RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO No. 214 DE  2020

 

Ver Acuerdo Distrital 805 de 2021 Concejo de Bogotá, D.C.

 

Por medio del cual se establece una política de dignificación de las prácticas laborales en el Concejo de Bogotá

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

I.               OBJETO DEL PROYECTO DE ACUERDO

 

El objeto del proyecto de acuerdo es establecer una política de dignificación de las prácticas laborales en el Concejo de Bogotá que permita la vinculación de jóvenes para que realicen sus prácticas en las oficinas de los concejales, mediante un proceso de convocatoria pública, otorgándoles auxilio de sostenimiento equivalente al cien por ciento (100%) de un salario mínimo legal mensual vigente y afiliándolos al sistema de riesgos laborales.

 

Lo anterior contribuirá a la formación de los jóvenes, la terminación de sus estudios y la generación de ingresos para su sostenimiento, a la vez que el Concejo de Bogotá se verá beneficiado con sus aportes al ejercicio de las labores de control político, iniciativa normativa y trabajo de campo de los concejales, lo cual redundará en beneficio de la ciudad y sus habitantes.

 

II.                               JUSTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE CONVENIENCIA DE LA INICIATIVA

 

La juventud representa un importante sector poblacional de Bogotá, por lo tanto, esta desempeña un papel fundamental en la configuración y el desenvolvimiento social y económico de la capital del país. Sin embargo, dicha población se enfrenta a muchas situaciones que dificultan sus posibilidades de bienestar. En consecuencia, hoy los jóvenes no cuentan con las mayores garantías para elegir y objetivar sus opciones de vida individuales, lo cual vulnera sus derechos y sus posibilidades de realización social digna. Dentro de las dimensiones que afectan el desarrollo juvenil se posiciona, como determinante, el desempleo^[1].

Para comprender mejor lo anterior, es necesario empezar por explicar qué se entiende por un “joven”. Así, acorde a lo expuesto por las Naciones Unidas^[2], no existe una definición universalmente aceptada del concepto de juventud, empero, esta entidad, bajo fines estadísticos, concibe a los jóvenes como aquellas personas que se encuentran entre los 15 y 24 años siendo el aspecto etario concluyente.

 

Por otro lado, se encuentra la definición dispuesta por el Estado colombiano. Así, según el artículo 5 de la Ley 1622 de 2013 un joven es “toda persona entre 14 y 28 años cumplidos en proceso de consolidación de su autonomía intelectual, física, moral, económica, social y cultural que hace parte de una comunidad política y en ese sentido ejerce su ciudadanía”. Aquí, además de lo etario, que se amplía, se incluyen otros elementos del orden cualitativo que permiten tener una definición más integral de lo que se entiende por joven.

 

Con base en las definiciones antes mencionadas, a continuación, se pasará a describir la situación actual y las condiciones dentro del mercado laboral que experimentan los jóvenes en el mundo, América Latina, Colombia y específicamente en Bogotá, con tal de demostrar que estos se enfrentan a un panorama económico y social adverso. Es así como la adecuada inclusión de la población joven en el mercado laboral se posiciona como uno de los problemas más importantes dentro de la agenda mundial de políticas públicas.

 

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los jóvenes entre 15 y 24 años de edad representan aproximadamente el 18% de la población total mundial, de los cuáles 85% viven en países en desarrollo (10% en América Latina). Este segmento de la población mundial enfrenta desproporcionadamente los problemas propios de los mercados laborales en las economías subdesarrolladas (altas tasas de desempleo, subempleo e informalidad) ^[3].

 

Con base en estudios de la OIT, se identifica que a nivel mundial la tasa de desempleo juvenil está en 13% (2016), lo cual representa casi el triple de la tasa de desempleo de los adultos^[4]. Con respecto al sexo en el mismo periodo, la tasa de desempleo es de 34,4% entre las mujeres jóvenes, frente a 9,8% entre los hombres jóvenes.

Otro aspecto por incluir es que si bien hay un porcentaje significativo de jóvenes que trabajan, se identifica que esa dinámica laboral no permite superar las dificultades de pobreza y garantizar con sus ingresos un buen nivel de calidad de vida. “En los países emergentes y en desarrollo unos 156 millones de jóvenes con empleo viven en situación de pobreza extrema (es decir, con menos de 1,90 dólares de los Estados Unidos diarios) o moderada (a saber, con entre 1,90 y 3,10 dólares de los Estados Unidos diarios). Además, la proporción de trabajadores pobres es mayor entre los jóvenes que entre los adultos. En 2016, el 37,7% de los jóvenes con empleo viven en situación de pobreza extrema o moderada, mientras que entre los adultos con empleo la proporción es del 26%”^[5]. Cerca de 2 de cada 5 jóvenes de la población en el mundo están desempleados o son trabajadores pobres.

 

Por lo anterior, es necesario tener en cuenta que el acceso al mundo laboral para los jóvenes es un problema estructural del mercado laboral a nivel mundial, lo cual responde a múltiples motivos que varían de acuerdo con el contexto social, político y económico de cada país o región.

 

Se destaca la brecha que hay entre el nivel de escolaridad con el que cuentan los jóvenes y las exigencias académicas y de formación que hacen las empresas y/o instituciones empleadoras, de ahí que un joven más capacitado, que haya tenido la posibilidad de acceder a la educación superior, pregrado, técnico o tecnológico, posgrado, cuente con mayores posibilidades de acceder a un empleo.

 

Cabe destacar que, a esta condición juvenil de dificultad para acceder al mercado laboral, se suma la condición de ser mujer y madre, lo cual representa un factor determinante al momento de acceder a oportunidades laborales, siendo estas características limitantes y restrictivas a nivel mundial, situación que se recrudece en los países en vía de desarrollo.

 

De este modo, se puede afirmar que, según las cifras mundiales, en materia de desempleo o condiciones precarias de empleo, estas problemáticas afectan en mayor medida a los jóvenes en comparación con otros grupos etarios donde, en todo caso, la condición de sexo agrava la situación.  

 

En el caso de América Latina y el Caribe los jóvenes desocupados para el tercer trimestre de 2018 representaron el 20%, es decir que 1 de cada 5 jóvenes de la región está en busca de trabajo y no tiene éxito al respecto.

La situación en América Latina en cuanto a la dificultad del acceso al mercado laboral para los jóvenes se concentra en la falta de oportunidades. De lo anterior, se debe tener en cuenta que para la sociedad el trabajo representa su mayor activo, por ende, la inclusión de la población juvenil al mercado laboral resulta una posibilidad para reducir la pobreza y una tendencia a una sociedad más equitativa.

 

A continuación, se describe la tasa de desocupación, la tasa de participación y la tasa de ocupación para América Latina y el Caribe, distribuida por sexo, en el periodo comprendido entre el 2012 y 2018 (Tabla 1).

 

Tabla 1 Indicadores mercado laboral para América Latina y el Caribe (por sexo)

Fuente: OIT con base a información de las encuestas de hogares de los países.

Nota: Se han considerado datos de 26 países para el cálculo de los datos anuales 2012-2017 y 19 países para el promedio al III trimestre de 2017 y 2018.

 

En la Tabla 1, se logra identificar las brechas por género, donde si bien a medida que han pasado los años la tasa de desempleo fue aumentando proporcionalmente, para el III trimestre de 2018 el 7,3% de los hombres estaban desempleados, mientras que para el mismo periodo el 10% de las mujeres no contaba con un trabajo. Con respecto a la tasa de ocupación, para el mismo periodo se identifica que los hombres están en un 69,1% ocupados, mientras que tan solo el 45,3% de las mujeres se encuentran ocupadas, existiendo una diferencia de 23,8 puntos porcentuales (en adelante p.p.) con respecto a los hombres.

 

Asimismo, en lo que respecta a los jóvenes desempleados, se considera que son aquellos quienes cumplen con una de dos características: 1. que estén cesantes o 2. que estén buscando empleo por primera vez. Teniendo en cuenta estas dos condiciones, en la población juvenil existe un alto desempleo y una baja ocupación, así como una posibilidad de ingresar al mercado laboral en condiciones precarias.

 

La Tabla 2 describe los índices en cuanto a ocupados, desocupados y tasa de participación para la población de América Latina y el Caribe de acuerdo con la distribución por rangos de edad, donde se identifican los jóvenes entre los 15 y 24 años.

 

Tabla 2 Indicadores mercado laboral para América Latina y el Caribe (por edades)

Fuente: OIT con base a información de las encuestas de hogares de los países.

Nota: Se han considerado datos de 26 países para el cálculo de los datos anuales 2012-2017 y 17 países para el promedio al III trimestre de 2017 y 2018.

 

La tasa de desempleo juvenil en América Latina y el Caribe en el periodo comprendido entre 2012 y III trimestre 2018 (Tabla 2), evidencia una tendencia al alza, pasando del año 1 de 14% al año 7 de 19,6%, es decir un incremento de 5,6 p.p., triplicando la tasa de desocupación de la población ubicada entre los 25 y más años quienes para el III trimestre de 2018 contaron con un 6,3% de desocupados, es decir 13,3 p.p. por debajo de los jóvenes.

Por otro lado, en lo que respecta a los niveles de educación, la tasa para la juventud se comportó de manera inversa al desempleo, es decir, tuvo una reducción constante en el periodo analizado, pasando de 42,7% en el año 2012 a 38,9% en el III trimestre de 2018, de tal forma que la tasa de ocupación para la población ubicada entre los 15 y 24 años se redujo en 3,8 p.p., lo cual resulta coherente con las imposibilidades de acceso al mercado laboral por parte de esta población que radica principalmente en las exigencias académicas o de experiencia adquirida posterior a la finalización de sus estudios por parte del empleador, condiciones que se recrudecen cuando se cumple con las características de ser joven y mujer.

 

Con base en la realidad descrita anteriormente, es esencial que en la región se proyecte la mejora de la infraestructura de oportunidades para los jóvenes que desean acceder al mercado laboral, esto mediante la construcción e implementación de políticas sociales y de empleo que se adecúen a la resolución de problemáticas y necesidades, y permitan el desarrollo de una sociedad incluyente y equitativa en perspectiva del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con tal de contrarrestar las estadísticas negativas existentes:

 

·                                                                            Incidencia de la informalidad en el mercado laboral de la región (47%).

·                                                                            Brechas de género: en promedio los hombres ganan un 20% más que las mujeres en América Latina y el Caribe.

·                                                                            El Caribe alberga a casi 7,5 millones de jóvenes que representan casi el 17% de la población total de la subregión. Sin embargo, el desempleo juvenil en la subregión se encuentra entre los más altos del mundo: una cuarta parte de los jóvenes caribeños están desempleados, proporción que equivale a más de tres veces la tasa de los adultos (8%), y las diferencias por género son notables. Las tasas de desempleo de las mujeres jóvenes llegaron a más del 30% en 2016, mientras que las de los hombres jóvenes fueron del 20%^[6].

 

Es importante considerar las diferencias económicas y sociales que se presentan en cada contexto, las cuales se relacionan directamente con los ingresos, el sexo, el nivel educativo, la edad, entre otras características de la población, y que confluyen en las diferencias marcadas que se manifiestan en cuanto al acceso al mercado laboral. Siendo estas diferencias las que limitan la posibilidad de los jóvenes para acceder y desempeñarse en trabajos que mejoren su calidad de vida, permitan su desarrollo como personas y aporten a los avances de la sociedad^[7]. 

 

Por lo anterior, es importante caracterizar la población en general identificando en la Gráfica 1 el comportamiento de indicadores tales como pobreza extrema, pobreza moderada, vulnerables y clase media para América Latina y el Caribe, en el periodo comprendido entre el 2004 y 2014. En esto se identifica que la pobreza extrema y la pobreza moderada se redujo significativamente, mientras que la población que cumple con características de clase media incrementó en esta región. Con base en esto, se puede concluir que las condiciones socioeconómicas mejoraron en la década analizada, no obstante, esto no representa de manera obligatoria una inclusión significativa de jóvenes al mercado laboral, sino, por el contrario, puede responder a dinámicas positivas en los sectores económicos de la región, donde quienes desempeñan principalmente las labores remuneradas usualmente son aquellos quienes cuentan con una amplia experiencia y estudios superiores específicos en las áreas relacionadas, características que en muchos casos la población juvenil de la región no cumple.

 

Gráfica 1 Características socioeconómicas de América Latina y el Caribe entre 2004 y 2014

Fuente: Cálculos de la OCDE y el Banco Mundial según datos de la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC, por sus siglas en inglés) (CEDLAS y Banco Mundial).

 

A manera de síntesis en materia laboral para América Latina, se puede afirmar que los problemas de desempleo o de condiciones precarias de empleo afectan en mayor medida a los jóvenes en comparación con otros grupos etarios donde, en todo caso, la condición de sexo agrava la situación.  

 

En lo que respecta a Colombia, es importante destacar la alta incidencia de condiciones de vulnerabilidad presentes en los hogares, tales como la pobreza estructural (Necesidades Básicas Insatisfechas) y la dependencia económica, de ahí la importancia de las garantías para acceder al mercado laboral en perspectiva de generación de ingresos para el mejoramiento de calidad de vida y la satisfacción de necesidades.

 

En el caso de la población joven vulnerable en Colombia, esta se enfrenta a condiciones laborales precarias y en muchos casos indignas. De acuerdo con el DANE, con respecto al mercado laboral juvenil para el trimestre móvil septiembre - noviembre de 2019, se identificó lo siguiente:

 

·                                                                            La Tasa Global de Participación (TGP) de la población joven en el total nacional fue de 57,1% y, en el mismo periodo de 2018, esta tasa se ubicó en 58,3%.

 

Hombres: 64,3% y 65,4% (2018).

Mujeres: 49,8% y 51,0% (2018).

 

Con respecto a la TGP, se evidenció una reducción de 2018 a 2019 de 1,2 p.p., lo cual ratifica la dificultad de la población juvenil para incluirse en los espacios de participación del mercado laboral nacional.

 

·                                                                            La Tasa de Ocupación (TO) para los jóvenes fue de 47,6%, y para este mismo periodo en 2018 fue de 48,9%.

 

Hombres: 56,0% y 57,5% (2018).

Mujeres: 39,1% y 40,1% (2018).

 

La tasa de ocupación en el 2019 presentó una reducción de 1,3 p.p., en coherencia con la disminución de los jóvenes en la TGP en el sector laboral en Colombia. Asimismo, los hombres tuvieron en el trimestre móvil de septiembre y noviembre de 2019 una tasa de ocupación de 56,0% frente al 39,1% de ocupación de las mujeres, es decir, que los jóvenes hombres superan en la tasa de ocupación a las mujeres jóvenes en 16,9 p.p., lo que ratifica la brecha de género que existe en el mercado laboral.

 

·               La Tasa de desempleo (TD) para los jóvenes en el trimestre entre septiembre y noviembre de 2019 fue de 16,7%, y en el mismo periodo de 2018 esta fue de 16,1%.

·                                                                             

Hombres: 13,0% y 12,1% (2018).

Mujeres: 21,4% y 21,4% (2018).

 

En lo que respecta al desempleo, para los jóvenes se incrementó en el trimestre móvil de septiembre a noviembre 2019 en un 0,6 p.p., donde son las mujeres quienes representan más del 20% de la tasa de desempleo y los hombres un 13,0% en el mismo periodo. Cifras que superan la tasa de desempleo general nacional, confirmando las dificultades de vinculación laboral para los jóvenes en Colombia, considerándose una población vulnerable para acceder a ingresos estables que garanticen la satisfacción de sus necesidades.

 

Con base en la rama económica, en el trimestre móvil septiembre - noviembre 2019, los jóvenes se ocuparon de la siguiente manera:

 

·               Comercio, hoteles y restaurantes (29,5%).

·               Servicios comunales, sociales y personales (18,1%).

·               Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (15,0%).

 

“Según un estudio de Cuso Internacional (2018) sobre precariedad laboral, en el país el 86,1% de las personas que reside en las ciudades de entre 14 y 28 años de edad, de estratos 1 y 2, labora sin poder ejercer plenamente sus derechos como trabajadores, ni gozar de los beneficios de un contrato convencional. Lo que hace evidente la necesidad de manejar políticas que favorezcan de manera particular a esta población” ^[8].

 

En el caso específico de la ciudad de Bogotá, en el año 2017, según la Encuesta multipropósito 2017 de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), la población joven (entre 14 y 28 años) fue de 2’028.845 habitantes, quienes representan el 25,1% de la población de la ciudad^[9].

 

Subsiguientemente, se tiene que la cifra de jóvenes desempleados en Bogotá representa casi el doble del total de desempleados en toda la ciudad, lo cual responde principalmente a la formación educativa que resulta directamente proporcional a la posibilidad de acceder a un empleo, es decir, entre mayor nivel de estudios se tenga, más posibilidades de conseguir un trabajo.

 

En lo que respecta a los principales indicadores del mercado laboral para la ciudad de Bogotá, con base en la información de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE para el periodo 2017 – 2018, en relación con los jóvenes se identifica:

 

·               La TGP en 2018 fue de 64,1% disminuyendo 1,1 p.p. (65,2% en 2017).

·               La TO pasó de 53,9% (2017) a 53% (2018) reduciéndose en 0.9 p.p.

·               Por ende, la caída en la participación laboral de los jóvenes y la caída de la ocupación provocó que, a 2018, la tasa de desempleo de los jóvenes en Bogotá aumentara 0,2 p.p., pasando de 17,2% en 2017 a 17,4%^[10].

 

Al considerar el sexo, y en concordancia con las cifras nacionales, los hombres jóvenes cuentan con una mayor tasa de ocupación: 46,2%, mientras las mujeres del 38,4%, cifras que confirman la diferencia de oportunidades para acceder al mercado laboral entre hombres y mujeres, considerando que, sobre ellas, recae principalmente el desarrollo de las labores directas que corresponden a la economía del cuidado (puntualmente la maternidad), lo cual ante la sociedad las limita para acceder a un empleo, teniendo en cuenta que los empleadores tienden a restringir su acceso y promover vacantes dirigidas a los hombres con niveles de estudio y experiencia específica.

 

En cuanto a las localidades de Bogotá, Barrios Unidos es donde se presenta la tasa más alta de mujeres ocupadas con un 44,5%, mientras que, para el caso de los hombres, es Ciudad Bolívar con un 49,6%.

 

En lo que respecta a la tasa de desempleo juvenil por localidad, se identifica que las que presentan mayores tasas de desempleo juvenil son:

·                                                                            Rafael Uribe Uribe (17,6%).

·                                                                            Santa Fe (18,1%).

·                                                                            Usme (18,6%).

·                                                                            Ciudad Bolívar (19,1%).

 

La tasa de desempleo juvenil para las poblaciones minoritarias fue de:

 

·                                                                            16,2% (pertenencia étnica).

·                                                                            16,2% (alguna limitación).

·                                                                            15,5% (género diferente).

 

Para el 2018, un 1,8% de los jóvenes de la ciudad no recibía ingresos por su trabajo. Los altos niveles de informalidad y la baja calidad del empleo para los jóvenes en Bogotá se evidencian en el 54,2% de las personas jóvenes ocupadas quienes recibieron menos de un salario mínimo al mes en 2018^[11], esto de acuerdo con los datos de la GEIH procesados por la Subdirección de Información y Estadística de la Secretaría de Desarrollo Económico.

 

En consecuencia, como conclusión de este diagnóstico, se puede evidenciar que las condiciones precarias de empleo y el desempleo de los jóvenes son un problema mundial^[12], regional, nacional y distrital que obstaculiza el desarrollo de este grupo poblacional, en especial cuando se trata de las mujeres. En el caso de Colombia y, en específico, de Bogotá, esta situación se traduce en una vulneración de los derechos contemplados dentro de la Constitución Política como la libertad y la igualdad, así como el derecho al trabajo en condiciones dignas.

 

Respondiendo a este contexto, diferentes instancias han formulado recomendaciones, políticas y leyes para aliviar y solucionar esta problemática. En el caso de la ONU se creó en primera instancia el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes y, posteriormente, en 2015, se formularon los Objetivos de Desarrollo Sostenible^[13], ambos documentos con recomendaciones para los Estados en diferentes temáticas y, puntualmente, sobre el problema del desempleo y las condiciones de trabajo precario juveniles.

Estableciendo un diálogo entre el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes y los Objetivos de Desarrollo Sostenible en relación con las problemáticas juveniles, en el caso de estos últimos cabe hacer una aclaración pertinente: “Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son de carácter integrado e indivisible, de alcance mundial y de aplicación universal, por lo que todos ellos se aplican a los jóvenes. Aunque no existe un Objetivo independiente sobre la juventud, las fórmulas empleadas en la mayoría de los Objetivos abarcan todos los grupos sociales, incluidos los jóvenes (Objetivos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 y 16), mientras que el Objetivo 3, “Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades”, es el único que hace referencia expresa a la edad”^[14].

 

Asimismo, como parte del diagnóstico y los desafíos existentes en el mundo en relación con la situación de los jóvenes, la ONU expone:

 

“59. Entre los problemas actuales que obstaculizan las políticas para los jóvenes se encuentran los relacionados con los altos niveles de desempleo y el subempleo juvenil; el uso indebido de alcohol y sustancias adictivas; la desigualdad de género; la migración; y la transmisión intergeneracional de la pobreza.

60. El mantenimiento de una perspectiva holística de desarrollo de la juventud, incluida la inversión en cultura, deportes y participación cívica, puede resultar difícil cuando hay un problema especialmente grave, como el desempleo juvenil.

61. Los problemas existentes para la aplicación de las políticas relativas a los jóvenes van desde las dificultades de coordinación y las limitaciones de los recursos financieros hasta la resistencia de entidades gubernamentales que tradicionalmente no participan en la incorporación de los jóvenes. La diversidad de los jóvenes a veces dificulta la respuesta a sus necesidades cambiantes y heterogéneas. Esto puede plantear problemas para la creación de canales eficaces de participación de los jóvenes, en particular de los jóvenes vulnerables y marginados. Además, en algunos ministerios, incluidos los ministerios de la juventud, la insuficiencia de recursos humanos y de capacidad para abordar los problemas de la juventud refleja la falta de planes de estudios en esa esfera en muchos países, así como la falta de reconocimiento de las actividades en favor de la juventud en sentido más amplio”^[15].

 

Con base en lo anterior, la ONU en materia laboral juvenil, dentro del marco del Objetivo de Desarrollo Sostenible 8: Trabajo decente y crecimiento económico, termina recomendando a los Estados que adopten las siguientes medidas con tal de diagnosticar sus deficiencias y avances al respecto:

 

“8.3.1 Proporción de empleo informal en el sector no agrícola, desglosada por sexo.

8.5.1 Ingreso medio por hora de empleadas y empleados, desglosado por ocupación, edad y personas con discapacidad.

8.5.2 Tasa de desempleo, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad.

8.6.1 Proporción de jóvenes (entre 15 y 24 años) que no cursan estudios, no están empleados ni reciben capacitación.

8.7.1 Proporción y número de niños de entre 5 y 17 años que realizan trabajo infantil, desglosados por sexo y edad.

8.8.1 Tasas de frecuencia de las lesiones ocupacionales mortales y no mortales, desglosadas por sexo y estatus migratorio.

8.10.2 Proporción de adultos (a partir de 15 años de edad) que tienen una cuenta en un banco u otra institución financiera o un proveedor de servicios de dinero móvil.

8.b.1 Existencia de una estrategia nacional organizada y en marcha para el empleo de los jóvenes, como estrategia independiente o como parte de una estrategia nacional de empleo”^[16].

Puntualmente, de manera explícita dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la ONU recomienda y propone como deseable en materia laboral y juvenil lo siguiente:

“8.5 De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas las mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, así como la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.

8.b De aquí a 2020, desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes y aplicar el Pacto Mundial para el Empleo de la Organización Internacional del Trabajo”^[17].

 

Es decir, dentro de los parámetros de la ONU, no es posible conseguir un desarrollo económico sostenible si no se crean las condiciones suficientes para que las personas puedan acceder a empleos de calidad, creciendo económicamente y sin afectar de manera negativa al medio ambiente. Estas oportunidades laborales creadas para toda la población en edad de trabajar deben ejecutarse dentro de condiciones de trabajo decente^[18], en especial para los jóvenes.

 

De igual forma, en la legislación colombiana se encuentran elementos para superar el difícil contexto y así garantizar derechos y condiciones de realización social digna para los jóvenes. Este es el caso de la Ley 1622 de 2013: “Estatuto de ciudadanía juvenil”. Para adentrarse en esto en primera instancia es necesario entender el concepto de “ciudadanía juvenil” y sus tipos, definidos en el artículo 5 así:

 

“7. Ciudadanía Juvenil: Condición de cada uno de los miembros jóvenes de la comunidad política democrática; y para el caso de esta ley implica el ejercicio de los derechos y deberes de los jóvenes en el marco de sus relaciones con otros jóvenes, la sociedad y el Estado. La exigibilidad de los derechos y el cumplimiento de los deberes estará referido a las tres dimensiones de la ciudadanía: civil, social y pública.

7.1 Ciudadanía Juvenil Civil: Hace referencia al ejercicio de los derechos y deberes civiles y políticos, de las y los jóvenes cuyo desarrollo favorece la generación de capacidades para elaborar, revisar, modificar y poner en práctica sus planes de vida.

7.2 Ciudadanía Juvenil Social: Hace referencia al ejercicio de una serie de derechos y deberes que posibilitan la participación de las y los jóvenes en los ámbitos sociales, económicos, ambientales y culturales de su comunidad.

7.3 Ciudadanía Juvenil Pública: Hace referencia al ejercicio de los derechos y deberes en ámbitos de concertación y diálogo con otros actores sociales, el derecho a participar en los espacios públicos y en las instancias donde se toman decisiones que inciden en las realidades de los jóvenes”.

 

En ese sentido, la ciudadanía juvenil, que implica el ejercicio de derechos y deberes, dentro de su dimensión social involucra contenidos económicos asociables al necesario derecho al trabajo, consagrado, como ya se mencionó, dentro de la Constitución Política de Colombia. En conexidad con lo anterior, en materia de derechos de los jóvenes el Estatuto dice lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 6°. DERECHOS DE LOS Y LAS JÓVENES. Los jóvenes son titulares de los derechos reconocidos en la Constitución Política, en los Tratados Internacionales aprobados por Colombia, y en las normas que los desarrollan o reglamentan. El presente Estatuto busca reafirmar la garantía en el ejercicio pleno de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, tanto a nivel individual como colectivo de la población joven, a través de medidas de promoción, protección, prevención y garantía por parte del Estado para esta población.

El Estado dará especial atención a los y las jóvenes desde un enfoque diferencial según condiciones de vulnerabilidad, discriminación, orientación e identidad sexual, diversidad étnica, cultural, de género y territorial.

El Estado generará gradual y progresivamente, los mecanismos para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente ley”.

 

Por lo tanto, para que los jóvenes puedan realizar su proyecto de vida y, en igualdad de derechos y deberes, puedan participar en la vida social, política, económica y cultural del país, el Estatuto postula de manera específica como medida de protección en materia laboral la ejecutada por el Estado en coordinación con la sociedad civil para “desarrollar estrategias que aseguren la seguridad en las condiciones laborales y la remuneración justa”. Igualmente, como medidas de promoción afirma que se deben “establecer mecanismos para favorecer un empleo y unas condiciones de trabajo de calidad, y potenciar mecanismos de orientación e inserción laborales”, así como “organizar una bolsa de trabajo, mediante la cual se identifiquen actividades laborales que puedan ser desempeñadas por las personas jóvenes y garantizar su divulgación y acompañamiento para la inserción laboral” (artículo 8).

 

Para esto, el artículo 16 del Estatuto señala que las entidades territoriales deben “garantizar la asignación continua y sostenida de recursos físicos, técnicos, humanos especializados y financieros que permitan el funcionamiento del sistema de juventud y de la implementación de políticas públicas, planes, programas y proyectos para el goce efectivo de los derechos de las y los jóvenes”. Y, del mismo modo, deben “realizar convenios y alianzas estratégicas para vincular a las y los jóvenes en procesos que permitan cualificar su desempeño técnico y profesional, garantizar sus derechos y mejorar su calidad de vida”.

 

De manera específica, como competencia de los municipios y los distritos, el Estatuto en el artículo 19 indica que deben “implementar estrategias para el fortalecimiento de capacidades de los jóvenes como sujetos de derechos y protagonistas del desarrollo local o distrital”.

 

En conclusión, es claro que desde el Estatuto de ciudadanía juvenil se estimula a que el Estado actúe de manera positiva en función de garantizar el ejercicio de deberes y derechos por parte de la población joven, con pautas de acción específicas orientadas a materializar su desarrollo, y particularmente, a superar la condición de desempleo juvenil y conseguir para el conjunto de esta población la garantía de trabajo en condiciones óptimas.

En sintonía con lo anterior, la “Política Pública Distrital de Juventud 2019-2030” también propone elementos relacionados con la materialización de derechos para los jóvenes. Así, define factores estratégicos para dar respuesta a los problemas más sentidos de la población joven y, en consecuencia, cambiar o incidir de manera positiva en las situaciones que afectan el desarrollo juvenil.

 

En relación directa con la problemática puntual del desempleo juvenil y las condiciones de trabajo de los jóvenes, la Política Pública define la dimensión de “Inclusión Productiva”, cuyo objetivo es “aumentar las oportunidades de las juventudes para el empleo digno, el desarrollo de emprendimientos y de economías colaborativas, solidarias y populares”. Para esto se formulan los siguientes factores estratégicos:

 

·                                                                            “Desarrollo de acciones que permitan el acceso y permanencia a un empleo digno y primer empleo de las y los jóvenes. Incluye situaciones relacionadas con la generación de empleo digno en condiciones de igualdad con información y desarrollo de competencias necesarias para acceder y permanecer en el mercado laboral.

·                                                                            Desarrollo integral de capacidades para la generación de emprendimientos sostenibles. Incluye situaciones relacionadas con las barreras y dificultades en la formación para la vida productiva, la escasez de espacios y ambientes que promuevan la creatividad, la innovación y la experimentación en las localidades y los pocos incentivos y asesoría para las asociaciones solidarias y colaborativas”.

 

Respectivamente, se proponen como resultados esperados los siguientes:

 

“Jóvenes que acceden al mercado laboral mediante la oferta de programas de formación, vinculación y remisión a empleadores.

Jóvenes con acceso a la oferta de programas de emprendimiento, formalización, asistencia técnica y financiamiento”^[19]

 

Es decir, en el caso de la “Política Pública Distrital de Juventud 2019-2030”, se le apuesta a garantizar el desarrollo juvenil consiguiendo para esta población, entre otras, empleo digno. Para comprender de mejor manera las pretensiones de esta dimensión de la Política es necesario retomar algunas definiciones establecidas en el Decreto 380 de 2015 "Por el cual se formula la Política de Trabajo Decente y Digno de Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones", a saber:

 

“Artículo 4°.- Del Trabajo Decente y del Trabajo Digno. Definiciones. Para los fines del presente Decreto, se adopta el contenido del trabajo decente y el trabajo digno establecidos por la Organización Internacional del Trabajo -OIT- Y por la Constitución Política de Colombia. Por tanto, reconoce que el trabajo decente y digno corresponde a una aspiración universal de dignidad, justicia, seguridad material y realización personal de los (as) trabajadores (as).

En tal sentido, los entiende como:

1. Trabajo digno: Hace referencia a las garantías constitucionales como igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

2. Trabajo decente: Trabajo productivo desarrollado en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, que se plasma a través del respeto de los principios de igualdad de género y no discriminación”.

 

Es allí donde tiene cabida el presente proyecto de Acuerdo pues de lo que se trata es de brindar por medio del Concejo de Bogotá una oportunidad de práctica laboral con auxilio, de tal forma que las 135 plazas^[20] que ofrece semestralmente tengan este carácter. Lo anterior recogiendo las recomendaciones de la ONU, las acciones contempladas desde el “Estatuto de Ciudadanía Juvenil” y la “Política Pública Distrital de Juventud 2019-2030”, bajo el objetivo de dignificar dicha práctica desarrollada mayoritariamente por jóvenes estudiantes de educación superior, acercándose y garantizando lo que en la definición de trabajo digno se contempla como “remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”.

 

Lo anterior como un paso posible e importante desde el Concejo de Bogotá con el fin de contribuir al objetivo de garantizar el desarrollo juvenil, para que la población joven de la capital del país pueda elegir y objetivar sus proyectos de vida individuales. Esto en el marco de cumplir con lo dispuesto por la Constitución Política en materia de derechos como la libertad y la igualdad, así como en relación con el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

 

Dicha práctica laboral con auxilio que garantice una base de sostenimiento justa en relación con la labor desempeñada por parte del pasante, acercándose a la noción de trabajo digno y superando el actual estado de cosas en donde, según el Procedimiento de Prácticas Profesionales, “los estudiantes en prácticas laborales, en el Concejo de Bogotá, D.C. no recibirán auxilio de práctica”, entrando esto en contradicción con la normativa y la política distrital y nacional y con las pautas internacionales establecidas en materia de juventud, puntualmente, con lo dispuesto para solucionar la problemática del desempleo juvenil y las condiciones precarias de trabajo para esta población. 

 

A su vez, lo propuesto se encuentra enmarcado en lo dispuesto por la Ley 1780 de 2016, "Por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones", en donde, en relación con las prácticas laborales, se dispone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 13. Promoción de escenarios de práctica en las Entidades Públicas. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, desarrollará y reglamentará una política que incentive, fomente y coordine los programas de jóvenes talentos, orientados a que jóvenes sin experiencia puedan realizar prácticas laborales, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud, en las entidades públicas, las cuales contarán como experiencia para el acceso al servicio público.

Parágrafo 3. A través del Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo al FOSFEC, podrá financiarse práctica laboral, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud como mecanismo para que los jóvenes adquieran experiencia laboral relacionada a su campo de estudio (…)

ARTÍCULO 15. Naturaleza, definición y reglamentación de la práctica laboral. La práctica laboral es una actividad formativa desarrollada por un estudiante de programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores y educación superior de pregrado, durante un tiempo determinado, en un ambiente laboral real, con supervisión y sobre asuntos relacionados con su área de estudio o desempeño y su tipo de formación; para el cumplimiento de un requisito para culminar sus estudios u obtener un título que lo acreditará para el desempeño laboral.

Por tratarse de una actividad formativa, la práctica laboral no constituye relación de trabajo.

Parágrafo 1. las prácticas en relación docencia de servicio en el área de la salud, contrato de aprendizaje establecido en la ley 789 de 2002 y sus decretos reglamentarios, así como la judicatura, continuarán siendo reguladas por las disposiciones vigentes.

Parágrafo 2. la práctica laboral descrita en esta ley como requisito de culminación de estudios u obtención del título, puede darse en concurrencia con la formación teórica o al finalizar la misma.

Parágrafo 3. El Ministerio del Trabajo reglamentará en un plazo de seis (6) meses las prácticas laborales en los términos de la presente ley.

ARTÍCULO 16. Condiciones mínimas de la práctica laboral. las prácticas laborales, deberán cumplir con las siguientes condiciones mínimas:

a) Edad: En concordancia con lo establecido por el Código de la Infancia y la Adolescencia, las prácticas laborales no podrán ser realizadas por personas menores de quince (15) años de edad. En todo caso, los adolescentes entre los quince (15) y diecisiete (17) años de edad, requieren la respectiva autorización para tal fin, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.

b) Horario de la práctica: El horario de práctica laboral deberá permitir que el estudiante asista a las actividades formativas que la Institución de Educación disponga. En todo caso, el horario de la práctica laboral no podrá ser igualo superior a la jornada ordinaria y en todo caso a la máxima legal vigente.

c) Vinculación: Las prácticas laborales hacen parte de un proceso formativo en un entorno laboral real y en ellas participan tres sujetos: el estudiante, el escenario de práctica y la institución educativa.

Para la regulación de las relaciones de estos sujetos, se deberán celebrar acuerdos de voluntades por escrito, en los cuales se especifique como mínimo los siguientes aspectos: obligaciones de las tres partes, derechos de las tres partes, duración de la práctica laboral, lugar de desarrollo de la práctica, supervisión de la práctica laboral.

ARTÍCULO 17. Reporte de las plazas de práctica laboral en el Servicio Público de Empleo. Todos los empleadores están obligados a reportar sus plazas de práctica laboral al Servicio Público de Empleo”.

 

Igualmente, lo propuesto se encuentra enmarcado dentro de lo establecido por la Resolución Número 3546 de 2018 del Ministerio del Trabajo, a saber:

“Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de la presente resolución se adoptan las siguientes definiciones:

(…)

Entidad estatal: entidades y organismos de las ramas del poder público, órganos autónomos e independientes, organismos de control y los que conforman la organización electoral.

Escenario de práctica laboral: entidad privada o estatal que recibe al practicante para que realice actividades formativas relacionadas con su área de conocimiento, durante el tiempo determinado por el programa académico respectivo para el cumplimiento de la práctica laboral (…)

Artículo 4°. Características. Son elementos de las prácticas laborales los siguientes:

(…)

Con auxilio o gratuitas: los estudiantes en prácticas laborales, en caso de así pactarlo con su escenario de práctica, podrán recibir un auxilio de práctica que corresponda al menos con el cien por ciento (100%) de la cifra del salario mínimo mensual legal vigente. El auxilio se destina a apoyar al practicante en el desarrollo de su actividad formativa, el cual en ningún caso constituye salario (…)

Artículo 9°. Seguridad Social del practicante. En concordancia con lo establecido en la Sección 3 del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, los estudiantes en práctica laboral deberán contar con afiliación y cotización a riesgos laborales.

Parágrafo 1°. La afiliación al sistema de seguridad social de los estudiantes que hagan parte de los programas de incentivo para las prácticas laborales en el sector público financiadas por el Fosfec de que trata la Sección 7 del Capítulo 1 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, se realizará de conformidad con las normas contenidas en dicha sección (…)

Artículo 10. Reporte de plazas en el Servicio Público de Empleo. Tanto las entidades privadas como estatales, reportarán sus plazas de práctica laboral al Sistema de Información del Servicio Público de Empleo”.

 

Es así como, a manera de ejemplo de lo propuesto, se puede tener como referente las prácticas ofrecidas por entidades como Procolombia y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES, quienes, teniendo un carácter público, dan un auxilio monetario a los estudiantes que vinculan. Por parte de Procolombia, entidad encargada de promover el Turismo, la Inversión Extranjera en Colombia, las Exportaciones no minero energéticas y la imagen del país, esta ofrece una práctica o pasantía remunerada saldada por medio de un auxilio de sostenimiento^[21].

En el caso del ICFES, este cuenta con una reglamentación donde se define una retribución para las prácticas estudiantiles o pasantías. Así, en la Resolución 300 de 2010, “Por la cual se establece el reglamento para la realización de prácticas estudiantiles o pasantías en el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES”, se afirma lo siguiente:

“ARTÍCULO SEXTO. Los practicantes o pasantes podrán percibir durante el transcurso de su práctica una retribución para gastos escolares, transporte y erogaciones derivadas del ejercicio de la misma. Su monto será fijado por el ICFES de conformidad con las disponibilidades presupuestales, el grado de responsabilidad, dificultad y tiempo de dedicación que implique la actividad para la cual se los designen”.

En conclusión, por medio del presente proyecto de Acuerdo, teniendo en cuenta la normativa, las recomendaciones y los ejemplos de aplicación expuestos, se propone que el Concejo de Bogotá establezca y ofrezca prácticas en la entidad que tengan como elemento característico un auxilio correspondiente al 100% de un salario mínimo mensual en consonancia con lo dispuesto por la Resolución 3546 de 2018 expedida por el Ministerio del Trabajo, de manera que se desarrolle el mandato de optimización establecido en la Constitución, desarrollado por la ley y soportado por los estándares internacionales que nuestro país aspira a cumplir. En todo caso, respetando siempre el principio constitucional de la autonomía universitaria establecido en el artículo 69 de la norma superior y desarrollado por los artículos 28, 29 y 30 de la Ley 30 de 1992.

 

III.                          SUSTENTO JURÍDICO DE LA INICIATIVA

 

CONTEXTO NORMATIVO INTERNACIONAL

 

El marco normativo internacional está definido por las obligaciones emanadas de los convenios y tratados que ha suscrito Colombia, tal como lo establece el artículo 93 de la Constitución Política, que, para el objeto de este proyecto de Acuerdo, se referencian a continuación:

 

Se establece en la Declaración Universal de Derechos Humanos:

 

“Artículo 23.

 

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo.

2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual.

3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.

4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.”[22] (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Asimismo, se acordó en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, incorporado al ordenamiento jurídico nacional mediante Ley 74 de 1968:

 

“Artículo 7

 

Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:

 

a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:

 

i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;

 

ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto;

 

b) La seguridad y la higiene en el trabajo;

 

c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad;

 

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos.”[23] (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

En tercera instancia, el Protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales o "Protocolo de San Salvador", incorporado a nuestro ordenamiento mediante la Ley 319 de 1996 establece que:

 

“Artículo 7

 

Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo

 

Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular:

 

a. una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción;

 

b. el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentación nacional respectiva;

 

c. el derecho del trabajador a la promoción o ascenso dentro de su trabajo para lo cual se tendrán en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio;

 

d. la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional;

 

e. la seguridad e higiene en el trabajo;

 

f. la prohibición de trabajo nocturno o en labores insalubres o peligrosas a los menores de 18 años y, en general, de todo trabajo que pueda poner en peligro su salud, seguridad o moral. Cuando se trate de menores de 16 años, la jornada de trabajo deberá subordinarse a las disposiciones sobre educación obligatoria y en ningún caso podrá constituir un impedimento para la asistencia escolar o ser una limitación para beneficiarse de la instrucción recibida;

 

g. la limitación razonable de las horas de trabajo, tanto diarias como semanales. Las jornadas serán de menor duración cuando se trate de trabajos peligrosos, insalubres o nocturnos;

 

h. el descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Por último, se establece en el convenio No. 111 de la OIT, sobre discriminación de 1958, incorporado mediante Ley 22 de 1967, lo siguiente:

 

“Artículo 5

 

1. Las medidas especiales de protección o asistencia previstas en otros convenios o recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo no se consideran como discriminatorias.

 

2. Todo Miembro puede, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, definir como no discriminatorias cualesquiera otras medidas especiales destinadas a satisfacer las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como el sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o cultural, generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia especial.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)[24]

 

En la correspondiente recomendación del mismo organismo internacional se establece en el numeral 6:

 

“6. La aplicación de la política de no discriminación no debería menoscabar las medidas especiales destinadas a satisfacer las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como el sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o cultural, generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia especial.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)[25]

 

Es importante recordar en este punto que los convenios de la OIT ratificados por Colombia, como el que acaba de ser referenciado son normas de obligatoria aplicación en nuestro país, según lo establece la sentencia C-401 de 2005 proferida por la Corte Constitucional[26].

 

Al buscar la aplicabilidad de este convenio de la OIT para nuestra normatividad encontramos que en nuestro país sí existe ese factor de discriminación positiva en cuanto a la edad, puesto que los jóvenes y su acceso al empleo tienen especial protección en la legislación nacional, como se analizará a continuación.

 

MARCO CONSTITUCIONAL

 

Para entender la viabilidad jurídica de la iniciativa es necesario tener en cuenta las siguientes disposiciones constitucionales:

 

“ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

 

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

 

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

 

[…]

 

ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

 

[…]

 

ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

 

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

 

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

 

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

 

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.”[27] (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Sobre esta base y teniendo las disposiciones constitucionales como criterio de interpretación y marco de referencia debemos entonces analizar la legislación nacional en dos niveles: leyes -en sentido formal-, actos administrativos.

 

MARCO LEGAL

 

Legislación nacional

 

El 29 de abril de 2013 se promulgó la ley estatutaria 1622 “Por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ley 1885 de 2018, en la misma se ordena:

 

“ARTÍCULO 5°. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se entenderá como:

 

1. Joven: Toda persona entre 14 y 28 años cumplidos en proceso de consolidación de su autonomía intelectual, física, moral, económica, social y cultural que hace parte de una comunidad política y en ese sentido ejerce su ciudadanía.

 

[…]

 

7. Ciudadanía Juvenil: Condición de cada uno de los miembros jóvenes de la comunidad política democrática; y para el caso de esta ley implica el ejercicio de los derechos y deberes de los jóvenes en el marco de sus relaciones con otros jóvenes, la sociedad y el Estado. La exigibilidad de los derechos y el cumplimiento de los deberes estará referido a las tres dimensiones de la ciudadanía: civil, social y pública.

 

7.1 Ciudadanía Juvenil Civil: Hace referencia al ejercicio de los derechos y deberes civiles y políticos, de las y los jóvenes cuyo desarrollo favorece la generación de capacidades para elaborar, revisar, modificar y poner en práctica sus planes de vida.

 

7.2 Ciudadanía Juvenil Social: Hace referencia al ejercicio de una serie de derechos y deberes que posibilitan la participación de las y los jóvenes en los ámbitos sociales, económicos, ambientales y culturales de su comunidad.

 

7.3 Ciudadanía Juvenil Pública: Hace referencia al ejercicio de los derechos y deberes en ámbitos de concertación y diálogo con otros actores sociales, el derecho a participar en los espacios públicos y en las instancias donde se toman decisiones que inciden en las realidades de los jóvenes.

 

[…]

 

ARTÍCULO 6°. DERECHOS DE LOS Y LAS JÓVENES. Los jóvenes son titulares de los derechos reconocidos en la Constitución Política, en los Tratados Internacionales aprobados por Colombia, y en las normas que los desarrollan o reglamentan. El presente Estatuto busca reafirmar la garantía en el ejercicio pleno de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, tanto a nivel individual como colectivo de la población joven, a través de medidas de promoción, protección, prevención y garantía por parte del Estado para esta población.

 

El Estado dará especial atención a los y las jóvenes desde un enfoque diferencial según condiciones de vulnerabilidad, discriminación, orientación e identidad sexual, diversidad étnica, cultural, de género y territorial.

 

El Estado generará gradual y progresivamente, los mecanismos para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente ley.

 

[…]

 

ARTÍCULO 8°. MEDIDAS DE PREVENCÍÓN, PROTECCÍÓN, PROMOCÍÓN Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS Y LAS JÓVENES. El Estado en coordinación con la sociedad civil, implementará gradual y progresivamente las siguientes medidas de prevención, protección, promoción y sanción, tendientes a garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil que permitan a las y los jóvenes realizar su proyecto de vida y participar en igualdad de derechos y deberes en la vida social, política, económica y cultural del país:

 

Medidas de protección

 

[…]

 

4. Desarrollar estrategias que aseguren la seguridad en las condiciones laborales y la remuneración justa.

 

[…]

 

Medidas de Promoción

 

1. Establecer mecanismos para favorecer un empleo y unas condiciones de trabajo de calidad, y potenciar mecanismos de orientación e inserción laborales.

 

[…]

 

5. Organizar una bolsa de trabajo, mediante la cual se identifiquen actividades laborales que puedan ser desempeñadas por las personas jóvenes y garantizar su divulgación y acompañamiento para la inserción laboral.

 

[…]

 

ARTÍCULO 16. COMPETENCIAS GENERALES. Las entidades territoriales departamentales, distritales y municipales, en el marco de la presente ley tendrán a cargo las siguientes competencias:

 

[…]

 

3. Garantizar la asignación continua y sostenida de recursos físicos, técnicos, humanos especializados y financieros que permitan el funcionamiento del sistema de juventud y de la implementación de políticas públicas, planes, programas y proyectos para el goce efectivo de los derechos de las y los jóvenes.

 

4. Realizar convenios y alianzas estratégicas para vincular a las y los jóvenes en procesos que permitan cualificar su desempeño técnico y profesional, garantizar sus derechos y mejorar su calidad de vida.

 

[…]

 

ARTÍCULO 19. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS Y DE LOS DISTRITOS. Son competencias del Municipio y de los Distritos, entre otras, las siguientes:

 

[…]

 

7. Implementar estrategias para el fortalecimiento de capacidades de los jóvenes como sujetos de derechos y protagonistas del desarrollo local o distrital.

 

[…]

 

ARTÍCULO 74. Modifíquese el numeral 3 del artículo 2° de la Ley 1010 de 2006, “por medio de la cual se adaptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo” el cual quedará así:

 

“Discriminación laboral: todo trato diferenciado por razones de raza, genero, edad, origen familiar o nacional, credo religioso, preferencia política o situación social que carezca de toda razonabilidad desde el punto de vista laboral”.

 

[…]

 

ARTÍCULO 78. FINANCIACIÓN. Para el desarrollo de la presente ley se considerarán como fuentes de financiación los recursos del sector público y aquellos recursos provenientes del sector privado y de la cooperación internacional.”[28] (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Profundizando en el tema de las oportunidades laborales para la juventud encontramos la Ley 1780 de 2016 "Por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones", en la que son de resaltar las siguientes disposiciones: 

 

“ARTÍCULO 13. Promoción de escenarios de práctica en las Entidades Públicas. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, desarrollará y reglamentará una política que incentive, fomente y coordine los programas de jóvenes talentos, orientados a que jóvenes sin experiencia puedan realizar prácticas laborales, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud, en las entidades públicas, las cuales contarán como experiencia para el acceso al servicio público.

 

Parágrafo 3. A través del Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo al FOSFEC, podrá financiarse práctica laboral, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud como mecanismo para que los jóvenes adquieran experiencia laboral relacionada a su campo de estudio.

 

[…]

 

ARTÍCULO 15. Naturaleza, definición y reglamentación de la práctica laboral. la práctica laboral es una actividad formativa desarrollada por un estudiante de programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores y educación superior de pregrado, durante un tiempo determinado, en un ambiente laboral real, con supervisión y sobre asuntos relacionados con su área de estudio o desempeño y su tipo de formación; para el cumplimiento de un requisito para culminar sus estudios u obtener un título que lo acreditará para el desempeño laboral.

 

Por tratarse de una actividad formativa, la práctica laboral no constituye relación de trabajo.

 

Parágrafo 1. las prácticas en relación docencia de servicio en el área de la salud, contrato de aprendizaje establecido en la ley 789 de 2002 y sus decretos reglamentarios, así como la judicatura, continuarán siendo reguladas por las disposiciones vigentes.

 

Parágrafo 2. la práctica laboral descrita en esta ley como requisito de culminación de estudios u obtención del título, puede darse en concurrencia con la formación teórica o al finalizar la misma.

 

Parágrafo 3. El Ministerio del Trabajo reglamentará en un plazo de seis (6) meses las prácticas laborales en los términos de la presente ley.

 

ARTÍCULO 16. Condiciones mínimas de la práctica laboral. las prácticas laborales, deberán cumplir con las siguientes condiciones mínimas:

 

a) Edad: En concordancia con lo establecido por el Código de la Infancia y la Adolescencia, las prácticas laborales no podrán ser realizadas por personas menores de quince (15) años de edad. En todo caso, los adolescentes entre los quince (15) y diecisiete (17) años de edad, requieren la respectiva autorización para tal fin, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.

 

b) Horario de la práctica: El horario de práctica laboral deberá permitir que el estudiante asista a las actividades formativas que la Institución de Educación disponga. En todo caso, el horario de la práctica laboral no podrá ser igualo superior a la jornada ordinaria y en todo caso a la máxima legal vigente.

 

c) Vinculación: Las prácticas laborales hacen parte de un proceso formativo en un entorno laboral real y en ellas participan tres sujetos: el estudiante, el escenario de práctica y la institución educativa.

 

Para la regulación de las relaciones de estos sujetos, se deberán celebrar acuerdos de voluntades por escrito, en los cuales se especifique como mínimo los siguientes aspectos: obligaciones de las tres partes, derechos de las tres partes, duración de la práctica laboral, lugar de desarrollo de la práctica, supervisión de la práctica laboral.

 

ARTÍCULO 17. Reporte de las plazas de práctica laboral en el Servicio Público de Empleo. Todos los empleadores están obligados a reportar sus plazas de práctica laboral al Servicio Público de Empleo.

 

ARTÍCULO 18. Mecanismos para la homologación de experiencia laboral. Modifíquese el Artículo 64 de la Ley 1429 de 2010, el cual quedará así:

 

"Artículo 64. Para los empleos que requieran título de profesional o tecnológico o técnico y experiencia, se podrá homologar la falta de experiencia por títulos adicionales obtenidos, bien sean en instituciones de educación superior o de educación para el trabajo y el desarrollo humano nacionales o internacionales convalidados. Será tenida en cuenta la experiencia laboral adquirida en prácticas laborales, contratos de aprendizaje, judicatura, relación docencia de servicio del sector salud, servicio social obligatorio o voluntariados." (negrillas y subrayas fuera del texto original)[29]

 

Actos administrativos a nivel nacional

 

Para reglamentar la materia de las prácticas laborales, el Ministerio del Trabajo expidió la resolución No. 3546 de 2018 que establece:

 

“Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de la presente resolución se adoptan las siguientes definiciones:

 

[…]

 

Entidad estatal: entidades y organismos de las ramas del poder público, órganos autónomos e independientes, organismos de control y los que conforman la organización electoral.

 

Escenario de práctica laboral: entidad privada o estatal que recibe al practicante para que realice actividades formativas relacionadas con su área de conocimiento, durante el tiempo determinado por el programa académico respectivo para el cumplimiento de la práctica laboral.

 

[…]

 

Artículo 4°. Características. Son elementos de las prácticas laborales los siguientes:

 

[…]

 

Con auxilio o gratuitas: los estudiantes en prácticas laborales, en caso de así pactarlo con su escenario de práctica, podrán recibir un auxilio de práctica que corresponda al menos con el cien por ciento (100%) de la cifra del salario mínimo mensual legal vigente. El auxilio se destina a apoyar al practicante en el desarrollo de su actividad formativa, el cual en ningún caso constituye salario.

 

[…]

 

Artículo 9°. Seguridad Social del practicante. En concordancia con lo establecido en la Sección 3 del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, los estudiantes en práctica laboral deberán contar con afiliación y cotización a riesgos laborales.

 

Parágrafo 1°. La afiliación al sistema de seguridad social de los estudiantes que hagan parte de los programas de incentivo para las prácticas laborales en el sector público financiadas por el Fosfec de que trata la Sección 7 del Capítulo 1 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, se realizará de conformidad con las normas contenidas en dicha sección.

 

[…]

 

Artículo 10. Reporte de plazas en el Servicio Público de Empleo. Tanto las entidades privadas como estatales, reportarán sus plazas de práctica laboral al Sistema de Información del Servicio Público de Empleo.

 

Parágrafo. La Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo regulará lo necesario para dar cumplimiento al presente artículo.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)[30]

 

Así pues, queda clara la habilitación legal para pagar las prácticas en función de la normatividad nacional y por disposición expresa del Ministerio del Trabajo, lo cual depende de la voluntad de la entidad que recibe al practicante, interpretación en la cual coincide el Ministerio de Educación que se pronunció mediante concepto con radicado 2015-ER-151093, en el que se afirma:

 

Esta Oficina, en el antecedente conceptual arriba citado, retomó el criterio que el Consejo de Estado en el cual la Corporación sostuvo (sic):

 

‘En efecto, una es la figura a la que se refiere el artículo 7º del Decreto 933 de 2003 denominada pasantía, que corresponde a una práctica estudiantil instituida como prerrequisito para la obtención de un título profesional, la cual constituye una materia más dentro de la carrera de que se trate y se regula por la normatividad que en materia de educación rija sobre el particular y otro, el contrato de aprendizaje, que se define como una forma especial de vinculación dentro del Derecho Laboral, sin subordinación y por un plazo no mayor a 2 años en la que una persona natural recibe formación teórica en una entidad de formación autorizada con el auspicio de una empresa patrocinadora que suministra los medios para que adquiera formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u ocupación dentro del manejo administrativo, operativo, comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades del patrocinador con exclusividad en las actividades propias del aprendizaje y el reconocimiento de un apoyo de sostenimiento que garantice el proceso de aprendizaje y el cual, en ningún caso, constituye salario.

 

Si bien las prácticas que dan lugar al contrato de aprendizaje se pueden dar con estudiantes universitarios, esto no significa que siempre que se trate de estudiantes universitarios se deba hablar de pasantías o que tratándose de ellos no se pueda hablar de contrato de aprendizaje.

 

[…]

 

más que una diferencia entre “práctica” y “pasantía”, lo que existen son dos tipos de prácticas: las que desarrollan estrictamente una asignatura dispuesta en el plan académico de la Institución respectiva (v.gr. pasantía); y las que se vinculan a una actividad laboral (v.gr. Contrato de aprendizaje).

 

[…]

 

Con el contrato de aprendizaje, aunque se trata de una figura especial que no es asimilable al contrato de trabajo, en sus particularidades y en sus finalidades, legislativamente su tratamiento se rige por el Derecho Laboral. En tanto que la pasantía es desarrollo de una actividad académica entre el estudiante y la Institución de Educación Superior (IES) en la cual está matriculado.

 

[…]

 

En el contrato de aprendizaje existe, en todos los eventos, un “apoyo de sostenimiento mensual” que no constituye salario. En la pasantía, según lo ha manifestado esta Oficina:

 

‘ …no existe ninguna obligación legal para hacerle algún tipo de pago al estudiante. Cosa distinta es, si la empresa que recibe al estudiante que hace la pasantía en sus instalaciones, le quiera hacer algún tipo de pago voluntariamente.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

En conclusión, no solo hay un mandato de optimización en la Constitución Política desarrollado por las leyes consistente en superar las condiciones de desempleo y precariedad del empleo juvenil, sino que hay una habilitación reglamentaria que establece la regla de que cada entidad puede, si a bien lo tiene, otorgar un auxilio de sostenimiento a sus practicantes en el marco de la actividad académica que estos desarrollan.

 

IV.           COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTA

 

El Concejo de Bogotá es competente para regular la materia en virtud de lo establecido en los numerales 1 y 24 del artículo 12 del Decreto-Ley 1421 de 1993:

 

“ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

 

1.                                                                           Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

[…]

 

            24.  Darse su propio reglamento”

 

V.                              IMPACTO FISCAL

 

El presente proyecto de Acuerdo genera los siguientes gastos:

 

 

Para efectos de cálculo se tienen en cuenta las siguientes consideraciones:

*Con base en el articulado propuesto, se sugiere un auxilio equivalente al 100% del SMMLV junto con ARL. Por lo cual no se tiene en cuenta auxilio de transporte ni factor prestacional, para dicho cálculo.

**Semestre: Seis (6) meses.

***Anual: Doce (12) meses.

****Base de inflación 4% promedio anual.

 

Los gastos descritos pueden ser asumidos desde:

 

·               Los Ingresos corrientes de libre destinación.

 

·               Los contemplados dentro del plan de inversiones del Plan de Desarrollo de la Alcaldía de Bogotá (2020-2023), con recursos que allí se destinen para programas, proyectos y planes de inversión. En aplicación de lo dispuesto por el CONPES D.C. 08 2019, en el que se contiene la “Política Publica Distrital de Juventud 2019–2030”.

 

Con base en lo dispuesto en el Artículo 7 de la Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, corresponde a la Secretaría Distrital de Hacienda, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Concejo Distrital, rendir su concepto frente a la consistencia de los gastos en los que se incurre con la aprobación del presente proyecto de Acuerdo.

 

Sobre el cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,  varios fallos de la Corte Constitucional, como la sentencia C-307 de 2004, reiterada por la sentencia C-502 de 2007, señalan que el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda (o el que haga sus veces en la entidad territorial). Dice textualmente la Sentencia 307:

 

“Las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país. De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada (...) Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las con-secuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.”

 

Atentamente,

 

 

HEIDY LORENA SÁNCHEZ BARRETO          ANA TERESA BERNAL

 

Concejala de Bogotá                                       Concejala de Bogotá

 

 

SUSANA MUHAMAD                                     

 

Concejala de Bogotá            

 

Proyecto de Acuerdo No.    de 2020

 

“Por medio del cual se establece una política de dignificación de las prácticas laborales en el Concejo de Bogotá”

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

 

en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confieren los numerales 1 y 24 del artículo 12 del Decreto-Ley 1421 de 1993.

ACUERDA

 

ARTÍCULO 1. La Mesa Directiva del Concejo de Bogotá establecerá una política de dignificación de las prácticas laborales en la corporación teniendo en cuenta los siguientes lineamientos:

 

a)             La selección de los practicantes se realizará mediante un proceso de convocatoria pública que se reportará al sistema de información del servicio público de empleo o el que haga sus veces en el distrito capital.

b)         Se asignará máximo tres (3) de los practicantes seleccionados a cada concejal, de acuerdo con los perfiles solicitados por cada uno de ellos.

c)         Como mínimo, uno de los tres practicantes asignados a cada concejal debe ser mujer.

d)            Para dar aplicación a las disposiciones del presente acuerdo, se modificará el Procedimiento de prácticas profesionales del Concejo de Bogotá.

e)             El Concejo de Bogotá otorgará a todas las personas que hagan su práctica laboral en la entidad un auxilio de sostenimiento equivalente al cien por ciento (100%) de un salario mínimo legal mensual vigente y serán afiliadas al sistema de riesgos laborales.

 

ARTICULO 2. El auxilio de sostenimiento que se destina a apoyar al practicante en ningún caso constituye salario.

 

ARTÍCULO 3. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.