RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202316920 DE 2023

 

(Agosto 25)

 

Bogotá D.C.

 

Señor(a):

 

SANDRA TIBAMOSCA VILLAMARIN

 

SECRETARIA DISTRITAL DEL HABITAT

 

Dirección Electrónica: ventanilladecorrespondencia@habitatbogota.gov.co

 

BOGOTÁ, D.C.

 

Asunto: Vigencia del Decreto Distrital Decreto Distrital 166 de 2014

 

Referenciado: 1-2023-15109

 

Radicado: 2-2023-16920

 

Respetada doctora Sandra:

 

Esta Dirección recibió la comunicación sobre la vigencia del Decreto Distrital 166 de 2014 “Por medio del cual se modifica el Decreto 539 de 2012 y se adoptan medidas para incorporar el enfoque diferencial en la política de vivienda distrital en relación con comunidades indígenas víctimas del conflicto armado”, a la cual se da respuesta conforme a la competencia prevista en el numeral 13 del artículo Decreto Distrital 326(sic) de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, que señala que a la Dirección Distrital de Política Jurídica le corresponde “Analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, conforme al procedimiento que la Secretaría Jurídica Distrital determine”.

 

1. Antecedentes.

 

A través de la radicación 3-2023-7385 la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos traslada la comunicación 2-2023-59635 de la Secretaría Distrital del Hábitat (Rad. 1-2023-15109 SJD), quien solicita un pronunciamiento jurídico distrital, que unifique los conceptos emitidos por dicha entidad y la Caja de la Vivienda Popular, con el objeto de determinar si el Decreto 166 de 2014 está vigente conforme a su régimen de transición, o si los hechos que se cuestionan consolidaron una situación jurídica en vigencia del mismo.

 

En particular se solicita dar respuesta a los siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Si el Decreto Distrital 166 de 2014 se encuentra vigente por transición conforme al régimen previsto en el artículo 37 del Decreto 623 de 2016 y normas posteriores?, o ¿si por el contrario el referido decreto perdió su vigencia por derogatoria expresa, y nos encontramos frente a una situaciónjurídica consolidada bajo unas condiciones dadas durante la vigencia del mencionado Decreto, en favor de las comunidades indígenas involucradas?

 

2. Teniendo en cuenta la condición normativa de conceder la relocalización transitoria hasta tanto se otorgue o conceda la solución definitiva a los hogares beneficiarios de la medida transitoria que fue objeto de aplicación conforme al artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014 ¿podría cumplirse con la solución definitiva a través de cualquiera de las ofertas institucionales del Distrito para soluciones habitacionales, en el marco de sus programas y proyectos para el agotamiento del contenido normativo del referido artículo 8 y finalizar la ayuda de relocalización transitoria?”.

 

Es importante señalar que la petición tiene como origen el compromiso de la Caja de la Vivienda Popular que estableció en el marco de la autoría realizada por la Contraloría Distrital, como “plan de mejora”: “Realizar la solicitud de concepto a la Secretaría Jurídica Distrital, para qué dé claridad sobre el sustento normativo que permita entregar la ayuda de Relocalización Transitoria a la comunidad indígena, determinada en el Decreto Distrital 166 de 2014”. 

 

2. Posición Jurídica de las entidades

 

2.1. Oficina Jurídica de la Caja de Vivienda Popular

 

La Caja de Vivienda Popular mediante el oficio 2023120000097751 presenta una cronología de las actividades realizadas en el marco del Decreto Distrital 166 de 2014. Señala que dicha norma fue derogada expresamente por el Decreto Distrital 623 de 2016, que a su vez estableció en el artículo 37 un régimen de transición, el cual fue modificado por el artículo 14 del Decreto Distrital 324 de 2018, régimen que fue derogado por el artículo 36, Decreto Distrital 145 de 2021, que mantuvo en el artículo 35 un régimen de transición.

 

Señala que con base en el mandato del régimen de transición se continuó con la asignación de la Ayuda de Relocalización Transitoria a las familias indígenas, aplicando disposiciones internas - artículo 5 de la Resolución 1139 de 2022 - y aplicando los mandatos constitucionales relacionados con la protección a la población que goza de protección constitucional; en los casos en los cuales las familias indígenas desplazadas no gozan de una solución definitiva por cuenta de las entidades del orden Nacional y/o Distrital.

 

2.2. Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital del Hábitat

 

La dependencia analiza la vigencia del artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014 y se aparta de la postura de la CVP relacionada con el hecho que se plantee que el Decreto Distrital 166 de 2014 esté vigente por la transición otorgada por el artículo 37 del Decreto 623 de 2016, en tanto este se refirió exclusivamente a subsidios y no a la ayuda de relocalización transitoria reglada por el entonces Decreto Distrital 255 de 2013 y modificado por el Decreto Distrital 330 de 2020. 

 

Para la Secretaría Distrital del Hábitat en todo caso el artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014 configuró una situación jurídica consolidada para las familias de las comunidades indígenas objeto de atención de la Caja de Vivienda, y concluye que:

 

“6.1. Durante la vigencia del artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014 se configuró una situación jurídica consolidada para las familias de las comunidades indígenas objeto de atención de la Caja de la Vivienda Popular; en tanto, se dieron unas condiciones particulares con el concepto emitido por la Secretaría Distrital de Salud y el otorgamiento de la ayuda de relocalización transitoria por parte de la Caja de la Vivienda Popular en aplicación de la medida de emergencia, cuya aplicación está sujeta a una temporalidad, que no está referida a la derogatoria del referido decreto, situación que difiere del régimen de transición establecido por el Decreto Distrital 623 de 2016.

 

6.2. La temporalidad de la ayuda de relocalización transitoria quedó condicionada a que se ofrezca a los hogares una solución definitiva, que contribuya a superar la situación de hecho que originó la medida de emergencia para las familias de comunidades indígenas, relacionadas con las condiciones de habitabilidad identificadas entre los años 2014 y 2015, de tal manera que no se agotó el contenido normativo previsto en el artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014.

 

6.3. Este tipo de medidas de emergencia que tienen el carácter de transitorio, no se pueden convertir en permanentes e indefinidas en el tiempo; sin embargo, el Decreto Distrital 166 de 2014 no reguló la forma en que se podría atender la solución definitiva para las comunidades indígenas ni definió la acción específica.

 

6.4. Por lo anterior, sin perjuicio de la derogatoria del Decreto Distrital 166 de 2014, al existir una situación jurídica consolidada, la Caja de la Vivienda Popular está llamada a cumplir con la ayuda de relocalización transitoria de las familias que conforman las comunidades indígenas; toda vez que, no se acredita que se haya propuesto u ofertado a los hogares una solución definitiva que permita agotar el contenido normativo del artículo 8 del Decreto Distrital 166 de 2014. (…)”

 

3. Sobre la pérdida de vigencia de las normas

 

La pérdida de vigencia de una norma engloba la totalidad de los eventos de pérdida de ejecutoriedad, tales como el decaimiento, la nulidad, el cumplimiento de la condición resolutoria, la derogatoria o la revocatoria directa del acto.

 

La ejecución obligatoria de un acto administrativo puede suspenderse o impedirse por tres vías, a saber: (i) judicial, cuando es suspendido provisionalmente o anulado por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) administrativa, cuando la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior, lo que es conocido como la revocatoria directa del acto administrativo (artículo 93 de la Ley 1437 de 2011) o; (iii) automáticamente, cuando se presenten las causales 2, 3, 4 y 5 previstas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011:

 

“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia”.

 

Frente a la derogación la Corte Constitucional en Sentencia C-901 del 30 de noviembre de 2011 señaló:

 

“La derogación tiene como función “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”, que no se fundamenta en un cuestionamiento sobre la validez de las normas, por ejemplo, cuando es declarada inexequible, “sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso. Así la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”. 

 

Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-229 del 21 de abril de 2015 examinó la constitucionalidad de los artículos 71 y 72 del Código Civil, que contemplan la figura de la derogación clasificándola en expresa, tácita y orgánica señalando que:

 

“(…) la derogación de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería (…)

 

Así mismo, es necesario resaltar que los actos administrativos nacen a la vida jurídica en procura de lograr un objetivo y una finalidad, su existencia está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. Se concluye entonces, que la eficacia del acto comporta elementos de hecho y de derecho y el momento histórico de su expedición, pero dicha eficacia puede verse afectada, cuando quiera que varíen o desaparezcan los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a la expedición del Acto Administrativo.

 

Igualmente, aunque exista una derogatoria expresa, puede suceder que la disposición siga produciendo efectos jurídicos que nacen durante la vigencia de una norma, lo que cual implica que se mantenga su aplicabilidad en virtud del principio de ultractividad de las normas “que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc.”^[1].

 

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia T-110 de 2011 define la ultractividad como aquella “situación en la que una norma sigue produciendo efectos jurídicos después de haber sido derogada. Estos efectos se dan de manera concurrente con los efectos de la ley derogatoria, pero sólo frente a ciertas situaciones que se consolidaron jurídicamente a partir de lo contenido en la norma derogada mientras estuvo vigente. El efecto ultractivo es la consecuencia de la irretroactividad, y por ello se fundamenta también en el respeto que nuestro orden jurídico garantiza a las situaciones jurídicas consolidadas, respecto de los efectos de normas nuevas”.

 

Finalmente, para el análisis del efecto jurídico de un acto, se requiere revisar tanto las situaciones concretas generadas, los derechos y obligaciones para quienes son destinatarios, y la temporalidad de la producción de los efectos, dado que como lo manifiesta la Secretaría Distrital del Hábitat no se pueden convertir en permanentes e indefinidas en el tiempo.

 

4. Decreto Distrital 166 de 2014

 

EL Decreto Distrital 166 de 2014, “Por medio del cual se modifica el Decreto 539 de 2012 y se adoptan medidas para incorporar el enfoque diferencial en la política de vivienda distrital en relación con comunidades indígenas víctimas del conflicto armado”, creó un sistema de asignación de subsidios de vivienda para las comunidades indígenas víctimas de desplazamiento forzado y que tienen la intención de conservar su condición étnico cultural a partir de la convivencia colectiva.  Asimismo, se observa en las consideraciones del decreto que “ante la imposibilidad del inmediato retorno o reubicación de las comunidades que enfrentan dichas condiciones, y en virtud el riesgo sanitario en que se encuentran, se hace necesario tomar medidas tendientes a su reubicación transitoria y hasta tanto se obtenga una solución habitacional definitiva.” (Subraya fuera de texto).

 

En tal sentido, el artículo 8º de la citada disposición estableció “8. En los casos en los cuales se identifiquen comunidades indígenas que presenten condiciones de habitabilidad graves e inadecuadas tales como altos niveles de hacinamiento y malas condiciones físicas de la vivienda, que puedan representar un riesgo inminente para la salud y la vida de sus habitantes y/o el incremento del riesgo de transmisión de enfermedades de alto impacto, la Caja de la Vivienda Popular, sin perjuicio de que otra entidad como el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -IDIGER- en el marco de sus competencias pueda realizarlo, previo concepto de la Secretaría Distrital de Salud y de la realización de los censos correspondientes, procederá a realizar la reubicación transitoria de manera concertada con la comunidad mientras se logra encontrar una solución definitiva”. (Subraya fuera de texto).

 

Igualmente, el artículo 9º señaló que “Las viviendas de propiedad de integrantes de comunidades indígenas en las que residan sus comunidades y que no cuenten con condiciones adecuadas de habitabilidad y presenten condiciones como las indicadas en el artículo 8 de este decreto podrán ser beneficiadas del subsidio distrital de vivienda en la modalidad de mejoramiento”. (Subraya fuera de texto).

 

Como lo expresaron las dos entidades, el Decreto Distrital 166 de 2014 fue derogado de manera expresa por el Decreto Distrital 623 de 2016 “Por el cual se establece el Programa Integral de Vivienda Efectiva y se dictan otras medidas para la generación de vivienda nueva y el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y estructurales de las viviendas y se dictan otras disposiciones”, situación que se constata en la revisión del sistema de información jurídico Régimen Legal.

 

Los artículos 8 y 9 de la citada disposición estableció las siguientes premisas:

 

a) La reubicación transitoria de la comunidad por parte de la Caja de la Vivienda Popular por la existencia de condiciones de habitabilidad graves e inadecuadas, que involucre, altos niveles de hacinamiento y malas condiciones físicas de la vivienda, que puedan representar un riesgo inminente para la salud y la vida de sus habitantes y/o el incremento del riesgo de transmisión de enfermedades de alto impacto,

 

b) Otorgamiento de beneficios al subsidio distrital de vivienda en la modalidad de mejoramiento; supeditando tal situación, a logra encontrar una solución definitiva,

 

Ahora bien, en consideración al análisis realizado por las entidades distritales y dada la expedición de los decretos Decreto Distrital 623 de 2016, 324 de 2018 y 145 de 2021 que establecieron un régimen de transición, es pertinente analizar el alcance de las disposiciones.

 

 

 

De las disposiciones previamente transcritas relacionadas con el régimen de transición y las disposiciones del decreto 166 de 2014 y realizando una interpretación sistemática y amplia de las normas, se tiene que el decreto 166 determinó por una parte que la reubicación transitoria se realizaba en tanto se podía acceder a una solución definitiva de vivienda para la comunidad, y que la misma se hacía en el marco de las competencias propias de la Caja de Vivienda, no reguladas en el citado decreto por ser propias de la misión y funciones de la citada entidad, en consonancia con lo anterior, el régimen de transición hace extensivo los efectos, a la aplicación de subsidios, y a las demás disposiciones que modificaron las normas de los decretos derogados, relativas a vivienda. Esto en el entendido que el Decreto Distrital 166 de 2014 incorporó nuevas situaciones para garantizar los derechos de la población indígena y los desarrollos jurisprudenciales establecidos.

 

En tal sentido, se considera que el decreto distrital 166 en lo que se refiere a la reubicación transitoria hasta que se logra encontrar una situación definitiva prevista en el artículo 8, se encuentra vigente por transición conforme al régimen previsto en el artículo 37 del Decreto 623 de 2016 y normas posteriores.  Aclarando que los otorgamientos de cada una de las medidas deberán regirse por las normas específicas dadas para la materia, y los reglamentos técnicos que expidan la Caja de Vivienda Popular y la Secretaría Distrital del Hábitat.

 

Ahora bien, la anterior premisa no significa que la aplicación perviva de manera indefinida, dado que la misma disposición prevea que “mientras se logra encontrar una solución definitiva”, por lo que se debe determinar en cada caso concreto si la situación se superó de forma definitiva en los casos que se han identificado, y por las condiciones que inicialmente se generaron.

 

Conclusión

 

En consecuencia, frente a la vigencia se considera que el Decreto Distrital 166 de 2014 a pesar de la derogatoria expresa las disposiciones el artículo 8 mantiene vigentes los efectos por transición conforme al régimen previsto en el artículo 37 del Decreto 623 de 2016 y normas posteriores, conforme a lo analizado anteriormente realizado.  

 

En lo que se refiere a la pregunta No. 2 relacionan con las formas en la que se pueda cumplir la solución definitiva a la que se refiere el decreto distrital 166 de 2014, se considera que tal análisis excede las competencias de esta Dirección, por cuanto la definición de transitorio o definitivo es una atribución de la Secretaría Distrital del Hábitat en virtud de lo establecido en los literales h) y j) el artículo 3 del Decreto Distrital 121 de 2018(sic) que estipulan: “h. Coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana” e “i) Diseñar la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos, con base en los recursos del Sistema General de Participaciones y otros recursos de financiación definidos en la Ley 142 de 1994, sus reglamentaciones y demás normas concordantes”.

 

Atentamente,

ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO

 

DIRECTOR DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

 

Copia:

CAJA DE VIVIENDA POPULAR - CVP - SERGIO ALVENIX FORERO REYES - sforeror@cajaviviendapopular.gov.co

Anexos Electrónicos: 0

Proyectó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Revisó: ZULMA ROJAS SUAREZ-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Aprobó: ANDRES FELIPE CORTES RESTREPO-DIRECCION DISTRITAL DE POLITICA JURIDICA

Nota: Ver norma original en Anexos.