RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Al ser declarado exequible el artículo 12 de la Ley 4a. de 1992, y siendo el mismo soporte jurídico del acto acusado, no se da la violación de que habla la demandante en el libelo inicial, habida cuenta que ha de entenderse que cuando éste se refiere a las prestaciones de los trabajadores oficiales del Distrito Capital y de sus entidades descentralizadas hace alusión a la "mínimas", sin perjuicio de las que se reconozcan a través de negociación colectiva. Ahora bien, aún cuando en el epígrafe del Decreto acusado se señala que por éste se fija el régimen prestacional "de los empleados públicos" del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, no se puede desconocer que su contenido hace referencia en términos generales, a los servidores públicos de la referida entidad territorial, esto es, tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales. El artículo 1o. del Decreto 1133 de 1994, contempla que "las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente Decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público". La Carta Fundamental en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 claramente faculta al Congreso de la República para dictar normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y así lo hizo mediante la Ley 4a. de 1992, por tanto, bajo esta perspectiva, no se advierte vulneración alguna del artículo 1o. del Decreto acusado, pues, en este aspecto el ejecutivo obró dentro de la órbita de su competencia.

NOTA DE RELATORIA CONSEJO DE ESTADO: Consultar sentencia de 19 de junio de 1997, Exp. 10426, mediante la cual se anuló el inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto 1133 de 1994. Menciona la sentencia de la Corte Constitucional C - 315 del 19 de junio de 1995, Exp. D - 712 que declaró la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 4a. de 1992. Reiteró jurisprudencia contenida en sentencia de la Sección Segunda, Expedientes 13178, 10505 y 10342.

Con referencia a la censura sobre una presunta violación del derecho a la igualdad, al darse trato discriminatorio a los empleados nuevos frente a los antiguos, también la Corporación se ha manifestado en múltiples casos, en donde se ha demandado la misma norma acusada en la presente contención, en el sentido de considerar que si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores públicos que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran su anterior régimen prestacional por ser más conveniente y favorable, no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, ello no atenta contra el derecho a la igualdad, por cuanto no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularon a él y, que los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquéllos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho.

Ver el Fallo del Consejo de Estado 10426 de 1997 , Ver el Decreto Nacional 1133 de 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santafé de Bogotá D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 10502

Actor: MARIA BETTY CUERVO ZARRATE.

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNOProcede la Sala a decidir la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., interpuso la ciudadana María Betty Cuervo Zarate, contra el Decreto No. 1133 del 1° de junio de 1994 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.

En el escrito correspondiente que se observa de folios 5 a 30 se pidió la nulidad del acto mencionado, para lo cual la actora expone que, en virtud del artículo 150 de la Constitución Política numeral 19 literales e) y f), corresponde al Congreso de la República la función de dictar normas generales y señalar los objetivos a los que debe sujetarse el Gobierno, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y también, para regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales.

En desarrollo de esta norma Supralegal, el Congreso de la República expidió la Ley 4° de 1992, cuyo artículo 12 constituye el fundamento normativo del acto acusado.

La demandante invoca como normas quebrantadas por el Decreto acusado los artículos 150 numeral 19 literales e) y f), 13, 53, 115,121, 122, 123, 125, 136 numeral 1°, 211, 286 y 287 de la Constitución Política; la Ley 27 de 1992; el Acuerdo 12 de 1987 y el Decreto 1421 de 1993.

En el concepto de la violación la libelista señala que el constituyente de 1991 le dio al Congreso de la República una concepción muy amplia para dictar las normas generales, criterios y objetivos sobre los que debe transitar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, mientras que respecto a los trabajadores oficiales solo se refirió a sus prestaciones sociales mínimas, esto, debido a que se quiso fortalecer la función pública para moralizar a éste tipo de servidores.

Agrega que si se hubiese querido un alcance más extenso sencillamente se habría precedido la norma del vocablo "servidores públicos", así como venía en el Proyecto publicado en la Gaceta Constitucional No. 114; sin embargo, luego, en la Gaceta Constitucional No. 116, se cambiaron los términos utilizados haciéndose alusión únicamente al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública, y se hizo la distinción en el sentido de que tan solo se podría desarrollar el régimen de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, para no contrariar su derecho respecto a la negociación colectiva, ni las atribuciones que tienen en sus estatutos las entidades descentralizadas.

Señala que según norma expresa de la Constitución Política y sentencia C - 112 de 1993 de la Corte Constitucional, cuyo Magistrado Ponente fue el Dr. Hernando Herrera Vergara, el término genérico de servidores públicos comprende funcionarios públicos, empleados públicos y trabajadores oficiales.

Advierte que al examinarse el artículo 12 de la Ley 4° de 1992, se observa que fijó las bases para que el Gobierno Nacional se pronunciara acerca del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, a la vez que de su límite máximo salarial.

Hace referencia al concepto de salario diferenciándolo del de prestación social, expuesto por la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de 12 de febrero de 1993, Sala de Casación Laboral , cuyo Magistrado Ponente fue el Dr. Hugo Suescún Pujols, en la que estableció:

"El salario aparece así como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador…"

"La prestación social, al igual que el salario nace indudablemente de los servicios subordinados que se proporcionan al empleador, pero a diferencia de aquél, - y en esto quizá estriba la distinción esencial entre ambos conceptos - no retribuye propiamente la actividad desplegada por el trabajador sino que más bien cubre los riesgos o infortunios a que se puede ver enfrentado: la desocupación, la pérdida ocasional o permanente, parcial o total, de su capacidad laboral por enfermedad , accidente, vejez, etc, y la muerte, con la natural escuela de desamparo para el propio trabajador y para aquellos que dependen de su capacidad productiva".

…Como se ve, lo que el legislador tuvo en cuenta al establecer las denominadas "prestaciones sociales", fue la necesidad de cubrir los riesgos de desocupación, de salud y de vida que eventualmente conlleva la pérdida del empleo o del vigor o la integridad física y, en general, de todas aquellas contingencias en que el trabajador pierde su fuerza de trabajo, o se ve impedido temporalmente para ejercerla, o resulta disminuida su capacidad laboral de modo tal que no le es posible procurarse el salario necesario para su subsistencia personal y familiar".

Argumenta la libelista de igual modo que teniendo en cuenta lo anterior, se violó la Constitución Política, ya que el constituyente solamente le permitió al legislador regular el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.

Aduce que el Congreso de la República se excedió en el ejercicio de sus funciones al ampliar la cobertura del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos a los trabajadores oficiales de las entidades territoriales y a los funcionarios públicos, categoría que como lo afirma la Corte Constitucional, hace parte de un gran género denominado "servidores Públicos".

Muestra que según el Decreto 3135 de 1968, artículo 5°, las funciones correspondientes a los trabajadores oficiales son las relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, y su remuneración se pacta en los contratos basados en las actividades fijadas por los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

Afirma que mediante el Decreto 1133 del 1° de junio de 1994, en los artículos 1° y 2°, el Presidente de la República fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, y contempló que quienes se vincularon al servicio público en él como servidores públicos, a partir de la vigencia del mismo gozarían del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público, y que los que se hubieren vinculado antes de su vigencia como empleados públicos o como trabajadores oficiales, continuarían gozando de las prestaciones de acuerdo al régimen anterior, siempre y cuando conservaran los cargos al momento de entrar en vigencia este Decreto.

Expone que con el artículo 2° del acto demandado se violó el artículo 13 de la Constitución Política, ya que discrimina a quienes aparecen vinculados o adscritos a la Administración Pública Distrital con anterioridad a la fecha de vigencia del Decreto 1133 de 1994. La igualdad debe traducirse en un trato compatible con las condiciones del sujeto. De esta forma el trato para el empleado público y el trabajador oficial antiguo no es igual al otorgado por la norma acusada para el nuevo. Con esta distinción se transgrede también el artículo 53 de la Carta.

Igualmente anota que con la discriminación precedente se vulneraron los derechos adquiridos de los servidores del Estado, como aquéllos respecto a carrera administrativa y su cobertura, dado que la Ley 27 de 1992, desarrolló el artículo 125 de la Constitución Política, estableciendo que la carrera administrativa tiene por objeto garantizar la existencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso del servicio.

El estatuto orgánico del Distrito Capital Decreto 1421 de 1993, consignó que los cargos de las entidades del Distrito son de carrera y les son aplicables a éstos, y a sus entidades descentralizadas la Ley 27 de 1992. Por lo tanto, concluye diciendo que de esta forma se vulnera uno de los fines de la carrera administrativa que es garantizar la eficiencia e igualdad de oportunidades para el acceso al servicio y posibilidad de ascenso.

Por medio de apoderado judicial, el Ministerio de Gobierno contestó la demanda aduciendo que todas las entidades territoriales, incluido el Distrito Capital, quedan insertas en la facultad otorgada al Presidente de la República como competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos así como el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, conforme al artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política.

Expresa que las pretensiones de la demandante no pueden prosperar, pues el Congreso de la República no puede abstenerse de dictar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos sea cual sea su modalidad, tanto empleados públicos como trabajadores oficiales, de acuerdo con la Ley 6° de 1945 y los Decretos expedidos en la reforma constitucional de 1968, que consagran que en cuanto a las prestaciones de los trabajadores oficiales siempre debe existir una base mínima, sin desconocerse la posibilidad de mejorar sus condiciones prestacionales por medio de la negociación colectiva.

Apunta que la Ley 04 de 1992 y el Decreto 1133 de 1994, llenan el vacío producido por los efectos de las jurisprudencias del Consejo de Estado, que han considerado que el régimen prestacional para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, con la reforma administrativa de 1968 solo podía ser aplicable a los empleados del orden nacional. Entre tales jurisprudencias indica la de junio 7 de 1980, en la que actuó como Magistrado Ponente el Dr. Reyes Posada.

Afirma que el Decreto 1133 de 1994 de ninguna manera burla los derechos adquiridos por los empleados públicos del Distrito Capital, simplemente creó un nuevo régimen para las personas que se vinculen después de la vigencia del mismo.

Termina el apoderado de la parte demandada diciendo que con dicha normatividad no se limita la capacidad de las personas para obtener un pago justo por su labor, sino que los pone en igualdad de condiciones con los demás servidores del territorio nacional.

La Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación, se hizo presente para alegar de conclusión estimando que, para los empleados públicos puede el Congreso Nacional dictar las normas generales relativas a las prestaciones sociales, ya sean mínimas o no, pues esto lo autoriza la Constitución Política en su artículo 150 numeral 19 literales e) y f) y por tanto, bajo esta perspectiva, el artículo 1° del Decreto acusado se ajusta a derecho.

De otro lado advierte que de conformidad con el literal f) del numeral 19 del artículo 150 constitucional el Congreso de la República solo podía legislar sobre las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales. Como el Decreto Ley 3135 de 1968 contempló todas las prestaciones sociales mínimas para los trabajadores oficiales, la Ley 4ª de 1992 y el artículo 2° del Decreto 1133 de 1994, al regular sobre las prestaciones tanto de los empleados públicos como de los trabajadores oficiales, se excedieron en lo que toca con estos últimos, por lo que solicita aplicar la excepción de inconstitucionalidad al término "servidores públicos", aplicándose aquélla norma solo para los empleados públicos, por cuanto para los trabajadores oficiales solo puede regular lo atinente a prestaciones sociales mínimas.

Agrega que de conformidad con el artículo 2° de la Ley 4° de 1992 el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos, debe respetar los derechos adquiridos de los servidores del Estado y que la normatividad acusada, en cuanto se refiere a los empleados públicos, está acatando lo ordenado en este caso por la ley.

Concluye diciendo que "Las normas del Decreto acusado solamente se refieren al régimen prestacional de los empleados públicos, cuestión distinta y ajena a la carrera administrativa por lo que no se entra al estudio de los cargos contra el acto acusado formulados por este aspecto." (Folios 86 a 92).

Las censuras que formula la signataria de la demanda al acto acusado, se pueden concretar así:

1°) Al haber señalado la Carta de 1991 en el artículo 150, numeral 19, literal f), que el Congreso de la República debería dictar las normas generales y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular "el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales", con lo cual se quiso "…evitar extremos que lesionen el mínimo salarial de los trabajadores oficiales…quienes...a través de las convenciones colectivas pueden obtener mejores condiciones salariales y prestacionales. / / Es decir la filosofía del Constituyente Primario no pudo ser otra, que la de no hacer nugatoria o inválida la prerrogativa que tienen los trabajadores oficiales para ejercer el derecho a la negociación colectiva." no podía aquél (el Congreso) facultar al Ejecutivo, como en efecto lo hizo en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, para señalar "El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales…con base en las normas, criterios y objetivos contenidos" en dicha Ley, cuando por servidores públicos se entienden tanto empleados públicos, funcionarios públicos y trabajadores oficiales.

2°) En la Ley 4ª de 1992 el Congreso legisló sobre el régimen salarial de los trabajadores oficiales, al señalar en el parágrafo único del artículo 12 que "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional", cuando la Constitución Política no la facultó para ello.

3°) Al contemplar el inciso segundo del Decreto acusado que "…lo señalado en el inciso anterior se aplicará para los empleados públicos siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrado en el momento de la vigencia de este decreto, como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esa calidad.", se vulneró el derecho a la igualdad desarrollado en los artículos 1, 2, 13 y 53 de la Constitución Política y 2° de la ley marco, así como el respeto a la carrera administrativa, pues, de un lado, se "…otorga un trato discriminatorio a quienes aparecen vinculados o adscritos a la administración pública distrital con anterioridad a la fecha de emisión o puesta en vigencia del Decreto 1133 de 1994 .La igualdad de oportunidades debe garantizarse mediante una protección igualitaria. Esta igualdad de oportunidades se traduce en el plano laboral en el derecho que tiene todo trabajador por antiguo o nuevo que sea, de participar y aspirar o ser tenida en cuenta con igual consideración que a las demás personas…" y de otro, se "…conculca al trabajador a permanecer discriminado, pues para preservar su derecho al régimen prestacional anterior le resulta imperativo permanecer estático y limitado en sus posibilidades de escalar posiciones o superarse dentro de la administración pública." (folio 24).

I

Pues bien, con relación a la primera censura, basta señalar que ya la Corte Constitucional en sentencia No. C - 315 del 19 de junio de 1995, recaída dentro del expediente No. D - 712, en la que actuó como ponente el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz y como demandante la misma ciudadana que es actora en el presente proceso (tal y como lo señala la Agente del Ministerio Público en su concepto), declaró la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 "…siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales, y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.", para lo cual consideró:

"La inclusión de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la expresión ‘servidores públicos’, no pueden tener fundamento en la facultad del Congreso consagrada en el literal e del numeral 19 del artículo 150 de la C.P., que se entiende únicamente a la categoría de los ‘empleados públicos’, tampoco en el literal f siguiente del mismo artículo, que se limita al régimen de prestaciones sociales ‘mínimas’ de los trabajadores oficiales. Dejando de lado el hecho innegable de que la norma demandada desconoce el origen contractual de la relación que vincula a los trabajadores oficiales a las entidades territoriales y que una regulación general y limitativa que no se contraiga a un contenido mínimo puede eventualmente vulnerar su derecho a la negociación colectiva (C:P: arts. 39 y 55), es evidente que la fuente de competencia del Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta de la del numeral 19 del artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna circunstancia, podía el Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder una autorización indefinida e intemporal para definir el régimen prestacional y el máximo salarial de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales.

Los defensores de la ley aducen en favor de sus tesis, la doctrina sentada por esta Corte en su sentencia C - 112 del 25 de marzo de 1993 (MP Dr. Hernando Herrera Vergara). La indicada sentencia se ocupa de la fijación de un máximo salarial aplicable a los trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas del orden nacional, lo que se encontró exequible por provenir de la ley y en razón de competencias ordinarias suyas originadas principalmente en la facultad de determinar la estructura de la administración y fijar los gastos de la misma. La disposición acusada, en cambio, tiene por objeto el régimen salarial y prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, el cual será establecido mediante decreto del Gobierno.

La expresión ‘servidores públicos’ que utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones públicas territoriales. Con esta salvedad, la disposición acusada será declarada exequible."

De suerte que al ser declarado exequible el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, en las condiciones que se dejaron anotadas, y siendo el mismo el soporte jurídico del acto acusado, no se da la violación de que habla la demandante en el libelo inicial, habida cuenta que ha de entenderse que cuando éste se refiere a las prestaciones de los trabajadores oficiales del Distrito Capital y de sus entidades descentralizadas hace alusión a las "mínimas", sin perjuicio de las que se reconozcan a través de negociación colectiva.

Ahora bien, aún cuando en el epígrafe del Decreto acusado se señala que por éste se fija el régimen prestacional "de los empleados públicos" del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, no se puede desconocer que su contenido hace referencia en términos generales, a los servidores públicos de la referida entidad territorial, esto es, tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales.

De otro lado, cabe indicar que el artículo 1° del Decreto 1133 de 1994, contempla que "Las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente Decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público.".

La Carta Fundamental en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 claramente faculta al Congreso de la República para dictar normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y así lo hizo mediante la Ley 4ª de 1992, por tanto, bajo esta perspectiva, no se advierte vulneración alguna del artículo 1° del Decreto acusado, antes trascrito, pues, en este aspecto el ejecutivo obró dentro de la órbita de su competencia.

Por su parte, el inciso primero del artículo 2° ejusdem, consagra que "Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este Decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando", no existiendo quebranto constitucional o legal de ningún tipo, pues, simplemente, se les quiso respetar el status imperante hasta ese entonces.

Por último, el inciso segundo del referido artículo 2° dispuso que "Lo señalado en el inciso anterior se aplicará para los empleados públicos siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este Decreto, como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esa calidad.", situación que se analizará posteriormente.

II

En lo que toca con el segundo reparo bastaría señalar que el Decreto acusado no se está refiriendo para nada al régimen salarial, por lo que las censuras formuladas en tal sentido resultan vanas para fundamentar las pretensiones incoadas en la presente acción.

No obstante lo anterior, en el mismo pronunciamiento de la Corte Constitucional que se ha traído a colación, se indicó con respecto al tema lo siguiente:

"La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. NI el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: ‘Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley’ (C:P: art. 287).

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos..

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional - , garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado."

III

Finalmente, frente al tercer cargo, que contempla varios aspectos, precisa anotar, de un lado, que el artículo 2° del Decreto acusado fue modificado por el Decreto 1808 del 3 de agosto de 1994 y de otro, que el aparte del inciso segundo del mismo que señalaba: "…siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto…", sobre el supuesto que produjo efectos para los empleados de carrera del Distrito Capital, fue anulado por esta Sección, mediante fallo del 19 de junio de 1997, recaído dentro del expediente No. 10426, en el que se dijo:

"No cabe duda de que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales.

Fuera de ello, es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (Art. 25), como también otros principios como los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en normas laborales, la situación más favorable para aquéllos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todos de obligatorio cumplimiento (Art. 53).

Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma se afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no debe afectar derechos adquiridos.

Si bien nadie tiene derecho a una situación subjetiva, reglamentaria o estatutaria que sea inmodificable, debe recalcarse que las garantías establecidas por el constituyente en el artículo 53 de la Constitución Política constituyen fines esenciales del Estado, según lo dispuesto en sus artículos 1° y 2°..

La orientación de la Carta del 91 es la de considerar el trabajo como derecho fundamental del hombre.

El inciso 2° quebranta la obligación de respetar la carrera administrativa prevista en el literal b) de la ley 4ª de 1992, cuando restringe y limita el goce de las prestaciones que se venían reconociendo y pagando al hecho de permanecer en el mismo cargo para el cual fueron nombrados los empleados públicos, al momento de comenzar a regir el decreto.

Es claro, entonces, que la disposición acusada quebranta el artículo 125 de la Carta Política, conforme al cual el ingreso y ascenso en los cargos de carrera exige el cumplimiento previo de los requisitos y condiciones señalados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

Esto es, que lesiona los derechos de los empleados de carrera en cuanto tendrían que permanecer estáticos en sus empleos, sin posibilidades de ascenso o promoción, para conservar el régimen prestacional correspondiente; o sea, que hace nugatorio el sistema de carrera.

En lo que hace con los trabajadores oficiales no observa la Sala quebranto alguno, pues lo dispuesto sobre el particular se ajusta a las previsiones legales sobre la materia."

De otra parte, con referencia a la censura sobre una presunta violación del derecho a la igualdad, al darse trato discriminatorio a los empleados nuevos frente a los antiguos, también la Corporación se ha manifestado en múltiples casos, en donde se ha demandado la misma norma acusada en la presente contención, en el sentido de considerar que si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores públicos que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran su anterior régimen prestacional por ser más conveniente y favorable, no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, ello no atenta contra el derecho a la igualdad, por cuanto no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularon a él y, que los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquéllos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho (fallos recaídos dentro de los expediente números 13178, 10505 y 10342, emanados de esta Sección).

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1°) Estese a lo dispuesto en el fallo del día 19 de junio de 1997, emanado de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dictado dentro del expediente No. 10426, actor Carlos Arturo Castañeda Castañeda, en cuanto declaró la nulidad de la frase "…siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este Decreto…", contenida en el inciso segundo del artículo 2° del Decreto No. 1133 del 1° de junio de 1994.

2°) Deniéganse las demás súplicas de la demanda.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de mayo de 1998.