RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

MEMORANDO RADICADO 202116000100793 DE 2021

(Noviembre 11)

1600

PARA: NEIFIS ISABEL ARAÚJO LÚQUEZ    Directora de Reasentamientos

DE: ARTURO GALEANO ÁVILA

Director Jurídico

ASUNTO: Concepto incremento del VUR  a 120 SMMLV

Cordial Saludo Dra. Neifis

Por medio del presente se procede a rendir concepto, con respecto a la posibilidad de aumentar el Valor Único de Reconocimiento, de 90 salarios mínimos a 120 salarios mínimos legales mensuales vigentes; frente a lo que en primer lugar se presentará lo consagrado en el decreto Distrital 330 de 2020, junto con sus respectivos fundamentos, para luego presentar un panorama jurisprudencial frente a la importancia y los componentes que constituyen una vivienda digna, para finalmente concluir que en efecto, el aumentar de 90 a 120 salarios mínimos legales mensuales vigentes, el valor único de reconocimiento, no solo es posible, sino además es conveniente y ayuda en la garantía de una vivienda digna.    

En primer lugar es de anotar que el Decreto 94 de 2003 en su artículo primero definió el valor único de reconocimiento (VUR) como el instrumento económico que posibilita el reasentamiento de las familias de estratos 1 y 2 que habitan predios ubicados en áreas declaradas como de alto riesgo no mitigable, para garantizar su inclusión en los programas de vivienda del Distrito, en cumplimiento de los objetivos del subprograma de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, plasmados en el artículo 292 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

Adicionalmente la Sentencia T-106 de 2011, aclaró que el valor único de reconocimiento (VUR), para la reubicación de familias localizadas en zona de alto riesgo no mitigable, está compuesto por “los derechos reales de dominio o posesión, que se tasarán en el valor que para los inmuebles o mejoras fije el avalúo comercial especial que se practique para el efecto, de conformidad con las normas legales que regulen esta materia”

Por su parte, el artículo 15 del Decreto Distrital 330 de 2020, establece el monto y la destinación del VUR así: 

ARTICULO 15. Corresponde a la Caja de la Vivienda Popular o la entidad que hagas sus veces, asignar el valor único de reconocimiento -VUR- hasta por el valor máximo definido por el Gobierno Nacional para la Vivienda de Interés Prioritario - VIP, el cual deberá ser destinado para la adquisición de la solución habitacional de reposición en cualquier lugar del territorio nacional. Las condiciones para la asignación del valor único de reconocimiento serán reglamentadas, dentro de los dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto, por la Caja de la Vivienda Popular o la entidad que haga sus veces.

PARÁGRAFO 1. El valor único de reconocimiento -VUR- podrá igualmente ser otorgado por la Caja de la Vivienda Popular en especie, para la adquisición de una alternativa de vivienda.

PARÁGRAFO 2. La familia incluida en el programa de reasentamientos podrá solicitar a la Caja de la Vivienda Popular, dentro de los términos previstos en la ley y en el reglamento que para el efecto establezca dicha entidad, el pago del reconocimiento del valor del avalúo comercial del predio recomendado, de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, y demás disposiciones concordantes.

PARÁGRAFO 3. La Caja de la Vivienda Popular podrá asignar el valor único de reconocimiento a las familias que si bien habitan un mismo inmueble sin división material aparente, se identifique que cumplen con el requisito establecido en el artículo 762 del Código Civil y previa verificación de los requisitos sociales, técnicos y jurídicos que se establezcan para el efecto.

Así las cosas, el valor único de reconocimiento, se trata de una suma de dinero que se otorga a los propietarios o poseedores de viviendas que se encuentran en zonas de alto riesgo, y corresponden al reconocimiento del valor del inmueble, suma de dinero que se deberá destinar para la compra de un nuevo inmueble, que ofrezca mejores condiciones a sus propietarios o poseedores. El presente beneficio se otorga como desarrollo al artículo 51 de la Constitución Política, en el cual se consagra el derecho a una vivienda digna, siendo la obligación del Estado, establecer las condiciones para su efectivización; en concordancia con lo anterior, el artículo 58 del mismo cuerpo normativo consagra la garantía a la propiedad privada.  

Teniendo en cuenta que el vur se otorga a familias que se encuentran en asentamientos humanos que están ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, las cuales se catalogan como familias vulnerables, la ley 1523 de 2012, en su artículo 4º, definió la vulnerabilidad como la “Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos”.

El Decreto 330 de 2020, con el fin de que las familias puedan acceder realmente a una  solución habitacional abrió la posibilidad de que por concepto de VUR se le otorgara a las familias susceptibles de ser reubicadas un monto de hasta 90 SMMLV, siendo el valor que por ley nacional se ha establecido como el monto al cual se encuentran valoradas las viviendas de interés social prioritarias. 

A su turno, el artículo 157 de la Ley 1753 de 2015 establece lo siguiente:  

“ARTÍCULO 157. Reasentamiento. Con el objeto de reducir el riesgo de desastres y mitigar el impacto de los ya ocurridos, las entidades públicas adelantarán procesos o planes de reasentamiento o reubicación mediante el traslado de la población ubicada en zonas de alto riesgo o de desastre a otro lugar en el que se les proporcione un nuevo hábitat. 

Las entidades públicas en el marco de procesos de reasentamiento o reubicación de población y atendiendo a las características que les hayan dado origen, adelantarán en las condiciones que señale el reglamento, una o varias de las siguientes acciones, provisión temporal de una solución de alojamiento; la adquisición de los predios ubicados en zona de alto riesgo o de desastre; la asesoría y formulación de un programa de vivienda para su reubicación de adquisición de la nueva alternativa o solución habitacional; la asignación otorgamiento del Valor Único de Reconocimiento, cuando a este hubiere lugar o la adquisición del inmueble ubicado en zona de alto riesgo o de desastre por la vía de permuta por la nueva solución habitacional ofrecida; el acompañamiento a le población objeto de reasentamiento para que puedan acceder a la oferta pública preferente de servicios sociales en el nuevo hábitat y el desarrollo de programas de reactivación económica. 

Estas acciones se adelantarán de manera conjunta por las entidades intervinientes en el proceso de reasentamiento, en atención a sus competencias y funciones específicas y a las características del proyecto sin perjuicio de las competencias obligaciones señaladas en el artículo 121 de la Ley 388 de 1997 en cabeza de alcaldes, gobernadores y autoridades ambientales del nivel territorial y de le necesaria corresponsabilidad de la población objeto de reasentamiento.” 

A su turno, dentro de los fundamentos que dieron origen al Decreto Distrital 330 de 2020, se destaca el que dispone que la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022”, establece en su artículo 85 que: “El valor máximo de la Vivienda de Interés Prioritario, será de noventa salarios mínimos mensuales legales vigentes (90 smmlv).” Dicha disposición, es de vital importancia, toda vez, que fija el valor máximo de la oferta de vivienda de interés prioritario en el país, a la cual se pretende acceder mediante el programa de reasentamiento como vivienda de reposición.

Sin embargo, a pesar de lo establecido en los fundamentos de la norma en comento se destaca que el fundamento de la presente norma es garantizar una vivienda en condiciones dignas y seguras, lo que solo es posible si se reconoce como VUR, un monto que haga posible tal fin, lo que en muchos casos podríamos afirmar que con 90 SMLMV, difícilmente sería posible conseguir una oferta habitacional, pues dichas unidades en el Distrito Capital son escasas y las pocas que se consiguen en el mercado  son de áreas mínimas o no cumplen con las condiciones dignas de habitabilidad y titularidad.    

Adicionalmente, dentro de las acciones estratégicas del programa de reasentamiento, se destacan: “Estudiar, proponer y evaluar la determinación de un valor único de reconocimiento de los inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, que permita a la Administración Distrital incluirlos en los programas de vivienda. El anterior valor será revisado anualmente y puesto a consideración del Alcalde Mayor para su adopción por Decreto” 

Así las cosas, la fijación del valor único de reconocimiento debe adoptarse con el fin de que la familia pueda adquirir una alternativa habitacional legalmente viable, técnicamente segura, ambientalmente salubre y económicamente sostenible, permitiendo un aumento en la calidad de vida y contribuyendo a un hábitat digno, formal y legalizado. 

Ahora bien, en la medida que el VUR representa el pago por los derechos reales referidos, es un derecho de carácter económico que ingresa al haber patrimonial del administrado, se debe procurar entonces porque ese valor no sea inferior al valor de adquisición del predio en condición de alto riesgo y/o de las mejoras que se hayan construido en el mismo. 

Complementariamente, no se puede desconocer que los destinatarios del pago del VUR son personas de estratos 1 y 2, o su equivalente jurídico, a las cuales se les debe procurar el acceso a una solución de vivienda de reposición, quienes generalmente no cuentan con un ahorro propio, ni con capacidad financiera para ser titular de un crédito o de servicio financiero alguno, con el fin de complementar el valor de su nueva vivienda, al ser personas consideradas como vulnerables, y no contar con suficientes ingresos.      

En este sentido, se debe entonces además de aumentar el Valor Único de Reconocimiento, ajustar los ya asignados, siempre que se cuente con disponibilidad presupuestal, puesto que entre mayor sea el tiempo que una familia dure en un programa de relocalización, recibiendo una ayuda mensual, menores podrían ser los recursos con los que pueda contar la entidad para asignar VUR que garanticen una vivienda de reposición definitiva.   

Se reitera entonces que el VALOR ÚNICO DE RECONOCIMIENTO, se trata de un instrumento financiero para reconocer los derechos patrimoniales en dinero o especie a los titulares, en calidad de propietarios o poseedores de viviendas que se encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable de en el Distrito capital; y que en principio debería procurar la adquisición de una vivienda digna, frente a la que se pondrá de presente jurisprudencia de la Corte Constitucional que establece las condiciones que se tienen en cuenta para considerar una vivienda como digna en Colombia, como viene a continuación: 

Dentro de la sentencia C 370 de 2014 se establece el contenido del derecho a la vivienda digna, el cual implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda realizar su proyecto de vida. Dentro del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros.

A su vez, la sentencia T 311 de 2016, consagra que La Corte ha desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna con fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. El primer instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Con sustento en esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fijó algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse que una vivienda cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto^. 

El acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja, en cierto grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus necesidades especiales. En definitiva, el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda supone la exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a asegurar que los grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un lugar de residencia adecuado que garantice unas condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de servicios, de manera que permita desarrollar de manera digna el proyecto de vida a quienes habiten en ella. 

De conformidad con la sentencia T 141 de 2012, Para que una vivienda pueda considerarse digna debe reunir dos requisitos: en primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (ii) facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes; (iii) ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes, y (iv) adecuación cultural a sus habitantes. En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia; (ii) gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción; (iii) seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.

Estos elementos fueron recogidos en la sentencia C 936 de 2003 y los agrupó de la siguiente manera: (i) Los relativos a las condiciones de la vivienda; y (ii) aquéllos referidos a la seguridad del goce de la vivienda. En relación con el segundo grupo, sostuvo: “(…) según se desprende de la observación general 4 en comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y “gastos soportables”. la asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales. lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. en este orden de ideas, se demanda de parte de los estados políticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas.

Por su parte, la sentencia T 417 de 2015 frente a los asentamientos ilegales y el derecho a la vivienda digna manifiesta que, Puede concluirse entonces que sobre el Estado recae la obligación de procurar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda y, por tal motivo, debe implementar medidas como la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas para la ejecución de tales programas, tal como lo ordena la carta fundamental. Respecto de los asentamientos ilegales, la Corporación en sentencia T-908-2012, abordó la problemática que aqueja actualmente al Estado,  lo cual ha ocupado la atención de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en particular, el carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de los habitantes de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que, a su vez, contraría el sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico, social y cultural de los pueblos. Diferentes instrumentos internacionales como la declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos en 1976, han estudiado el tema. En esta, se establece la necesidad del “mejoramiento de la calidad de la vida de los seres humanos como el primero y el más importante de los objetivos de toda política de asentamientos humanos.  Esas políticas deben facilitar el rápido y continuo mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Se advierte que los asentamientos en territorios ocupados por la fuerza son ilegales, están condenados por la comunidad internacional y establecen la necesidad de tomar medidas contra dicho fenómeno social, por consiguiente, fueron señaladas las siguientes medidas: “i) que la vivienda junto con los servicios adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para los gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una vivienda adecuada; ii) la adopción de medidas eficaces sobre asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad local; iii) la movilización de recursos a través de la figura de cooperación internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el derecho a la vivienda, la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en su desarrollo la planeación y manejo ambiental; vi) la creación de asentamientos habitables y eficientes, que respondan a las necesidades especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de debilidad manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de saneamiento, educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de justicia social”. 

Con base en los fundamentos precedentes, es dable concluir que el ajustar el valor del VUR a 120 SMLMV, responde a la obligación del Estado de garantizar una vivienda en condiciones dignas, que cumpla con los parámetros de accesibilidad, salubridad, además de las dimensiones necesarias para que las familias se puedan desarrollar adecuadamente,  más aún, cuando se trata de familias numerosas en donde además se cuente con personas de especial protección constitucional; de tal suerte, que ampliar el rango monetario para la asignación del VUR, constituye también la posibilidad de estudiar los casos en concreto para determinar bajo qué circunstancias se otorgará el valor máximo, lo que se podrá definir a través de reglamentación. Sin embargo, valga la pena recordar que la determinación del valor a reconocer por concepto de VUR, corresponde a la Alcaldesa Mayor del Distrito Capital, razón por la cual, no se encuentra limitada a un monto en particular, pues como se citó con antelación, lo importante es propender por garantizar una vivienda digna y segura, para las personas que han tenido que ser reasentadas y que en su gran mayoría son personas vulnerables.  

En ese orden de ideas, y conforme los argumentos aquí expuestos, si bien es jurídicamente viable el incremento del VUR, se hace necesario que desde el área técnica que usted lidera se realicen los estudios de conveniencia y factibilidad presupuestal, previo a la modificación del Decreto Distrital 330 de 2020, para lo cual se sugiere partir de la última propuesta de modificación trabajada conjuntamente el pasado mes de septiembre, con el fin de incrementar el VUR, ajustar el régimen de transición, entre otras disposiciones, que permitan a los hogares acceder a una vivienda digna y segura.

Cordialmente,

ARTURO GALEANO AVILA

Director Jurídico  

agaleanoa@cajaviviendapopular.gov.co