CONCEPTO 6961 DE 2021

(Abril 20)

23100100

Bogotá, D.C.

Doctora

CLAUDIA FABIOLA MONTOYA CAMPOS

Directora de Normatividad y Conceptos  Secretaría Distrital de Movilidad

Calle 13 No. 37 - 35 Ciudad

Asunto: Concepto sobre unidad de materia del proyecto de acuerdo “Por medio del cual se impulsa la movilidad sostenible y la electrificación de la flota de transporte público para enfrentar la emergencia climática en Bogotá D.C.”. Radicado SJD 1-2021-6449

Respeta doctora,

Esta atención a la solicitud efectuada, la cual se encuentra relacionada con las inquietudes formuladas    en la sesión del día de hoy 19 de abril de 2021, de la Comisión Primera Permanente de Plan de desarrollo y Ordenamiento Territorial sobre la unidad de materia del proyecto de acuerdo “Por medio del cual se impulsa la movilidad sostenible y la electrificación de la flota de transporte público para enfrentar la emergencia climática en Bogotá D.C.”, me permito brindar respuesta en los siguientes términos:

El objeto del proyecto se relaciona con la utilización de alternativas de movilidad sostenible, el cual relación en primera medida con el deber que le asiste al Estado de garantizar un ambiente sano y en segunda lugar con el compromiso a nivel mundial para mitigar los efectos del cambio climático.

Ahora bien, gozar de un ambiente sano en Colombia es un derecho de rango constitucional, el artículo   79 de la Constitución Política señala que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Adicionalmente establece que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Por su parte el artículo 80 ídem, señala que el Estado deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.

En atención a la obligación que le asiste a las autoridades en este tema y considerando los efectos que sobre los ecosistemas ha traído el cambio climático, entendido este como: “Un cambio del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo

comparables”[i] según lo define la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), es que se ha propendido porque la actividad humana sea lo menos contaminante para el planeta, dentro de las que se encuentra el transporte.

Considerando además que el cambio climático no sólo es el resultado de la actividad humana, sino también un fenómeno natural que se desarrolla en el planeta, lo que actualmente vemos es una aceleración peligrosa de este fenómeno, debido a la utilización excesiva de combustibles fósiles que producen más contaminación de la que los ecosistemas climáticos terrestres pueden soportar.

Ante dicho panorama, y respecto al sector transporte, objeto del presente proyecto de acuerdo, a nivel Nacional, Departamental y Distrital se han centrado algunos esfuerzos con el fin de minimizar los efectos sobre el medio ambiente, tales como la mejora de la eficiencia de los medios de transporte, los sistemas organizados de transporte masivo urbano y la sustitución de combustibles, estos han sido algunas de las opciones que se han contemplado.

Por su parte, la Ley 1931 de 2018 “Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático” fue expedida con el fin de establecer las directrices para la gestión del cambio climático en las decisiones de las personas públicas y privadas, la concurrencia de la Nación, Departamentos, Municipios, Distritos, Áreas Metropolitanas y autoridades ambientales principalmente en las acciones de adaptación al cambio climático, así como en mitigación de gases efecto invernadero, con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas del país frente a los efectos del mismo y promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y un desarrollo bajo en carbono.

En dicha norma se establecen como principios, entre otros, el de corresponsabilidad, el cual señala que todas las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas, tienen la responsabilidad de participar en la gestión del cambio climático; responsabilidad, entendido como la contribución al cumplimiento de los compromisos asumidos por el país en términos de cambio climático, así como a adelantar acciones en el ámbito de sus competencias que garanticen la sostenibilidad de las generaciones futuras, de las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas; y el de prevención, que señala que las entidades públicas y privadas, en el ámbito de sus competencias, deberán adoptar las medidas necesarias para  prevenir los posibles riesgos y reducir la vulnerabilidad frente a las amenazas del cambio climático.

En el sector transporte, dispone el parágrafo 1 del artículo 9 ídem, que los Municipios y Distritos implementarán medidas de mitigación de gases de efecto invernadero en materia de transporte e infraestructura, desarrollo agropecuario, energía, vivienda y saneamiento, así como en comercio, industria y turismo, todo ello de acuerdo a sus competencias y según los lineamientos definidos por los respectivos Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales - PIGCCT.

Por su parte la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, en el artículo 96, que modificó el artículo 1 de la Ley 1083 de 2006, dispuso que los planes de ordenamiento territorial formularán, adoptarán y ejecutarán planes de movilidad sostenible y segura, darán prelación a los medios de transporte no motorizados (peatón y bicicleta) y al transporte público con energéticos y tecnologías de bajas o cero emisiones.

De igual forma, a nivel Distrital, se ha fortaleciendo la normatividad del sector movilidad que va dirigida a reducir los efectos del cambio climático, de las cuales se pueden destacar las siguientes disposiciones:

· Decreto Distrital 596 de 2011 "Por medio del cual se adopta la Política Distrital de Salud Ambiental para Bogotá, D.C. 2011- 2023".

· Decreto Distrital 596 de 2014, “Por medio del cual se adopta el Sistema de Bicicletas Publicas para la ciudad de Bogotá́ D.C. y se dictan otras disposiciones relativas al uso de la bicicleta en el Distrito Capital”.

· Decreto Distrital 319 de 2006, "Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá́ Distrito Capital que incluye el ordenamiento de estacionamientos, y se dictan otras disposiciones".

· Decreto Distrital 813 de 2017 “Por el cual se adopta el Plan Distrital de Seguridad Vial y de Motociclista 2017-2026”.

· Decreto Distrital 552 de 2018, “Por medio del cual se establece el Marco Regulatorio del Aprovechamiento Económico del Espacio Público en el Distrito Capital de Bogotá́ y se dictan otras disposiciones”.

· Decreto Distrital 037 de 2019 “Por medio del cual se establecen los lineamientos para la formulación, adopción, implementación, seguimiento y actualización de los Planes Integrales de Movilidad Sostenible – PIMS- de las entidades del nivel central, descentralizado y el de las localidades del Distrito y se dictan otras disposiciones”.

· Acuerdo Distrital 794 de 2021 "Por el cual se establecen lineamientos para incentivar la oferta gratuita de estacionamiento de bicicletas y se dictan otras disposiciones”.

Adicionalmente, el Acuerdo Distrital 761 de 2020 “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del distrito capital 2020-2024 “un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá́ del siglo XXI” , en su artículo 9 señaló dentro del propósito 4 “Hacer de Bogotá́ - Región un modelo de movilidad multimodal incluyente y sostenible” la promoción de modos sostenibles de transporte, el mejoramiento de los tiempos y de la experiencia del desplazamiento, teniendo a la red de metro regional, de buses y a la red de ciclorrutas como ejes articuladores de la movilidad tanto de la ciudad como de la región.

Para alcanzar este propósito se indica que se formulan estrategias y proyectos para mejorar la experiencia de los tiempos de desplazamiento en Bogotá – Región, teniendo un sistema de transporte masivo multimodal, regional, sostenible, limpio y que cumple con todos los parámetros en materia de bioseguridad, complementado con el mejoramiento integral de la red de ciclorrutas de la ciudad que mejoren las condiciones de accesibilidad y seguridad de la red, aumentando así el número de personas  que utilizan la bicicleta para transportarse.

Ahora bien, de conformidad con la Ley 1931 de 2018 y considerando los estudios efectuados en el Distrito Capital sobre el impacto negativo en el cambio climático, se expidió el Acuerdo Distrital 790 de 2020, en el cual se declaró la emergencia climática en la jurisdicción de Bogotá, D.C. y se estableció que dicha emergencia es un asunto de interés general y prioridad de gestión pública en el Distrito Capital.

En el artículo 4 ídem, se señaló respecto a la transición energética y reducción de gases de efecto invernadero que, el Distrito Capital adoptará medidas urgentes para sustituir el uso de combustibles fósiles en los sistemas de la ciudad, con el fin de disminuir en un 50% las emisiones de gases efecto invernadero al año 2030, con referencia al año 2020.

Aunado a lo anterior, dentro de la norma se establecieron ciertas estrategias en movilidad, tales como:

“ (…)

4.1.2   El Distrito Capital adoptará las medidas que permitan mejorar de manera significativa la infraestructura para modos de movilidad basados en bicicletas, patinetas, patines, entre otros, diseñará y pondrá en marcha corredores de  bicicletas libres de diésel, suministrando máscaras e implementos a bici usuarios.

4.1.3 A partir del 1 de enero de 2022, el Distrito Capital no podrá adelantar procesos de adquisición de la flota de transporte público, cuya base de movilidad esté soportada en el uso de combustibles fósiles. Lo anterior aplica para todos los  componentes de la flota zonal o troncal del transporte público.

4.1.4 De  acuerdo con lo establecido mediante el Acuerdo Distrital 732 de 2018, el Distrito Capital adoptará las medidas que permitan que el transporte público de Bogotá, en cada una de las tipologías de movilidad, sea de cero emisiones, sin perjuicio de las flotas ya contratadas con anterioridad al 1 de enero de 2022.”

Así las cosas, el texto del proyecto de acuerdo contribuye a que la Administración Distrital reduzca el impacto del cambio climático en la ciudad de Bogotá, sin embargo, este compromiso implica la necesidad de generar recursos de diferentes fuentes, de allí la importancia del artículo 6 del proyecto de acuerdo, cuyo objetivo es lograr la sostenibilidad, al permitir que se autorice el uso de publicidad exterior visual en los elementos del Sistema de Micromovilidad de Uso Compartido.

En este sentido, el artículo guarda unidad de materia en el entendido que conforme lo señalan tanto el artículo 7 “Análisis del impacto fiscal de las normas” de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, adicionalmente para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, como el literal d) del artículo 67 del Acuerdo Distrital 741 de 2021 “Por el cual se expide el reglamento interno del Concejo de Bogotá, Distrito Capital” el cual señala que adicional a versar sobre una misma materia debe ir acompañada de exposición de motivos que contenga, entre otros, el análisis del impacto fiscal.

En consecuencia, el artículo 6 del proyecto de acuerdo, responde a las disposiciones normativas expuestas, en el entendido que explica de dónde saldrán los recursos para financiar el Sistema de Micromovilidad de Uso Compartido, que, según el análisis técnico y presupuestal de la Secretaría Distrital de Movilidad, la mejor forma es a través de la publicidad exterior visual. No incluir este aspecto tan importante, implicaría que el texto del proyecto de acuerdo no tuviera sustento presupuestal y que su implementación conllevará a un limbo jurídico financieramente hablando.

Respecto al principio de unidad de materia el mismo se encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución Política, conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” y en el artículo 169 del mismo, al prescribir que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. A partir de la regulación constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran[2].

Esta última conexidad material, ha explicado la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C- 133 de 2012, busca propiciar un ejercicio transparente y coherente de la función legislativa, “se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate”. Así, por ejemplo, puede ocurrir que a un proyecto ley, en su versión original o en las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relación con la materia desarrollada por aquél, y que estas pasen desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusión alguna, e incluso, sin que exista conciencia      en los congresistas sobre su verdadero alcance y proyección. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no sería transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexión y discusión propio de la función legislativa.

En esta sentencia la Honorable Corte también ha señalado que, sin desconocer el importante papel que está llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo de la función legislativa, para efectos de darle estricta aplicación al referido principio, es necesario ponderar, por una parte, el alcance constitucional a él reconocido y, por la otra, el amplio margen de configuración política que, en virtud del principio democrático y la cláusula general de competencia, también la propia Carta le otorga al Congreso para regular las distintas materias de ley. En ese contexto, lo ha manifestado la Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio”.

Acorde con tal criterio, la jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. A juicio de la Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto este que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían”.

En este sentido, no debe confundirse la unidad de materia con el posible vacío jurídico y técnico del articulado, que conlleva a que los honorables concejales no tengan claridad sobre el desarrollo dentro del mismo de aspectos tan importantes y complejos, tales como, movilidad sostenible, electrificación y     publicidad exterior, aspectos que en todo caso pueden ser detallados de una manera más amplia en el articulado del proyecto de acuerdo y que no devienen en contrariar el principio de unidad de materia.

Atentamente,

PAULA JOHANNA RUIZ QUINTANA

Directora distrital de doctrina y asuntos normativos

c.c. N/A

Anexos: N/A.

Proyectó: Catalina Ballesteros Sánchez. Revisó: Paula Johanna Ruiz Quintana.