RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

No cabe duda de que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales. Es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (art. 25), como también otros principios como son los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, la situación más favorable para aquéllos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todo de obligatorio cumplimiento (art. 53). Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no afectar derechos adquiridos. El inciso 2o. del art. 2o. del decreto 1133 de 1994 quebranta la obligación de respetar la carrera administrativa prevista en el literal b) de la ley 4a. de 1992, cuando restringe y limita el goce de las prestaciones que se venían reconociendo y pagando al hecho de permanecer en el mismo cargo por el cual fueron nombrados los empleados públicos, al momento de comenzar a regir el decreto. Es claro, entonces, que la disposición acusada quebranta el art. 125 de la Carta Política, conforme al cual el ingreso y ascenso en los cargos de carrera exige el cumplimiento previo de los requisitos y condiciones señalados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Esto es, que lesiona los derechos de los empleados de carrera en cuanto tendrían que permanecer estáticos en sus empleos, sin posibilidades de ascenso o promoción, para conservar el régimen prestacional correspondiente; o sea, que hace nugatorio el sistema de carrera.

Ver el Fallo del Consejo de Estado 10502 de 1998 , Ver el Concepto del Consejo de Estado 1025 de 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D. C., junio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1.997).

Radicación número: 10426

Actor: CARLOS ARTURO CASTAÑEDA CASTAÑEDA

Referencia: DEMANDA CONTRA EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 2º DEL DECRETO Nº 1133 DEL 1º DE JUNIO DE 1994, "POR EL CUAL SE FIJA EL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL DISTRITO CAPITAL Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS".-El ciudadano Carlos Arturo Castañeda Castañeda formuló demanda en acción de nulidad contra el inciso 2º del artículo 2º del decreto número 1133 del 1º de junio de 1994, por el cual el Gobierno Nacional fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.

En el libelo correspondiente (Fls. 2 - 4), se dice que el texto acusado viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Nacional. Asimismo, que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 53 del mismo ordenamiento.

En sentir del demandante, si lo que se pretendía era acompasar el régimen prestacional de los empleados del Distrito Capital con los de la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional, esto resulta arbitrario y discriminatorio, porque la consecuencia definitiva es la de que termina prohibiéndoles "su derecho a capacitarse y a concursar para ascender dentro de las entidades a las cuales se encuentran vinculados."

1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se hizo parte para contestar la demanda (Fls. 56 - 61) y oponerse a sus pretensiones.

Sostiene en su escrito que la intención del Constituyente (Artículo 150, numeral 19, C. N. ), del legislador ordinario (Ley 4ª de 1992), y del Gobierno Nacional (decreto acusado), fue la de regular el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, incluidos los del Distrito Capital, como una consecuencia del proceso de modernización del Estado en todos sus niveles. El artículo 2º, que se demanda parcialmente, no es violatorio del sistema de carrera administrativa y además fue modificado por el decreto 1808 de 1994, que reitera el respeto del régimen laboral de los servidores vinculados antes de entrar en vigencia el acto cuestionado.

2. El Ministerio de Gobierno también se hizo parte y se opuso a las peticiones del libelo de demanda (Fls. 77 - 82). De igual manera, señala que la norma demandada no tiene validez jurídica porque fue modificada por el decreto atrás mencionado (Nº 1808 del 3 de agosto de 1994); fuera de ello, si bien anteriormente el Distrito Capital se sustraía al régimen general, hoy la Ley 4ª de 1992 dispone que "El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad."

El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación concluye en su alegato de fondo (Fls. 128 - 141) que debe anularse la frase "Siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los cuales fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto…", del texto acusado.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

En primer término, debe anotarse que de conformidad con el criterio adoptado por la Sala Plena una vez promulgada la Ley Estatutaria de la Justicia (Ley 270 de 1996), es a esta Sección a la que corresponde desatar la presente litis.

Ahora bien; el actor considera que el inciso 2º del artículo 2º del decreto número 1133 del 1º de junio de 1994, por el cual el Gobierno Nacional fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, es ilegal, porque vulnera el principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.

El acápite demandado reza lo siguiente:

Debe precisarse, además, que el artículo 1º dispone la aplicación del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para quienes se vinculen al servicio del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del decreto en comento. Por su parte, el artículo 2º, inciso 1º, prevé que quienes se hubieren vinculado antes continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando.

A juicio del actor la norma acusada vulnera el principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores, y fuera de ello menoscaba derechos de los trabajadores adquiridos con anterioridad, lo que transgrede ostensiblemente las previsiones del artículo 53 de la Carta Fundamental.

Debe tenerse en cuenta, asimismo, que el acto demandado es de carácter general, impersonal y objetivo.

Como lo señala atinadamente el Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, desde la reforma constitucional de 1968 se ha venido fortaleciendo el instituto de las leyes cuadro o marco, distinguidas como generales por los doctrinantes. Mediante ellas, el Congreso fija los objetivos y criterios, esto es, políticas generales a las que debe atenerse el Gobierno para el ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 150, numeral 19, es decir, organizar, regular, modificar y señalar, conforme lo prevé esta disposición.

• O sea, que es propio de las leyes marco atribuirle determinadas competencias al Ejecutivo; pero, además, son precisas en cuanto a la materia. El artículo 150, numeral 19, literales e) y f), reza lo siguiente:

Con base en ello, el Congreso Nacional expidió la ley 4ª de 1992 (Mayo 18). El artículo 2º de la ley precisó los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en su artículo 1º, a saber, entre otros:

A su vez, el artículo 12 dispuso:

Dentro de este entorno el Gobierno Nacional dictó el decreto Nº 1133, "por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas"; por ello, invocó las facultades conferidas por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.

Es necesario, también, destacar que posteriormente se expidió el decreto Nº 1808 del 3 de agosto de 1994, que modificó el 1133 y adicionó la frase "…u otros empleos cuando a ellos se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección…", con lo cual se varió sustancialmente la estructura jurídica del mismo.

No cabe duda de que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales.

Fuera de ello, es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (Art. 25), como también otros principios como los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en normas laborales, la situación más favorable para aquéllos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todos de obligatorio cumplimiento (Art. 53).

Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma se afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no debe afectar derechos adquiridos.

Si bien nadie tiene derecho a una situación subjetiva, reglamentaria o estatutaria que sea inmodificable, debe recalcarse que las garantías establecidas por el constituyente en el artículo 53 de la Constitución Política constituyen fines esenciales del Estado, según lo dispuesto en sus artículos 1º y 2º.

La orientación de la Carta del 91 es la de considerar el trabajo como derecho fundamental del hombre.

El inciso 2º quebranta la obligación de respetar la carrera administrativa prevista en el literal b) de la ley 4ª de 1992, cuando restringe y limita el goce de las prestaciones que se venían reconociendo y pagando al hecho de permanecer en el mismo cargo para el cual fueron nombrados los empleados públicos, al momento de comenzar a regir el decreto.

Es claro, entonces, que la disposición acusada quebranta el artículo 125 de la Carta Política, conforme al cual el ingreso y ascenso en los cargos de carrera exige el cumplimiento previo de los requisitos y condiciones señalados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

Esto es, que lesiona los derechos de los empleados de carrera en cuanto tendrían que permanecer estáticos en sus empleos, sin posibilidades de ascenso o promoción, para conservar el régimen prestacional correspondiente; o sea, que hace nugatorio el sistema de carrera.

En lo que hace con los trabajadores oficiales no observa la Sala quebranto alguno, pues lo dispuesto sobre el particular se ajusta a las previsiones legales sobre la materia.

Ahora bien; aunque el decreto 1808 de 1994 vino a corregir este desaguisado, es evidente que la norma acusada produjo efectos para los empleados de carrera del Distrito Capital que deben ser remediados a través de la anulación del texto que los afecta, por manera que es incuestionable el quebranto de las disposiciones constitucionales invocadas en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Decrétase la nulidad de la frase del inciso segundo del artículo 2º del decreto Nº 1133 del 1º de junio de 1.994, que dice así:

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 19 de junio de 1.997.