Que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con base en las facultades consagradas en el Decreto Distrital 365 del 30 de abril de 2001, el Acuerdo 6 de 1990 y el artículo 515 transitorio del Decreto 619 de 2000, luego de la actuación administrativa correspondiente, expidió la Resolución 0394 del 1º de Octubre de 2002, a través de la cual se legaliza el desarrollo denominado "JERUSALÉN", ubicado en la localidad 19 de Ciudad Bolívar.

Que la anterior Resolución fue debidamente notificada a los interesados, dentro de ellos al apoderado de los señores JUAN GAVIRIA RESTREPO, ISABEL GAVIRIA DE REID, MERCEDES GAVIRIA DE HOLLMAN Y ELVIRA GAVIRIA DE KROES, propietarios de parte de los terrenos donde se ubica el asentamiento legalizado, quien dentro del término legal interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, mediante escrito radicado bajo el número 1-2002-27484 del 18 de octubre de 2002.

Que la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital mediante Resolución 0542 del 19 de diciembre de 2002, resuelve negativamente el recurso de reposición y concede el subsidiario de apelación ante el inmediato superior.

Que conforme a las facultades legales, éste Despacho es competente para conocer del recurso de apelación, por lo cual entra a resolver previas las siguientes consideraciones:

Ver el art. 48, Ley 9 de 1989 , Ver el art. 82, Decreto Nacional 1052 de 1998 , Ver el Decreto Distrital 619 de 2000, art. 236 y 242 , Ver la Resolución Distrital 97 de 2003

El doctor Manuel Guillermo Sarmiento, en su condición de apoderado de la mencionada familia Gaviria, formula su censura contra la Resolución 0394 del 1º de octubre de 2002, entre otros, con los siguientes argumentos de orden fáctico y jurídico:

"1.- Al proferir la resolución acusada tanto el Distrito Capital de Bogotá como el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, desconocieron abiertamente el derecho de propiedad de mis representados, violando normas constitucionales, principios fundamentales del derecho de propiedad, normas reglamentarias expedidas por la propia Alcaldía y el Concejo de Bogotá.

2.- Igualmente se desconocen los lineamientos de la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de fecha 9 de Noviembre de 2000,... ordenó claramente, no sólo rehacer el trámite de legalización del desarrollo incompleto "Jerusalén", con citación de mis representados, sino determinar los perjuicios que se debían resarcir a los mismos, atendiendo principios de justicia y equidad.

Lo anterior condujo a que nuevamente, se adelantara un proceso de legalización urbanística desconociendo el derecho de propiedad de mis representados, ya que dentro del mismo se establecieron zonas de cesión públicas, que de acuerdo a la normatividad vigente sólo pueden ser transferidas al Distrito por el propietario o urbanizador responsable. En este sentido el proceso implicaba legalizar los títulos de los actuales poseedores y del Distrito, respecto de este último en lo que tiene que ver con zonas verdes, comunales, vías, parques, etc...

En efecto, para adelantar el proceso de legalización... se requería que ciertas obras realizadas, como vías, calles, parques, acueducto y energía, entre otras, que constituyen bienes de uso público, estuvieran en cabeza del Distrito, lo cual sólo era posible si los actuales propietarios, es decir mis representados, hubieran otorgado la correspondiente escritura pública de cesión de dichas zonas, en los términos contenidos en el parágrafo del artículo 177 de la Ley 388 de 1997...

Dicha circunstancia de la cesión de zonas por los propietarios, no se produjo en el trámite administrativo, ni tampoco se intentó un proceso de negociación directa o expropiación de los terrenos de la familia GAVIRIA, simplemente se les desconoció su calidad de propietarios, no obstante que el Distrito fundamentó la resolución acusada en motivos de utilidad pública,. Debiendo entonces proceder a dar aplicación al artículo 10 de la Ley 9ª de 1.989, modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1.997, adquiriendo los predios necesarios para legalizar los títulos de urbanizaciones de hecho o ilegales, como claramente lo es el Desarrollo Incompleto Jerusalén,...

3.- Por otra parte, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, siempre ha afirmado que la legalización sólo implica el reconocimiento de la existencia de la urbanización, y con dicha consideración equivocada y parcial pretende estar revestido de algún privilegio jurídico especial que le permita omitir los principios que deben orientar las actuaciones administrativas y de esta manera dejar de observarlos, vulnerando derechos fundamentales de los particulares en lugar de protegerlos, como es su obligación... Lo que resulta aberrante es que nuevamente el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL, haya violado y desconocido nuevamente el derecho de propiedad de mis representados, sin observar los lineamientos que el propio órgano jurisdiccional le impuso en la sentencia de fecha 9 de noviembre de 2.000.

cuando la resolución acusada dota a los invasores de los predios, únicos beneficiarios de la misma, de instrumentos legales que les permiten legalizar su situación de hecho, al permitirles urbanizar los predios de propiedad de los demandantes, es decir ejercer actos de señor y dueño, no esta haciendo otra cosa que facilitarles acceder a la condición de poseedores, hecho este que resulta absurdo, si la entidad pudo conocer que los beneficiarios de la resolución de legalización eran invasores violentos y que los propietarios eran los demandantes en este proceso.

Nada más idéntico a los hechos materia de este proceso, que el caso expuesto por la Corte Constitucional (T.245/97), ya que la resolución objeto del recurso no sólo reconoció la existencia del Desarrollo denominado JERUSALÉN, sino también se pronunció sobre varios aspectos que inciden directamente en el desconocimiento del derecho de propiedad de los demandantes; a manera de ejemplo, se destinan zonas ubicadas dentro del desarrollo al uso público, zonas verdes y servicios comunales, vías vehiculares y peatonales, se determina la destinación de los predios resultantes del proceso de legalización, estableciendo el uso principal de los mismos... (paréntesis nuestro).

Estos aspectos afectan los atributos de uso, goce y disposición derivados del derecho de propiedad que sólo las personas titulares del mismo pueden ejercer, y que en este caso son los demandantes, quienes con posterioridad al acto administrativo de "legalización", han perdido la posibilidad de disfrutar del contenido económico de su propiedad.

4.- Por otra parte, EL DAPD pretende justificar que con la expedición de la resolución objeto de este recurso, no se desconoce el derecho de propiedad de mis representados, cuando manifiesta que en la legislación exigen otros "...mecanismos que permiten defender el derecho de propiedad, como la acción reivindicatoria..." Con esta afirmación el DAPD, demuestra un total desconocimiento de los presupuestos básicos para iniciar una acción de este tipo, uno de los cuales es la necesaria identidad entre el bien del cual se es propietario de acuerdo con los títulos de propiedad y lo que se pretende reivindicar. A partir de la intervención del DAPD, esa identidad, presupuesto esencial de la acción reivindicatoria resulta imposible obtenerla, por cuanto las resoluciones modificaron totalmente la conformación física de los distintos lotes de terreno jurídicamente independientes... aspectos estos que afectan el ejercicio del atributo de la persecución sobre la cosa 5.- Finalmente nos apartamos de los argumentos de la resolución impugnada para sustentar que en este caso no se ocasionó ningún perjuicio a mis representados.

En este sentido debe advertirse que la vulneración del derecho fundamental de propiedad da lugar a la producción de un daño antijurídico, consistente en la imposibilidad para los titulares del dominio, de hacer efectivo su derecho, ya que el acto administrativo acusado, le otorga a los invasores, poseedores violentos, la garantía de la tenencia de la tierra

Este daño debe ser reparado por el Distrito Capital de Bogotá, en concordancia con el principio general consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política ..."

Con base en los argumentos que se han compendiado, el libelista censura el acto administrativo objeto del recurso de apelación, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se ordene la adquisición de los predios de propiedad de los recurrentes bien, mediante la negociación directa, o en su defecto se decrete la expropiación de los mismos

El Despacho confirmará la Resolución 0394 del 1º de octubre de 2002, previas las siguientes consideraciones:

De conformidad con lo establecido en el Capítulo X, artículo 236 y siguientes del Acuerdo 6 de 1990, el artículo 515 del Decreto 619 de 2000 y acorde con lo dispuesto en el artículo 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, le corresponde al Despacho del Alcalde Mayor conocer del recurso de apelación de los actos administrativos relacionados con el proceso legalización de asentamientos urbanos, como ocurre en el caso que pasa a examinarse.

2. Antecedentes

El Concejo Distrital ordenó mediante Acuerdo No. 01 de 1986 la legalización de varios desarrollos ilegales entre ellos el de "JERUSALÉN", ubicado en la Localidad de Ciudad Bolívar, con base en el cual el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, una vez surtida la actuación administrativa correspondiente, expidió la Resolución 489 del 10 de noviembre de 1989 reconociendo oficialmente el citado desarrollo urbanístico.

El citado acto administrativo fue demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por los aquí recurrentes, en su condición de propietarios de parte de los terrenos donde tiene su asentamiento el mencionado desarrollo urbanístico, a través de la ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, obteniendo sentencia favorable en cuanto se declaró la nulidad del acto administrativo y a título de restablecimiento del derecho se ordenó al Distrito Capital, rehacer el trámite de legalización con citación de los demandantes, negando las demás pretensiones entre ellas la reclamación de perjuicios materiales por la suma de $8.500.000,oo millones de pesos

La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, está fundamentada en haber hallado probado que se violó el derecho de defensa y el debido proceso al no garantizarse la participación de los terceros dentro de la actuación administrativa, ordenando en consecuencia reiniciar la actuación con la citación de los propietarios. Frente a los perjuicios materiales reclamados, se consideró que no están llamados a prosperar, señalándose en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia que, la Administración Distrital, al rehacer el trámite de legalización deberá "determinar si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de un problema de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub examine, no puede tener lugar a costas del derecho de un ciudadano..."

La decisión que, como ya se indicó, fue confirmada por el Consejo de Estado, contiene una aclaración de voto efectuada por parte del Magistrado Camilo Arciniegas Andrade, en el cual señala que comparte la decisión en cuanto a la existencia de la violación del Debido Proceso, pero que por el contrario, considera que los actos administrativos anulados no han lesionado el derecho de propiedad, afirmando que: "la incorporación del asentamiento a los límites de la ciudad no implica privación de las acciones posesorias o reivindicatorias de que disponían los propietarios de conformidad con las normas civiles..."

Con base en tales antecedentes, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante Auto del 30 de agosto de 2001 (fl.166, fold.1), ordenó iniciar nuevamente el trámite de legalización del Desarrollo Incompleto "JERUSALÉN", previa citación a los aquí recurrentes, así como a los terceros determinados e indeterminados que pudieran estar interesados o resultar afectados con la decisión, disponiendo para el efecto que se les citara mediante publicación en un periódico de amplia circulación, como así obra a folio 168

Agotada la actuación administrativa, el citado Despacho expidió la Resolución 394 del 01 de octubre de 2002, contra la cual se ha interpuesto recurso de apelación.

Definida la competencia y expuestos los antecedentes de la actuación administrativa corresponde entrar a decidir el recurso de apelación incoado contra el citado acto administrativo.

De los argumentos expuestos por el libelista y que atrás fueron sintetizados, es claro que la inconformidad contra la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 estriba en dos cargos: la presunta violación del derecho de propiedad y el desconocimiento de lo dispuesto por la jurisdicción contencioso administrativo, en cuanto además de ordenar rehacer el trámite administrativo de legalización, dispuso que se determinaran los perjuicios que se debían resarcir a los propietarios.

Antes de entrar a analizar los argumentos expuestos por el apelante, es necesario examinar las normas relacionadas con la legalización de predios o asentamientos ilegales.

La Ley 9 de 1989, de Reforma Urbana, establece en el artículo 48 lo siguiente:

"Los concejos, el consejo intendencial y las juntas metropolitanas podrán delegar en los alcaldes e intendente de San Andrés y Providencia la legalización de las urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social. La legalización implicará la incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano.

PAR.—Los asentamientos urbanos de viviendas de interés social, por fuera del perímetro urbano actual de los municipios, que existieran el 28 de julio de 1988, desarrollados por las organizaciones contempladas en el artículo 62, recibirán el mismo tratamiento que los incorporados al perímetro urbano y de servicios, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la prestación de servicios en los términos contemplados en el artículo 47 de la presente ley". (resaltado nuestro).

Por su parte, el Decreto Ley 1421 de 1993 establece en el artículo 93 que las Juntas Administradoras Locales podrán apropiar partidas para adelantar procesos de legalización y titulación de barrios subnormales y para normalizar la prestación de servicios públicos en los mismos.

Con posterioridad el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1052 de 1998, estableciendo en el artículo 82, modificado por el Decreto 1379 de 2002:

"82.-Legalizaciones. Sin perjuicio del cumplimiento de las normas legales vigentes, corresponde exclusivamente a las administraciones municipales o distritales legalizar, si a ello hubiere lugar, las urbanizaciones, asentamientos o barrios. La acción de legalizar es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar la aprobación de los planos correspondientes, a otorgarle la nomenclatura urbana, a expedir la reglamentación urbanística respectiva, tendientes a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Todo de conformidad con las normas y procedimientos que para el efecto se adopten en el respectivo municipio o distrito". (resaltado fuera del texto).

En el orden Distrital, en ejercicio de competencias señaladas por la Ley, se han expedido normas reglamentarias sobre dicha materia comenzando por el Acuerdo No. 1º del 12 de febrero de 1986, que dispone la legalización e incorporación a los planes y programas oficiales de los desarrollos urbanos existentes a la fecha del mismo. Entre los barrios de origen clandestino que se ordena legalizar se cita expresamente el desarrollo "JERUSALÉN" ubicado en localidad de Ciudad Bolívar.

Igualmente, a través del Acuerdo 6 de 1990, mediante el cual se expidió el Estatuto para el Ordenamiento Físico del entonces Distrito Especial de Bogotá, se establece en el artículo 236 y siguientes del procedimiento para la legalización de un desarrollo urbano, definiéndolo como "el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la reglamentación respectiva".

De otra parte, el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, expedido por el Alcalde Mayor mediante el Decreto 619 de 2002, con fuerza de Acuerdo Distrital, define en el artículo 495 que la "La legalización es el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital, reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente, ..."

Las anteriores disposiciones constituyen en esencia el marco jurídico de carácter general aplicable a los procesos de legalización de asentamientos o barrios de origen clandestino, como ocurre en el presente caso, de suerte que será a la luz de tales disposiciones como deberá decidirse el presente recurso de apelación.

Como ya se indicó en los antecedentes, el desarrollo de origen clandestino denominado "JERUSALÉN", había sido objeto de legalización mediante la Resolución 489 del 10 de noviembre de 1989. El citado acto administrativo fue declarado nulo por la Jurisdicción Contencioso Administrativa al encontrar que se había violado el debido proceso de los entonces demandantes, pues no se les citó para que se hicieran parte dentro de la citada actuación. Por lo cual ordenó rehacer nuevamente el proceso de legalización.

En tales condiciones, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital adelantó nuevamente la actuación administrativa correspondiente, citando a todas las personas que pudiesen estar directa o indirectamente interesadas en el proceso de legalización del citado Desarrollo tal como lo ordena el artículo 242 del Acuerdo 6 de 1990 en concordancia con el Código Contencioso Administrativo y lo dispuesto por el Consejo de Estado. Razón por la cual, el Despacho observa que se han cumplido con todas las formalidades legales.

Ahora bien, desde el punto de vista sustancial, el proceso de legalización de asentamientos o desarrollos humanos de carácter clandestino esto es, desarrollados sin el cumplimiento de las normas urbanísticas pueden ser, por mandato expreso del legislador (artículo 48 de la Ley 9 de 1989 y artículo 82 del Decreto 1052 de 1998) objeto de legalización acorde con las disposiciones legales. Lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia reside exclusivamente en las administraciones municipales o distritales.

El objeto de la legalización de tales asentamientos está señalado expresamente en las normas que hemos citado precedentemente y consiste en la incorporación al perímetro urbano, así como la regularización urbanística del asentamiento humano. Ello implica como lo dispone el artículo 82 del Decreto 1052 de 1998, que la entidad competente, para nuestro caso el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, adopte las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio; a dar la aprobación de los planos correspondientes; a otorgarle la nomenclatura urbana; a expedir la reglamentación urbanística respectiva. Adicional a ello, el desarrollo urbanístico objeto de legalización puede obtener la aprobación y prestación de los servicios públicos los que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte Constitucional, son inherentes a la finalidad social del Estado, tal como lo determina el artículo 365 de la Carta Política. Así lo señaló entre otras en la sentencia T.540/92, según la cual "Los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales (C.N., art. 2º). El sentido y razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros".

Así las cosas, el proceso adelantado por el citado Despacho y que culminó con la expedición de la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002, a través del cual se legalizó del desarrollo "JERUSALÉN", tiene la virtualidad de que las personas ubicadas en el mismo tengan acceso, de un lado, a la prestación de los servicios públicos esenciales y, de otro, a la legalización desde el punto de vista urbanístico. Ello significa que la administración interviene, acorde con las facultades que le otorga la ley, para ordenar físicamente los desarrollos de origen ilegal, dotarlos de los servicios públicos básicos y reconocerlos jurídicamente. En este orden de ideas, la actividad desplegada por el Estado en materia de legalización de asentamientos es enteramente de orden público, para efectos de cumplir con las funciones que constitucionalmente le corresponde.

Con la legalización de un asentamiento ilegal como ocurre con el Desarrollo "JERUSALÉN", a más de permitir el acceso a los servicios públicos esenciales de sus habitantes y reconocerle vida jurídica desde el punto de vista urbanístico, le permite a la administración orientar recursos públicos para solucionar problemas de salubridad, saneamiento ambiental, educación, transporte y mejoramiento del espacio público, que constituyen esencialmente necesidades básicas insatisfechas de sus habitantes, producto de la misma ilegalidad en el origen del asentamiento

En tales condiciones, la actuación administrativa adelantada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no sólo está ajustada a los principios que regulan los procedimientos administrativos. Adicional a ello, la decisión de la legalización del citado desarrollo urbanístico se constituye en un instrumento creado por el legislador cuya aplicación se traduce en un imperativo para la Administración Distrital, sin más requisitos que el señalado en el artículo 48 de la Ley 9 de 1989. Es decir, que el asentamiento o desarrollo de carácter clandestino esté debidamente "consolidado", solidificado en cuanto a estructuras urbanas, tal como ocurre en el caso bajo estudio situación que dió lugar a la orden de legalización mediante el Acuerdo 1º de 1986.

En efecto, y así se reseñó en la Resolución 489 de 1989 a la postre anulada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que el Desarrollo "JERUSALÉN" data desde el año de 1982 con una extensión de 1´270.656,23 M2, sobre el cual hay un asentamiento humano de aproximadamente el 90%. Por lo cual, el requisito exigido en la citada Ley se encuentra más que satisfecho convirtiéndose entonces por mandato legal, en un derecho de las personas que lo conforman para que se les reconozca oficialmente como desarrollo urbanístico.

De conformidad con lo anterior, y estando acreditados los requisitos y presupuestos consagrados por el legislador para adelantar y ordenar la legalización urbanística del citado asentamiento, la decisión adoptada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital a través de la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 deberá ser confirmada como así se decidirá en la parte resolutiva del presente acto administrativo.

a) Violación del derecho de propiedad: Arguye el libelista en su extensa disertación que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ha violado y desconocido el derecho de propiedad de sus representados.

Frente a tal argumento, el Despacho debe dejar claro de entrada que la situación de hecho que originó el asentamiento en los terrenos de propiedad de los recurrentes, no fue propiciada ni coadyuvada por la Administración Distrital. Al contrario, del acervo probatorio allegado a la actuación administrativa se colige la negligencia de aquellos para acudir a los mecanismos legales en procura de la defensa y protección de sus derechos, pues no hay prueba que demuestre que se hayan ejercido las acciones judiciales respectivas ante la autoridad competente.

Con tal actitud, queda plasmada en forma evidente la tolerancia de los propietarios en la ocupación de sus predios, como se colige de la presunción establecida en el artículo 54 de la Ley 9 de 1999 al referirse a la ocupación de predios para vivienda de interés social:

"Se presume que hay tolerancia del propietarios en cualquiera de los siguientes eventos:

b) Cuando el propietario no haya iniciado oportunamente las acciones policivas y posesorias necesarias para recuperar la posesión de su inmueble, o no haya presentado las denuncias penales correspondientes, o no haya cumplido oportunamente con todos sus deberes procesales".

Cierto es que por mandato constitucional, el derecho a la propiedad debe ser garantizado y protegido por el Estado. Sin embargo, ese derecho no es absoluto como pretende argüirlo el recurrente. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y ahora la Corte Constitucional han sostenido que el derecho a la propiedad tiene carácter relativo.

Así lo señaló esta Corporación en la Sentencia T. 245 de 1997 que parcialmente cita el libelista en su escrito y que, valga la aclaración, contrario a lo manifestado por él, no es una acción contra el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Capital de Bogotá, sino contra una entidad similar del Municipio de Rionegro por hechos igualmente distintos a los aquí ventilados, pues está relacionada con la no expedición de certificados fiscales o paz y salvos municipales. Dice la Corte en la citada sentencia:

"En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios. El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad, habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen, pero nunca al punto de que mediante una actuación administrativa de orden municipal se restrinjan o limiten en su núcleo esencial los atributos de la propiedad, como son el usar, el gozar o el disponer legal y patrimonialmente de los bienes privados..."

Para el caso in examine, el Despacho no desconoce la evidente realidad de que los derechos de uso y goce de los terrenos de propiedad de los recurrentes se encuentra limitado, pero esa limitación no es imputable a la Administración Distrital pues como ya se indicó, el asentamiento objeto de legalización no fue promovido ni coadyuvado por la misma, siendo palpable la inacción de los propietarios para ejercer las acciones encaminadas a proteger sus derechos de propiedad. Con el acto de legalización ningún perjuicio material se les ha causado a los propietarios, pues es claro que con el acto de legalización o sin ella, los propietarios han perdido de hecho, los derechos de uso y goce, sin que en dicha situación haya mediado culpa o responsabilidad alguna de la administración. Efectivamente, la posesión que ejerce la comunidad asentada en el Desarrollo objeto de legalización, data desde el año de 1982 y para el año de 1989, el asentamiento estaba consolidado en un 90 %. De lo anterior se infiere que la pérdida de los atributos de la propiedad no es una consecuencia del acto administrativo de legalización como pretende alegarlo el recurrente, sino producto de la situación de hecho consentida o tolerada por los propietarios.

De ahí que no se entienda que con el acto de legalización del citado asentamiento se hayan causado perjuicios imputables a la Administración Distrital, pues aquel sólo tiene incidencia de carácter urbanístico, sin ninguna trascendencia sobre la propiedad privada. En efecto, el reconocimiento jurídico del Desarrollo "JERUSALÉN" no es violatorio del derecho de propiedad, pues el acto administrativo no constituye titulo de dominio para lo poseedores, ni es un elemento o requisito que puedan invocar como titulo adquisitivo de dominio. Es el hecho mismo de la posesión, aunado a los demás requisitos expresamente señalados en el Código Civil, lo que les permitirá alegar por ejemplo, haber adquirido el derecho de dominio por prescripción. Así se señaló en el artículo 15 de la Resolución 394 de 2002 objeto de este recurso "La expedición de la presente resolución no ampara ningún derecho sobre la tenencia de la tierra; sus efectos inciden únicamente en el derecho público, es decir en relación con la legalidad urbana, el mejoramiento de los servicios públicos y comunales y las normas correspondientes al ordenamiento físico del sector".

Ahora, cierto es que en la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 se hacen señalamientos sobre zonas verdes, servicios comunales, vías peatonales y vehiculares, así como reglamentación sobre las características que deben tener las construcciones, usos compatibles y usos restringidos entre otras consideraciones. Ello es una consecuencia propia de la legalización del asentamiento, pues una finalidad de la misma es la planificación urbana, que para el caso, no es más que reconocer la utilización que a dichas zonas le viene dando la comunidad allí asentada, desde el punto de vista urbanístico.

Por las consideraciones expuestas, el argumento sobre la violación de la propiedad privada no está llamado a prosperar.

b) Desconocimiento de lo dispuesto por la Jurisdicción Contencioso Administrativo: Como ya se indicó en el acápite de antecedentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 7 de mayo de 1998 declaró la nulidad de la Resolución 489 del 10 de noviembre de 1989, por la cual se había legalizado el Desarrollo "JERUSALÉN" ordenando en su parte resolutiva, que como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, el Distrito Capital debería "rehacer el trámite de legalización del desarrollo incompleto acorde con las disposiciones vigentes y con citación de los señores..." Por su parte el Consejo de Estado en providencia del 9 de noviembre de 2000, al confirmar la anterior decisión, señaló en la parte motiva que la Administración en dicha oportunidad "deberá determinar si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de un problema de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub examine, no puede tener lugar a costas del derecho de un ciudadano..."

Contrario a lo señalado por el apelante, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ha dado estricto cumplimiento a lo ordenado en las sentencias antes referidas.

En primer lugar, el Despacho en mención al decretar la apertura del trámite de legalización, ordenó citar a todas las personas que directa o indirectamente estuvieran interesadas en el proceso a que se hicieran parte del mismo. Y expresamente ordenó comunicar tal decisión a la familia Gaviria (fl.166-168), quienes representados por el doctor Manuel Guillermo Sarmiento se opusieron al proceso de legalización (fl.213, cuad. 2) alegando como única circunstancia para ello, que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no había señalado los mecanismos para que sus poderdantes fueran indemnizados pero sin demostrar por ejemplo, que para adelantar dicho proceso no estaban acreditados los requisitos previstos fundamentalmente en el artículo 48 de la Ley 9 de 1989 consistente en que el asentamiento o desarrollo urbanístico de origen clandestino esté "consolidado", requisito que por demás está plenamente acreditado.

Así las cosas, los recurrentes se hicieron parte dentro del proceso administrativo de legalización tal como se ordenó en las sentencias referidas, pero por ningún lado cuestionaron la falta de los requisitos establecidos en la ley para que el citado Despacho se abstuviera de legalizar el Desarrollo incompleto "JERUSALÉN". Dentro de tales requisitos no está el haber definido previamente la titularidad del derecho de domino de los terrenos donde se desarrolla el asentamiento, por lo que resultaba un imperativo legal proceder a la legalización como así lo decidió el Departamento Administrativo de Planeación Distrital a través de la Resolución 394 del 1º de octubre 2002

En cuanto a la indemnización de perjuicios debe señalarse que las sentencias tanto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como del Consejo de Estado, lo que disponen es que la Administración, al rehacer el trámite de legalización, debería determinar si con tal actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba ser resarcido a los propietarios.

Sobre el particular, en la Resolución impugnada se hacen extensas consideraciones sobre el asunto, concluyéndose que su expedición obedece a un mandato legal contenido en las distintas normas que ordenan a los Municipios y Distritos, la legalización de asentamientos de origen ilegal, siempre que se den los presupuestos y requisitos señalados en las mismas y que para el caso bajo estudio, se hallan plenamente acreditados, al punto que ningún cuestionamiento se hizo por parte de los recurrentes, legalización que además está orientada exclusivamente a reconocer la existencia del ya citado asentamiento que se encuentra debidamente constituido, así como las reglas relacionadas con su ordenamiento físico.

Es claro entonces, que el proceso de legalización sólo tiene la implicación jurídica de reconocer una situación de hecho exclusivamente en materia urbanística originada en un asentamiento de origen clandestino, desarrollado antes de ordenarse su legalización mediante el Acuerdo 1º de 1986. Asentamiento que no fue patrocinado, coadyuvado o promovido por la Administración Distrital. De suerte que, ninguna responsabilidad puede imputársele frente a tales hechos y por tanto ningún perjuicio está obligado a resarcir.

Al contrario, tal situación como ya se expuso en consideraciones precedentes, es el resultado de una evidente actitud omisiva por parte de los propietarios que al no ejercer oportunamente las acciones legales para la protección de sus derechos de propiedad, dieron lugar a que de manera paulatina el asentamiento denominando "JERUSALÉN" se fuera consolidando, requisito básico con el cual, la Administración bien de oficio o a petición de los interesados estaba obligada a legalizar como en efecto ocurrió en el presente caso.

De conformidad con lo anterior, ninguna responsabilidad producto del acto administrativo de legalización se le puede endilgar al Distrito Capital. En efecto, la responsabilidad patrimonial del Estado, hoy constitucionalizada en el artículo 90 de la Carta Política, establece claramente que "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas" (negrilla fuera del texto). De esta prescripción, se observa la consagración de dos requisitos para que opere la responsabilidad estatal: que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción o a una omisión de una autoridad pública.

Descendiendo al caso bajo estudio, ninguno de los antedichos requisitos opera frente a la legalización del desarrollo incompleto "JERUSALÉN" pues, como ya se señaló en las consideraciones precedentes, es claro que los propietarios de los terrenos donde se asienta el citado desarrollo han sido afectados en el derecho de uso y goce de sus propiedades. Pero tal situación no obedece o no tiene como causa determinada conducta de la Administración Distrital, ni el daño antijurídico que los afecta es por una causa lícita o ilícita de la misma Administración. Es manifiesto que con la legalización o sin ella los propietarios por esa situación de hecho, han sido limitados en su derecho a la propiedad, la cual en parte fue tolerada por los mismos, pues no se evidencia la menor prueba de que hayan intentado las acciones judiciales bien de carácter civil o penal para obtener la protección de sus derechos.

Con base en las consideraciones que han sido expuestas y que fueron igualmente señaladas en la parte motiva de la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, se ha dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en las sentencias tanto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como del Consejo de Estado en cuanto se le ordenó a la Administración al rehacer el trámite de legalización, notificar de la actuación a los recurrentes y además examinar si se debía reconocer algún perjuicio a los mismos. Estos perjuicios, como ya se explicó suficientemente no fueron causados por el Distrito Capital, pues no se da ninguno de los presupuestos generantes de responsabilidad del Estado que deban ser objeto de indemnización .

En mérito de lo expuesto,

ARTÍCULO PRIMERO: Decidir negativamente el recurso de apelación interpuesto a través de apoderado por los señores JUAN GAVIRIA RESTREPO, ISABEL GAVIRIA DE REID, MERCEDES GAVIRIA DE HOLLMAN Y ELVIRA GAVIRIA DE KROES, contra la Resolución No. 394 del 1º de octubre de 2002, proferida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia, confirmar en todas sus partes la Resolución No. 394 del 1º de octubre de 2002, por las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente Resolución no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa.

ARTÍCULO CUARTO: Notifíquese esta Resolución en los términos del artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo al doctor Manuel Guillermo Sarmiento García, apoderado de los recurrentes.

ARTÍCULO QUINTO: Este acto administrativo rige a partir de su notificación. Una vez en firme, remítase toda la actuación a la Oficina de origen, para lo de su competencia.