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Circular Conjunta 001 de 2023 Secretaría Jurídica Distrital  - Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
10/01/2023
Fecha de Entrada en Vigencia:
10/01/2023
Medio de Publicación:
N/A
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Memorando

 

CIRCULAR CONJUNTA 001 DE 2023

 

(Enero 10)

 

Para: SECRETARIOS DE DESPACHO, DIRECTORES DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, REPRESENTANTES LEGALES Y ORDENADORES DEL GASTO DEL SECTOR CENTRAL, DESCENTRALIZADO Y LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL.

 

De: SECRETARIO JURÍDICO DISTRITAL Y SECRETARIA GENERAL DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.

 

Asunto: LINEAMIENTOS PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y DE APOYO A LA GESTIÓN PARA LA VIGENCIA 2023.

 

Fecha: 10 de enero de 2023.

 

Radicado: 2-2023-370.

 

El artículo  de la Constitución Política señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Por su parte, el artículo 287 establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para ejercer las competencias que por ley les corresponda, gobernarse por sus propias autoridades y  administrar sus recursos en el cumplimiento de sus funciones, además de las competencias del régimen especial otorgadas a Bogotá como Distrito Capital[1].

 

Es así como el principio de Estado unitario, a su vez, está limitado por “el núcleo esencial[2] o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales atribuido por el constituyente originario, el cual es irreductible e indisponible por las demás autoridades. Así las cosas, la autonomía territorial se centra en la capacidad de gestionar los propios intereses y una de sus manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y gobierno de asuntos de interés regional o local. Las entidades territoriales tienen el derecho de determinar la estructura de sus respectivas administraciones y crear dependencias necesarias con funciones correspondientes.

 

Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autonomía de las entidades territoriales constituye un principio de naturaleza constitucional y es un elemento sustancial de la organización del Estado colombiano que: “Consiste en el margen o capacidad de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de sus funciones"[3].


Es así como la autonomía de las entidades territoriales tiene un límite máximo y un límite mínimo. El primero corresponde al sometimiento de aquellas a la Constitución Política y a la ley que impide que actúen por fuera de dichas normas como si se tratara de repúblicas independientes. El segundo constituye el núcleo esencial y se integra por el conjunto de derechos y atribuciones reconocidas en la Constitución Política dentro de los que hacen parte aquellas facultades que pueden ejercer mediante la actividad contractual para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de servicios a su cargo.

 

Ahora bien, frente a la mencionada actividad contractual, resulta necesario precisar que los requisitos para la suscripción de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se encuentran desarrollados de manera general en el ordenamiento legal y reglamentario, principalmente por el numeral del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el literal h) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015 y el artículo 2.8.8.4.5.(sic) del Decreto 1068 de 2015, siendo estas las normas imperativas que deben cumplir las entidades territoriales para la celebración de los mencionados contratos.

 

Por lo tanto, a la luz de las disposiciones citadas, especialmente el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -norma de reserva legal[4]– y las demás normas reglamentarias, resulta claro que la modalidad de contratación directa por prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión es una actividad que ha sido regulada de manera general y que por lo tanto en cumplimiento de lo consagrado en el artículo 84[5] de la Constitución Política de 1991 las autoridades públicas no pueden exigir requisitos adicionales a los contemplados en el régimen legal aplicable. 

 

Es por esto que, de acuerdo con lo anterior, los organismos y entidades del Distrito Capital deben celebrar sus contratos para la vigencia 2023 en acatamiento de los requisitos previstos en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública y en las demás disposiciones de rango legal y reglamentario que regulan la actividad contractual de las entidades estatales.

 

Así las cosas, es imperativo que adelanten la actividad contractual de conformidad con los planes de acción o anuales de adquisiciones en cumplimiento del artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 –Estatuto Anticorrupción–. Para brindar mayor claridad, conviene recordar que la planeación es una manifestación del principio de economía contenido en el artículo 209 de la Constitución Política y, por ello, las entidades y organismos del Distrito Capital deberán adelantar su actividad contractual durante la vigencia 2023 conforme a las determinaciones hechas de manera previa en sus respectivos planes de compras para el cumplimiento de sus metas y objetivos propuestos dentro del Plan Distrital de Desarrollo con el fin de satisfacer el interés general mediante el uso de sus recursos de manera eficiente y eficaz, y en el marco del principio de autonomía.

 

Por todo lo anterior, la Secretaría Jurídica Distrital y la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, frente a la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión imparten las siguientes orientaciones a los organismos y entidades del Distrito Capital:

 

1. Se reitera la aplicación de la Circular Conjunta 026 del 7 de octubre de 2021, expedida por la Secretaría Jurídica Distrital y la Secretaría General en el sentido de aplicar una metodología por parte de las entidades distritales que conlleve a que en la ejecución de contratos de prestación de servicios: a) No debe existir subordinación o dependencia, sino una relación de coordinación de actividades entre la entidad contratante y el contratista. b) El contratista debe ejecutar las obligaciones con plena autonomía sin imponerle cargas de exclusividad, por cuanto este tipo de contratos no genera relación laboral. c.) La supervisión contractual debe basarse en las condiciones señaladas en el contrato y permitir la independencia en el desarrollo de la actividad contratada, por lo que se debe evitar realizar actos que puedan ser entendidos como subordinación o dependencia, lo cual no impide que se realice el debido seguimiento a las obligaciones contractuales, así como el desarrollo de procesos sancionatorios encaminados a conminar al contratista en casos de incumplimiento.

 

2. Corresponde a cada organismo u entidad distrital en el marco de su autonomía consignar en los estudios y documentos contractuales previos los motivos y razones que justifiquen la necesidad de acudir a la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, así como determinar, según las necesidades contractuales, el término suficiente de ejecución de los mismo.

 

3. Que frente a la justificación de la modalidad de contratación directa para la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 establece de forma categórica y clara que: “La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: (…) h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales; (…).

 

A su vez, el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, dispone que: “Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate.”

 

Además, el artículo 2.8.4.4.5. del Decreto 1068 de 2015 estableció las condiciones específicas para la contratación de prestación de servicios, precisando que ésta solo se podrá realizar: “[c]uando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán”, aclarando al respecto la misma norma en cita que este requisito se suple en cualquiera de las siguientes circunstancias: 1) cuando de acuerdo con los manuales específicos no existe en la planta de personal ninguna persona que pueda desarrollar la actividad requerida, 2) cuando el desarrollo de la actividad a contratar requiera de un grado de especialización que implique la contratación del servicio, o 3) cuando aun existiendo en la planta personas que puedan cumplir la labor requerida estos resulte insuficiente.

 

4. Que en lo que corresponde al plazo de ejecución de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión –sin distinción de que los recursos provengan de funcionamiento o de inversión– el legislador estableció en el numeral del artículo 32 de la ley 80 de 1993 que estos: “[se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.

 

Por lo tanto, corresponde a cada entidad u organismo distrital en el marco de su autonomía determinar el tiempo máximo que se estima imprescindible para la ejecución contractual de acuerdo con las necesidades del servicio, respetando para el efecto las disposiciones sobre vigencia fiscal aplicables. En todo caso, la determinación del plazo de ejecución contractual deberá estar debidamente justificado en los estudios y documentos precontractuales.

 

5. Que en cualquier caso la duración de los contratos de prestación de servicios relativos a sujetos de especial protección constitucional como mujeres en estado de gestación, personas en licencia de paternidad o maternidad, personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud, madres cabeza de familia, entre otras personas protegidas constitucionalmente; deberá extenderse por el término de duración necesario que garantice su protección reforzada de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente.[6]

 

Ahora bien, frente a la formalización laboral en el Distrito Capital, es importante reiterar el compromiso de las autoridades públicas distritales, instituido en el Acuerdo Distrital 761 de 2020 “por el cual se adopta el Plan Distrital de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá, D.C. 2020 - 2024 “Un Nuevo Contrato Social y Ambiental para la Bogotá del Siglo XXI” que en el numeral de su artículo 61°, consagra la Estrategia de Formalización, Dignificación y Acceso Público y Meritocrático en el marco de una política de trabajo decente y digno que garantiza la plena observancia y el goce efectivo de los derechos laborales en la administración pública distrital y apuesta por el fortalecimiento de nuestras instituciones públicas.

 

Así, la Estrategia de Formalización de Bogotá, D.C. ha estado especialmente enfocada en la atención de las necesidades permanentes del servicio público distrital con la creación de empleos permanentes, en observancia de los parámetros previstos en el artículo 122 Constitucional y en el artículo 46 de Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012 así como con, su provisión mediante mecanismos meritocráticos en concordancia con el artículo 125 superior.

 

De esta manera, en los últimos tres años se ha avanzado en una agenda planeada, estructurada y sistemática de fortalecimiento institucional y dignificación laboral que ha logrado la formalización de más de 3.000 cargos públicos para atender las necesidades y requerimientos de una efectiva prestación de servicios a la ciudadanía y, en el marco de la cual, se ha hecho un gran esfuerzo fiscal y la destinación de cuantiosos recursos para cubrir la necesidades presupuestales que se derivan de este proceso de formalización, en un escenario de priorización, de reconversión del gasto público y de sostenibilidad según lo previsto en la Ley 617 de 2000 y demás normas de disciplina fiscal que imponen límites al crecimiento de los gastos de funcionamiento de la administración pública territorial y, que nos ha permitido avanzar tanto en la protección de los derechos laborales de los servidores y colaboradores de la administración distrital como, asegurar la ejecución de los proyectos de desarrollo de la ciudad en el largo plazo.

 

Igualmente, Bogotá ha venido trabajando para garantizar el acceso en igualdad de condiciones a oportunidades laborales, a través de acciones implementadas en torno al principio de meritocracia desarrollado por el artículo 97 del Acuerdo Distrital 761 de 2020. En este sentido ha provisto más de 2.000 empleos de carrera administrativa mediante concursos de mérito desarrollados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y se han provisto más de 1.000 empleos de otras naturalezas jurídicas aplicando criterios de selección objetivos.

 

A su vez, se ha garantizado la provisión de vacantes definitivas teniendo en cuenta el orden de provisión establecido en el artículo 2.2.5.3.2. del Decreto 1083 de 2015, el uso de listas de elegibles según lo dispuesto por la Ley 1960 de 2019, que modificó la Ley 909 de 2004, así como, el respeto del derecho preferencial al encargo de los servidores de carrera administrativa.

 

Por lo anterior, se insta a todas las entidades y organismos distritales a continuar con el proceso de formalización, dignificación y acceso público y meritocrático al servicio civil distrital en cumplimiento de nuestro Plan Distrital de Desarrollo, en consonancia con sus planes estratégicos de talento humano teniendo en consideración las condiciones presupuestales y fiscales existentes, así como las normas establecidas en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto-Ley 019 de 2012 relativo a la reforma de plantas de personal de las entidades del Estado, tal y como lo ha conminado la Procuraduría General de la Nación en la Circular No. 001 de 2023[7].

 

Finalmente, las orientaciones anteriormente señaladas tienen un carácter general, por lo que los ordenadores del gasto de las entidades y organismos distritales deberán adoptar conforme a ellas las decisiones y acciones correspondientes para cumplir los principios y procedimientos de ley.

 

WILLIAM MENDIETA MONTEALEGRE

 

Secretario Jurídico Distrital

 

MARÍA CLEMENCIA PÉREZ URIBE

 

Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.


NOTA: Ver norma original en Anexos. 

 

Proyectó: Rúben Gallego – Profesional Especializado - Subsecretaría Jurídica Distrital

Fabio Estrada – Asesor - Subsecretaría Jurídica Distrital

Paola Silva - Subdirectora Técnica de Empleo Público y Desarrollo Organizacional - DASC

Revisó: Andrés Cortes – Director Distrital de Política Jurídica de la Secretaria Jurídica Distrital

Marío Alberto Chacón - Director de Contratación de la Secretaría General

Aprobó: Iván David Marquez Castelblanco -  Subsecretario Juridíco Distrital

María Constanza Romero - Directora del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital (E)

 

NOTAS AL PIE DE PÁGINA:


[1] La Constitución de 1991 en su artículo 322 estableció que el Distrito Capital tendrá un régimen especial, el cual se encuentra materializado en el Decreto 1421 de 1993. Los numerales 9 y 14 del artículo 38 del decreto en comento le atribuyeron a la alcaldesa mayor la facultad para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, y para asegurar la administración de las rentas.

[2] Corte Constitucional, Sentencia C-380 de 2019. “En similar sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador. Dicho núcleo está constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses». En consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, «para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo». De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el ya citado artículo 287 –(i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales– y las atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los alcaldes (artículo 315).”

[3] Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001.

[4] Constitución Política de 1991. “ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.”

[5] Constitución política de 1991. “ARTÍCULO 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”

[6] Entre otras las sentencias de la Corte Constitucional: SU-070 de 2013, SU-049 de 2017, SU-040 de 2018.

[7] Procuraduría Delegada para Asuntos de Trabajo y Seguridad Social, Circular No. 001 del 6 de enero de 2023. “[s]e conmina a todos los servidores responsables de la administración pública a cumplir con la obligación legal de avanzar en los trámites para la organización de la prestación de los servicios financieramente viables y administrativamente eficientes, sin desconocer los derechos de los contratistas del Estado a una vinculación en condiciones de estabilidad laboral. En consecuencia, se debe proceder con todas las gestiones legales y reglamentarias que permitan la ampliación de las plantas de personal y/o cualquiera otra forma de organización prevista para la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía, cumpliendo con los lineamientos previstos en el Concepto 111091 de 2020 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que trata sobre lo previsto en el Decreto Ley 019 de 2012 que modifica la Ley 909 de 2004 en lo pertinente a las reformas en las plantas de personal en las entidades del Estado.”