RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202121904 DE 2021

(Noviembre 05)

2310460

Bogotá D.C.,

Doctor:

DANILSON GUEVARA VILLABÓN

Director de Relaciones Políticas Secretaría Distrital de Gobierno 

danilson.guevara@gobiernobogota.gov.co

Calle 11 No. 8 – 17

Ciudad

Asunto: Respuesta oficio No. 202011706389031 del 29 de octubre de 2021. Solicitud de concepto jurídico relacionado con los artículos 25 de la Ley 388 de 1997 y el 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el Decreto Nacional 1232 de 2020.

Referenciado: 1-2021-20521 y 1-2021-20709.

Respetado Doctor Guevara:

Esta Dirección acusa recibo del oficio del asunto mediante el cual se solicita a esta Secretaría Jurídica Distrital emitir concepto jurídico sobre lo siguiente:

“En el entendido que el artículo 25 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del decreto nacional 1232 de 2020, establecen en relación con la aprobación de los Planes de Ordenamiento que “Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración”, solicito muy respetuosamente se emita un concepto sobre si las proposiciones supresivas, aditivas, sustitutivas, asociativas o transpositivas (artículo 85, Reglamento del Concejo), que no tengan aval de la Administración Distrital, ¿deben ser consideradas y votadas?, toda vez que su efecto sería una modificación”.

Al respecto, esta Dirección procede a dar respuesta a su consulta, previas las siguientes consideraciones:

1. COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia.

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Secretaría Jurídica Distrital, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital, y en tratándose de las solicitudes elevadas por los particulares, las mismas deberán corresponder o enmarcarse dentro del actuar de las diferentes entidades y organismos del Distrito Capital, o referirse al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Distrito Capital, por no estar dentro de sus funciones, asesorar, instruir u orientar a los particulares o a las instituciones privadas, en el ejercicio de sus derechos y prerrogativas derivadas de las atribuciones enmarcadas en el desarrollo y ejercicio de actividades del derecho privado.

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente (…)”[1]. (Negrilla fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna”[2] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

Por lo anterior, la presente respuesta se expide de conformidad al alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se enmarca dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, se emiten dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., al tenor de lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Secretaría Jurídica Distrital, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

2. RESPUESTA A LA PETICIÓN DE CONSULTA PRESENTADA

En aras de atender la consulta realizada, a continuación, se analizarán las competencias atribuidas tanto al concejo municipal o distrital y a la administración distrital en materia de ordenamiento territorial.

Así las cosas, cabe indicar que el artículo 313 superior, señala que corresponde a los concejos municipales o distritales, entre otras cosas, reglamentar los usos del suelo.

Por su parte, son atribuciones del alcalde, de conformidad con lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio, así como sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

El régimen especial del Distrito Capital, contenido en el Decreto Ley 1421 de 1993[3] señala en el numeral 5º del artículo 12 como atribución del Concejo la de “[Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano.”

Adicionalmente, el numeral 12 del artículo 38 del mencionado Decreto Ley 1421 de 1993 dispone que es función del alcalde “[Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito.”

De las normas en cita, es clara la separación de las competencias existentes entre el alcalde y el concejo en materia de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, quienes siendo autoridades distintas concurren mancomunadamente para el cumplimiento de esta función constitucional y legal.

En cuanto a la aprobación de los planes de ordenamiento territorial cabe indicar que el artículo 25 de la Ley 388 de 1997, señala: “(…) El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.” (Negrilla y subrayado fuera del texto original)

A su vez, la Ley 810 de 2013, establece lo siguiente con respecto a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial:

“ARTÍCULO 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde.

(…)” (Negrilla y subrayado fuera del texto original)

En línea con la anterior disposición, el artículo 2.2.2.1.2.2.6. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1232 de 2020, establece: “(…) Aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT o su revisión. El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT, como documento consolidado una vez surtida la participación democrática y la concertación interinstitucional, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, contados a partir de la radicación del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento en que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación por escrito de la administración municipal o distrital.

(…)” (Negrilla y subrayado fue del texto original).

De las precitadas normas se alude, que es propio de la administración distrital presentar la iniciativa de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial a consideración del concejo municipal o distrital.

En tanto, del ejercicio que realice dicha corporación en el marco del estudio y eventual aprobación del instrumento básico de ordenamiento territorial, se tiene que puede presentar modificaciones a las propuestas del proyecto de acto administrativo que presente la administración, no obstante, las mismas deben contar con la anuencia de la administración.

Lo anterior fue reconocido por la Corte Constitucional en Sentencia C-051 de 2001, quien frente al siguiente texto legal del artículo 25 de la Ley 388 de 1997: “(…) Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación por escrito de la administración municipal o distrital.”, expresó:

“(…) las competencias de concejos y alcaldes y, en general, de los órganos que integran las entidades territoriales se ejercen de conformidad con la ley, tal como lo estatuye el artículo 287 de la Constitución; y, por otra, en nada se invade ni obstruye la autonomía del concejo por el hecho de exigir la anuencia del Ejecutivo municipal o distrital respecto del contenido del proyecto presentado.

Debe subrayarse precisamente que, siendo el asunto de iniciativa del alcalde, es lógico pensar que si el objeto de la misma -el proyecto- se modifica, de manera que los elementos inicialmente tenidos en cuenta por la administración no serían ya los mismos, esa regla legal, referente al origen del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, devendría en inoficiosa.

Por tanto, a juicio de la Corte la obtención de la aquiescencia del gobierno distrital o municipal en cuanto al proyecto, si es modificado por el concejo, es consecuencia natural de su iniciativa en la materia, y no viola precepto constitucional alguno.” (Subrayado y negrilla extra texto).

Por otra parte, entre los actos que contribuyen al concejo municipal o distrital para la toma de decisiones, se encuentran las proposiciones.

Para el caso del Concejo Distrital de Bogotá el artículo 85 del Acuerdo Distrital 741 de 2019[4] señala que: “(…) Toda proposición deberá presentarse por escrito o verbal, de manera clara, concreta y completa y será sometida a votación ante la Plenaria o la Comisión Permanente según corresponda. Para su aprobación se requerirá el voto de la mayoría simple.”, y que las mismas se clasifican en supresivas, aditivas, sustitutivas, divisivas, asociativas, transpositivas, de citación, de reconocimiento, moción de observación, moción de censura y moción de duelo.

Así las cosas, las modificaciones presentadas por los concejales a la propuesta de acto administrativo de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, se realizan en ejercicio de la función normativa que le corresponde al concejo, siendo surtidas como proposiciones v.gra. las denominadas supresivas, aditivas, sustitutivas, divisivas, asociativas y transpositivas.

De lo expuesto se colige que: i) El concejo municipal o distrital no puede exceder el límite de su competencia así como tampoco puede interferir, ni sustituir el ejercicio de la competencia atribuida a la administración distrital en esta materia; ii) el proyecto de acuerdo del Plan de Ordenamiento Territorial – POT es presentado por iniciativa del alcalde/sa al concejo municipal o distrital, iii) el concejo municipal o distrital durante el término de estudio para la aprobación del POT puede presentar modificaciones a la propuesta, las cuales deben contar con la aquiescencia del gobierno distrital o municipal, lo anterior, por cuanto, tal como lo ha referido la jurisprudencia, de obviarse esta aceptación previa se sometería a votación elementos o aspectos del proyecto que no fueron tenidos en cuenta inicialmente por quien tiene la función constitucional y legal de presentar la iniciativa; iv) las propuestas de modificaciones que presenten los concejales a la iniciativa radicada por el alcalde, se presentan como proposiciones.

Así las cosas, se concluye que los artículos 25 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.2.1.2.2.6. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1232 de 2020, se refieren a la posibilidad que los concejales municipales o distritales formulen propuestas de modificaciones al proyecto de acto administrativo del Plan de Ordenamiento Territorial que es presentado para aprobación por el alcalde, las cuales para ser sometidas a votación como proposiciones deberán contar con la aquiescencia del gobierno distrital o municipal, siendo esto una condición legal expresamente señalada en el artículo 25 de la Ley 388 de 1997.

En ese orden, para el caso particular de las proposiciones supresivas, aditivas, sustitutivas, asociativas o transpositivas que se formulen al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, la verificación del cumplimiento de tal condición legal deberá ser realizada por el subsecretario y el presidente de la Comisión Primera Permanente del Concejo de Bogotá, a fin de darle el trámite correspondiente.

En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 del Acuerdo Distrital 741 de 2019:

“ARTÍCULO 33.- COMISIÓN PRIMERA PERMANENTE DEL PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Es la encargada de ejercer la función normativa y de control político, exclusivamente al cumplimiento de los objetivos misionales de los Sectores Administrativos de Planeación, Ambiente, Salud, Movilidad, Hábitat, Cultura, Recreación y Deporte, y de sus entidades adscritas y vinculadas en la estructura de la Administración Pública Distrital y en especial sobre los siguientes asuntos:

(…)

3. Estudio, discusión, aprobación o negación, seguimiento y control del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital”.

Por su parte los artículos 24 y 38 del mencionado acuerdo, señalan lo siguiente:

“ARTÍCULO 24.- FUNCIONES DEL SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO DE BOGOTÁ Y DE LOS SUBSECRETARIOS DE LAS COMISIONES PERMANENTES. Son funciones del Secretario General del Concejo de Bogotá, D.C., y de los Subsecretarios de las Comisiones Permanentes, las siguientes:

(…)

11. Registrar, recibir y radicar los proyectos de acuerdo y las proposiciones para debate de control político y dar inmediatamente el trámite que corresponda, según el caso”.

“ARTÍCULO 38.- FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE COMISIÓN PERMANENTE. Corresponde a los Presidentes de cada Comisión Permanente ejercer las siguientes funciones:

(…)

7. Ordenar el trámite que debe dar el Secretario de la Comisión a las comunicaciones y demás documentos que se reciban en la Secretaría”.

La presente respuesta se expide de conformidad al alcance del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y se enmarca dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada.

Atentamente,

WILLIAM MENDIETA MONTEALEGRE

Secretario Jurídico Distrital

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