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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
Bogotá, D.C., siete (07) de abril de dos mil dieciséis (2016)
Magistrado Ponente (E):
FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por los apoderados judiciales del Distrito Capital- Secretaría de Gobierno- Alcaldía Local de Engativá, contra de la sentencia proferida el veintiocho (28) de julio de dos mil quince (2015) por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá.
SENTIDO DE LA DECISIÓN:
Es del caso CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, por las consideraciones que a continuación se exponen.
1. ANTECEDENTES.
1.1 DEMANDA.
El señor BENAVIDES BECERRA, en su condición de ciudadano interpuso demanda en ejercicio de la acción popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU, con el fin de buscar la protección de los derechos al goce del espacio público; la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
1.1.1. PRETENSIONES.
El demandante formuló las siguientes pretensiones:
“1. Solicito que se ordene al instituto de Desarrollo Urbano que realice la repavimentación dé la Calle 63 F entre Carreras 73 y 75 de Bogotá, se adecuen éstas al tránsito de vehículos pesados.
2. Que se te ordene cumplir con los requerimientos urbanísticos, para que la "prestación del servicio’’ sea eficiente y oportuna.
3. Que se adopten las medidas necesarias por parte de las autoridades municipales para que en el futuro no se presenten las omisiones relatadas en detrimento de la comunidad.
4. De ser procedente, se fije a favor del actor el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.”
1.1.2. HECHOS.
Precisa el actor popular, que la comunidad del barrio Encanto del norte de Bogotá DC, pavimentó con recursos propios la vía localizada en la Calle 63 F. entre la Carrera 72 y 78.
Relata, que en el barrio citado se encontraba un paradero de busetas de la Empresa Cooperativa integral de Transportes Pensilvania (CITP), y dado que el tránsito de vehículos deterioraba las vías, fue retirado del sector, pero la ruta siguió transitando las vías del barrio, en especial en la Calle 63 F entra las Carreras 73 y 75 sin que contaran con la debida resistencia, por lo que han deteriorado las vías, sin que las mismas hayan sido objeto de mantenimiento mínimo por parte de las entidades del Distrito, en especial el IDU, encargada de preservar las vías en las que transitan automotores del servicio público.
Señala, que con la puesta en funcionamiento de la Avenida José Celestino Mutis el deterioro de las aludidas vías de tránsito se acrecentó, pues el tránsito que viene de la avenida hacia el occidente para tomar la vía al norte, necesariamente debe atravesar por estas, que se ve más perjudicado, con la entrada en funcionamiento del Sistema Integrado de Transporte Público SITP.
El deterioro de la vía en cuestión genera represamientos vehiculares, sonidos estridentes y aguas estancadas para épocas de lluvias que traen enfermedades, además que los indigentes arrojan basuras a los huecos, con el pretexto de taparlos, generando suciedad al sector.
Indica, que se han presentado varias quejas y peticiones a las entidades accionadas por parte de los residentes del barrio y la Junta de Acción Comunal del barrio El Encanto Norte, quienes se han limitado a responder que se están realizando evaluaciones técnicas y no cuentan con los recursos disponibles para ejecutar estas obras, sin que ello sea de recibo, para sustraerse de su obligación con la comunidad.
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.2.1 BOGOTÁ D.C - ALCALDÍA LOCAL MAYOR DE BOGOTA - ALCALDIA DE ENGATIVA.
El apoderado judicial del Distrito contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma, y aclarando que está en cabeza del IDU la obligación de hacer mantenimiento de las vías objeto de la acción popular, en cuanto atiende la malla vial principal, intermedia y un porcentaje de la local, ya que las Alcaldías Locales atienden la malla vial local.
De manera, que conforme a la ley y las funciones asignadas a cada una de las entidades del Distrito, el mantenimiento de la Calle 63 F entre Carreras 72 y 78, en cuanto soportan circuitos de transporte público colectivo, su mantenimiento y rehabilitación corresponden al IDU.
Señala, que atendiendo los postulados constitucionales y legales que rigen la actualización de la administración pública, los procesos contractuales por medio de os cuales se ejecutan las obras en que está interesa a la comunidad, debe cumplir con los procesos complejos que a partir de la planeación y priorización de los recursos, tiene como pasos finales la celebración y ejecución de los respectivos contratos, previo estudios y diseños de que trata la propia Ley 80 de 1993 para quienes le aplica.
Cada construcción o intervención que se adelante, responde a necesidades similares e inclusos más sentidas que la que motivó la acción popular que nos ocupa, por lo que mal se haría en asignar recursos de manera inmediata para la construcción de obras, como la que pide el actor, ya que ello implicaría excluir o postergar la ejecución de otras obras cuya intervención se encuentra previamente programada y en relación en las cuales las comunidades interesadas han agotado las etapas y actuaciones correspondientes, logrando su inclusión en los programas de ejecución de esa entidad, con lo que se ha radicado un verdadero derecho que no puede desconocerse por la coexistencias de otras necesidades del mismo tipo.
Manifiesta, que a través de la presente acción no puede el juez ordenar la ejecución de una obra pública que demande una inversión considerable que no haya sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad pública, puesto que implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquellos se busca asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la ley.
Concluye, que dado que lo pretendido por el actor popular supone básicamente la erogación de unas sumas de dinero, la acción popular impetrada no resulta conducente, en cuento supone convertir directa o indirectamente al juez de conocimiento en ordenador de! gasto.
Con fundamento en los anteriores argumentos, formula como excepciones de mérito i) la ausencia de responsabilidad de Bogotá Distrito Capital y la Alcaldía Local de Engativá, ii) la improcedencia de la acción popular frente a entidades sometidas a planeación del gasto público, y iii) las que oficiosamente se encuentren probadas en el proceso.
1.2.2 INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO- IDU
A través de su representante judicial, se opone a todas y cada una de las pretensiones contenidas en la demanda, al considerar que, del análisis de la acción presentada por el actor popular, y conforme al material probatorio presentado, no existe ningún elemento que pueda determinar la responsabilidad de la entidad.
Fundamenta los argumentos de la defensa en las siguientes excepciones de mérito, entre ellas:
- Restricción constitucional y legal de Ias entidades sometidas a planeación de gasto público.
El IDU es una entidad que ejecuta los proyectos de infraestructura física y las acciones de mantenimiento y mejoramiento de los espacios que se encuentran priorizados por el respectivo Plan General de Desarrollo, previa disposición de la reserva presupuestal correspondiente.
Ei fin de las acciones judiciales no es reemplazar los procedimientos administrativos tendientes a obtener la planeación de las inversiones prioritarias, y así el evadir los procesos propios de la actividad administrativa, pues esta debe regirse de conformidad con los principios de la legalidad y ordenación del gasto público, ya que es eminentemente reglada, por lo que no es posible realizar e rogaciones que no estén incluidas en el presupuesto de gastos, que en el presente caso, solo pueden ser decretadas por el Consejo Distrital, y de acuerdo con el Plan de Desarrollo aprobado.
- inexistencia de vulneración de! derecho al goce del espacio público.
Se reitera que no ha habido violación de este derecho colectivo, pues la comunidad en general está haciendo uso de dicho espacio, y no se le está impidiendo de ninguna manera libre el desplazamiento, ni se le está obstaculizando con elementos que entorpezcan o que se configuren como barrera, y que no permitan su uso, acceso o a la movilidad.
- inexistencia de vulneración a la seguridad y salubridad pública.
Este derecho colectivo, en el entendido como la certidumbre de ningún atentado en la calle, en los sitios abiertos al público, al igual que en domicilios y en sitios privados contra peligros que vienen del exterior, se considera que es del resorte de la autoridad policial, la eliminación de su perturbación, si es que se prueba, y no del IDU, que con ninguna actuación u omisión ha amenazado, violado o viola actualmente ningún derecho colectivo.
- Ausencia de los requisitos de procedibilidad de la acción.
Analizados los requerimientos de la acción popular y los motivos que expresa el actor en el escrito de demanda, no existen razones ni los elementos probatorios que demuestren la supuesta violación de derechos colectivos, ya que la labor imperativa del actor se limita a mencionar los derechos que dice se encuentran vulnerados por el IDU, sin que existan argumentos o motivos que permitan inferir la transgresión de los derechos colectivos invocados.
1.2.3 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL.
La entidad manifestó a través de su apoderada especial, que en cuanto las pretensiones de la demanda, está de acuerdo con que es el IDU el responsable del mantenimiento de las vías objeto de controversia, pero que la Unidad de Mantenimiento Vial no tiene competencia sobre dichas vías, de conformidad con lo establecido en el artículo 109 del Acuerdo 257 de 2006.
Aduce, que si bien en la demanda se relacionaron varios derechos colectivos, amenazados, y aparentemente vulnerados, deben ser debidamente probados, habida cuenta que no se demostró la falta o inadecuada prestación de algún servicio.
Propone como excepciones de mérito i) el despliegue de una actuación administrativa conforme a la ley, ii) la improcedencia de la acción popular frente a entidades sometidas a planeación del gasto público, y ii) la inexistencia de daño colectivo.
1.3 AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.
Se celebró audiencia de pacto de cumplimiento el día 14 de agosto de 2014 y se declaró fallida por falta de pacto.
1.4 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
Ei juzgado de primera instancia 1) accedió al a protección de los derechos colectivos al goce del espacio público; la seguridad y salubridad pública; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y para tales efectos dispuso 2) que el IDU, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, y la Alcaidía Mayor de Bogotá- Alcaldía Local de Engativá, adelanten las gestiones necesarias de orden presupuestal, técnico y administrativo, así como poner en marcha los convenios interadministrativos necesarios para realizar el mantenimiento, rehabilitación, reparación, repavimentación o intervención de la Calle 63 F entre carreras 72 y 75 de la localidad de Engativá, a partir de la ejecutoria de la sentencia, cuyas obras deben iniciarse en un plazo máximo de 6 meses, y culminarse ante de los 12 meses.
La anterior decisión la fundamentó en los siguientes argumentos:
"(...) A través de la Subdirección Técnica de Mantenimiento del Subsistema Vial, el IDU ejerce la función de garantizar la debida ejecución del mantenimiento y rehabilitación de los proyectos integrales del subsistema vial, vial peatonal y del sistema del espacio público construido, verificando que se cumplan las especificaciones, presupuestos, cronogramas, planes y calidad de las obras.
(...)
En consecuencia, el IDU si tiene dentro de sus funciones la adecuación de la arteria vial, no solo en los órdenes del Plan Nacional de Desarrollo, sino dentro de los planes sectoriales como corresponde al caso examinado, amén que en el caso concreto de la presente controversia, el IDU reconoce que la malla vial de la Calle 63 F entre Carrera 73 y 75 de la Localidad de Engativá, se compone de 7 segmentos viales clasificados como circuito de movilidad que soporta rutas del Sistema Integrado De Transporte- SITP.
6. Hecha la revisión de los conceptos técnicos, se tiene que la malla vial, según, el Decreto 190 de 2004 “por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003” dispone que el sistema vial está compuesto por las siguientes mallas (art. 165):
"1 La malla vial arterial principal. Es la red de vías de mayor jerarquía, que actúa como soporte de la movilidad y ¡a accesibilidad urbana y regional y de conexión con el resto del país.
2. La malla arterial complementarla. Es la red de vías que articula operacionalmente los subsistemas de la malla arterial principal, facilita la movilidad de mediana y larga distancia como elemento articulador a escala urbana.
3. La malta vial Intermedia. Está constituida por una serle de tramos viales que pernean la retícula que conforma las mallas arteriales principales y complementarlas, sirviendo como alternativa de circulación a éstas. Permite el acceso y la fluidez de la ciudad a escala zonal.
4. La malla vial local. Está conformada por los tramos viales cuya principal función es la de permitir la accesibilidad a las unidades de vivienda.
(...)
Parágrafo: El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) deberá llevar a cabo los estudios técnicos para la construcción y mantenimiento de las vías que conforman cada uno de los subsistemas v sus relaciones."(se resalta y subraya)
Por su parte, el artículo 109 del Acuerdo 257 de 2006, señala la Naturaleza jurídica, objeto y funciones básicas de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, en los siguientes términos:
"Tiene por objeto programar y ejecutar las obras necesarias para garantizar rehabilitación y el mantenimiento periódico de la malla vial local; así como la atención inmediata de todo el subsistema de la malla vial cuando se presenten situaciones imprevistas que dificulten la movilidad en el Distrito Capital.
La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial tiene las siguientes funciones básicas:
a. Programar y ejecutar tos planes y proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la malla vial local.
(...)
b. Programar y ejecutar las acciones de mantenimiento y aquellas que sean necesarias para atender las situaciones imprevistas que dificulten la movilidad en la red vial de la ciudad.
Parágrafo. Respecto de vías locales que soporten circuitos de transporte público colectivo y el resto de la malla vial se aplicará el literal c)"(se resalta).
En tal virtud, dentro de lo probado en el plenario se tiene que la Dirección Técnica de Mantenimiento-DTM, en otrora incluyó la intervención de la Calle 63 F entre Carrera 73 y Carrera 75 en los frentes de obra que se llevan a cabo mediante el Convenio 09 de 2011 entre el IDU y la Unidad de Mantenimiento Vial -UAERMV, teniendo en cuenta la adición presupuestal que la Dirección General de este instituto aprobó para dicho convenio en diciembre de 2013 (ti. 161).
Posteriormente, 16 de mayo de 2014 la DTM solicitó, mediante memorando 20143560362953 la exclusión del frente de obra en el tramo objeto de la acción popular 2014-00294 debido a que "(...) una vez revisado el frente, tal y como se evidencia del registro fotográfico la UAERMV informa que en el mismo (sic), demanda implementar obras de rehabilitación. “Y” (…) se observa que el convenio no cuenta con recursos que permitan ejecutar las obras que requiere el frente en mención" (se resalía; fls.161 Vlío-163).
Luego, se indicó que el sector se encontraba incluido en una de las alternativas de diseño evaluadas para la construcción de la Intersección Avenida José Celestino Mutis (AC 63) por Avenida Boyacá (AK 72) —oreja manzana residencial que permitiría la conexión del tráfico vehicular que va en sentido este-oeste para tomar el sentido norte- sur-, para finalmente indicar que se aplazaba dicho proyecto licitatorio debido a la viabilidad predial, necesaria para continuar con el procedimiento correspondiente, la cual solamente se obtendrá en la vigencia 2015 de acuerdo a las proyecciones de la Dirección Técnica de Predios del IDU (fis. 166).
(…)
Corolario de lo anterior, las autoridades Distritales hasta la fecha de este fallo no han determinado una alternativa definitiva para la posible construcción del puente y las orejas de la intersección referida, lo cual no puede ser óbice para no realizar las labores de rehabilitación o repavimentación de las vías objeto de la acción popular, ni mucho menos mantener de forma indefinida la Calle 63F entre carreras 72 y 75 de la localidad de Engativá, en circunstancias deplorables con huecos que reducen la movilidad y encharcamientos de agua cuando llueve y polvo cuando se está en verano, afectando la calidad de vida los ciudadanos que residen y transitan por ese sector.
Así las cosas, el despacho apoyándose en el precedente jurisprudencial precitado encuentra inaceptable que las entidades vinculadas se excusen frente al menoscabo de su gestión producto de la falta de presupuesto, ya que la ejecución de las obras públicas supeditadas al Plan de Desarrollo y a la disponibilidad adelantar los pasos previos indispensables para que puedan preverse en el Pían de Desarrollo y contar con apropiación presupuestal.
(...)
12. En el caso bajo examen, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, en conjunto con — Alcaldía Local de Engativá-, tienen la obligación de vigilar el cumplimiento en el mantenimiento de las vías vehiculares, que no son de responsabilidad exclusiva del IDU y de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, ya que, como veedor en la defensa de los derechos colectivos y como órgano ejecutivo principal de la administración Distrital, debe incentivar y fortalecer los Planes de Ordenamiento Territorial POT, dentro de su política pública. Así pues, es evidente que también a la entidad citada le corresponde cooperar y fortalecer lazos interadministrativos para que los derechos vulnerados sean resarcidos.
13. Entonces, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial y la Alcaldía Mayor de Bogotá —Alcaldía Local de Engativá-, se catalogan como responsables de tal omisión, pues como se vio previamente, la primera entidad es la encargada de realizar las obras de desarrollo urbanístico, dentro de las cuales se encuentra incluido la rehabilitación de las vías locales que soporten transporte público, y la segunda como quiera que en otrora había suscrito el convenio 09 de 2011 —entre el IDU y la UAERMV- y la Alcaldía Mayor en razón a que dentro de sus atribuciones está la de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público.
(...)
16.- Finalmente, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial y la Alcaldía Mayor de Bogotá, de forma coordinada deberán realizar las gestiones necesarias de orden presupuestal, técnico y administrativo para que con posterioridad a la ejecutoria de esta sentencia, se proceda de manera inmediata a asegurar y emprender el mantenimiento, rehabilitación, reparación, reconstrucción, repavimentación o intervención de la Calle 63F entre carreras 72 y 75 de la localidad de Engativá.(...)"
1.5 EL RECURSO DE APELACIÓN.
El Distrito Capital, - Sector Central, Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Engativá interpuso recurso de apelación mediante su apoderada judicial, en contra de la decisión del a quo, y solicitó la revocatoria de la misma, con base en los siguientes argumentos:
Reitera lo argumentos que fueron expuestos en el trámite de la primera instancia, en el sentido de que el Distrito Capital - Sector Central y la Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Engativá, no han vulnerado ni por acción u omisión los derechos colectivos cuya protección se depreca.
Señala, que tal y como se probó y obra en el plenario del litigio, existen varios informes de las gestiones y acciones ejecutadas por el Distrito, en cumplimiento de sus funciones y de acuerdo a la misionalidad de cada una de las entidades del Distrito Capital -Sector Central.
En ese sentido, precisa que el Distrito Capital a través de sus entidades de sector central - Secretaria Distrital de Gobierno- Alcaldía Local de Engativá, en cumplimiento de sus funciones y en cuanto a las pretensiones de la parte actora, se ha verificado que la vía objeto de controversia está dentro de los segmentos contemplados para ejecutar por parte de dicha Alcaldía Local, mediante contratos que se están ejecutando.
Concluye, que puede ser objeto de verificación que la pretensión del actor popular ya está contemplada en las obras a ejecutar en vigencia del 2015, las cuales deben ser entregadas antes de finalizar dicha anualidad, por lo que se está ante un hecho superado.
1.6 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
1.6.1 Distrito Capital- Secretaría Distrital De Gobierno - Alcaldía Local de Engativá.
La apoderada judicial de la entidad replicó los argumentos del recurso de apelación, haciendo hincapié en la inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, en tanto considera que el populista no demostró la acción u omisión de actos que conlleven el desconocimiento de derechos colectivos por parte de la Administración, pues no basta las simples afirmaciones personales sin fundamento o prueba, ya que conlleva la no prosperidad de las pretensiones de la demanda.
1.6.2 Instituto de Desarrollo Urbano- IDU
Reitera mediante su representante judicial su oposición a las pretensiones de la demanda, arguyendo que dentro de la presente acción, la Alcaldía Local de Engativá a través de su fondo local, de conformidad con el Decreto 064 de 2015 priorizó dentro de sus planes de ejecución de obras el segmento vial que comprende la calle 63 F entre carreras 73 y 75 del barrio el encanto, incluyéndose la rehabilitación de las mismas dentro del contrato 250 de 2014, que fue suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de Engativá - FDLE y la Unión Temporal de la sabana.
Por lo cual, junto con el acompañamiento de las demás entidades competentes, y en procura de proteger los bienes de uso público, se ha gestionado las acciones pertinentes que conlleven a lograr el adecuado acceso a la infraestructura de la malla vial de los ciudadanos, y en especial la de los residentes del barrio el encanto que corresponde a la localidad de Engativá.
Indica, que hay que tener en cuenta que la Alcaldía Local de Engativá con las comunicaciones 20151020229241 y 20151020244821 del 23 y 31 de julio del año 2015, las cuales fueron dirigidas a la Alcaldía mayor de Bogotá, informa que la intervención de la malla vial correspondiente a la calle 63 F entre carrera 72 y 77 A, serían intervenidas en el mes de agosto de 2015 bajo el contrato 250 de 2014, el cual se suscribió entre el Fondo de Desarrollo local de Engativá - FDLE y la Unión Temporal de la sabana.
Así las cosas y teniendo en cuenta que la ejecución de las obras para la rehabilitación de la malla vial pretendidas por el actor en la presente demanda, se encuentran adelantándose actualmente bajo el contrato 250 de 2014, suscrito entre el Fondo de Desarrollo local de Engativá - FDLE y La Unión Temporal de la sabana, se está ante un hecho superado.
1.7 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador 134 Judicial II Administrativo rindió concepto en los siguientes términos:
Es evidente que el IDU es la entidad encargada del mantenimiento de las calles de la ciudad, cualquiera que sea la naturaleza de la calle y en todas las localidades del Distrito, teniendo en cuenta sus deberes de supervisión, seguimiento, actualización, etc.
(...)
Por su parte, la obligación de la Alcaldía Mayor- Alcaldía de Engativá es vigilar el cumplimiento en el mantenimiento de las vías vehiculares, que no son de responsabilidad exclusiva del IDU y de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, ya que, como veedor en la defensa de los derechos colectivos y como órgano ejecutivo principal de la administración Distrital, debe incentivar y fortalecer los Planes de Ordenamiento Territorial POT, dentro de su política pública.
De acuerdo a esto queda claro que ¡as entidades demandadas son plenamente responsables ya que todas han omitido el cumplimiento cabal de sus funciones, por lo tanto, no son de recibo las excepciones propuestas en relación a la imposibilidad de instauración de una acción popular que pueda generar un gasto en los presupuestos públicos e institucionales adicionales, pues como citó el juez de primera instancia, en reiteradas ocasiones las altas cortes han señalado que por la naturaleza de protección de derechos colectivos de la acción popular no habría ningún impedimento para la exigencia de reparación u orden del cese de actividades que violan dichos derechos.
(...)
Así las cosas, se hace evidente la trasgresión de derechos colectivos por omisión de funciones públicas ya que la comunidad que transita y reside ¡unto a la Calle 63F entre carreras 12 y 15 de la localidad de Engativá no tiene el deber de soportar dichas negligencias.
Por lo anterior, señaló que no la asiste razón al apelante, y que la sentencia de primera instancia debe confirmarse.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
2.1. COMPETENCIA.
Le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocer privativamente de la segunda instancia de las acciones populares que se tramitan ante los Juzgados Administrativos, en los términos de los artículos 153 y 155 de la ley 1437 de 2011.
2.2 PROBLEMA JURIDICO.
Corresponde a la Sala determinar si se configuró un hecho superado en el presente asunto, atendiendo que con ocasión al Contrato 250 del 2014 suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de Engativá- FDLE y la Unión Temporal de la Sabana, el tramo vial ubicado en la Calle 63 F entre las Carreras 73 y 75 del barrio El Encanto de Bogotá DC, está siendo intervenido para efectos de su adecuación y pavimentación.
2.3 LAS ACCIONES POPULARES.
De conformidad con la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para fa procedencia del amparo.
2.4 DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS EN LA DEMANDA.
Se reclama en esta acción la protección de los derechos colectivos consagrados en los literales d), e), g), h), i), j), I) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que establece:
Artículo 4º- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
(...)
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
(…)
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
I) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (...)”
2.5 DEL HECHO SUPERADO EN LAS ACCIONES POPULARES.
El fenómeno de hecho superado se constituye cuando durante el trámite de la acción popular, sobreviene la ocurrencia de hechos que demuestren que la vulneración de los derechos colectivos invocados, ha dejado de ocurrir, esto es, radica en el cese durante el trámite de la acción popular de la situación de hecho que originó la supuesta amenaza o vulneración del derecho colectivo alegado, en donde la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría inocua, al contrariar el objetivo constitucionalmente previsto para esta acción, como medio procesal para la protección de los derechos e interese colectivos, debido a la inexistencia de razón alguna para impartir orden alguna para su protección.
La jurisprudencia del consejo de Estado en sentencia 2005-01782 del 29 de enero de 2009, MP. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, frente al hecho superado dijo:
“ En tratándose del hecho superado o de la carencia de objeto ocurridas en el curso del trámite de la acción popular, que fue lo que aconteció propiamente en este, aunque ya no será necesario ordenar la adopción de medidas para amparar los derechos e intereses colectivos - pues éstas se implementaron en el desarrollo de la actuación procesal -, sí procede el reconocimiento del incentivo económico para el demandante, si se establece que el restablecimiento del derecho colectivo amenazado o vulnerado se produjo con ocasión de la intervención del actor popular. Lo anterior es apreciable cuando la autoridad pública o el particular que con su acción u omisión amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos, una vez que es notificado de la demanda, procede a realizar las actuaciones administrativas pertinentes para salvaguardar tales derechos e intereses, de tal suerte que se entienda que no existe conducta alguna que le sea atribuible. debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad. Con todo, es pertinente precisar que para que proceda el reconocimiento del incentivo económico debe estar plenamente acreditado en el proceso que existe realmente la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, pues, en caso contrario, el solo hecho de que en determinado asunto se presente carencia de objeto o sustracción de materia (por ejemplo, porque se haya realizado la obra que constituía la materia de las pretensiones de la demanda), no supone necesariamente que se tenga derecho a dicho incentivo. En efecto, es claro que el incentivo es un reconocimiento económico que la ley concede al actor, y que debe ser fijado por el juez en el caso en que prosperen las pretensiones de la demanda, declaración ésta que lógicamente presupone que exista ciertamente amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos.
Por consiguiente, si en el transcurso de la acción popular se realizan las obras o se materializan actuaciones que fueron solicitadas para cesar la vulneración de los derechos colectivos, se debe declarar la carencia actual del objeto o hecho superado, haciendo innecesaria la adopción de medidas para conjurar un hecho inexistente, y sin que impida la declaratoria de que si bien existió vulneración de los derechos colectivos objeto de la acción, no hay lugar a impartir orden alguna a las entidades demandadas, puesto que el objeto de la actuación popular se extinguió por su saneamiento consistente en la realización de lo pretendido por el actor popular.
2.6 POSICION DE LA SALA.
En el presente asunto, el apelante único fue el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaidía Local de Engativá, parte demandada, quien asegura que hay lugar a la declaratoria de la ocurrencia del Hecho Superado en el presente asunto, pues a su juicio, los hechos que dieron lugar a la Acción Popular de la referencia cesaron en virtud de diversas acciones que ha adoptado para tal efecto, resultado de la ejecución del Contrato 150 de 2014, suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de Engativá- FDLE y la Unión Temporal de la Sabana.
Por lo anterior, la Sala entrará a determinar si las acciones que asegura haber ejecutado pusieron fin al hecho vulnerador de los derechos colectivos protegidos mediante el fallo de primera instancia.
Las pruebas que presenta el ente apelante como constancia de la configuración de un hecho superado en la presente controversia son:
- Oficio Nº 20151020350881 de fecha 27-10-2015, suscrito por el Alcalde Local de Engativá, a través del cual informa a la Subdirectora Distrital de Defensa Judicial de la Alcaldía Mayor de Bogotá, “Que el Fondo de Desarrollo Local de Engativá- FDLE, le informa que los segmentos viales en referencia, empezaron a ser intervenidos el día 13 de octubre de 2015, a través del Contrato 250 de 2014, suscrito con la firma Unión Temporal de La Sabana, cuyo objeto es “realizar a monto agotadle las obras de construcción, reconstrucción, rehabilitación, mantenimiento de la malla vial y andenes de la Localidad de Engativá". En este momento nos encontramos realizando labores de excavación en el 1° tramo del corredor vial, con el fin de dar inicio a la renovación de redes de alcantarillado en el sector (…).” (fl. 38 Cuaderno 2)
- Fotos de la intervención en la Calle 63 F entre las Carreras 77 Bis y 72 A (fl. 39 Cuaderno 2).
- Informe Técnico N° 1 del Contrato 250 de 2014- “Informe de Intervención Calle 63 F entre Carrera 74ª- 77ª. Barrio El Encanto", del mes de enero del año en curso, en el cual se relacionan los tramos viales a intervenir por el contrato, entre ellos el que es objeto de controversia en esta instancia, como también las actividades específicas realizadas entre el mes de octubre a diciembre de 2015, con su respectivo registro fotográfico, realizado por la Unión Temporal de la Sabana, (fls. 57-65 Cuaderno 2).
- Memorando N° 201610300000613 de fecha 08-01-2016, suscrito por el Alcalde Local de Engativá, y dirigido a los “Arquitectos y/o Ingenieros”- Coordinación Normativa y Jurídica Espacio Público, de referencia: “Orden de Trabajo de Verificación Acción Popular N° 2014-000294”, con el cual solicitan la práctica de una visita técnica a la vía Calle 63 F entre Carreras 73 y 75, con el fin de verificar si se encuentra en proceso de pavimentación, especificando si existe infracción urbanística alguna para continuar con el correspondiente trámite legal, (fl. 66 Cuaderno 2).
- Informe Técnico N° 1 realizado por el Grupo de Gestión Jurídica- Control Urbanístico de la Alcaldía Local de Engativá, consistente en visita el 8 de enero de 2016 al tramo vial de la Calle 63 F entre Carreras 73 a 75, con el objeto de definir si existe en la misma o no indebida ocupación de espacio público, con registro fotográfico de la vía, y, en el cual realizó el Arquitecto que elaboró el documento, realizó las siguientes observaciones: “En visita realizada a la dirección aportada, se identificó el tramo vial de la Calle 63 F entre las Carreras 73 a 75 dentro de la nomenclatura urbana vigente de la ciudad de Bogotá DC. Se evidenció que en el tramo anteriormente identificado se encuentra en proceso de pavimentación, los trabajos estaban desarrollándose entre las carreras 75 y 74 A, de acuerdo a lo informado por los trabajadores que se encontraron en el sitio, la pavimentación Irá hasta la Avenida Boyacá. Por lo anterior se concluye, que el TRAMO AQUÍ IDENTIFICADO SOO ESTÁ EN PROCESO DE PAVIMENTACIÓN." (fis. 67-68 Cuaderno 2).
Con fundamento en las pruebas relacionadas, el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Engativá, asegura que las circunstancias objeto de las pretensiones del actor popular, esto es, el mal estado y detrimento de la Calle 63 F entre las Carreras 73 y 75, fueron superadas con el Contrato N° 250 de 2015, que suscribió con la Unión Temporal de la Sabana, cuyo objeto es el “Realizar a monto agotadle las obras de construcción, reconstrucción, rehabilitación, mantenimiento de la malla vial y andenes de la Localidad de Engativá", que según afirma, se ha venido ejecutando como lo demuestran los documentos relacionados con anterioridad.
Ahora, como se aludió en precedencia, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que “la declaratoria de carencia actual del objeto de la presente acción popular, por hecho superado, implica que se verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular", puesto que contrario a ello, cuando subsisten la amenaza o vulneración, no es posible declarar el hecho superado, como lo señaló en sentencia del 30 de enero de 2014, radicado NM1001- 23-31-000-2011-00356-01 (AP), C.P. María Elizabeth García González, en la cual dicha Corporación advirtió que:
"… el INVIAS, reconociendo tácitamente su competencia, previo la ejecución de la obra sin que en el curso del trámite de ¡a presente acción popular la edificara en su totalidad, pues tas barandas en concreto levantadas, según to revelan las fotografías aportadas y lo indican tos actores, no abarcan todo el perímetro del puente, quedando sin protección tramos a cada lado del mismo, al punto que anunció una nueva partida para la instalación de barandas metálicas, sin acreditar posteriormente la ejecución de tal obra, a sabiendas que ello constituía el motivo de la apelación. Por tanto, es evidente que aún persiste el riesgo v en modo alguno se puede predicar la carencia de objeto o el hecho superado, como lo afirmó el a-quo. En consecuencia, no hay duda que subsiste la vulneración del derecho colectivo a ¡a seguridad pública, frente a lo cual la Sala tiene la obligación de reconocerlo así e impartir al INVIAS las órdenes pertinentes con miras a lograr su protección v restablecimiento.' (Las negrillas fuera del texto original).
En ese sentido, del análisis de las pruebas presentadas por el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía local de Engativá como constancia de haber puesto fin a los hechos que dieron origen a la presente acción popular, considera esta Sata de Decisión que no son suficientes para concluir que ha cesado la amenaza o vulneración declarada en el fallo apelado, como quiera que la ejecución del Contrato N° 250 de 2014, como lo señalan y evidencian los documentos aportados por la entidad recurrente, aún no ha finalizado, sin que las obras ordenadas por el a quo se puedan tener como realizadas, y consecuentemente, que haya cesado la vulneración que en primera instancia fue demostrada.
No obstante, si bien de las pruebas aducidas por el recurrente no son suficientes para tener como superado el hecho o conducta vulneradora, lo que conlleva a confirmar el fallo impugnado, dado que el tramo vial objeto de ia pretensión de la presente acción popular es la Calle 63 F entra las carreras 73 y 75, y no la señalada en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, esto es la Calle 63 F entre carreras 72 y 75, hay lugar a corregir los mismos, los cuales quedarán así:
“SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior decisión ORDÉNESE a las entidades INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO- IDU, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL- UAERMV y a la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ-ALCALDÍA LOCAL DE ENGATIVÁ, que adelanten las gestiones necesarias de orden presupuestal, técnico y administrativo, así como poner en marcha los convenios interadministrativos necesarios para realizar el mantenimiento, rehabilitación, reparación, repavimentación o intervención de la Calle 63 F entre Carreras 73 y 75 de la ciudad de Bogotá.
TERCERO: EXHORTAR al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO- IDU para que en conjunto con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y mantenimiento vial. UAERMV, y a la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA - ALCALDIA LOCAL DE ENGATIVÁ gestionen acciones necesarias para el mantenimiento, rehabilitación, reparación, repavimentación o intervención de la Calle 63 F entre Carreras 73 y 75 de la ciudad de Bogotá."
Por no darse los supuestos previstos en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no se condenará en costas en segunda instancia.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE:
PRIMERO: CORRÍJANSE los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo del veintiocho (28) de julio de dos mil quince (2015), proferido por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, los cuales quedarán así:
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior decisión ORDÉNESE a las entidades INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO- IDU, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL – UAERMV y la ALCALDIA MA YOR DE BOGOTÁ- ALCALDÍA LOCAL DE ENGATIVÁ adelanten las gestiones necesarias de orden presupuestal, técnico y administrativo, así como poner en marcha los convenios interadministrativos necesarios para realizar el mantenimiento, rehabilitación, reparación, repavimentación o intervención de la Calle 63 F entre Carreras 73 y 75 de la ciudad de Bogotá.
TERCERO: EXHORTAR al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO- IDU, para que en conjunto con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL- UAERMV, y a la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ- ALCALDÍA LOCAL DE ENGATIVÁ, gestionen acciones necesarias para el mantenimiento, rehabilitación, reparación, repavimentación o intervención de la Calle 63 F entre Carreras 73 y 75 de la ciudad de Bogotá."
SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia proferida el veintiocho (28) de julio de dos mil quince (2015) por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, por la razón expuesta en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: MANTÉNGASE el expediente en Secretaría por el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la sentencia para los efectos previstos en el articulo 36 A de la Ley 1285 de 2009, cumplido lo anterior, y en el evento de que las partes no hagan uso de la solicitud de la eventual revisión de la sentencia, en firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en sesión de la fecha según acta No.
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