RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Proyecto de Acuerdo 112 de 2017

Ver Acuerdo Distrital 666 de 2017

POR MEDIO DEL CUAL SE DESARROLLAN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO DE QUE HABLA EL ACUERDO 645 DE 2016

1. OBJETO DEL PROYECTO DE ACUERDO.

Este proyecto de acuerdo pretende desarrollar los lineamientos bajos los cuales el Consejo de Política Económica y Social del Distrito Capital, creado por el Acuerdo 645 de 2026 o Plan de Desarrollo Distrital -Por una Bogotá para Todos-, debe desarrollar la función de “dar las directrices y definir las agendas de evaluaciones de impacto de resultado de los programas del distrito”.

En cumplimiento de estas directrices y de la agenda de evaluaciones de impacto determinada por el Consejo, las entidades distritales que adelanten programas sociales realizarán evaluaciones de resultados de estos programas; bien sean de impacto para programas de mayor magnitud, de procesos para los de mejor u otro tipo de evaluación dependiendo de la clase de programa.

Para la adecuada implementación y seguimiento de esta tarea el Consejo de Política Económica y Social, determinará las reglas bajo las cuales se efectuarían estas evaluaciones de impacto.

De manera más general, este acuerdo busca el uso eficiente de los recursos públicos destinados a la política social. Los gobiernos de la última década han hecho un importante esfuerzo por destinar recursos para combatir la pobreza, atender a la población más vulnerable y promover la movilidad social. En el agregado el resultado puede considerarse positivo, pues la pobreza ha disminuido considerablemente. Sin embargo, también es cierto que ha habido una proliferación de pequeños programas cuya contribución real a este importante objetivo no es clara. Al identificar con mayor precisión los resultados de cada programa, se contará con información valiosa para la toma de decisiones en torno de la política social.

En desarrollo de lo anterior, el proyecto ordena al Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal tener en cuenta estas evaluaciones de impacto en la preparación del presupuesto y en la adopción de los proyectos de inversión de los organismos del sector central y de las entidades descentralizadas y en la aprobación de los anteproyectos de presupuesto de la administración central.  

Más aún, en la medida que el Acuerdo determina que el Consejo de Política Económica y Social debe presentar un informe anual consolidado de todos los programas, esto permite hacer un estudio integral y transversal de todos los programas, comparar los niveles de impacto de cada cual y estimar la mayor cantidad de resultado en superación de pobreza por peso invertido, dando de esta manea insumos al CONFIS para priorizar sus recursos.

2. CONVENIENCIA DEL PROYECTO DE ACUERDO

Nada más proclive a la demagogia que la inversión social. Los gobiernos tienden a defender su política social por el esfuerzo realizado y no por los resultados obtenidos. Por fortuna, el desarrollo moderno de las ciencias sociales, en general, y del estudio de la política social, en particular, brindan hoy herramientas para estimar la calidad y cantidad de los resultados que una política pública tiene en el bienestar de las personas, especialmente en la superación de la pobreza. Más aún, cuando los programas se diseñan, desde un comienzo, conscientes de que deben superar un escrutinio técnico respecto de sus resultados, sus diseños se ven forzados a precisar sus alcances, objetivos y metas; pero también a fijar indicadores que puedan medir con claridad sus logros.

Frente a la multiplicidad de necesidades de una sociedad y la clara limitación de recursos públicos para atenderlos; se vuelve ingente la necesidad de priorizar los cometidos en los que el estado aplica su brazo financiero. La evaluación de resultados de los programas se convierte en una herramienta útil para facilitar esta priorización.

Cristian Aedo (2005) nos recuerda que las evaluaciones de impacto son costosas, por ello un espacio como el propuesto a través del Consejo Asesor de Evaluación de Política Social permite precisar qué tipo de programa amerita qué tipo de evaluación.

La verdadera búsqueda de la equidad se ve afectada porque los programas estén bien focalizados. En este sentido las evaluaciones de impacto ayudan a corregir problemas de focalización tan frecuentes en la implementación de programas sociales. Adicionalmente, cada peso invertido en un programa de bajo impacto redistributivo, por ejemplo, es un peso que se deja de invertir en programas que contribuyan de manera más clara a la equidad.

En su Manual para Evaluación de Impacto, Hugo Navarro (2005) muestra que las evaluaciones de impacto son positivas para todas las partes involucradas en los programas. De una parte estarían los inversionistas (en este caso el Estado materializado en el Concejo de Bogotá); pero también para los administradores de los programas que encuentran en esta herramienta una ayuda importante en el mejoramiento de la gestión de sus programas. Finalmente y de importancia superior, los participantes de los programas son los más interesados en que los mismos sean evaluados para optimizar los resultados de participar en dichos programas.

3. CONTEXTO INTERNACIONAL y NACIONAL

Las evaluaciones de impacto vienen tomando mayor relevancia en el contexto internacional de la comunidad dedicada a la superación de la pobreza. Es bastante común que la banca multilateral exija este tipo de estudios como requisito en la financiación de sus programas.

Es bastante conocido, igualmente, el esfuerzo que la comunidad científica viene haciendo en proveer herramientas para el mejoramiento de la evaluación de los programas. En este sentido se destaca el trabajo del Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (www.povertyactionlab.org) del MIT cuya misión es contribuir a la reducción de la pobreza a través de asegurar que la política pública está informada con evidencia científica. Ellos se han dedicado a la investigación, discusión política y entrenamiento en ‘evaluaciones aleatorias’.

En América Latina vale la pena destacar el caso del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL (www.coneval.gov.mx), en cuya estructura está parcialmente inspirado este acuerdo. En este país, se creó una robusta institucionalidad del nivel federal encargada de “Medir la pobreza y evaluar los Programas y la Política de Desarrollo Social para mejorar sus resultados y apoyar la rendición de cuentas”. Si bien varias de las funciones que cumple el Coneval ya están asignadas en Bogotá y en Colombia a otras entidades, su especial enfoque en evaluaciones de impacto es pionero en la región.

En Colombia cabe mencionar el importante esfuerzo que en esta materia realiza la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del Departamento Nacional de Planeación – DNP. Esta dependencia nace con el objeto de “orientar y ejecutar las labores de evaluación de resultados e impactos de las políticas, programas y proyectos prioritarios del gobierno a través de la operación del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública - Sinergia. Su desempeño procura orientar la gestión pública hacia el logro de resultados en torno a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la recolección, producción y difusión de información oportuna, confiable y pertinente”. Esta dependencia cuenta además con recursos para financiar evaluaciones de resultados e impacto de programas seleccionados.

4. PLAN DE DESARROLLO. BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS.

En el numeral sexto del artículo 127 del Acuerdo 645 de 2016, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo para Bogotá 2016-2019 se crea el Consejo de Política Económica y Social y se establece como una de sus funciones “dar directrices y definir las agendas de evaluaciones de impacto de resultado de los programa del distrito”. Este proyecto desarrolla precisamente este precepto del Plan de Desarrollo Distrital.

5. SOPORTE JURÍDICO

La Constitución Política de Colombia en su parte dogmática, establece los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales entre otros en su artículo 13 el derecho a la Igualdad que reza: “El Estado  promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. A su vez el artículo 47 estipula: “El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.  

De igual manera en su artículo 46 respecto a las personas de la tercera edad establece que: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.

El cual se complementa con el derecho de todos los habitantes, a la seguridad social que previo el constituyente en el artículo 47 de la Carta Constitucional

Por su parte el artículo 44 de la Constitución Política dice:"son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.".

El artículo 67, prevé "La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica." .

De otra parte el artículo 366 de la Carta Magna, previo que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

El Artículo 368 de la Constitución Política señala: "La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".

Ahora bien el artículo 209, establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

En ese sentido la Ley 715 de 2001 define la focalización como el “proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable”. Es decir la focalización no es una política social sino un instrumento básico para lograr que ciertos programas destinados a grupos específicos lleguen a dicha población.

Por lo anterior y ante el gran número de subsidios, programas y proyectos existentes con miras a beneficiar a la población más pobre y vulnerable,  se hace necesario, implementar una evaluación respecto al impacto de los  diferentes subsidios y demás programas que desarrolla la administración, en aras de dar cumplimiento al anterior marco Constitucional, es decir subsidios y programas, con enfoque diferencial dirigidos a garantizar el goce efectivo de dichas prerrogativas por parte de los citados sujetos de especial protección.

6. COMPETENCIA DEL CONCEJO

La competencia del Concejo de Bogotá para dictar esta tipo de normas se enmarca en lo dispuesto tanto por la Constitución Política en su artículo 313 numeral 1º como por el Decreto Ley 1421 de 1993 conocido como el Estatuto Orgánico de Bogotá, que señala en su artículo 12 -que replica el mandato constitucional mencionado- , como competencias del Concejo entre otras, las siguientes:

"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a su cargo.

25. Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes."

Para finalizar el asunto de la competencia cabe señalar que tanto la salud como la educación son servicios a cargo del distrito (por mandato de los artículo 288 y 356 de la Constitución desarrollados por la Ley 715 DE 2001 -Sistema General de Participaciones-). El Distrito como ente territorial participa en estos servicios de diversas formas a saber, al igual que en la prestación del servicio público de transporte y subsidiaria y complementariamente como regulador local, ejerciendo la inspección y vigilancia sobre la prestación de los mismos y en calidad de prestador directo.

7. IMPACTO FISCAL

En cumplimiento con lo estipulado en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, aclaramos que la presente iniciativa no genera un impacto fiscal que implique una modificación en el marco fiscal de mediano plazo, toda vez que no se incrementará el Presupuesto del Distrito, ni ocasionará la creación de una nueva fuente de financiación, en la medida en que el presupuesto fue proyectado dentro del marco del Plan de desarrollo Distrital 2012-2016 Bogotá Humana.

Como lo establece explícitamente el propio proyecto de acuerdo; dentro del presupuesto del programa a evaluar se deben destinar los recursos para la evaluación de resultados. Esto sin perjuicio de recursos especiales que las entidades pueden gestionar ante organismos nacionales e internacionales que financian este tipo de actividades.

Proyecto de Acuerdo No. ______de 2017

“POR MEDIO DEL CUAL SE DESARROLLAN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO DE QUE HABLA EL ACUERDO 645 DE 2016”

EL CONCEJO DE BOGOTÁ

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 12 numeral 1.

ACUERDA

ARTÍCULO 1. En el desarrollo de sus funciones y, en especial, en la adopción de los proyectos de inversión de los organismos del sector central y de las entidades descentralizadas y en la aprobación de los anteproyectos de presupuesto de la administración central; el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal tendrá en cuenta los resultados de las evaluaciones de impacto de que habla el artículo 127 del Acuerdo 645 de 2016.

ARTÍCULO 2. Par el cumplimiento de las funciones del Consejo de Política Económica y Social del Distrito Capital de que habla el numeral 6 del artículo 127 del Acuerdo 645 de 2016, entiéndase como evaluación de impacto el estudio técnico mediante el cual se determina si un programa o política pública produjo los efectos que esperaba, estableciendo cuantitativamente y/o cualitativamente los cambios en bienestar de los participantes que son atribuibles al programa. Su objeto es valorar la eficacia y efectividad de las políticas y programas bajo estudio.

ARTÍCULO 3. El Consejo de Política Económica y Social del Distrito Capital tendrá como funciones:

1. Presentar al Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal un informe sobre las evaluaciones de impacto realizadas durante la vigencia anterior. 

2. Determinar los programas sujetos a la evaluación, utilizando los criterios de tamaño, costo y duración de los mismos. Estas se puedan realizar de manera anual o multianual de conformidad con la naturaleza del Programa procurando que los resultados sean comparables en el tiempo. 

3. Dar los lineamientos que las entidades deben seguir en la ejecución de las evaluaciones de impacto; definiendo metodologías, modelos e instrumentos aceptables para la evaluación. 

4. Definir las calidades y requisitos que deben cumplir las entidades públicas o privadas con quien se contraten las evaluaciones. 

5. Presentar al Concejo de Bogotá un informe anual sobre los resultados que arrojen las evaluaciones de impacto efectuadas durante el año anterior. En este informe debe consignar las sugerencias y recomendaciones respectivas sobre cada programa evaluado. Igualmente debe incluir un análisis sobre la situación de pobreza y movilidad social del distrito, su medición y la pertinencia y efectividad de caracterización que los programas evaluados. 

6. Dar a conocer los resultados de las evaluaciones de resultados y sus recomendaciones a las cabezas de las entidades que implementan los respectivos programas.

7. Velar por la transparencia, objetividad y rigor técnico en la ejecución de las evaluaciones de impacto.

ARTÍCULO 4. La financiación de cada evaluación de impacto será contra los recursos propios del programa o el rubro respectivo con el que el mismo se financia, sin perjuicio de los recursos externos que cada entidad pueda gestionar para este fin.

ARTÍCULO 5. Las evaluaciones contratadas con terceros antes de la entrada en vigor de este acuerdo se sujetarán a los términos de los contratos celebrados.

ARTÍCULO 6. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE