MEMORANDO RADICADO 202116000088223

 

(Octubre 08)

 

PARA: NEIFIS ISABEL ARAÚJO LÚQUEZ

 

Dirección Técnica de Reasentamientos

 

DE: ARTURO GALEANO ÁVILA

 

Director Jurídico

 

ASUNTO: Concepto – Condiciones jurídicas para el ajuste valor único de reconocimiento (VUR) a los hogares vinculados al programa de reasentamientos con anterioridad a la entrega en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020

Cordial Saludo, 

 

En atención las inquietudes planteadas respecto del ajuste del valor único de reconocimiento (en adelante el “VUR”) en los términos del Decreto Distrital 330 de 2020, le presento el concepto jurídico relacionado con el análisis de las condiciones legales para que la Caja de la Vivienda Popular ajuste el Valor Único de Reconocimiento a los hogares que se encontraban vinculados al programa de reasentamientos humanos previo a la expedición y entrada en vigencia del mencionado Decreto. 

 

1. PROBLEMA JURÍDICO

 

¿Puede la Caja de la Vivienda Popular ajustar el VUR asignado con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020? ¿Bajo qué condiciones y cuáles son los requisitos legales? ¿Se puede adelantar dicho ajuste de oficio o se requiere solicitud del hogar beneficiario del programa vinculado al mismo?

 

2. ANTECEDENTES

 

Desde el inicio del Programa de Reasentamientos en la Caja de la Vivienda Popular, se logró establecer que una de las mayores dificultades para realizar el proceso de reubicación de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en el Distrito Capital, era la financiación de una vivienda de reposición, en consideración a las condiciones de vulnerabilidad socio-económica de las familias y el riesgo de las viviendas que habitaban.

 

La entidad, para realizar los primeros procesos de reasentamientos, no tuvo otra alternativa, que brindar créditos blandos y a largo plazo para cofinanciar con el valor del avalúo comercial y un Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el Gobierno Nacional las viviendas de reposición.

 

Dicho esquema de financiación (avalúo + subsidio + crédito), en razón a el perfil socio – económico de las familias, no fue la opción más viable para lograr el cierre financiero de las viviendas de reposición, toda vez que el ingreso a la ciudad “formal” suponía –para las familias- una cultura de pago y asumir nuevos costos tales como impuestos, servicios, transporte, entre otros, haciendo insostenible la nueva vivienda.    

 

Es así como la entidad, aprovecha la coyuntura del Plan de Ordenamiento Territorial e incluye la figura del Valor Único de Reconocimiento, el cual surge como un instrumento financiero para las familias incluidas en el marco del Programa de Reasentamientos del Distrito Capital “…con el objeto de proteger sus vidas y bienes, además de que accedan a alternativas habitacionales legales y seguras que garanticen su inserción definitiva a la ciudad legal …”

 

Dicho cometido, se dio en cumplimiento de lo establecido en el literal a. del numeral 2 del artículo 293 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. (Decreto 619 de 2000), como estrategia de operación y coordinación del subprograma de reasentamiento por alto riesgo, que establece:

 

"Estudiar, proponer y evaluar la determinación de un valor único de reconocimiento de los inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, que permita a la Administración Distrital incluirlos en los programas de vivienda. El anterior valor será revisado anualmente y puesto a consideración del Alcalde Mayor para su adopción por decreto". (Subrayas fuera del texto original)

 

En atención a lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial, se expide el Decreto Distrital 094 de 2003, “Por el cual se adopta y reglamenta el VALOR UNICO DE RECONOCIMIENTO (VUR)” así: 

 

“ARTICULO 1º.- VALOR UNICO DE RECONOCIMIENTO (VUR). Adoptar para el Distrito Capital el Valor Único de Reconocimiento (VUR) como el instrumento económico que posibilita el reasentamiento de las familias de estratos 1 y 2 que habitan predios ubicados en áreas declaradas como de alto riesgo no mitigable, para garantizar su inclusión en los programas de vivienda del Distrito, en cumplimiento de los objetivos del subprograma de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, plasmados en el artículo 292 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.” (Subrayado por fuera de texto)

 

En el artículo 6 del mencionado Decreto Distrital, estableció los factores que componían el Valor Único de Reconocimiento (VUR) así:

 

“ARTICULO 6º.- FACTORES QUE COMPONEN EL VALOR UNICO DE RECONOCIMIENTO (VUR).  Modificado por el art. 1, Decreto Distrital 340 de 2006, Modificado por el art. 1, Decreto Distrital 437 de 2006.  El Valor Único de Reconocimiento (VUR) estará compuesto por los siguientes factores:

 

1. Los derechos reales de dominio o posesión, que se tasaran en el valor que para los inmuebles o mejoras fije el avalúo comercial especial que se practique para el efecto, de conformidad con las normas legales que regulen esta materia.

Los derechos de posesión o dominio que ostenten los titulares los adquirirá el Distrito de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes y complementarias.

 

2.- Un reconocimiento adicional por vulnerabilidad económica, el cual se pagará únicamente cuando el inmueble ubicado en zonas de alto riesgo no mitigable que habita la familia beneficiaria, haya sido avaluado por un valor inferior al costo mínimo de la inclusión en un programa de vivienda.

 

El valor de reconocimiento económico será la diferencia entre el costo mínimo de la inclusión en un programa de vivienda y el valor del avalúo al que se refiere el numeral anterior, a fin de que la familia pueda adquirir una alternativa habitacional legalmente viable, técnicamente segura, ambientalmente salubre y económicamente sostenible.” (Subrayado por fuera de texto)

 

Desde el momento del surgimiento del VUR con el mencionado Decreto, resulta pertinente resaltar que este instrumento financiero debe ser destinado “(…) exclusivamente para la inclusión en un Programa de solución habitacional ofrecido por el mercado inmobiliario, en las modalidades de lote urbanizado, vivienda usada o vivienda nueva, previa viabilización técnica, jurídica y económica, expedida por la Caja de la Vivienda Popular – CVP”. 

 

Dicho Decreto Distrital estableció que el factor de Vulnerabilidad de VUR, equivaldría a una suma de dinero de hasta 24 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLM), dado que con esta suma de dinero podría una familia ser incluida en un programa de vivienda del orden nacional o distrital. Este valor fue incrementado mediante el Decreto Distrital 437 de 2006 a una suma equivalente de hasta 50 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLM) en razón a el incremento del valor de la vivienda de interés prioritario de su momento.

 

En dichos términos lo reconoció la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-106 de 2011, que aclaró que el valor único de reconocimiento (VUR), para la reubicación de familias localizadas en zona de alto riesgo no mitigable, está compuesto por “los derechos reales de dominio o posesión, que se tasarán en el valor que para los inmuebles o mejoras fije el avalúo comercial especial que se practique para el efecto, de conformidad con las normas legales que regulen esta materia” 

 

Posteriormente, en el año 2013, surge la necesidad de modificar el Decreto de origen del Valor Único de Reconocimiento, a través del Decreto Distrital 255, el cual redefinió el concepto de este instrumento financiero así: 

 

ARTÍCULO 6º.- Valor Único de Reconocimiento -VUR-. Es el instrumento financiero mediante el cual se facilitará a las familias ubicadas en alto riesgo no mitigable por remoción en masa, inundación, desbordamiento, crecientes súbitas o avenidas torrenciales, en estratos 1 y 2 o su equivalente jurídico, el acceso a una solución de vivienda de reposición en el territorio nacional y que de manera general y uniforme representa los derechos reales de dominio o de posesión que recaigan sobre las viviendas.

 

Nótese que desaparece en este Decreto el concepto de los dos factores que integraban el Valor único de Reconocimiento VUR, a saber, el “avalúo comercial” que representa los derechos de propiedad o posesión y el “Factor de Vulnerabilidad”, dándole una nueva comprensión a este instrumento financiero, en el sentido reconocer con un valor “uniforme” los derechos de posesión o propiedad sobre inmuebles, el cual equivale a 50 SMMLV. No obstante, si el titular considera que el valor de sus derechos reales superior, este podrá solicitar el avalúo comercial respectivo.

 

Este nuevo concepto del Valor Único de Reconocimiento -VUR- permitió a la administración evitar la realización de “avalúos comerciales” de manera innecesaria y que a la postre equivaldrían en un alto porcentaje a un valor menor a 50 SMMLV, con ello facilitó la asignación de los recursos y el cierre financiero para la adquisición de viviendas de reposición (VUR + SUBSIDIO). 

 

A su turno, en el orden nacional con ocasión del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” expedido por la Ley 1753 de 2015 con el objeto de reducir el riesgo de desastres y mitigar el impacto de los ya ocurridos se adoptaron las acciones de reasentamiento a ejecutar por las entidades públicas. En dicha normativa se adoptó como una de las acciones de reasentamiento la asignación de un valor único de reconocimiento en los siguientes términos: 

 

“ARTÍCULO 157. REASENTAMIENTO. Con el objeto de reducir el riesgo de desastres y mitigar el impacto de los ya ocurridos, las entidades públicas adelantarán procesos o planes de reasentamiento o reubicación mediante el traslado de la población ubicada en zonas de alto riesgo o de desastre a otro lugar en el que se les proporcione un nuevo hábitat.

 

Las entidades públicas en el marco de procesos de reasentamiento o reubicación de población y atendiendo a las características que les hayan dado origen, adelantarán en las condiciones que señale el reglamento, una o varias de las siguientes acciones, provisión temporal de una solución de alojamiento; la adquisición de los predios ubicados en zona de alto riesgo o de desastre; la asesoría y formulación de un programa de vivienda para su reubicación de adquisición de la nueva alternativa o solución habitacional; la asignación otorgamiento del Valor Único de Reconocimiento, cuando a este hubiere lugar o la adquisición del inmueble ubicado en zona de alto riesgo o de desastre por la vía de permuta por la nueva solución habitacional ofrecida; el acompañamiento a le población objeto de reasentamiento para que puedan acceder a la oferta pública preferente de servicios sociales en el nuevo hábitat y el desarrollo de programas de reactivación económica.

 

Estas acciones se adelantarán de manera conjunta por las entidades intervinientes en el proceso de reasentamiento, en atención a sus competencias y funcione específicas y a las características del proyecto sin perjuicio de las competencias obligaciones señaladas en el artículo 121 de la Ley 388 de 1997 en cabeza de alcaldes, gobernadores y autoridades ambientales del nivel territorial y de le necesaria corresponsabilidad de la población objeto de reasentamiento. (Subrayado y negrillas fuera del texto original)

 

Así el VUR como instrumento financiero fue adoptado legalmente a nivel nacional como una de las acciones para el reasentamiento de familias en situación de riesgo. En preciso resaltar, que el Valor Único de Reconocimiento -VUR- había sido una creación legal y reglamentaria de la Alcaldía Mayor de Bogotá, adoptado y/o modificado desde su nacimiento mediante “Decretos Distritales”, en cumplimiento de lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá compilado en el Decreto Distrital 619 de 2000.

 

En este contexto, al analizar las posibilidades para que los hogares logren el cierre financiero para adquirir una vivienda de reposición a su alcance (Vivienda Interés Prioritario^[1]), se hizo necesario tener en cuenta las características socio económicas y el grado de vulnerabilidad de los hogares beneficiarios del Programa de Reasentamiento. 

 

Al respecto, la Caja de Vivienda Popular, al analizar la información obtenida del contrato de consultoría No. 591 de 2016, suscrito por esta entidad con la sociedad Economía Urbana LTDA, concluyó que debido a las condiciones económicas de la población objeto del Programa, ésta cuenta con restricciones financieras y, en la mayoría de los casos, no tiene acceso al crédito o a servicios financieros, debido a sus bajos ingresos, lo que impide que se logre su reubicación definitiva con la simple aplicación del instrumento financiero VUR. 

 

Por lo anterior, se planteó la necesidad modificar la normatividad vigente y adoptar las acciones de reasentamientos prescritas por la Ley 1753 de 2015, para generar mecanismos que permitan que la población beneficiaria del Programa de Reasentamiento cuente con el acceso efectivo a una alternativa habitacional, sin que el hogar dependa para el efecto de aportes de otros agentes institucionales o de contar con capacidad adquisitiva para vincularse al sistema financiero.

 

Adicionalmente, teniendo en cuenta que el valor de la vivienda de interés prioritario según lo señalado por el artículo 91 de la Ley 388 de 1997 será definido por el Gobierno Nacional en el Plan Nacional de Desarrollo, fue posible advertir que el monto del VUR debería ser un valor dinámico, dado que normalmente cada 4 años el valor de la vivienda de interés social propi rotaria es ajustado y que para el periodo de 2018-2022 es de 90 SMMLV, los 50 SMMLV hasta los que podría llegar el VUR según lo establecido por el derogado Decreto 255 de 2013 son insuficientes para acceder a una vivienda reposición.

 

Asimismo, se constató que aproximadamente 1000 familias recomendadas para el Programa de Reasentamientos, beneficiarias del VUR en las condiciones descritas, recibieron este instrumento financiero en vigencia de los Decretos Distrital 094 de 2003 o 255 de 2013, el cual se encuentra en la entidad en la Cuenta de Depósito a Favor de Terceros o en Cuentas de Ahorro Programado sin que las familias hayan podido acceder con estos recursos a una vivienda de reposición; recursos que fueron reportados como ejecutados en las respectivas vigencias. 

 

Por las razones antes descritas y en consideración a las condiciones de vulnerabilidad de las familias, una vez más, se gestiona una nueva reglamentación que posibilite brindar mejores condiciones para la reubicación y facilite a las familias incluidas en el Programa de Reasentamientos el acceso definitivo a una vivienda de reposición. Dicha reglamentación fue adoptada mediante el Decreto Distrital 330 de 2020 “Por el cual se regula el programa de reasentamiento de familias por encontrarse en condiciones de alto riesgo no mitigable en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.

 

En este nuevo contexto, el Valor único de Reconocimiento -VUR-, se define en el artículo 4 del Decreto Distrital 330 de 2020 de la siguiente manera:  

 

“ARTÍCULO 4º.- CONDICIONES PARA     APLICACIÓN     DEL    PROGRAMA REASENTAMIENTO. El reasentamiento de familias se realizará por una sola vez, a través de cualquiera de las acciones establecidas en el artículo 157 de la Ley 1753 de 2015 o la norma que la modifique, conforme lo reglamente, para tal efecto la Caja de la Vivienda Popular o la entidad competente, por lo cual se aplicarán las siguientes acciones: (…)

 

2. Reubicación definitiva: Es el acceso de las familias vinculadas at programa de reasentamientos por alto riesgo no mitigable a una vivienda de reposición definitiva en condiciones seguras, mediante uno de los siguientes mecanismos: 

 

a) VUR: La asignación del Valor Único de Reconocimiento, para la adquisición de vivienda de reposición definitiva nueva o usada. El Valor Único de Reconocimiento es un instrumento financiero que permite a las familias vinculadas al programa de reasentamientos, el acceso a una vivienda de reposición y que representa de manera general y uniforme los derechos reales de dominio y posesión que las familias ostentan sobre los inmuebles definidos, bien sea por acto administrativo o, sentencias judiciales o, por encontrarse en condición de alto riesgo no mitigable.” (Subrayas fuera del texto original)

 

En esencia, el concepto de VUR mantiene su naturaleza y condiciones, a saber: a) permite a las familias vinculadas al programa de reasentamientos el acceso a una vivienda de reposición y b) representa de manera general y uniforme los derechos reales de dominio y posesión; lo adicional respecto del anterior concepto, es la inclusión de la destinación específica para la adquisición de “vivienda de reposición definitiva nueva o usada”; pero se incorporó en una actualización y equivalencia de su valor al de una vivienda de interés prioritario en los términos del artículo 91 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior, quedó definido en el artículo 15 del mencionado Decreto y citado a continuación: 

 

“ARTÍCULO 15º. MONTO Y DESTINACIÓN DEL VUR. Corresponde a la Caja de la Vivienda Popular o la entidad que hagas sus veces, asignar el valor único de reconocimiento -VUR- hasta por el valor máximo definido por el Gobierno Nacional para la Vivienda de Interés Prioritario - VIP, el cual deberá ser destinado para la adquisición de la solución habitacional de reposición en cualquier lugar del territorio nacional. Las condiciones para la asignación del valor único de reconocimiento serán reglamentadas, dentro de los dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto, por la Caja de la Vivienda Popular o la entidad que haga sus veces.

 

PARÁGRAFO 1. El valor único de reconocimiento -VUR- podrá igualmente ser otorgado por la Caja de la Vivienda Popular en especie, para la adquisición de una alternativa de vivienda.

 

PARÁGRAFO 2. La familia incluida en el programa de reasentamientos podrá solicitar a la Caja de la Vivienda Popular, dentro de los términos previstos en la ley y en el reglamento que para el efecto establezca dicha entidad, el pago del reconocimiento del valor del avalúo comercial del predio recomendado, de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, y demás disposiciones concordantes.

 

PARÁGRAFO 3. La Caja de la Vivienda Popular podrá asignar el valor único de reconocimiento a las familias que, si bien habitan un mismo inmueble sin división material aparente, se identifique que cumplen con el requisito establecido en el artículo 762 del Código Civil y previa verificación de los requisitos sociales, técnicos y jurídicos que se establezcan para el efecto.” (Subrayado y negrillas fuera del texto original)

 

Así, el VUR podrá ser hasta por el valor máximo definido por el Gobierno Nacional para la Vivienda de Interés Prioritario -VIP-, que para la presente vigencia equivale, como ya se mencionó, es de hasta 90 SMMLV.

 

Por otro lado, lo novedoso del Decreto Distrital 330 de 2020, es que la Alcaldía Mayor le da a la Caja de la Vivienda Popular la potestad de establecer mediante reglamentación las condiciones para asignación de Valor Único de Reconocimiento -VUR-. (Artículo 15). 

 

Más aun, por primera vez desde el nacimiento de este instrumento financiero, se da la posibilidad de ajustar dicho valor a aquellos beneficiarios del Programa que a pesar de habérsele “asignadootorgado” el Valor Único de Reconocimiento, no les ha sido viable, por diversas razones, adquirir con dichos recursos una vivienda de reposición. Como se observa en el Artículo 24:

 

“ARTÍCULO 24º.-REGIMEN DE TRANSICIÓN. Las disposiciones contenidas en el presente Decreto se aplicarán teniendo en cuenta el siguiente régimen de transición:

1. Los hogares del programa de reasentamiento previo a la expedición del presente decreto que cuenten con la selección definitiva de la alternativa habitacional y cumplan con todos los requisitos exigidos por el reglamento de la Caja de la Vivienda Popular, podrán solicitar ajuste del Valor Único de Reconocimiento -VUR- asignado antes de la expedición del presente decreto, sin superar los 90 SMLMV, sujeto a la disponibilidad presupuestal, capacidad institucional y los criterios de priorización, que defina la Caja de la Vivienda Popular en el reglamento respectivo.

 

2. Los hogares del Programa de Reasentamiento que tengan asignado un valor único de reconocimiento – VUR y hayan realizado la entrega del predio en condiciones de alto riesgo antes de la entrada en vigencia del presente decreto y que no cuenten con una solución definitiva de vivienda, podrán optar por la modalidad de reasentamiento por enajenación voluntaria establecida en el artículo 1 del presente decreto, siempre y cuando cumplan con las condiciones que establezca para el efecto la Caja de la Vivienda Popular. 3. Los hogares vinculados al programa de reasentamiento y que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto lleven tres (3) años o más, recibiendo la Ayuda de Relocalización Transitoria sin la selección de la vivienda de reposición, contarán con un término de un (1) año, para la selección de la alternativa habitacional nueva o usada definitiva. Dicho término podrá prorrogarse hasta por seis (6) meses más, por situaciones de fuerza mayor o caso fortuito debidamente probadas, tiempo durante el cual se continuará con la Ayuda de Relocalización Transitoria.” (Subrayado fuera del texto original)

 

3. ANÁLISIS JURÍDICO

 

Con el fin de abordar los problemas jurídicos planteados, se procede a definir con base en los antecedentes expuestos la posibilidad de la Caja de la Vivienda Popular, como entidad operadora del programa de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, de ajustar el VUR asignado a las familias con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020.

 

Así las cosas, es claro que el Decreto Distrital 330 de 2020, estableció dentro de las acciones de reasentamiento de reubicación definitiva el instrumento financiero del VUR. Dicho instrumento financiero a la luz del Decreto en comento se puede ejecutar mediante: (i) la asignación a los nuevos beneficiarios del programa en las condiciones del artículo 15 y siguientes, y (ii) el ajuste del VUR a los hogares vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2021. 

 

En cuanto a la asignación como lo ha venido entendiendo la Entidad y así lo ha puesto en marcha, hace referencia otorgamiento de los recursos del VUR a las familias que cumplen con los requisitos establecidos para el efecto, por una vez y mediante acto administrativo. A su turno, el ajuste se refiere de manera excepcional a una complementación del VUR previamente asignado, que conforme a los establecido en el citado Decreto, podrá otorgarse a petición de parte (solitud del beneficiario) y siempre que se haya seleccionado una alternativa de vivienda antes de la entrada en vigencia del mismo. 

 

En ese sentido, la norma distingue entre la asignación y el ajuste del VUR, incluyendo esta última como una situación excepcional dada su implicación legal y presupuestal.  

 

No obstante, tanto la asignación como el ajuste, buscan dar respuesta a la finalidad del Programa de Reasentamientos, por un lado, reconocer económicamente los derechos que ostentan los propietarios o poseedores de los inmuebles en alto riesgo y por otro, facilitar (financiar o cofinanciar) la adquisición de las viviendas de reposición. 

 

No se puede desconocer que una de las finalidades del Decreto Distrital 330 de 2020 fue la de superar la necesidad de ajustar el monto del valor único de reconocimiento (VUR) al valor designado por el Gobierno Nacional para una vivienda de interés prioritario, de acuerdo con los modelos y esquemas financieros propuestos, que permitan el cierre financiero para la adquisición de una vivienda de reposición definitiva y materializar el ajuste y/o complementación del VUR que fueron asignados en vigencias anteriores.

 

Sin embargo, la acción de ajustar los valores del VUR como una de las alternativas para cumplir con la finalidad del programa, no puede entenderse de manera abierta para que la Entidad Operadora, en este caso, la Caja de la Vivienda Popular pueda complementar todos los actos de reconocimientos de VUR expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020 a 90 SMLMV, lo anterior especialmente porque de ser así, se hubiese establecido de dicha forma dentro del cuerpo normativo, aspecto que solo se previó para los casos en que a su entrada en vigencia ya se contaba con una selección de una alternativa habitacional, sobre la cual se destinarían tales dineros y que cumpliera los demás criterios que definiera la Entidad Operadora mediante el reglamento respectivo.

 

Al respecto se debe tener en cuenta que la aplicación de la ley en el tiempo se rige por la irretroactividad, es decir, que la ley (en este caso el reglamento adoptado mediante el Decreto Distrital 330 de 2020) al ser expedida tiene vigencia hacia el futuro, a menos que se diga lo contrario en el mismo cuerpo normativo en garantía de lo establecido por la Constitución Política de 1991 y las reglas aún vigentes de la Ley 153 de 1887. De lo anterior se deriva que la retroactividad o la ultractividad de la norma tan solo se predica de aquellas normas que expresamente lo consagren, afectando las situaciones que se encontraban consolidadas antes de la entrada en vigencia de la nueva norma. 

 

De tal suerte que con el fin de proteger las situaciones jurídicas consolidadas ante un tránsito normativa bien hace el legislador y en este caso el ente regulador en prever un régimen de transición como mecanismo que brinda seguridad jurídica en las actuaciones administrativas adelantadas.  

 

En el cuerpo normativo objeto de estudio, encontramos que el artículo 24 transitorio crea un efecto retroactivo de la norma, para aquellos que cuenten con la selección de una alternativa habitacional, de tal suerte que aun en vigencia de la nueva, en el caso específico se afecta una situación consolidada como lo es la asignación del VUR, sin embargo, como se puede evidenciar dentro de la totalidad del Decreto, esta retroactividad solo se predica en dicho artículo, de tal suerte que el resto de articulado se deberá aplicar de conformidad con lo antes expuesto frente a la irretroactividad de la ley; siendo claro que la Caja de la Vivienda Popular solamente podrá ejercer la acción de ajuste del VUR en los términos del artículo 24 transitorio.

  

Ahora, la Caja de la Vivienda Popular podrá efectuar dicho ajuste de que trata el recién mencionado artículo 24, a petición del interesado, toda vez que en la norma se consagra expresamente la necesidad de ser a petición de parte, así la Caja de la Vivienda Popular en principio no podrá de oficio adelantar dichos ajustes. 

 

En gracia de discusión, la norma en comento que reglamentó el programa de reasentamientos operado por la Caja de la Vivienda Popular no hizo referencia en su articulado a la facultad de iniciar dichos ajustes de oficio, de tal forma que es necesario determinar si a la luz de las normas generales y ante dicha omisión regulatoria si es viable extender los efectos del régimen de transición para que la Entidad pueda, sin la solicitud de parte, ajustar de oficio y bajo criterios específicos los VUR otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020. 

 

En ese orden de ideas, se hace necesario mencionar que a los funcionarios no les es permitido la aplicación del principio^[2] según el cual todo lo que no está prohibido está permitido, pues dicho principio solo es aplicable para los particulares en virtud del principio de legalidad que rige nuestro Estado Social de Derecho. Lo anterior se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 6 y 123 de la Constitución Política de 1991 y entre otros pronunciamientos de la Corte Constitucional en el auto con número a 059-2009, en el cual se indica:

 

“Estado de Derecho y fijación de competencias a las autoridades públicas: En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público.  El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley.  En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.”

 

A su vez la sentencia C- 893 del 2003, da la misma Corporación consagra:

 

“3.3. Así las cosas, los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está permitido por la Constitución y las leyes respectivas, y de ello son responsables. A diferencia de los particulares, que pueden hacer todo aquello que la Constitución y la ley no les prohíba, principio encaminado a la protección de los intereses de los administrados.”

 

En el mismo sentido la sentencia C-113 de 2017 dispone:

 

“Sin embargo, quien se vincula al Estado tiene el deber de mostrar estándares de cuidado más altos, definidos a partir de los principios de la función pública y, frente al principio según el cual lo que no está prohibido debe entenderse permitido, que privilegia la libertad de los ciudadanos, sus actuaciones deben encauzarse en el principio que indica que, en el ejercicio de funciones públicas, lo que no está expresamente permitido, debe considerarse prohibido.”    

 

Por lo tanto, en virtud de lo mencionado por la Constitución Política y en los reiterados pronunciamientos del Alto Tribunal Constitucional al no contar con una autorización expresa para que la Caja de la Vivienda Popular o la Entidad Operadora del programa de reasentamientos pueda ajustar el VUR de oficio, no le es viable ejecutar dicha acción más allá del marco legal establecido en el régimen de transición del Decreto Distrital 330 de 2020.

 

También debe tenerse en cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determinó los eventos en los cuales la Administración puede de oficio modificar los actos administrativos de carácter particular y concreto señalando solamente: (i) la corrección de errores formales de que trate el artículo 45 del mencionado Código y (ii) la revocatoria directa reglada en los artículos 93 y siguientes del Código. 

 

Ahora bien, debe entenderse que los VUR que se pretenden ajustar son actos administrativos de carácter particular y concreto que se encuentran en firme y por lo tanto cualquier modificación deberá darse con base en la autorización del respectivo beneficiario y las normas jurídicas que sustenten dicha acción. 

 

Bajo ese entendido, si bien es cierto que la Caja de la Vivienda Popular puede ajustar el VUR hasta 90 SMMLV, solo podrá hacerlo cuando medie solicitud de parte y para aquellos hogares que cuenten con la selección definitiva de la alternativa habitacional. No obstante, dicha selección, debe ser previa a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020, esto es, a fecha del 1 de enero de 2021; siendo esta condición según lo indicado por la Dirección de Reasentamientos restrictiva de acuerdo con la caracterización de los expedientes que tienen VUR asignado y que se consideran potenciales para aplicar a un ajuste. 

 

Aunado a lo anterior, se debe tener en consideración el impacto y los efectos presupuestales que generó la asignación de dichos VUR antes de la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020. Así lo mencionó la Secretaría Distrital de Hacienda a través del concepto N° 202112000059311 – 2021ER0696O1:

 

“Como lo dispone el texto sobre Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, sobre la ejecución presupuestal de los gastos, las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación se entienden legalmente ejecutadas con la recepción de los bienes y servicios que se han acordado en los compromisos adquiridos con todas las formalidades legales y, en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.  

 

Lo anterior en aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, Decreto 111 de 1996: 

 

“ARTICULO 18. ESPECIALIZACION. Las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38/89, artículo 14, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o.)

 

ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas a autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra reditarse. (…)” (Negrilla fuera del texto)

 

En similar sentido el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, Decreto Distrital 714 de 1996, determina:

 

Artículo 60º.- De la Ejecución Pasiva. La ejecución pasiva del presupuesto se realizará mediante la adquisición de compromisos y ordenación de gastos que cumplan los requisitos señalados en las disposiciones vigentes. La ordenación de gastos conlleva la ordenación del pago. (Acuerdo 24 de 1995, art. 52º)” 

 

De esta manera, cuando los recursos públicos, apropiados y comprometidos, son girados al beneficiario por orden pago dada por el ordenador de gasto, se entienden ejecutados.”

 

Lo anterior permite indicar que, el presupuesto que legalmente se comprometió y, en debida forma se ejecutó de conformidad con las disposiciones legales existentes al momento de la ejecución y salvo autorización expresa legal se podrá ajustar o complementar dicha operación presupuestal.

 

4. CONCLUSIÓN

 

Del análisis jurídico del instrumento financiero denominado Valor Único de Reconocimiento se concluye que: 

 

- El Valor Único de Reconocimiento –VUR como una de las acciones de reubicación definitiva está mediado por el principio de legalidad, es decir que, la definición, las características, los requisitos para acceder, el monto  y demás condiciones del VUR está reglamentado, bien sea en un Decreto o en los actos administrativos (resoluciones) que de allí se desprendan, luego, todo lo que se refiere a este instrumento, necesariamente debe estar contenido en dichas normas, no en criterios interpretativos de orden subjetivo; por tanto, de existir nuevas condiciones o situaciones que superen lo reglado en los Decretos o su(s) reglamento(s) y requieren ser solucionados, deberán ser resueltos, a través de nuevas normas de igual o superior jerarquía. 

 

- Solo le es dable al operador jurídico, en este caso, servidor público ejecutar las acciones y funciones que les está expresamente permitidas, excluyendo la posibilidad de extender las facultades legales que le son otorgadas. De tal forma que la acción de ajuste del VUR solo será aplicable en los términos expresamente establecidos en el artículo 24 transitorio del Decreto Distrital 330 de 2020.

 

- La irretroactividad o la ultractividad de la norma tan solo se predica de aquellas normas que expresamente lo consagren, afectando las situaciones que se encontraban consolidadas antes de la entrada en vigencia de la nueva norma.

 

- En ese sentido, el ajuste del VUR solo procede cuando medie solicitud de parte y para para aquellos hogares que cuenten con la selección definitiva de la alternativa habitacional a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020, esto es, que el hogar beneficiario con VUR asignado haya presentado la selección de la vivienda antes del 1 de enero de 2021. 

 

- La condición incluida en el régimen de transición para el ajuste del VUR, según la revisión de los expedientes efectuada por la Dirección de Reasentamientos, es restrictiva y hace que su aplicación no cumpla con las finalidades del programa de reasentamientos, por lo cual, se estimaría pertinente para cumplir con las metas propuestas establecer un marco normativo más amplio que permita a la Caja de la Vivienda Popular reajustar los valores del VUR asignados con antelación a la expedición del Decreto 330 de 2020, bajo las condiciones y criterios que esta misma establezca en el reglamento respectivo. 

Así, en aras de prevenir un eventual daño antijurídico por ejecutar una facultad que no le fue asignada expresamente a la Caja de la Vivienda Popular como operador del programa, se sugiere incorporar en la norma en cita la facultad expresa, y así mismo precisar los requisitos que permitan respaldar presupuestalmente las obligaciones adquiridas, garantizando la reubicación definitiva de los hogares vinculados al programa con antelación a la entrada en vigencia del Decreto Distrital 330 de 2020. 

 

Para tales efectos, en conjunto con la Dirección de Reasentamiento, se trabajó un primer borrador de precisión del régimen de transición a efectos de ajustar el VUR, el cual, ponemos a su consideración para iniciar el trámite jurídico ante las Entidades Distritales para su aprobación. 

 

El presente concepto se emite al tenor de los establecido en el artículo 28 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 

 

Cordialmente,

 

ARTURO GALEANO AVILA

 

Director Jurídico