RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO N° 260 DE 2020

 

Ver Acuerdo Distrital 805 de 2021 Concejo de Bogotá, D.C.

 

POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EL SISTEMA PÚBLICO DISTRITAL DE PRÁCTICAS Y PASANTÍAS DE BOGOTA D.C Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

 

1.             OBJETO DEL PROYECTO

 

Este proyecto tiene como objetivo crear el Sistema Público Distrital de Prácticas y Pasantías de Bogotá D.C a través del cual se otorgarán plazas para la realización de prácticas remuneradas en las entidades del Distrito Capital. De esta manera, se pretende remunerar a través de un auxilio de sostenimiento a las y los jóvenes que deseen hacer sus prácticas en las entidades del Distrito y de igual forma dar la oportunidad de conocer y ser parte del servicio público a los jóvenes que adelanten esta asignatura ya sea como prerrequisito de grado u otra modalidad que haga parte del pensum en cualquier programa de formación técnica, tecnológica o profesional 

 

2.             EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

a.             Justificación del proyecto

 

La juventud no es un concepto homogéneo. Según el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil de Colombia (Ley 1622 de 2013) es joven toda persona entre 14 y 28 años cumplidos en proceso de consolidación de su autonomía intelectual, física, moral, económica, social y cultural que hace parte de una comunidad política y en ese sentido ejerce su ciudadanía.

 

Para el caso de Bogotá, el 24% de la ciudadanía bogotana es joven, es decir más de dos millones de jóvenes representan el motor social y económico de la capital, ubicados con mayor presencia en las localidades de Suba (16%), Kennedy (15%) y Bosa, Ciudad Bolívar y Engativá cada una con 10%; sin olvidar que en Bogotá habitan 70.237 jóvenes víctimas del conflicto armado en un rango de edad entre los 18 y 28 años, que corresponden al 20% del total de víctimas en la ciudad. No obstante, hay múltiples dificultades que limitan el desarrollo integral de esta población, barreras de acceso a la educación superior y falta de oportunidades laborales.

La tasa de desempleo de la juventud es mayor a la tasa de desempleo general en Bogotá, lo que refleja la problemática que tienen los jóvenes de acceder al mercado laboral.

 

Fuente: DANE. Elaboración propia^[1]

 

Actualmente en Bogotá la población de jóvenes en edad de trabajar -entre los 14 y 28 años- es constituida por 2.047.000 jóvenes de los cuales a diciembre de 2019 el 64.2% (Tasa Global de Participación TGP) son población económicamente activa, es decir, trabajan o están en búsqueda de trabajar.

 

La Tasa de ocupación (TO) fue del 52.2% y la tasa de desempleo es del 18.6%, es decir personas sin empleo en la semana de referencia y se encuentran en búsqueda.

Fuente: DANE. Elaboración propia

 

La problemática aumenta gracias a la brecha en la tasa de ocupación juvenil entre hombres y mujeres; la tasa de desempleo juvenil en 2019 de hombres es del 12.3% y de mujeres 21.1% lo que evidencia una brecha de desigualdad de género en el empleo juvenil a nivel nacional del 8.8%. 

 

Fuente: DANE. Elaboración propia

Del mismo modo, en cuanto a la informalidad juvenil, de acuerdo al Documento de Trabajo no. 71 de la Universidad de los Andes denominado Estado del arte de la investigación sobre juventud en Colombia (2019) “mientras 80 % de los universitarios consiguen un trabajo en el primer año después de graduarse, esta cifra es de 65 % para quienes terminan carreras tecnológicas y de 30 % para técnicos (ver el Conpes 173 de 2014) lo que deja en evidencia una problemática actual en cuanto al acceso al empleo por los jóvenes, especialmente quienes no tienen título universitario. Así mismo, la tasa de informalidad es preocupante, de acuerdo a la OCDE, CEPAL y CAF (2017) el 48 % de los jóvenes que trabajaban en Colombia tenían un empleo informal. Esta cifra alcanzaba un nivel de 95 % y 83 % para los jóvenes que vivían en pobreza extrema y en pobreza respectivamente, frente a un 30 % para los jóvenes de clase media, esto evidencia el riesgo a los cuales se encuentran expuestos los jóvenes dado que no acceden al sistema de seguridad social ni tampoco es posible garantizarles un ingreso fijo.

 

Con lo anterior se evidencia que el problema del desempleo juvenil en Bogotá es causado por múltiples barreas de acceso. De acuerdo al informe de la OIT (2015) sobre la informalidad juvenil, las barreras al acceso al empleo por parte de la juventud mayormente evidenciadas son las de no contar con la experiencia laboral necesaria (40,8 % respondieron esto), por no cumplir los requisitos del trabajo que desean (16,8 %), o simplemente por falta de puestos de trabajo (14,3 %).  Así las cosas, los jóvenes colombianos se enfrentan a la poca orientación laboral, ofertas de trabajo no compaginadas con los títulos obtenidos y una regulación rígida y con pocos incitativos para la creación de programas de prácticas y pasantías.

 

Al respecto, la veeduría distrital (2019)^[2] señala la necesidad de mejorar  la interconexión entre instituciones educativas y empresas e instituciones públicas y privadas para transformar las prácticas y pasantías en una experiencia profesional de enseñanza para el  primer empleo, mejorando las competencias de los jóvenes y su orientación vocacional.

 

En términos de Pobreza, según el Boletín técnico regional del DANE, en Bogotá para el 2018 el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional en cabeceras fue 4,3% y en los centros poblados y rural disperso de 19,2%.

 

Las mayores privaciones por hogar en Bogotá D.C que afectan la pobreza multimodal se reflejan en los indicadores: trabajo informal con un 52,8%, rezago escolar con un 22,3% y bajo logro educativo con 19,1%. Estas variables, plenamente relacionadas con la exposición anteriormente realizada sobre el desempleo juvenil, empeorando en las localidades con población rural dispersa joven.   

 

Este escenario no es indiferente a las estrategias del Gobierno Nacional, el cual presenta el Programa Estado Joven como estrategia para facilitar la transición del momento de aprendizaje al mercado laboral por parte de los jóvenes. El programa se implementa a través de prácticas y pasantías remuneradas con un auxilio de un salario mínimo mensual y el aseguramiento en los sistemas de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales. El programa cuenta con un total aproximado de 2000 cupos de prácticas para estudiantes entre los 18 y 28 años en los niveles universitario, tecnológico y técnico profesional por un periodo de 5 meses.

 

Así las cosas, siguiendo los indicadores, las recomendaciones y los antecedentes de ejecución del programa Estado Joven, la creación de un sistema de prácticas distrital se presenta como una alternativa de política ante la problemática y las necesidades de intervención inminente, pensando en la remuneración efectiva del trabajo, incluso bajo condiciones académicas, para mejorar la calidad de vida de los jóvenes bogotanos.

 

b.             Sustento Jurídico

 

             Contexto normativo de las prácticas en Colombia

 

Las prácticas, que conciernen a este proyecto, se han definido por parte del Viceministerio de Educación de la siguiente manera: “la práctica o actividad requisito para culminar estudios u obtener el título, es aquella que se encuentra establecida como tal en el plan de estudios del programa” de tal manera que constituye una relación estrictamente académica y que impone la Institución de Educación Superior en ejercicio de la autonomía universitaria establecida en el artículo 69 de la Carta Política.

 

Si bien es cierto, sobre la materia no han existido muchas normas del orden nacional o distrital que defina con suficiencia lo que ha de entenderse como una práctica o pasantía, se ha tomado como referencia el Decreto 1072 de 2015, en su artículo 2.2.6.3.7., que compilo el Decreto 933 de 2003 en su artículo 7, relativo al “Contrato de Aprendizaje” y que dice lo siguiente:

 

“No constituyen contratos de aprendizaje las siguientes prácticas educativas o de programas sociales o comunitarios:

 

1.             Las actividades desarrolladas por los estudiantes universitarios a través de convenios suscritos con las instituciones de educación superior en calidad de pasantías que sean prerrequisito para la obtención del título correspondiente.”

 

Por otro lado, la ley 1780 de 2016 defina la practica laboral como:

 

“actividad formativa desarrollada por un estudiante de programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores y educación superior de pregrado, durante un tiempo determinado, en un ambiente laboral real, con supervisión y sobre asuntos relacionados con su área de estudio o desempeño y su tipo de formación; para el cumplimiento de un requisito para culminar sus estudios u obtener un título que lo acreditará para el desempeño laboral”

 

Sobre este punto, bastante son las dudas que surgen en relación al término “pasantía”, “practica” y “contrato de aprendizaje”, que nos es necesario abordar para dar claridad sobre el objeto del proyecto y el alcance de sus disposiciones.

 

En primer lugar, es importante referir que figuras no son parte del ámbito regulatorio del proyecto de acuerdo, como el contrato de aprendizaje, regulado por el decreto 933 de 2003 que lo define de la siguiente manera:

“El contrato de aprendizaje es una forma especial de vinculación dentro del Derecho Laboral, sin subordinación y por un plazo no mayor a dos (2) años en la que una persona natural recibe formación teórica en una entidad de formación autorizada con el auspicio de una empresa patrocinadora que suministra los medios para que adquiera formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u ocupación dentro del manejo administrativo, operativo, comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades del patrocinador con exclusividad en las actividades propias del aprendizaje y el reconocimiento de un apoyo de sostenimiento que garantice el proceso de aprendizaje y el cual, en ningún caso, constituye salario.”

 

Esta modalidad es la que más se acerca a la legislación laboral, dejando claridad, por supuesto, que bajo ninguna circunstancia es constitutiva de un contrato de trabajo sino más bien de una figura de menor envergadura, sujeta de igual forma a varias disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo. Por tal motivo, esta modalidad de aprendizaje, está por fuera del objeto de nuestro proyecto, que busca regular únicamente las relaciones entre quienes adelantan sus prácticas como opción de grado o asignatura en el Distrito Capital como parte de su pensum académico.

 

En este sentido, son las practicas que se adelantan como prerrequisito para el grado o asignatura dentro del plan de estudios las que ocupan el objeto y determinan el alcance del presente proyecto de Acuerdo Distrital dentro de las cuales se encuentran las pasantías o aquellas con cualquier otra denominación (practica laboral, profesional, etc) que a disposición de la universidad se determine y que hacen parte del pensum como materia de carácter teórico – práctico o tan solo practico.

 

Sobre este tipo de prácticas, es necesario resaltar que, al tratarse de una relación estrictamente académica, no hay lugar, salvo contadas excepciones, a reconocimiento o remuneración alguna menos aun constitutiva de salario. Sin embargo, no existe ningún impedimento legal para que esta corporación ordene el pago de un auxilio de sostenimiento sin que por ello se afecte la naturaleza jurídica de la vinculación[3]. El ministerio de educación en concepto del año 2015, sostuvo lo siguiente:

 

“no existe ninguna obligación legal para hacerle algún tipo de pago al estudiante. Cosa distinta es, si la empresa que recibe al estudiante que hace la Pasantía en sus instalaciones, le quiera hacer algún tipo de pago voluntariamente”

 

Sobre el particular, son varios los actos administrativos o resoluciones internas regulando lo atinente a la realización de prácticas al interior de las entidades, como el Ministerio de Salud y Protección Social que aborda lo concerniente a las prácticas laborales en Resolución 905 de 2012 y que sirven como referencia para las definiciones que hoy nos ocupan pero que no imponen limitación alguna al objeto de este proyecto.

 

             Constitución Política y Ley 1622 de 2013

 

La Constitución Política, además de las disposiciones en materia de autonomía universitaria, también contiene una serie de obligaciones relativas a la mejora de la calidad de vida de las personas que habitan el territorio nacional. Por ello, en su artículo 53 establece la “remuneración mínima vital y móvil”, conforme a los compromisos internacionales en la materia que establecen obligaciones para hacer efectivos los derechos sociales, económicos y culturales, que hoy, justifican la necesidad de remunerar este tipo de prácticas.

 

Sostiene el PIDESC, en su artículo 2, numeral 1:

 

“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.”

 

Por otro lado, el Estatuto de Ciudadanía Juvenil, ley 1066 de 2013 establece en el numeral 15, del artículo 4:

 

“Progresividad. El Estado con apoyo de la sociedad civil, deberá de manera gradual y progresiva adoptar e implementar las acciones y mecanismos, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.”

 

De igual, conforme a lo anterior sostiene en su artículo 5:

“Ciudadanía Juvenil Social. Hace referencia al ejercicio de una serie de derechos y deberes que posibilitan la participación de las y los jóvenes en los ámbitos sociales, económicos, ambientales y culturales de su comunidad.”

 

De este modo, el Estado no solo está habilitado, sino que está en la obligación de poner en marchar medidas de derecho interno para hacer efectivos los derechos reconocidos no solo en instrumentos internacionales sino también en el ordenamiento constitucional. Teniendo en cuenta de que son en su mayoría jóvenes los que tienen que adelantar prácticas como requisito de grado, se asumen otro tipo de obligaciones, como las ya expuestas en el Estatuto de Ciudadanía Juvenil.

 

3.             COMPETENCIA

 

El Decreto Ley 1421 expresa en el artículo 12, numeral 1, lo siguiente:

 

“Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

 

1.                      Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

(…)

 

25. Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes

 

4.             IMPACTO FISCAL

 

El artículo Séptimo de la ley 819 de 2003 ordenó lo siguiente:

 

"Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”

 

Frente a ello, es pertinente manifestar los gastos que se generan con el siguiente proyecto: 

 

 

 

Notas:

 

1.             Tasa ARL riesgo 1 del 0.522%

 

2.             La proyección de inflación será del 4%, de acuerdo con el pronóstico de Fedesarrollo. 

 

De acuerdo a lo anterior, los gastos del presente proyecto se entenderán incluidos en el Plan de inversiones del Plan de desarrollo de la Alcaldía de Bogotá (2020-2023), así como en los presupuestos y en el Plan Operativo Anual de Inversión de las entidades competentes. También los gastos pueden ser financiados por medio de los ingresos corrientes de libre destinación.

 

Cabe mencionar, que la Corte Constitucional en la Sentencia C-911 de 2007, puntualiza que el impacto fiscal de las normas, no puede convertirse en una barrera, para que las corporaciones públicas ejerzan su función legislativa y normativa, afirmando:

 

“En la realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo”.

 

“(…) Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían para la actividad legislativa del Congreso de la República conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda”.

 

Cordialmente,

 

JULIAN DAVID RODRIGUEZ SASTOQUE

Concejal de Bogotá D.C

Partido Alianza Verde

 

PROYECTO DE ACUERDO N° ____ DE 2020

 

“POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EL SISTEMA PUBLICO DISTRITAL DE PRACTICAS Y PASANTIAS EN BOGOTÁ D.C Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

 

ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Crease el Sistema Público Distrital de Prácticas y Pasantías de Bogotá D.C a través del cual se otorgarán plazas para la realización de prácticas remuneradas en las entidades del Distrito Bogotá.

 

ARTÍCULO SEGUNDO. PLAZAS PARA REALIZACION DE PRACTICANTE EN ENTIDADES PUBLICAS. Toda entidad del Distrito Capital adscrita, vinculada, secretaria del orden distrital y alcaldías locales habilitarán plazas para la realización de prácticas de cualquier programa de formación técnica, tecnológica y profesional a través de convenios marco celebrados con instituciones de educación superior debidamente reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional.

 

PARAGRAFO 1. El termino de duración de las practicas no podrá ser superior a 6 meses y podrán realizarse en dos modalidades: medio tiempo o tiempo completo, conforme lo disponga la Institución de Educación Superior.

 

PARAGRAFO 2. El Distrito ofrecerá 1000 plazas semestrales para pasantes y practicantes.

 

ARTÌCULO TERCERO. APOYO SOSTENIMIENTO PASANTES Y PRACTICANTES. Los pasantes y practicantes tendrán derecho a un apoyo de sostenimiento mensual en la entidad pública donde realicen sus prácticas que tendrá como parámetro - y no podrá ser inferior- el Salario Mínimo Legal Mensual Vigente de manera proporcional al tiempo laborado.

 

ARTICULO CUARTO. VINCULACION PARTICIPATIVA Y MERITOCRATICA. La vinculación de los practicantes a las entidades del Distrito se hará a través de un proceso participativo y meritocrático que estará a cargo de cada una de las entidades a través de sus oficinas de talento humano o a quien corresponda según el caso.

 

La designación se hará de forma paritaria entre hombre y mujeres.

 

ARTÍCULO QUINTO. COORDINACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA. La coordinación y organización del Sistema Público Distrital de Practicas corresponderá a la Secretaria Distrital de Educación en lo relativo a la administración y disposición de recursos para el Sistema y a la Secretaria de Gobierno como responsable del acompañamiento y gestión interinstitucional.

 

ARTICULO SEXTO. REGLAMENTACIÓN. El Alcalde Mayor de Bogotá dentro de los 3 meses siguientes a la publicación del presente acuerdo reglamentara lo pertinente al proceso de implementación, ejecución y evaluación del Sistema Público Distrital de Practicas del Distrito.

 

Cada cuatrienio, la Administración Distrital podrá reformar y/o aumentar el número de plazas ofertadas para realizar las prácticas o pasantías, que no podrán ser menor a las 1000 semestrales establecidas en el presente acuerdo.

ARTÍCULO SEPTIMO. VIGENCIA. El presente acuerdo entrará a regir a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE