución 931 de 2008, de seis (6) años, conceder la prórroga únicamente por el tiempo faltante para cumplir ese máximo temporal.

12. Deberá, para los actos administrativos que han sido firmados y no han sido notificados que no cumplan con algún requisito establecido en la Resolución 931 de 2008, expedir un acto administrativo de corrección de la actuación administrativa con base en lo establecido en el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con las consideraciones de la presente directiva.

13. Presentará en quince (15)  días a partir de la publicación de la presente Directiva un plan de descongestión administrativa que contemple estrategias, acciones, proyecciones, metas, necesidades presupuestales y de personal, cuyo objetivo sea el de normalizar en un término máximo de seis (6) meses a partir de la correspondiente aprobación del plan por parte del Despacho de la Secretaría Distrital de Ambiente, el procedimiento de registro, prórroga, traslado, cesión y en general todos los trámites que tengan relación con los elementos de publicidad exterior visual a su cargo.

14. El seguimiento al plan de que trata el numeral anterior estará a cargo de la Dirección de Control Ambiental, quien presentará informes mensuales de avance al Despacho de la Secretaría Distrital de Ambiente.

15. Finalmente, se reitera, que tanto el procedimiento descrito en la Resolución 931 de 2008, como las reglas establecidas para su aplicación, contenidas en la presente Directiva, son de obligatorio cumplimiento para los despachos arriba reseñados y los servidores públicos o contratistas que en sus funciones u objetos contractuales tengan relación directa o indirecta con el proceso de registro de los elementos de publicidad exterior visual tipo valla.

La presente directiva debe ser comunicada a los despachos de la Dirección de Control Ambiental y de la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual, para efectos de su oportuno cumplimiento.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1. Corte Constitucional M.P. Sentencia C-069 de 1995. Dr. Hernando Herrera Vergara.

2. Directiva 005 de 2014. “SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AMBIENTALES”. Secretaría Distrital de Ambiente.

3. http://lema.rae.es/drae/?val=

4. Ibíd.

Proyectó: Giovanni Andrés Páez González