RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Proyecto de Acuerdo 371 de 2016
Ver Acuerdo Distrital 647 de 2016 Concejo de Bogotá, D.C.
"Por el cual se autoriza a la Secretaría de Educación del Distrito para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales para el período 2017 - 2026”
Honorables Concejales:
De conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 714 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital y en el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, la Administración Distrital presenta a consideración del Concejo de Bogotá un Proyecto de Acuerdo "Por el cual se autoriza a la Secretaría de Educación del Distrito para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales para el período 2017 -2026”
Como es de su conocimiento, el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016 - 2020 adoptado por el Acuerdo Distrital 645 del 9 de junio de 2016, tiene como objetivo general: “(…) propiciar el desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la ciudad, para alcanzar la felicidad de todos en su condición de individuos, miembros de familia y de la sociedad. El propósito es aprovechar el momento histórico para reorientar el desarrollo de la ciudad, teniendo en cuenta que enfrentamos una oportunidad única para transformar la dinámica de crecimiento de Bogotá y hacerla una ciudad distinta y mejor. Así se recuperará la autoestima ciudadana y la ciudad se transformará en un escenario para incrementar el bienestar de sus habitantes y será reflejo de la confianza ciudadana en la capacidad de ser mejores y vivir mejor.”
El Plan se estructura en tres pilares: i) Igualdad de calidad de vida ii) Democracia Urbana iii) Construcción de comunidad y cultura ciudadana, y cuatro ejes transversales: i) Un nuevo ordenamiento territorial ii) Calidad de vida urbana que promueva el desarrollo económico basado en el conocimiento iii) sostenibilidad ambiental basada en la eficiencia energética y el crecimiento compacto de la ciudad iv) gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia.
En el Pilar 1, Igualdad de calidad de vida, artículos 14 y 15, se establecen dos programas fundamentales para el sector educativo:
“Artículo 14 Calidad educativa para todos. El objetivo de este programa es garantizar el derecho a una educación de calidad que brinde oportunidades de aprendizaje para la vida y ofrezca a todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes de la ciudad, igualdad en las condiciones de acceso y permanencia, para lo cual el avance en la implementación de la jornada única será fundamental. De esta manera, a lo largo del proceso educativo se desarrollarán las competencias básicas, ciudadanas y socioemocionales que contribuirán a la formación de ciudadanos más felices, forjadores de cultura ciudadana, responsables con entorno y protagonistas del progreso y desarrollo de la ciudad.
De igual forma y reconociendo que también son factores asociados a la calidad la construcción, mantenimiento y dotación de colegios, la alimentación y el transporte escolar, se creará el programa Inclusión Educativa para la Equidad relacionado en el siguiente artículo.
Artículo 15. Inclusión educativa para la equidad. El objetivo de este programa es reducir las brechas de desigualdad que afectan las condiciones de acceso y permanencia en la educación preescolar, primaria, secundaria y media de las distintas localidades y poblaciones del Distrito Capital, vinculando a la población desescolarizada al sistema educativo oficial, generando nuevos ambientes de aprendizaje e infraestructura educativa y mejorando la retención escolar con políticas de bienestar integral, en el marco de una educación inclusiva. Lo anterior, en el marco de la garantía al derecho a la educación y sus condiciones de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.”
En el Plan de Desarrollo, para ejecutar el programa establecido en el artículo 15, entre otras acciones, se encuentra la de fomentar las buenas prácticas de administración del servicio educativo, la cual se incluyó en el proyecto de inversión denominado Cobertura con Equidad.
Esta acción está descrita en las bases del Plan de Desarrollo en los siguientes términos:
“Fomento de buenas prácticas de administración del servicio educativo. Considerando que los contratos de concesión educativa que ha venido ejecutando el Distrito, han demostrado excelentes resultados e impacto positivo en los indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar, y que, de acuerdo con el nuevo marco normativo, los contratos de administración del servicio educativo permiten el cumplimiento de objetivos relacionados con el mejoramiento de los indicadores mencionados, es de fundamental importancia para el Distrito ejecutar este componente como parte de un proyecto de inversión que permita reducir la brecha de desigualdad que afecta el acceso y la permanencia de población vulnerable. Este componente del proyecto permitirá además promover la expansión de la jornada única, en concordancia con la política educativa nacional, contribuyendo a mejorar la calidad y el clima escolar en el sistema educativo oficial.
La ejecución de contratos de administración del servicio educativo contribuye al logro mencionado ofreciendo jornada única, más tiempo de mejor calidad en el colegio y fomentando el desarrollo pleno de los niños, niñas y jóvenes en un ambiente escolar pertinente, fortaleciendo los resultados del sistema educativo oficial. Adicionalmente, contribuirá con la generación de buenas prácticas de experiencias de innovación y gestión educativa que puedan replicarse en los colegios oficiales de menor desempeño de las respectivas localidades.
Por tal motivo, se mantendrán las 22 instituciones educativas distritales que se operaban mediante concesión y que han demostrado resultados e impactos en los indicadores de calidad, permanencia y clima escolar. Se sumarán a este esquema 15 nuevas infraestructuras educativas a construir durante este período de gobierno.
En consecuencia, la Administración Distrital tramitará la correspondiente autorización de vigencias futuras excepcionales en los términos de las normas vigentes, en especial lo previsto en la Ley 1483 de 2011. Teniendo en cuenta que los compromisos presupuestales necesarios para ejecutar este componente del proyecto excederán el actual período de gobierno, dado el plazo de dichos contratos, éste deberá ser declarado de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno por reunir los requisitos contemplados en el Decreto 2767 de 2012, y por su importancia e impacto para alcanzar las metas del presente Plan.”
Adicionalmente a la mención del impacto e importancia del componente del proyecto contenida en las bases del Plan de Desarrollo antes transcrita, el artículo 62 del Acuerdo Distrital 645 del 9 de junio de 2016, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos 2016 – 2020”, enuncia los proyectos que considera estratégicos, incluyendo entre ellos en forma expresa la administración del servicio, así:
“Artículo 62. Proyectos Estratégicos. Se consideran proyectos estratégicos para Bogotá D.C., aquellos que garantizan a mediano y largo plazo la prestación de servicios a la ciudadanía y que por su magnitud son de impacto positivo en la calidad de vida de sus habitantes. Dichos proyectos incluyen, entre otros, (…) infraestructura educativa de todos los niveles; construcción y/u operación de jardines infantiles; la prestación del servicio educativo a través de la modalidad de administración del servicio; alimentación; (…); y demás proyectos de inversión asociados a la prestación de servicios para la ciudadanía, entre otros proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo Distrital 2016 – 2020 “Bogotá Mejor para Todos”. 1.- Competencia del Concejo Distrital para autorizar a la administración distrital para comprometer vigencias futuras excepcionales. La competencia del Concejo Distrital para autorizar a la administración distrital para comprometer vigencias futuras excepcionales tiene su fundamento legal en el artículo 14 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital y en el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, "Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales", normas que al respecto disponen:
Decreto 714 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital.
"Artículo 14º. De las Vigencias Futuras. La Administración Distrital podrá presentar para aprobación del Concejo Distrital la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que los proyectos estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. Cuando se trate de proyectos de inversión deberá obtenerse un concepto previo y favorable del Departamento Distrital de Planeación. (…)". "Artículo 10o. De las Funciones del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal. El Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal -CONFIS- desarrollará las siguientes funciones: (…) a. Autorizar de conformidad con el Artículo 14 del presente Acuerdo, la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras, siempre que éstas estén consignadas en el Plan de Desarrollo respectivo." (Acuerdo 24 de 1995, art. 9o.). Ley 1483 de 2011. "ARTÍCULO 1o. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: (…)” Con fundamento en dichas disposiciones la Administración Distrital presenta a aprobación del Concejo de Bogotá, la solicitud de autorización para comprometer Vigencias Futuras para la Secretaría de Educación del Distrito para el período 2017 - 2026 por valor de $859.986.524.086, pesos constantes de 2016. ($1.027.903.319.088 a precios corrientes)
2.- Descripción detallada del componente del proyecto de inversión para el cual se solicitan vigencias futuras excepcionales.
A continuación, se realizará una descripción detallada del componente “Administración del servicio” del proyecto de inversión “Cobertura con equidad”, con el mismo contenido expuesto al Consejo de Gobierno Distrital para obtener la declaratoria de importancia estratégica del mismo.
2.1. Identificación del proyecto
Nombre Técnico: Cobertura con equidad. Componente: Administración del servicio educativo Nombre Abreviado: Proyecto de inversión 1049
2.2. Descripción detallada del proyecto
2.2.1. Objetivos del proyecto
El proyecto tiene los siguientes objetivos:
· Objetivo General: “Reducir las brechas de desigualdad que afectan el acceso y la permanencia escolar en el Distrito Capital, logrando trayectorias educativas completas, en el marco de una educación inclusiva”.
· Objetivos Específicos: 1. Consolidar la gestión territorial de la cobertura educativa en la ciudad, ejecutando Planes de Cobertura Local que contribuyan a superar las causas de inasistencia y/o deserción escolar, y una Ruta de Acceso y Permanencia Escolar que defina la responsabilidad de los distintos actores y articule la oferta de estrategias que sobre el tema tiene el Distrito.
2. Modernizar el proceso de matrícula haciendo énfasis en el servicio al ciudadano, diversificando los canales de atención, mejorando la articulación intersectorial y la búsqueda territorial (casa a casa) de la población que se encuentra por fuera del sistema educativo.
3. Realizar acciones afirmativas que fortalezcan la cobertura con equidad, tales como gratuidad educativa y atención educativa diferencial a las poblaciones vulnerables y diversas, que tienen mayor riesgo de inasistencia y deserción escolar, en especial a las víctimas del conflicto, población en extra-edad, población rural, grupos étnicos y población en condición de discapacidad
4. Fomentar las buenas prácticas de gestión administrativa del sector educativo, mediante la ejecución de contratos de administración del servicio educativo, para lograr mejores resultados e impacto positivo en los indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar. Cuya ejecución permitirá el cumplimiento de los siguientes objetivos:
a. Ampliar el tiempo de los estudiantes dedicado al aprendizaje.
Lo anterior significa que los 22 establecimientos educativos, objeto del componente, que funcionaban en jornada completa (de acuerdo con el marco normativo anterior), deben hacer la transición a jornada única, en los términos del Capítulo 6 del Título 3, Parte 3, Libro 2, del Decreto 1075 de 2015 adicionado por el Decreto 501 de 30 de marzo de 2016, y los dos nuevos establecimientos educativos, en jornada única a partir de su entrada en funcionamiento en 2018.
b. Ofrecer a los estudiantes educación de calidad
Mediante una gestión institucional eficiente que ponga al servicio del aprendizaje de los estudiantes los recursos físicos y financieros y a un equipo humano comprometido con la organización escolar bajo las directrices de directivos docentes con liderazgo y docentes que desarrollen estrategias pedagógicas que incluyan, entre otras, currículos y materiales educativos pertinentes e incluyentes.
c. Mantener buenos resultados e impacto positivo en los indicadores de acceso, permanencia, pruebas académicas y desarrollo personal y social de los niños y jóvenes, en un ambiente escolar pertinente.
Los 24 establecimientos educativos consolidarán sus buenos resultados en las pruebas Saber de desempeño académico y pruebas SER de ciudadanía, en los indicadores de permanencia, aprobación y acceso a la educación superior, manteniendo un buen clima escolar. Y se mejorará la participación de los padres en la educación de sus hijos y en las actividades de los colegios.
d. Contribuir a reducir las brechas de desigualdad que afectan la trayectoria educativa de la población vulnerable.
Al ofrecer lo planteado en los objetivos a, b y c, esto es: jornada única (más tiempo y de mejor calidad en el colegio) y educación de calidad, logrando, en consecuencia, resultados positivos en los diferentes indicadores, la ejecución de los contratos de administración del servicio educativo contribuye a reducir las brechas de desigualdad. Adicionalmente, se contribuirá con este objetivo compartiendo con los colegios oficiales de menor desempeño, de las respectivas localidades, las buenas prácticas de modelos de gestión educativa eficientes y replicándolas en estos colegios.
5. Mantener la contratación del servicio educativo con establecimientos educativos no oficiales que ofrezcan altos estándares de calidad y jornada única, en zonas deficitarias de la ciudad, para la población que ya está siendo atendida con esta modalidad, así como para la atención de la población en condición de discapacidad que no pueda ser atendida en los colegios oficiales.
2.3. Antecedentes
La Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación del servicio de educación, estableció en su artículo 7° las competencias de los distritos y los municipios certificados, entre las que se encuentran: dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad y propender por la ampliación de la cobertura educativa.
En concordancia con lo anterior, en el artículo 27 de la Ley 715 se estableció la posibilidad de contratar servicios educativos con entidades privadas.
El inciso 1 del artículo 27 de la Ley 715 de 2001 fue modificado por el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1294 de 2009 ( vigente), señalando este último lo siguiente: “Solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.”
De conformidad con las normas vigentes mencionadas anteriormente, el Gobierno Nacional expidió un nuevo decreto reglamentario de la contratación de servicios educativos, el Decreto 1851 del 16 de septiembre de 2015, mediante el cual se reguló la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas. Dicho decreto subrogó el Capítulo 3, perteneciente al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1075 del 2015.
En concordancia con el marco normativo expuesto, el Distrito Capital ha avanzado en el propósito de lograr la universalización de la cobertura educativa. La tasa de cobertura bruta en 2014 alcanzó el 97% y la tasa de cobertura neta estricta el 89,5% (Fuente SED-OAP). Así mismo, la tasa de deserción intra-anual es de las menores del país, tan solo 2,3% niños abandonaron el sistema educativo oficial a lo largo de 2014.
Bogotá también ha logrado importantes avances en la garantía del derecho a la educación, lo que se evidencia en la reducción de la inasistencia escolar de la población de 5 a 16 años, la cual pasó de 62.326 inasistentes en el 2010 a 20.608 en el 2015, es decir bajo a menos de un tercio. (Encuesta de Calidad de Vida, DANE).
Para lograr los avances mencionados la SED ha fortalecido los procesos de planeación de la cobertura educativa y de matrícula, mejorado y actualizado la información referente a la capacidad oficial instalada y la relacionada con las causas de deserción escolar. Específicamente en el proceso de matrícula se ha consolidado una gestión eficiente y trasparente en las fases de inscripción y de asignación de cupos y se ha mejorado el servicio de información a la ciudadanía sobre el proceso de matrícula, utilizando canales de atención virtual, unidades móviles para atención al público en escenarios no convencionales, atención permanente a los padres de familia y/o acudientes a través de la línea 195, entre otras opciones.
Adicionalmente se implementó la estrategia de búsqueda activa de población desescolarizada, realizando visitas casa a casa en las UPZ focalizadas y se mantuvo la gratuidad educativa, con recursos propios, para reconocer la gestión realizada por los establecimientos educativos para ampliar la cobertura educativa.
Así mismo, se ha mejorado el monitoreo, seguimiento, control y evaluación a los procesos de acceso y permanencia realizando auditorías internas, verificación de la matrícula oficial y la realización de la primera encuesta distrital de permanencia y deserción escolar.
Un logro importante en los últimos años, en términos de buenos resultados e impacto positivo en acceso y permanencia escolar lo consiguieron los colegios en concesión en la ciudad. En el marco de la normatividad vigente en su momento, la administración de Enrique Peñalosa (1998-2000), en desarrollo de la política de ampliación de cobertura con calidad, formuló e inició la estrategia de concesión educativa.
Actualmente de los 25 establecimientos educativos iniciales en concesión, tres están administrados directamente por la SED, doce (12) están operando mediante prórrogas de contratos de concesión educativa preexistentes, de conformidad con los límites previstos en la Ley 80 de 1993 y diez (10) con contratos de prestación del servicio educativo en infraestructura oficial. Excluyendo los 3 que fueron objeto de reversión, a la fecha los 22 restantes garantizan la atención educativa de 34 mil estudiantes, lo que representa aproximadamente el 4% de la matrícula oficial.
En cuanto a la ubicación de estos 22 establecimientos en los rankings elaborados por la SED, en 2014, cuatro se ubicaron entre los cinco primeros puestos y el resto entre los cien, en 2015 tres se ubicaron entre los cinco primeros puestos y el resto entre los 75, logrando el mejor desempeño de sus respectivas UPZ. Lo anterior con base en sus resultados en las pruebas Saber, pruebas SER de ciudadanía, clima escolar, permanencia y aprobación, entre otras.
De otra parte, los resultados de la evaluación de impacto realizada por la Universidad Nacional de Colombia a los 22 colegios confirman el desempeño anteriormente mencionado y evidencian, adicionalmente, mejoras en variables como la participación de la comunidad educativa, el uso del tiempo escolar, la participación de los padres en la educación de sus hijos y el acceso a la educación superior, entre otros aspectos.
La mayoría de los contratos de concesión actualmente vigentes no son susceptibles de ser prorrogados, por estar próximos al límite de adición contemplado en el Estatuto de Contratación Estatal. Por otra parte, la previsión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 2.3.1.3.3.6. del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1851 de 2015, solo aplicaba para contratos a celebrarse durante la vigencia 2016, lo que impide la contratación de la prestación del servicio educativo en infraestructura oficial a través del Banco de Oferentes, a partir de la vigencia 2017.
Por otra parte, el legislador tipificó el contrato de administración del servicio educativo en el artículo 2.3.1.3.4.1. y siguientes del Decreto 1075 de 2015, adicionados por el Decreto 1851 de 2015, contrato que busca los mismos objetivos y propósitos de los antiguos contratos de concesión educativa.
Con base en los resultados positivos alcanzados en los colegios oficiales dirigidos y administrados por personas jurídicas de reconocida trayectoria e idoneidad se definió en el Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”, aprobado por el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo 645 del 9 de junio de 2016, el proyecto de inversión cobertura con equidad, cuyo componente administración del servicio educativo reconoce y propone consolidar buenas prácticas en la administración y gestión educativa, con el fin de lograr un mayor impacto positivo en los indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar.
2.4. Diagnóstico del problema o situación a resolver a través del proyecto
Entre las causas que agudizan esta problemática se encuentran: i) los movimientos migratorios (desplazados, cambios de ciudad por razones laborales, otras) que en muchos casos implican una reubicación de las familias en zonas con insuficiente oferta educativa ii) la escasa disponibilidad de suelo para equipamiento institucional en las zonas de crecimiento poblacional iii) las normas que no permiten construcción en altura para infraestructura educativa iv) la construcción de vivienda de interés prioritario sin previsión de áreas para equipamiento educativo.
Así mismo, en cuanto a las dificultades que impactan la permanencia escolar, la Encuesta Distrital de Deserción Escolar –EDE– (2015) señala distintos factores que afectan la escolaridad, relacionados con la calidad educativa, la familia, las condiciones socioeconómicas familiares y el contexto local. En particular se mencionan a) en cuanto a las instituciones educativas: el clima escolar, las dificultades académicas de los estudiantes, una educación poco pertinente y prácticas pedagógicas inadecuadas b) en cuanto a la familia: los cambios de lugar de residencia, la poca importancia que los padres dan a la educación y los problemas económicos c) en cuanto al contexto local: la inseguridad en las zonas alrededor de las instituciones educativas.
De otra parte, el artículo 57 de la Ley 1753 de 2015 por la cual se expide el “Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 Todos por un nuevo país”, modificó el artículo 85 de la Ley 115 de 1994 estableciendo en forma obligatoria la jornada única en todos los establecimientos educativos del país. En la actualidad se puede constatar que en el sistema educativo oficial de las diferentes entidades territoriales, incluyendo la capital del país, hay insuficiencia de infraestructura educativa y de planta docente, lo cual no permite el cumplimiento del artículo 57 mencionado (jornada única), de manera inmediata y total en el territorio del Distrito de Bogotá D.C.
Por lo tanto, en respuesta a los cambios normativos y en cumplimiento de su misión de asegurar acceso, permanencia y calidad en la educación de Bogotá, la Secretaría de Educación del Distrito debe realizar un proceso sistemático y gradual de reorganización y acondicionamiento del sistema educativo oficial para lograr, en el mediano plazo, la implementación de la jornada única en todos los establecimientos educativos oficiales de la ciudad.
2.5. Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas previas
La matrícula actual de los 22 colegios que operan mediante contratos de concesión o prestación del servicio en infraestructura oficial, al corte de febrero del presente año la matrícula era de 34.211 estudiantes.
La siguiente tabla muestra la distribución de los estudiantes por localidad:
Tabla 1. Distribución de los estudiantes de los colegios en concesión por localidad
Fuente: Sistema de Información de Matrícula corte al 29 de febrero de 2016. Secretaría de Educación Distrital.
El 51,4% de los estudiantes son mujeres y el 48,6% son hombres y cerca del 88% de los estudiantes pertenece a los estratos 1 y 2:
Gráfica 1. Distribución de los estudiantes por estrato socioeconómico
Fuente: Sistema de Información de Matrícula, corte al 29 de febrero de 2016. Secretaría de Educación Distrital. Oficina Asesora de Planeación.
La SED ha aplicado varias encuestas de clima escolar, en las que se indaga sobre las condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes. La más reciente se realizó en el 2015 a estudiantes de los grados 6º a 11º de colegios oficiales, incluyendo los de concesión. En estos 22 colegios se encontró que:
- El 86,4% de los estudiantes nació en Bogotá y el 13,6% proviene de otros municipios. - Del total de estudiantes, el 49,7% vive con ambos padres, el 28,2% vive con la madre, el 3,9% vive con el padre, el 17,2% vive con otros familiares (abuelos, hermanos, tíos, otros.) y cerca del 1% vive solo. - El 14% de los estudiantes informa que los ingresos de su hogar no alcanzan a cubrir los gastos mínimos y cerca del 36% considera que apenas los cubren.
De otra parte, y a partir del cruce de la matrícula oficial con el Registro Único de Víctimas (RUV), se evidencia que en los 22 colegios en concesión/prestación del servicio en infraestructura oficial hay 1.406 víctimas del conflicto armado, lo que corresponde al 4,13% del total de estudiantes.
En cuanto al número de estudiantes de alguna etnia, 41 estudiantes matriculados aparecen registrados como pertenecientes a algún grupo indígena y 196 a negritudes. En total representan el 0,7% de los estudiantes de los colegios en concesión. En relación con los estudiantes con alguna discapacidad, el 0,2% de la matrícula tiene alguna, esto es 66 estudiantes, de los cuales 23 tienen deficiencia cognitiva y 17 limitación física. En el marco de la normatividad vigente la ejecución de este componente no requiere trámite de consultas previas.
Gráfica 2. Percepción sobre los ingresos del hogar
Fuente: Encuesta de Clima Escolar 2015. Secretaría de Educación Distrital
De la matrícula total, el 3,7% son repitentes. En 2016, el 9,8% de los estudiantes que ingresaron a estos establecimientos educativos son nuevos.
2.6. Valoración técnica del proyecto
Como se mencionó en los antecedentes, las buenas prácticas de gestión administrativa que se lograron como resultado de la estrategia de vinculación de prestadores del servicio con la experiencia e idoneidad requerida, para dirigir y administrar establecimientos educativos del sistema educativo oficial impactaron positivamente en indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar, así como en la participación de la comunidad educativa, el uso del tiempo escolar, la participación de los padres en la educación de sus hijos y el acceso a la educación superior, entre otros.
Es por ello que continuar con esquemas como estos, promueven la innovación educativa, fortalecen al sistema educativo oficial y mejoran la calidad del servicio ofrecido.
Para lograr que se cumplan los objetivos propuestos como resultado de la ejecución del componente, es importante considerar lo siguiente: a) Asegurar la transparencia en la escogencia de los oferentes, lo cual se logra mediante un proceso de licitación pública, en cuyos términos se establezcan, para los posibles proponentes, principalmente condiciones referidas a la experiencia y a la calidad educativa. b) El esquema debe permitir i) superar la insuficiencia o limitaciones del sistema educativo oficial ii) Aportar ventajas de los modelos de gestión de las instituciones privadas iii) estrategias y practicas pedagógicas innovadoras y pertinentes iv) fortalecer la relación docente-rector-padre de familia v) evaluar permanente los resultados académicos como condición de continuidad vi) contemplar un patrón de sostenibilidad en el tiempo.
La ejecución del componente de administración del servicio educativo contribuirá al cumplimiento de las siguientes metas de resultado del programa “Inclusión educativa para la equidad”:
ü Aumentar la tasa de cobertura bruta al 100,0% ü Aumentar la tasa de cobertura neta al 95,0% ü Disminuir la tasa de deserción al 1,5% ü Aumentar la tasa de supervivencia al 91,6%
Estudios y evaluaciones de la concesión educativa
El esquema de dirección y administración de establecimientos educativos distritales por parte de privados (concesión educativa) ha sido objeto de innumerables estudios y evaluaciones que, en general, señalaron resultados positivos. Al respecto, a continuación se presentan:
a. Relación de estudios y evaluaciones principales. Las cuales se encuentran a disposición y consulta en la Secretaría de Educación del Distrito. b. Conclusiones de los principales estudios y evaluaciones. c. Resultados de los rankings elaborados por la Secretaría de Educación en 2014 y 2015.
a) Relación de estudios y evaluaciones
Villa, L. y Duarte J. (2002). Los colegios en concesión de Bogotá, Colombia: una experiencia innovadora de gestión escolar reformas o mejoramiento continuo. Washington D.C.
Corporación para el desarrollo de la educación básica Corpoeducación (2004). Evaluación integral proyecto de concesión educativa. Bogotá D.C. Sarmiento A., Alonso E., Duncan G. y Garzón C. (2005). Evaluación de la gestión de los colegios en concesión en Bogotá 2000-2003. Bogotá D.C.
Barrera Osorio, F. (2006). The Impact of Private Provision of Public Education: Empirical Evidence from Bogotá’s Concession Schools.
Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP (2007). Seguimiento y Evaluación al Modelo de Gestión Educativa por Concesión – Año 2007. Bogotá D.C.
Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP. (2008). Resultados de la Segunda Fase de Evaluación a Colegios en Concesión. Bogotá D.C.
Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP (2010). Resultados de la Tercera Fase de Evaluación a Colegios en Concesión - Año 2009. Bogotá D.C.
Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP (2011). Resultados de la Cuarta Fase de Evaluación a Colegios en Concesión - Año 2010. Bogotá D.C.
Consorcio ASED – Corpoeducación (2014). Evaluación de requerimientos de 25 colegios en concesión. Bogotá D.C.
Universidad Nacional de Colombia - Instituto de Estudios Urbanos IEU (2015). Evaluación de impacto de los colegios en concesión de Bogotá. Bogotá D.C.
Unión Temporal Econometría – SEI (2016). Evaluación independiente colegios en concesión 2013 - 2014. Bogotá D.C.
b) Conclusiones estudios y evaluaciones
Villa, L. y Duarte J. (2002). Los colegios en concesión de Bogotá, Colombia: una experiencia innovadora de gestión escolar reformas o mejoramiento continuo. Washington D.C.
“*El programa de Colegios en Concesión representa un cambio cualitativo en las estrategias de provisión de educación financiada por el Estado. El programa intenta superar no solo las limitaciones del modelo de las escuelas públicas tradicionales, sino también recoger las lecciones aprendidas de los programas de subsidios directos a los estudiantes y de compra de cupos en el sector privado.
*El programa de Colegios en Concesión es una muestra más de que la vieja dicotomía entre educación pública y educación privada debe ser superada. Aquí tenemos un modelo donde se han combinado elementos positivos de ambos sistemas para crear algo completamente diferente con mucho potencial. La experiencia de Bogotá es una especie de laboratorio que le ofrece al país y a la región una excelente oportunidad para extraer lecciones sobre las posibilidades de las alianzas público-privadas en el manejo de la educación en zonas marginadas."
Corporación mixta para la investigación y el desarrollo de la educación, Corpoeducación (2004). Evaluación integral proyecto de concesión educativa. Bogotá D.C.
"*Las instituciones educativas en concesión han logrado implementar un modelo de gestión educativa en el cual se hace un gran énfasis en el desarrollo pedagógico y por consiguiente en el aprendizaje de los niños. Para lograrlo han diseñado estrategias que han permitido la creación de condiciones para brindar mejores oportunidades de aprendizaje y compensar las condiciones culturales y afectivas con las que llegan los niños a estas instituciones.
* Estas instituciones educativas le han dado un significativo énfasis al manejo de la socioafectividad y los problemas emocionales de los estudiantes, el cual se ha trabajo durante todo el desarrollo del programa, con apoyo de profesionales, propiciando condiciones que favorezcan el desarrollo personal y el aprendizaje de los niños. Así mismo le han dado una gran importancia al clima escolar, en el cual el manejo de normas y en general el tema de la convivencia se trabaja permanentemente.
* Las evidencias recolectadas a lo largo de este estudio muestran que la meta de lograr mejores condiciones de aprendizaje y un mejoramiento sostenido en los logros de los estudiantes se ha logrado en estos primeros años de funcionamiento de las instituciones. Todo ello además con valores agregados como son la atención especial que se ha prestado al contexto y a la mejor comprensión del medio del que provienen los niños y jóvenes, factores que sin duda están incidiendo en esos resultados académicos y sociales. En efecto, en todas las instituciones analizadas se evidencia que tanto el concesionario como los rectores ejercen un fuerte papel en la implementación y adecuación de las propuestas pedagógicas al contexto y a las necesidades específicas de los estudiantes. * De otra parte se pudo constatar en todas las instituciones educativas evaluadas la importancia de poder contar con equipos de trabajo integrados, lo que permite constituir comunidad académica. Este hecho ha influido positivamente en la organización de la comunidad académica y en la organización y fortalecimiento del proyecto educativo institucional.
* Las instituciones educativas han generado nuevas relaciones entre los estudiantes, los padres y la institución, relaciones en las que todos tienen derechos pero también deberes en términos del aprendizaje y de convivencia. El trabajo con los padres de familia ocupa un papel primordial en la gestión de todas las instituciones educativas, el cual se ha realizado a través de procesos formativos muy fuertes, escuela de padres, seguimiento, programas de apoyo de los padres a los niños que tienen dificultades en el aprendizaje, entre otros.
* Todo lo anterior permite hacer un balance general que muestra que el esquema de entrega de la administración de las instituciones educativas a entidades privadas de reconocida idoneidad ha sido exitoso en términos del desarrollo académico y social de los alumnos, de su impacto en la comunidad aledaña y en la seriedad administrativa con que se ha asumido el compromiso por parte de los concesionarios y las instituciones. Sin embargo, este estudio muestra que es importante fortalecer mecanismos de seguimiento que permitan tanto a las instituciones como a los concesionarios y a la Secretaría de Educación, tener certezas sobre indicadores importantes que muestren el avance de los procesos y que permitan diseñar correctivos en caso de problemas. El sistema de seguimiento propuesto en este estudio, acordado y validado con los ejecutores del programa, le permitirá a la Secretaría tener un registro preciso de las acciones que se realizan en las instituciones y de los resultados que están obteniendo durante cada año lectivo. Es importante que este sistema se articule en algún momento con el seguimiento del mantenimiento de la planta física y del suministro de refrigerios que actualmente está realizando la Secretaría, así como a los análisis costo-beneficio que muestren en todo momento la viabilidad del programa.
* Consideramos que sería de gran utilidad para el resto de instituciones de educación básica y media, conocer los logros alcanzados por este grupo de establecimientos, particularmente en las áreas directiva, pedagógica y de gestión de la comunidad. La comprensión de los procesos desarrollados en esas tres áreas y su interrelación con los resultados alcanzados por los niños y jóvenes puede ser de gran ayuda para un gran número de instituciones que estén buscando mecanismos para mejorar su funcionamiento y sus logros."
Sarmiento A., Alonso E., Duncan G. y Garzón C. (2005). Evaluación de la gestión de los colegios en concesión en Bogotá 2000-2003. Bogotá D.C.
“*Las diferencias encontradas al evaluar la gestión de recursos físicos y administrativos de apoyo se encuentran a favor de los colegios en concesión. Manifiestan que existe una mejor percepción de los docentes, disponibilidad de los materiales físicos de apoyo, de la misma forma no manifiestan dificultades con respecto al pago oportuno y en la adquisición de bienes que fomenten el mejoramiento de su labor. Existen también mayores espacios para el trabajo pedagógico en equipo entre docentes y una mayor discusión grupal en aspectos administrativos y de pedagogía de la institución. Disponibilidad de elementos de apoyo físico (computadores, videos, pupitres, etc.), esto los libera y les permite concentrarse más en su labor, enseñar; de hecho, se encuentra que existe un mayor uso de estos insumos de apoyo por parte de los niños de los colegios en concesión, siendo positivo su efecto frente al resultado de las pruebas de evaluación.
*En general el manejo del clima escolar es superior en los colegios de concesión, primordialmente en factores en donde la institución interviene como los retardos y el ausentismo docente, el ausentismo estudiantil, la dificultad para realizar trabajos en equipo docente, la apatía al estudio y la disponibilidad de útiles para el trabajo de los alumnos. Aunque las acciones de influencia sobre el entorno socio económico y conductas familiares que inciden sobre el logro pueden ser desgastantes, se debe trabajar en estas, pues inciden de forma positiva sobre el logro y de acuerdo a trabajos anteriores el entorno - externo del individuo tiene mayor influencia (70%), que las características internas del plantel. Estas son diferencias relevantes de las propuestas evaluadas, a favor de los colegios en concesión, y que permite ver y prever mejores resultados en estos.
* Los resultados de eficiencia interna muestran que los colegios evaluados han mejorado notablemente en términos de repetición, aprobación y deserción; tanto oficiales como concesionados, los avances en términos de deserción son notables, las tasas de deserción han caído en más del 60%.
* Los procedimientos relacionados con los cambios al interior de las instituciones que se persiguieron en el diseño del esquema de colegios en concesión, como mayor autonomía de los rectores, incentivos a los docentes y mejor apoyo administrativo, conllevan a que en el mediano plazo los colegios en concesión aumenten los resultados de logro.”
Barrera Osorio, F. (2006). The Impact of Private Provision of Public Education: Empirical Evidence from Bogotá’s Concession Schools
"*In conclusion, there is strong evidence of a direct impact of concession schools in reducing dropout rates. There is also some evidence of an indirect impact of the concession schools on the dropout rates in nearby regular public schools. Furthermore, there is evidence of a positive impact on test scores of students in concession schools when compared with students in other public schools.
*Moreover, as discussed previously, there is some evidence of downward bias in the estimations. Indeed, OLS estimators are lower than the matching estimators. This finding strengthens one important idea of the paper: given that propensity and matching estimators correct only partially the sources of bias, presumably the effects of concessions are larger than the ones presented here.
*The results for dropout rates are especially important in light of the current situation in the country. The enrollment rate in secondary education in the cities is reaching levels of 85 percent but the dropout rates are higher in the transition from primary to secondary education. Concession schools seem to be a promising intervention for reducing desertion from schools at this critical juncture. However, as public investment in each concession school is around $2.5 million, it is important to perform a cost-benefit analysis.
*The test score results are also promising, especially considering that they are just the initial impacts. The concession schools program started in 1999, four years before the test score data were collected. Individuals who took the exam were in grade 11, and therefore, they most likely transferred into the concession schools in grade 8. Presumably, the impact on individuals who start in a concession school from grade 1 onward will be higher.
*Instruments for improving the quality of education are limited. In fact, the educational sector in Colombia, and most likely in several other countries, is subject to inflexible policies adopted in the past under different conditions. Concession schools are an option that may be able to generate consensus as a positive measure. However, the potential scale of any such program may be limited. The program relies on private, high quality schools to manage public schools.
*Clearly, there are only a limited number of such schools and, of those, even fewer may participate in the program."
Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP (2010). Resultados de la Tercera Fase de Evaluación a Colegios en Concesión - Año 2009. Bogotá D.C.
"*Los concesionarios, directivos, administrativos, maestros y en general, toda la comunidad educativa de los colegios en concesión, se encuentran comprometidos con la calidad educativa cuyo objetivo fundamental es la formación integral de las niñas y niños, acorde con el énfasis pedagógico de cada concesionario.
*Esto se ve en los diferentes Planes de Mejoramiento, en donde las estrategias no sólo responden a las orientaciones y sugerencias del IDEP en las evaluaciones de años anteriores, sino que coherentes con su Propuesta Pedagógica, configuran desarrollan y evalúan un Plan Operativo Anual que contempla cada uno de los componentes abordados en el proceso evaluativo.
*De igual forma, asumen el proceso de evaluación, con seriedad, respeto, sentido de colaboración y apoyo al equipo evaluador. En este sentido, en diálogo con la mayoría de los concesionarios coinciden en afirmar que la evaluación es una oportunidad para visualizar los avances obtenidos y de generar estrategias que permitan superar las debilidades, siempre en la búsqueda de la formación integral de niñas y niños con una educación de calidad.”
Consorcio ASED – Corpoeducación (2014). Evaluación de requerimientos de 25 colegios en concesión. Bogotá D.C.
“*Hay consistencia entre el discurso y las prácticas.
*Además de la jornada académica, se ofrecen jornadas complementarias para el uso del tiempo libre, el desarrollo de talentos o el refuerzo del aprendizaje.
*Respecto a los resultados de las Pruebas Saber 11°, los resultados de 2012 fueron los siguientes: 8 de los colegios en concesión (32%) se ubicaron en el nivel Superior, 15 (60%) en el nivel Alto y 2 (8%) en el nivel Medio.
*Se establecieron vínculos con universidades e institutos técnicos, el SENA y el sector productivo, para realizar prácticas empresariales.
*Desarrollaron estrategias para vincular a la comunidad circundante a diversos programas y actividades.
*Hay reconocimiento de la comunidad en cuanto a los aportes de los colegios en la formación del núcleo familiar, la vecindad y la localidad.
*Aporte de experiencia en gestión, desarrollo, vínculos y prácticas de los colegios privados que tienen a su cargo los colegios en concesión.”
Universidad Nacional de Colombia - Instituto de Estudios Urbanos IEU (2015). Evaluación de impacto de los colegios en concesión de Bogotá. Bogotá D.C. “Resumen ejecutivo del informe de resultados y conclusiones del análisis costo beneficio”:
“1. La jornada única. Desde el comienzo, los colegios en concesión fueron concebidos como de una sola jornada. Y este ha sido un factor determinante para obtener mejores resultados no solamente en los aspectos académicos, sino también en ciudadanía, convivencia y clima escolar. Las pruebas SER que realizó la Secretaría de Educación en diversos ámbitos, coinciden en señalar las bondades de la jornada única. La decisión de la administración distrital de ampliar la jornada es adecuada. Si la jornada única se va ampliando irá disminuyendo la brecha entre los colegios en concesión y los oficiales.
2. La forma de administración. La autonomía que tienen los colegios en concesión para tomar decisiones sobre el manejo del colegio favorece la calidad y el logro. La administración de los colegios oficiales sigue siendo compleja y burocrática. Es conveniente que los rectores tengan mayor margen de decisión y, obviamente, ello incluye lo financiero.
3. La estrategia pedagógica. Los colegios en concesión logran que sus actores se comprometan con un proyecto pedagógico de una forma más decidida que en los colegios contrafactuales. Aunque los colegios en concesión tienen una rotación alta de profesores, logran mantener la estrategia pedagógica.
4. La infraestructura y las dotaciones. La infraestructura y la dotación no son suficientes, por sí mismas, para incidir en la calidad. Los efectos de la infraestructura son indirectos. Se trata de una condición necesaria pero no suficiente. Una vez consolidada, la infraestructura no tiene una relación directa con los resultados. El impacto de las dotaciones es más notorio.
5. Dudas sobre la convergencia. No hay evidencias claras de que haya convergencia entre los dos tipos de colegio. Es ideal que la diferencia vaya disminuyendo. Un estudio cuidadoso sobre la convergencia requiere contar con series de tiempo más largas.”
Los resultados específicos de esta evaluación se relacionan en los acápites relacionados con la valoración e impacto social.
Unión Temporal Econometría – SEI (2016). Evaluación independiente colegios en concesión 2013 - 2014. Bogotá D.C.
"* La centralización en cabeza del operador del modelo, permite una estructura bien definida con una coordinación central muy sólida que da orientaciones homogéneas, sin que los colegios pierdan la diferenciación y adecuación al contexto específico.
* El seguimiento académico sistemático permite la retroalimentación para estudiantes, padres de familia y prácticas docentes.
* El manejo del recurso humano por medio de la continua formación y capacitación a través de diferentes mecanismos, así como los incentivos ante el logro de objetivos.
* Acompañamiento en el proceso de construcción del proyecto de vida de los estudiantes.
* La forma como se ha estructurado el componente directivo: orientación clara desde el operador, seguimiento, evaluación y ajuste permanente, con liderazgo del rector y roles definidos para los diferentes actores.
* Los proyectos pedagógicos son: (i) adecuados a las necesidades, (ii) dirigidos a una educación integral, (iii) con acompañamiento permanente de parte de un equipo conformado por directivos, docentes y el área de bienestar.
* Cultura institucional clara, apropiada por la comunidad educativa que facilita condiciones adecuadas para la práctica pedagógica."
El Estudio de Econometría-SEI (2016), identifica algunas asociaciones entre las características del modelo de gestión de los colegios en concesión y los resultados en los indicadores de logros (desempeño académico (Pruebas SABER), indicadores de eficiencia interna (TD: tasa de deserción, TA: tasa de aprobación, TR: tasa de reprobación), índice de clima escolar (ICE) e índice de ciudadanía y convivencia (ICC), a continuación, se presentan algunas de estas asociaciones:
Variables que indican una relación positiva con el desempeño académico y otros logros:
• Experiencia de docentes (Pruebas SABER 5º y 9º, TD, ICE e ICC) • Formación y capacitación de los docentes (Pruebas SABER 5º y 9º, TD,TA,TR e ICE) • Prácticas pedagógicas orientadas a actividades académicas activas (Pruebas SABER 5º y 9º, TD, TA, TR e ICE) • Actividades académicas que se desarrollan en el aula con grupos grandes de estudiantes (Pruebas SABER 5º y 9º, TD, TA, TR e ICE) • Políticas de inclusión de estudiantes con necesidades especiales (Pruebas SABER 5º y 9º) • Variables que indican una relación positiva con indicadores de eficiencia interna y otros logros: • Políticas de seguimiento a los alumnos (TA, TR, TD, ICE, ICC) • Plan de estudios que responde al PEI, y a las condiciones den contexto (TA y TR) • Mecanismos para la participación de los alumnos (TA, TR, ICE, ICC) • Adecuación del PEI al contexto (TD)
Variables que indican una relación positiva con el índice de clima escolar y el índice de ciudadanía y convivencia:
• Expectativa de desempeño de los alumnos (ICE) • Aval y reconocimiento del gobierno escolar (ICE, ICC y TA) • Nivel de apropiación del direccionamiento estratégico (ICE e ICC)
c) Rankings elaborados por la Secretaría de Educación en 2014 y 2015. La Secretaría de Educación del Distrito construyó una metodología que permitiera evaluar los colegios en concesión en el marco del conjunto de establecimientos educativos oficiales y establecer un ranking, a partir de variables que miden calidad educativa tales como desempeño en Pruebas Saber, clima escolar, permanencia escolar y reprobación.
A finales de 2015 la SED repitió la metodología del ranking, complementando las variables utilizadas, en particular incluyendo pruebas SABER de otros grados y los resultados de las pruebas SER, y manteniendo el procedimiento de analizar el comportamiento de los últimos 5 años y de comparar las instituciones educativas con condiciones socioeconómicas similares.
La metodología implementada tiene las siguientes características:
ü Concuerda con los lineamientos nacionales referentes a la valoración de la calidad de los establecimientos educativos. En efecto, a nivel nacional el Decreto 1122 de 2011, que reglamentó el artículo 16 de la Ley 715 de 2001, señaló la importancia de incentivar el mejoramiento de la calidad en los establecimientos educativos de las diferentes entidades territoriales en cuanto a las pruebas SABER y los indicadores de repitencia, permanencia escolar y matrícula. Posteriormente, con base en los documentos Conpes 141 de 2011, 149 de 2012, 162 de 2013 y 172 de 2014, y en cumplimiento del mencionado decreto, el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, desarrollaron una metodología para la distribución de los recursos de calidad educativa que tiene en cuenta las variables mencionadas.
ü Realiza una valoración objetiva de los establecimientos educativos a partir de indicadores reconocidos y validados de manera nacional e internacional. La recolección de la información proviene de diversas entidades y no exclusivamente de la SED. En el 2015, el ranking incluyó las siguientes variables:
ü Pruebas SABER 11 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015 del ICFES ü Pruebas SABER 3º, 5º y 9º En lenguaje y matemáticas 2009, 2012, 2013 y 2014 del ICFES ü Índice de Permanencia 2013-2014 y 2014-2015 (el % de estudiantes que permanece entre un año y otro en el establecimiento educativo) de la SED ü Tasa de Aprobación 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014 del DANE ü Índice de Clima Escolar 2013 y 2015 de la SED ü Índice de Convivencia y Ciudadanía de las pruebas SER 2014 y 2015 de la SED y UNAL
ü Pondera los indicadores siguiendo la metodología de “pesos equivalentes” en cada una de las dimensiones y variables, dada su simplicidad y transparencia. Dicha circunstancia evita además que los establecimientos educativos se concentren en una única variable para mejorar el indicador final y descuiden las otras.
Gráfica 3. Composición del índice de calidad
ü Reconoce las condiciones socioeconómicas y la complejidad institucional. En ese sentido compara los resultados de los indicadores en grupos homogéneos de establecimientos educativos. En consecuencia, la metodología incluye el cálculo de un indicador de contextualización (que equivale al 50% de la medición final) y que tiene en cuenta el desempeño de los establecimientos según sus condiciones institucionales (tamaño, sedes) y socioeconómicas.
El índice desarrollado se ajusta estadísticamente o “contextualiza” según las condiciones socioeconomicas de los estudiantes atendidos en cada establecimiento educativo (promedio del SISBEN III, nivel educativo de los padres, ingresos percibidos y porcentaje de estudiantes con discapacidad, pertenecientes a etnias y víctimas del conflicto), la complejidad institucional (número de sedes y número de estudiantes matriculados) y la localización. El índice Básico de Calidad tiene un peso de 50%, el índice contextualizado según las condiciones socioeconómicas tiene un peso de 25% y el índice contextualizado según la complejidad institucional y su localización tiene un peso de 25%.
ü Valora el esfuerzo de las instituciones educativas distritales por mejorar y por tanto se realiza una ponderación incremental, dando más peso a los años más recientes.
Ranking 2014
En la siguiente tabla se presenta la ubicación en el ranking 2014 de los 25 establecimientos educativos en concesión.
Tabla 2. Posición en el ranking 2014 de los colegios en concesión
Fuente: SED- Dirección de Cobertura 2014
Ranking 2015
En la siguiente tabla se presenta la ubicación en el ranking 2015 de los 22 establecimientos educativos en concesión.
Tabla 3. Posición en el ranking 2015 de los colegios en concesión
Fuente: SED- Dirección de Cobertura 2015
Los resultados de la segunda medición evidencian que:
ü Al igual que en el 2014 el primer colegio del ranking es un colegio en concesión, que se destaca en sus resultados en pruebas SABER y en el índice de clima escolar. ü De los primeros 5 colegios del ranking, 3 son colegios en concesión. ü Los 22 colegios actualmente en concesión/prestación del servicio en infraestructura oficial se ubican en los primeros 75, mejorando el resultado del año anterior. La mitad de los colegios en concesión (11), están en los primeros 20 puestos. ü En promedio los colegios en concesión mejoraron 6 puestos con respecto al ranking del 2014. ü Los colegios en concesión destacan en todos los indicadores, sobre todo en el índice de clima escolar. ü Los colegios tienen los índices más altos en las UPZ en los que se ubican y los mejores resultados cuando se comparan con los colegios que atienden población con condiciones socioeconómicas similares.
2.7. Valoración económica y financiera del componente del proyecto
Para efectos de determinar el valor de ejecución del componente del proyecto, es necesario realizar algunas precisiones sobre el plazo de los contratos a celebrarse y su fecha de celebración.
a) Plazo de los contratos a celebrarse y necesidad de celebración de los contratos en la presente vigencia.
Aunque el examen detallado de las características de los contratos de administración del servicio educativo se realizará en la valoración jurídica del proyecto, es necesario indicar, por ahora, que de conformidad con el literal c) del artículo 2.3.1.3.4.3 del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1851 del mismo año: “Los contratos para la administración del servicio se celebrarán por un plazo máximo de doce (12) años, de tal manera que durante su vigencia se pueda atender una cohorte educativa completa (preescolar, básica primaria, básica secundaria y media) y no podrán ser inferiores a dos (2) años.”
Los contratos de administración mencionados, deben celebrarse en la presente vigencia 2016, afectando los presupuestos, en el caso de las 22 instituciones educativas ya construidas, del 2017 al 2026 (10 años), y en el caso de las 2 instituciones educativas en construcción, del 2018 al 2026 (9 años), pues como ya se dijo, los actuales contratos de concesión, en su mayoría, no son susceptibles de adición por haber llegado al límite de adición establecido en el Estatuto de Contratación Estatal.
La definición del plazo de los contratos de administración del servicio a celebrarse obedeció fundamentalmente a tres criterios:
ü La coherencia con el período del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual determina las metas indicativas para las 10 vigencias fiscales siguientes.
ü Los plazos definidos (10 y 9 años), aunque no equivalen a una cohorte educativa completa, permiten evaluar los resultados en el largo plazo de la labor de los administradores, posibilitando la evaluación consolidada de resultados en materia de calidad educativa, clima escolar, integración con la comunidad, etc.
Teniendo en cuenta que la vigencia de los contratos de administración del servicio de las 22 instituciones educativas que actualmente se encuentran funcionando, iniciaría a partir del 1º de enero del año 2017, y el plazo de los contratos de las 2 nuevas instituciones, actualmente en construcción, iniciaría a partir del 1º de enero del año 2018, y que la duración de estos contratos, de acuerdo con el plazo que se estableció para ellos, dentro del marco legal antes mencionado, el plazo de estos superaría el período de gobierno de la actual administración (31 de diciembre de 2019).
Las vigencias futuras que se solicitan se utilizarán para la celebración de los contratos de administración del servicio de las siguientes instituciones educativas oficiales de propiedad de la Secretaría de Educación del Distrito:
Tabla 4. Instituciones Educativas objeto de la administración del servicio y duración de los contratos
Adicionalmente, se hace necesario que con el fin de cumplir las metas plasmadas en el Plan de Desarrollo, los contratos de administración del servicio educativo se celebren en el presente año para no interrumpir la prestación del servicio educativo a la población beneficiaria, posibilitando que los procesos de matrícula y alistamiento, se pueda realizar oportunamente para no afectar la prestación del servicio.
Finalmente, debe considerarse que el empalme entre los actuales operadores y los nuevos operadores, requiere un plazo razonable.
Desde el punto de vista jurídico la celebración de los contratos de administración del servicio en la presente vigencia se fundamentan en las siguientes disposiciones:
- Numeral 6 del artículo 2.3.1.3.1.4 del Decreto 1075 de 2015, “Oportunidad. En el marco de la contratación del servicio público educativo, las entidades territoriales certificadas deberán garantizar que la atención educativa sea oportuna, de tal manera que esta inicie de forma simultánea con el calendario académico que han establecido para los establecimientos educativos oficiales de su jurisdicción.” - Artículo 2.3.1.3.2.13 del Decreto 1075 de 2015, según el cual, “Los contratos para la prestación del servicio educativo de que trata este Capítulo que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, deberán ser suscritos con anterioridad al inicio del calendario escolar definido por la entidad territorial certificada y comenzar su ejecución coincidiendo con el inicio de éste. La entidad territorial certificada en educación será responsable de garantizar el cumplimiento de las horas de duración mínima por año lectivo.”
b) Aspectos financieros y económicos
El cálculo de la proyección del valor de los contratos, y por ende de las vigencias futuras excepcionales a solicitar, se realizó con base en i) La jornada en la cual funcionarán las instituciones educativas a entregar en administración del servicio educativo. ii) Número de estudiantes que se estima atender en cada una de las instituciones educativas a entregar en administración iii) El valor anual de la canasta educativa por alumno atendido teniendo en cuenta las relaciones técnicas alumnos/ docente, alumnos/grupo y grupo/docente v) La duración de los contratos: Los 22 contratos que iniciarán en 2017 tendrán una duración de 10 años y los 2 dos contratos que iniciarán en 2018 tendrán una duración de 9 años. vi) Los incrementos anuales de los diferentes componentes de la canasta educativa a contratarse.
En consecuencia, el valor de las vigencias futuras a solicitar será igual al valor de los veinticuatro (24) contratos de administración del servicio educativo a celebrarse, calculado con base en los ítems mencionados anteriormente.
Fases y costos de ejecuciónPara determinar el valor de los contratos de administración del servicio a celebrarse y por ende, de las vigencias futuras a solicitar, la Secretaría de Educación del Distrito adelantó el siguiente procedimiento:
Con base en la experiencia obtenida como resultado de los 15 años de ejecución de los contratos en concesión, lo establecido en recientes normas del gobierno nacional en relación con la jornada única (Decreto 501 del 30 de marzo de 2016) y los componentes que deben conformar una canasta educativa, y entendiendo que los insumos de la canasta educativa que se provea en los establecimientos educativos deben contribuir al acceso y la permanencia de los estudiantes en condiciones de calidad, y al logro de buenos resultados, se construyó la canasta educativa que los futuros administradores deberán suministrar, a los estudiantes matriculados en los colegios a entregar en administración.
De acuerdo con las definiciones del Decreto 1075 de 2015, los componentes de la canasta educativa se agruparon de la siguiente manera:
- Gastos de personal (directivos docentes, docentes y personal administrativo) - Material educativo - Gastos administrativos - Gastos generales - Otros gastos
Con base en la canasta educativa mencionada, se realizó un estudio de mercado, solicitando a los potenciales interesados el costeo de la misma.
Se les solicitó tener en cuenta que algunas instituciones educativas funcionarían en jornada única desde el inicio de los contratos y otras en jornada completa, debiendo estas últimas realizar un proceso de transición a jornada única durante la ejecución de los contratos, de tal manera que una vez ejecutado el 50 % del contrato, dichas instituciones operaran totalmente en jornada única.
Recibidas las cotizaciones, se aplicó la media acotada o media podada, para determinar el valor anual de los diferentes componentes de la canasta educativa, diferenciando los dos tipos de canasta, una para las instituciones educativas que funcionarían en jornada única desde el inicio de los contratos y otra para las de jornada completa en transición a jornada única, calculando en consecuencia que una vez ejecutado el 50 % del contrato, dichas instituciones operaran en jornada única.
Posteriormente se estimó el número de los alumnos que se atenderían en cada una de las instituciones educativas durante la vigencia del contrato teniendo en cuenta los siguientes supuestos:
i) Una matrícula inicial para el primer año de vigencia de cada uno de los contratos, diferenciando los colegios según la jornada en la que funcionarían, esto es jornada única desde el principio del contrato y jornada completa en transición a jornada única.
En este escenario inicial se consideró que los colegios deberán comenzar con tres grupos de preescolar, con el parámetro de 25 a 30 alumnos por grupo y se asignaron a los demás niveles el número de alumnos que actualmente tienen.
Con base en lo anterior se determinaron los grupos por nivel, primaria, secundaria y media, de cada una de las instituciones educativas, teniendo en cuenta el número actual de estudiantes y aplicando para el grado de preescolar lo mencionado en el numeral.
ii) Una matrícula final para los últimos cinco años de vigencia de cada uno de los contratos, considerando que para ese periodo todos los colegios en administración del servicio operan en jornada única, en los términos y con los parámetros previstos en la normatividad vigente. En este escenario ya está ajustado el número de niños atendidos con la capacidad instalada de las respectivas infraestructuras educativas. Dicho ajuste no afectará en ningún caso la continuidad de los niños actualmente atendidos.
Para calcular el valor relativo al personal docente de las instituciones educativas se estableció el número de docentes requerido en cada una de ellas a partir del número de grupos por nivel de cada institución, de acuerdo con las relaciones técnicas de la jornada única y de jornada completa en transición a jornada única, según fuera el caso. Dividiendo el valor estimado del contrato para el primer año por la matricula inicial se obtuvo el valor por alumno atendido de cada colegio y se pudieron determinar dos valores promedio de canasta educativa: uno por alumno atendido en los colegios de jornada única y otro por alumno atendido en los colegios en jornada completa.
Una vez realizado el Estudio de Mercado respectivo, las canastas educativas que se contratarán en desarrollo de los contratos de administración del servicio serán los siguientes según se trate de instituciones educativas que funcionarán desde el principio en jornada única o que durante el contrato harán la transición a jornada única, laborando en jornada completa:
En el siguiente cuadro se presentan dichos valores:
Tabla 5. Proyección de canasta anual por alumno atendido (valores corrientes 2016)
Fuente: SED-Dirección de Cobertura 2016. Estudio de mercado.
Considerando los diferentes componentes de la canasta educativa, el valor anual por estudiante atendido, de acuerdo con la jornada, proyectando la matrícula a atender durante toda la vigencia del contrato con base en la existente y teniendo en cuenta la disminución que debe darse en el periodo de transición a la jornada única, se calculó el valor por cada institución educativa y por cada año de vigencia de los contratos.
De otra parte, el incremento de los componentes de la canasta educativa se calculó con los siguientes porcentajes, tomando como referencia el comportamiento histórico de los distintos componentes de la canasta educativa de los contratos de concesión:
Tabla 6. Componentes de canasta y criterios de ajuste
Fuente: SED-Dirección de Cobertura 2016. Estudio de mercado.
Después de realizado el procedimiento anteriormente descrito para determinar el valor de los contratos, a manera de resumen se destacan tres aspectos importantes:
- Actualmente, el valor por estudiante atendido en colegios de concesión/prestación del servicio en infraestructura oficial es de $2.494.088 (promedio ponderado). Sin el componente de alimentación escolar es de $1.825.673 aproximadamente. - La nueva canasta educativa no incluye la alimentación escolar, la cual será suministrada por la SED (por escala representará un menor costo), garantizando los requerimientos nutricionales necesarios actuales. - El valor de la canasta educativa aumentaría en 31,2% debido a los nuevos requerimientos que implica la jornada única y a los cambios propuestos para los contratos de administración, como se muestra en la tabla 7.
En la siguiente tabla se presentan los cambios propuestos más significativos:
Tabla 7. Cambios propuestos para los colegios con administración del servicio educativo
Fuente: SED-Dirección de Cobertura 2016.
Independientemente del total de recursos presentados en la solicitud de las vigencias futuras, la SED deberá asumir los costos de supervisión y evaluación de dichos contratos con cargo a los recursos que se apropien en el proyecto de “Cobertura con Equidad” durante cada uno de los años de vigencia de los contratos.
A continuación, se presentan las cifras obtenidas, a precios corrientes para todos y cada uno de los contratos a celebrar:
En consecuencia, el valor de los contratos de administración del servicio a celebrarse y por ende, de las vigencias futuras excepcionales a solicitar es de $ 859.986.524.086 a pesos constantes de 2016 ($1.027.903.319.088 a precios corrientes).
Dichos contratos se financiarán con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones para educación, en un porcentaje de 55%, equivalente a $ 565.346.825.499, y con cargo a ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), en un porcentaje de 45%, equivalente a $462.556.493.590, a precios corrientes.
2.8. Valoración jurídica
La ejecución del componente Administración del servicio educativo, del proyecto Cobertura con Equidad se sujetará y regulará por las siguientes disposiciones:
ü Ley 1294 de 2009 “Por la cual se modifica el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007” Artículo 1°. El artículo 30 de la Ley 1176 de 2007 quedará así: “Prestación del Servicio Educativo: Los Departamentos, Distritos y Municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del Sistema Educativo Oficial. Solamente en donde se demuestre insuficiencia o limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades sin ánimo de lucro, estatales o entidades educativas particulares cuando no sean suficientes las anteriores, que cuenten con una reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales. El valor de la prestación del servicio financiado con recursos del sistema general de participaciones no puede ser superior a la asignación por estudiante, definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley. Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica. La Educación Misional Contratada y otras modalidades de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las participaciones de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación se podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones.” Ø Ley 1753 de 2015 por la cual se expide el “Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 Todos por un nuevo país”
“Artículo 57. Jornadas en los Establecimientos Educativos. Modifíquese el artículo 85 de la Ley 115 de 1994, el cual quedará así:
“Artículo 85. Jornadas en los establecimientos educativos. El servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en jornada única, la cual se define para todos los efectos, como la jornada escolar en la cual los estudiantes desarrollan actividades que forman parte del plan de estudios del establecimiento educativo y el receso durante al menos siete (7) horas al día. Tratándose de preescolar el tiempo dedicado al plan de estudios será al menos de seis (6) horas.
Las secretarías de educación implementarán los mecanismos para asegurar que los establecimientos educativos entreguen, dentro de sus informes periódicos de evaluación, la relación del total de horas efectivas desarrolladas en cada una de las áreas obligatorias y fundamentales, establecidas por la Ley General de Educación.
Excepcionalmente, cuando las limitaciones del servicio educativo impidan el desarrollo de la jornada única, podrán ofrecerse dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna, bajo la responsabilidad de una misma administración. La jornada escolar nocturna se destinará, preferentemente, a la educación de adultos de que trata el Título III de la presente ley.
PARÁGRAFO. El Gobierno nacional y las entidades territoriales certificadas en educación, diseñarán planes para la implementación, de forma gradual, de la jornada única en un plazo que no supere al año 2025 en las zonas urbanas y el 2030 para las zonas rurales. En el proceso de diseño, las facultades de educación del país, las juntas de asociación de padres de familias y los docentes podrán ser consultados”.
Ø Decreto 1075 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”, modificado en lo relacionado con la contratación de la prestación del servicio educativo por el Decreto 1851 de 2015 “Por el cual se la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas y se subroga un capítulo del Decreto 1075 de 2015”
“Artículo 2.3.1.3.4.1. Contratos de administración del servicio educativo. La entidad territorial certificada podrá contratar la administración del servicio educativo de uno o varios establecimientos educativos oficiales con personas jurídicas públicas o privadas, de reconocida trayectoria e idoneidad, para que estas organicen, coordinen, administren, dirijan y presten el servicio de educación bajo su propio PEI o PEC, brindando la correspondiente orientación pedagógica.
La entidad territorial contratante aportará la infraestructura física oficial y la totalidad de la matrícula a ser atendida, mientras que el contratista aportará los demás elementos de la canasta educativa, el PEI o el PEC, brindando la correspondiente orientación pedagógica. La administración, custodia y mantenimiento de la infraestructura, así como la operación del establecimiento educativo se realizará bajo el riesgo y responsabilidad del contratista, con sujeción a las condiciones que se establezcan en el respectivo contrato.
Artículo 2.3.1.3.4.2, Selección del contratista. Los contratos para la administración del servicio educativo se celebrarán previa selección del contratista mediante licitación pública, de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
No podrán celebrarse contratos entre entidades territoriales certificadas y entidades estatales prestadoras del servicio de educación en forma directa, argumentando el carácter interadministrativo del respectivo contrato.
Artículo 2.3.1.3.4.3. Reglas del contrato para la administración del servicio educativo. Los contratos previstos en esta Sección se sujetarán a lo previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y solo podrán ser celebrados con las personas jurídicas públicas o privadas, cumpliendo las siguientes condiciones:
a) El proponente deberá acreditar la personería jurídica aportando el certificado de existencia y representación legal, expedido por autoridad competente o el documento que haga sus veces, con antelación no superior a un mes respecto de la fecha de cierre de la licitación, en el cual conste que dentro del objeto se contempla la prestación del servicio educativo referido a los niveles de educación preescolar, básica y media.
b) El proponente demostrará un tiempo mínimo de trayectoria o experiencia de diez (10) años en la prestación del servicio educativo, en los niveles de educación preescolar, básica y media,
c) Los contratos para la administración del servicio se celebrarán por un plazo máximo de doce (12) años, de tal manera que durante su vigencia se pueda atender una cohorte educativa completa (preescolar, básica primaria, básica secundaria y media) y no podrán ser inferiores a dos (2) años.
d) Para comprometer presupuesto de vigencias futuras, la entidad territorial deberá obtener la autorización correspondiente, con estricto cumplimiento de los trámites y requisitos establecidos en las normas presupuéstales que rigen la materia.
e) La entidad territorial certificada en educación deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal y en el caso de vigencias futuras, expedir el Registro Presupuestal correspondiente para cada vigencia en la anualidad correspondiente.
f) La dirección, coordinación, organización, prestación del servicio educativo y la respectiva orientación pedagógica se realizará bajo la exclusiva responsabilidad del contratista, con sujeción a su proyecto educativo institucional y a lo que se prevea en el contrato. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad territorial certificada ejercerá una permanente supervisión sobre el mantenimiento, conservación y custodia de la planta física y/o la dotación entregada y de los bienes adquiridos con cargo al contrato, y sobre la calidad del servicio prestado, para lo cual utilizará como referente, entre otros criterios, el comportamiento del índice Sintético de Calidad Educativa -ISCE-.
g) Los bienes que sean adquiridos con cargo al contrato, serán transferidos inmediatamente a la entidad territorial certificada. Las partes deberán realizar un inventario en el que se incluya la totalidad de tales bienes a más tardar en los dos (2) primeros meses de cada año, manteniéndolo actualizado. Dicho inventario deberá actualizarse cada vez que se adquieran bienes con dichos recursos, durante la vigencia del contrato.
h) A la terminación del contrato operará la devolución de la infraestructura física y de la dotación aportada por la entidad.
i) Entre el personal administrativo, docente y directivo docente contratado por el contratista y la entidad territorial certificada no existirá vinculación alguna. Su régimen laboral se sujetará, exclusivamente, al derecho privado.
j) En desarrollo de los contratos se deberá incluir la administración de la totalidad de las sedes educativas que conforman el establecimiento educativo.
Artículo 2.3.1.3.4.4. Valor de los contratos de administración del servicio educativo. El valor reconocido por estudiante atendido podrá ser igual o inferior a la asignación por alumno definida por la Nación, equivalente a la tipología del componente de población atendida del Sistema General de Participaciones. No obstante, la respectiva entidad territorial certificada podrá financiar los valores que excedan dicha asignación, utilizando recursos la Nación, teniendo en cuenta los bienes y servicios a suministrarse de acuerdo con la canasta educativa contratada y las restricciones señaladas en la ley.
El valor del contrato será el resultado de multiplicar el valor por año lectivo de la canasta educativa contratada y establecida para cada estudiante, por el número total de estudiantes atendidos durante la vigencia del contrato.
(...)
Para el efecto, la contratación de la prestación del servicio que adelantará el Distrito de Bogotá se sujetará a los procedimientos y requisitos generales previstos en el Capítulo 3, del Título 1, de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1075 de 2015, y a las previsiones particulares regulatorias del contrato de administración del servicio educativo contenidas en la sección cuarta de dicho capítulo, por ser dicho tipo contractual el que de conformidad con el Plan de Desarrollo Distrital se celebrará respecto a las 24 instituciones educativas antes relacionadas.
La existencia de insuficiencia contemplada en el artículo 2.3.1.3.2.1., como requisito general para la contratación de la prestación del servicio educativo se acredita mediante el estudio de insuficiencia. De acuerdo con lo establecido en los artículos 2.3.1.3.2.6 y 2.3.1.3.2.7 la Oficina Asesora de Planeación, con el acompañamiento de la Dirección de Cobertura, realizó el estudio de insuficiencia que anualmente elabora y con base en el cual se define la contratación de la prestación del servicio educativo. Como resultado de este estudio, entre otras conclusiones, se determinó mantener la contratación del servicio educativo en los establecimientos oficiales actualmente dirigidos y administrados por privados.
Entre las razones para ello está el hecho de que la Secretaría de Educación del Distrito no cuenta con el recurso humano (docente, directivo docente y administrativo) necesario para prestar el servicio educativo en jornada única en estos colegios, tal como se ofrece hoy en día. Adicionalmente hay insuficiencia y limitaciones en la capacidad oficial actual para ofrecer servicios complementarios y mantener los resultados positivos en los indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar, así como en la participación de la comunidad educativa, el uso del tiempo escolar, la participación de los padres en la educación de sus hijos y el acceso a la educación superior.
Ø Decreto 1075 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”, adicionado en lo relacionado con la jornada única por el Decreto 501 de 30 de marzo de 2016
Artículo 2.3.3.6.1.3. Definición de Jornada Única. La Jornada Única establecida en el artículo 57 de la Ley 1753 de 2015 comprende el tiempo diario que dedica el establecimiento educativo oficial a sus estudiantes para el desarrollo de las áreas obligatorias y fundamentales y de las asignaturas optativas, así como el tiempo destinado al descanso y almuerzo de los estudiantes.
La Jornada Única se prestará en jornada diurna durante cinco (5) días a la semana y cumplirá, como mínimo, con el número de horas de dedicación a las actividades pedagógicas definido en el artículo 2.3.3.6.1.6 del presente decreto.
El tiempo previsto para el descanso y el almuerzo de los estudiantes durante la Jornada Única se estima en una (1) hora diaria; este tiempo podrá variar dependiendo de si, por ejemplo, la alimentación la suministra o no el establecimiento educativo, siempre que se garantice el tiempo mínimo de dedicación a las actividades pedagógicas.
Parágrafo. La prestación del servicio educativo en Jornada Única no afectará el servicio de educación para adultos que actualmente ofrezcan los establecimientos educativos en concordancia con lo dispuesto en la Sección 3 del Capítulo 5 en el Título 3, Parte 3, Libro 2, del Decreto 1075 de 2015.
Artículo 2.3.3.6.1.4. Gradualidad. La gradualidad de la implementación de la Jornada Única a la que se refiere el parágrafo del artículo 85 de la Ley 115 de 1994, modificado por el artículo 57 de la Ley 1753 de 2015, consiste en que esta Jornada podrá instaurarse paulatinamente por grados, ciclos, niveles de formación, así como por establecimientos educativos, sedes, y por zonas rurales y urbanas.
Artículo 2.3.3.6.1.5. Objetivos de la Jornada Única. La Jornada Única tendrá los siguientes objetivos:
Aumentar el tiempo dedicado a las actividades pedagógicas al interior del establecimiento educativo para fortalecer las competencias básicas y ciudadanas de los estudiantes. Mejorar los índices de calidad educativa en los establecimientos educativos de preescolar, básica y media. Reducir los factores de riesgo y vulnerabilidad a los que se encuentran expuestos los estudiantes en su tiempo libre.
Parágrafo 1. La diferencia entre el número de horas de permanencia diaria y el número de horas diarias dedicadas a actividades pedagógicas corresponderá al tiempo de descanso y el almuerzo de los estudiantes durante la Jornada Única que se estima en una (1) hora diaria. Parágrafo 2. Los establecimientos educativos en Jornada Única que implementen procesos de articulación de la educación media con la educación superior o la educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán dedicar treinta y dos (32) horas semanales exclusivamente a la formación en las áreas obligatorias y fundamentales. Las ocho (8) horas restantes podrán dedicarse, como mínimo, a las profundizaciones, énfasis o especialidades de la educación media técnica o académica, de acuerdo con los lineamientos que para tal efecto defina el Ministerio de Educación Nacional. Parágrafo 3. Las intensidades horarias previstas en este artículo se contabilizarán en horas efectivas de sesenta (60) minutos.
Artículo 2.3.3.6.1.6. Duración de la Jornada Única. La Jornada Única se sujetará a la intensidad horaria mínima que se establece a continuación:
Artículo 2.3.3.6.1.7. Horario de la Jornada Única. El horario del servicio educativo en Jornada Única será definido por el rector o director de cada establecimiento educativo al inicio de cada año lectivo, de conformidad con las normas vigentes, el Proyecto Educativo Institucional, el Plan de Estudios, los Estándares Básicos de Competencias, los Derechos Básicos de Aprendizaje, y deberá cumplirse durante las cuarenta (40) semanas lectivas establecidas por la Ley 115 de 1994 y fijadas en el calendario académico por la respectiva entidad territorial certificada en educación.
2.9. Valoración ambiental
El proyecto no genera ningún tipo de afectación ambiental.
2.10. Valoración social
Es un hecho que cada vez más países, organizaciones y ciudadanos del mundo entero entienden la importancia de la educación en diferentes ámbitos. Ejemplo de ello es la relación educación y desarrollo. En consecuencia, uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) u Objetivos Mundiales, el número 4, es precisamente Educación de calidad para “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”.
La UNESCO considera que “la educación es esencial para el desarrollo sostenible”.
Diversos estudios han demostrado la importancia de la cobertura y la calidad de la educación en términos de su retorno privado y social:
• Los resultados de las pruebas de calidad se relacionan con los ingresos laborales. Hanushek y Woessmann (2007) identificó que en países en desarrollo un aumento de una desviación estándar de pruebas cognitivas estandarizadas aumenta los ingresos laborales entre un 10% y un 40%.
• Los años promedio de educación se relacionan con las tasas de crecimiento económico (Hanushek y Woessman (2009)
• En Colombia, la tasa de retorno de la inversión en educación se calcula en niveles cercanos al 12% (Tenjo y Bernat, 2002).
• En Bogotá, Marcelo (2005) obtiene, en relación con los cambios en la rentabilidad social, que cada año de educación básica reporta una tasa de retorno social del 13,3% en tanto que cada año de educación media un 19%.
Por su parte, en el estudio: Tras la excelencia docente, realizado para la Fundación Compartir por un grupo de reconocidos investigadores, se menciona lo siguiente:
“Por qué apostarle a la calidad educativa
La educación —conjuntamente con las ventajas geográficas, la riqueza natural y la madurez institucional— es uno de los factores más importantes para el progreso económico regional y nacional (Barro, 1991; Mankiw, Romer y Weil, 1992; Gennaioli et. al, 2013). Aunque la cantidad de educación —medida en años promedio de escolaridad de la fuerza de trabajo, por ejemplo— incide en la productividad y el crecimiento económico de una nación, varios estudios han encontrado que el impacto de la calidad educativa sobre esas variables es mucho mayor (Hanushek y Kimko, 2000; Hanusek y Woessmann, 2012; Hanushek, 2013).
Ahora bien, es natural que en etapas iniciales de procesos de desarrollo económico, las políticas educativas de los países se centren en mejorar indicadores de cobertura, promoción y graduación escolar. Una vez se logran estos hitos, el progreso económico continuado requiere consolidar sectores productivos intensivos en mano de obra calificada que generen alto valor agregado. Para esto, resulta fundamental la calidad educativa. Un énfasis continuo en la calidad le ha permitido, por ejemplo, a Singapur, Finlandia, Canadá (particularmente la provincia de Ontario) y Corea del Sur —los cuatro países que hoy tienen el mejor desempeño en pruebas de conocimiento internacionales— trascender, en periodos de tiempo relativamente cortos, procesos productivos precarios y de poco valor agregado, hasta convertirse en naciones del conocimiento.”
En el contexto del Distrito, hace 16 años se le apostó a la jornada única y a la calidad educativa con el esquema de la concesión educativa, que unió la construcción de nueva infraestructura, ampliando cobertura, y más tiempo de los estudiantes dedicado al aprendizaje, con la jornada única.
Los estudios y evaluaciones demostraron que el objetivo general y los objetivos específicos de ese esquema se lograron: ampliación de cobertura para población vulnerable e impacto positivo en los indicadores de acceso, permanencia, calidad y clima escolar.
Considerando las referencias anteriores y los resultados de los estudios y evaluaciones, continuar con un esquema de administración del servicio educativo con las buenas practicas que esto conlleva, significa contribuir a una educación oficial de calidad e inclusiva, que genere desarrollo y por lo tanto calidad de vida para sus ciudadanos.
2.11. Análisis del impacto social, ambiental, económico y territorial
Al respecto del impacto social de la educación, a continuación algunas consideraciones que ayudan a ver la importancia de la misma en diferentes dimensiones: i) la educación es un agente de cambio y transformación ii) La calidad y cantidad de educación que una sociedad recibe impacta en el tipo de sociedad que se genera iii) El sistema educativo es un elemento esencial para expresar el nivel de bienestar que un país tiene iv) el sistema educativo puede brindar los elementos necesarios para incidir favorablemente en el desarrollo personal y en consecuencia en el desarrollo de su país.
De acuerdo con los diferentes estudios y evaluaciones referentes a la concesión educativa, se ha identificado que estos colegios han tenido el siguiente impacto social y territorial:
• Contribuyen al mejoramiento de la cobertura y calidad de la educación de la ciudad, en general, y en particular en las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) y localidades en los cuales están ubicados. De acuerdo con los resultados de los rankings elaborados por la SED en 2014 y 2015, los colegios en concesión tienen los mejores resultados en sus respectivas UPZ.
• La evaluación de impacto realizada por la Universidad Nacional, evidencia diferencias estadísticamente significativas, entre los colegios en concesión y el grupo de colegios oficiales con condiciones socioeconómicas e institucionales similares (grupo control/contrafactual): Menor deserción (cerca de 3 puntos porcentuales menos frente al grupo control); mayor aprobación (7 puntos porcentuales más); lenguaje (3 puntos más en el resultado de undécimo grado, 28 en el grado noveno y cerca de 13 puntos el quinto grado); matemáticas (3 puntos más en el resultado de undécimo, 19 en el de noveno y cerca de 15 en la de quinto) o menor ausentismo de los niños en el colegio. La siguiente tabla muestra las principales diferencias:
Tabla 9. Comparación de los indicadores de acceso, permanencia y calidad entre los colegios en concesión y el grupo contrafactual – 2015
Fuente: UNAL (2015). Evaluación de impacto de los colegios en concesión
• Tienen un mejor clima escolar y fomentan la convivencia pacífica. La evaluación realizada por la Universidad Nacional evidencia el impacto positivo de dichos colegios en comparación con colegios administrados directamente por el distrito y con características similares. La siguiente gráfica muestra la distribución de los colegios según el puntaje en el índice de clima escolar. Los colegios en concesión se ubican en puntajes superiores en comparación con los colegios oficiales del grupo contrafactual(control):
Gráfica 4. Comparación índice de clima escolar entre los colegios en concesión y los administrados por el distrito
Fuente: UNAL (2015). Evaluación de impacto de los colegios en concesión
• Además de la jornada completa, ofrecen jornadas complementarias fomentando un mejor uso del tiempo libre, el desarrollo de talentos o el refuerzo del aprendizaje.
• Vinculan a la comunidad a los diversos programas y actividades que desarrollan. El 64% de los docentes de los colegios en concesión señalan que los padres colaboran y hacen seguimiento a las tareas de sus hijos (vs el 20% del grupo control).
• Contribuyen a la movilidad social de poblaciones vulnerables, a través de mayores niveles educativos de los estudiantes en comparación con la educación de los respectivos padres o acudientes. En los colegios en concesión, menos del 17% de las madres y del 12% de los padres tiene algún estudio universitario:
Fuente: Encuesta de Clima Escolar 2015. Secretaría de Educación Distrital
Gráfica 6. Porcentaje de vinculación a las instituciones de educación superior (IES) de los egresados (2014)
Fuente: UNAL (2015). Evaluación de impacto de los colegios de concesión en Bogotá.
Por su parte, cerca del 49% de los egresados de dichos colegios ingresan a la educación superior. El siguiente gráfico muestra este mayor porcentaje de vinculación de los estudiantes de los colegios en concesión en comparación con los estudiantes de los colegios oficiales de similares características socioeconómicas, institucionales y de localización (grupo control /contrafactual). La información sobre la vinculación de los egresados de colegios en concesión a las instituciones de educación superior se obtuvo a partir del cruce que realizó el Ministerio de Educación Nacional con el SNIES.
De otro lado, la Misión para la Equidad y Movilidad Social, conformada por el Departamento Nacional de Planeación en 2014, mencionó en sus resultados que los colegios en concesión se habían constituido en una práctica exitosa de calidad, equidad y movilidad social en el país, por lo que recomendaba al gobierno nacional apoyar a las entidades territoriales para que fomentaran el desarrollo de nuevos colegios en concesión.
En el acápite de “valoración técnica del proyecto”, se presentan conclusiones de diferentes estudios y evaluaciones que dan cuenta de los resultados e impacto positivos de los colegios en concesión.
En relación con el impacto económico sobresalen las altas tasas de permanencia y aprobación de los colegios en concesión, las cuales se traducen en una mayor efectividad y eficiencia en el uso de los recursos que se invierten en el sector.
2.12. Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la ejecución del proyecto
Entre los principales riesgos que pueden amenazar la ejecución del proyecto se encuentran:
• La no aprobación de las vigencias futuras no permitiría ejecutar el componente. • No lograr obtener los resultados de calidad esperados por el Distrito. • Supuestos imprevistos por movilidad o migración de las familias que conlleven a deserción escolar que generen pérdida de matrícula atendida afectando el equilibrio financiero de los contratos. • Deterioro grave de las infraestructuras entregadas en administración por falta de mantenimiento y cuidado por parte de los contratistas. • Pérdida, hurto o destrucción de la dotación escolar entregada a los contratistas, y del material escolar adquirido durante el desarrollo del contrato. • No obtención de la transición a jornada única en las instituciones educativas que durante el contrato se obligarán a realizar tal proceso. Salvo la NO aprobación de las vigencias futuras, dada la experiencia de los últimos 15 años, todos los riesgos son de baja ocurrencia y mitigables. 3. Requisitos Fiscales y Presupuestales para impartir autorización para comprometer vigencias futuras fiscales.3.1. Normas legales aplicables.
Aplicación y cumplimiento de las siguientes normas:
ü Ley 1483 de 2011, "Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales" que en su artículo 1 establece:
“Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a). Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
b). El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003.
c). Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
d). Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica. ü Decreto 714 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital. "Artículo 14º. De las Vigencias Futuras. La Administración Distrital podrá presentar para aprobación del Concejo Distrital la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que los proyectos estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. Cuando se trate de proyectos de inversión deberá obtenerse un concepto previo y favorable del Departamento Distrital de Planeación. (…)". "Artículo 10o. De las Funciones del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal. El Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal -CONFIS- desarrollará las siguientes funciones: (…) a. Autorizar de conformidad con el Artículo 14 del presente Acuerdo, la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras, siempre que éstas estén consignadas en el Plan de Desarrollo respectivo." (Acuerdo 24 de 1995, art. 9o.). ü Decreto 1068 de 2015, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público" ARTÍCULO 2.6.6.1.1. Declaración de importancia estratégica. De conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes requisitos: a) Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarrollo vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la vigencia del periodo de gobierno; b) Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno; c) Que dentro del Marco Fiscal .de Mediano Plazo de la entidad territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal. d) Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial; e) Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones el estudio técnico deben incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios. (Artículo 1 del Decreto 2767 de 2012) ARTÍCULO 2.6.6.1.2. Contenido de los estudios técnicos. En todos los casos los estudios técnicos que acompañen a los proyectos de inversión que superan el período de gobierno, deberán contener como mínimo, además de la definición del impacto territorial del proyecto, que permita evidenciar la importancia estratégica del mismo lo siguiente: a) Identificación del Proyecto; b) Descripción detallada del proyecto; c) Fases y costos de ejecución de cada fase del proyecto; d) Impacto del proyecto en el desarrollo territorial; e) Valoración técnica, económica, financiera, jurídica ambiental y social del proyecto; f) Diagnóstico del problema o situación a resolver a través del proyecto; g) Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas previas; h) Análisis del impacto social, ambiental y económico; i) Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la ejecución del proyecto. (Artículo 2 del Decreto 2767 de 2012) ü Decreto 2767 de 2012, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1483 de 2011” “Artículo 1°. Declaración de importancia estratégica. De conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes requisitos:
a). Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarrollo vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la vigencia del periodo de gobierno;
b). Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno;
c). Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal.
d). Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial;
e). Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones el estudio técnico deben incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios.
Artículo 2°. Contenido de los estudios técnicos. En todos los casos los estudios técnicos que acompañen a los proyectos de inversión que superan el período de gobierno, deberán contener como mínimo, además de la definición del impacto territorial del proyecto, que permita evidenciar la importancia estratégica del mismo lo siguiente:
a). Identificación del Proyecto; b). Descripción detallada del proyecto; c). Fases y costos de ejecución de cada fase del proyecto; d). Impacto del proyecto en el desarrollo territorial; e). Valoración técnica, económica, financiera, jurídica ambiental y social del proyecto; f). Diagnóstico del problema o situación a resolver a través del proyecto; g). Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas previas; h). Análisis del impacto social, ambiental y económico; i). Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la ejecución del proyecto.”
3.2. Tipo de vigencias futuras a solicitar.
Las vigencias futuras a solicitar son excepcionales, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011 los compromisos que se celebrarían al amparo de las vigencias futuras a solicitar, es decir los contratos de administración del servicio educativo, no cuentan como mínimo con apropiación libre del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas serían autorizadas, es decir en la vigencia 2016. Es más, tal como lo prevé el mencionado artículo 1º, el componente Administración del servicio carece de apropiación en la presente vigencia fiscal, lo cual no obsta para que los contratos deban celebrarse en la presente vigencia con el fin de que los operadores contratados tengan el tiempo para realizar el alistamiento necesario para prestar el servicio en forma oportuna, iniciándose la prestación efectiva del servicio a partir de la vigencia fiscal 2017.
A continuación se procede a acreditar por parte de la Administración Distrital ante el Honorable Concejo Distrital cada uno de los requisitos exigidos por la Ley 1483 de 2011 para autorizar el comprometer vigencias futuras excepcionales.
3.3. No contar con apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.
El componente de administración del servicio educativo, del proyecto “Cobertura con equidad”, no cuenta con apropiación en el presupuesto de la Secretaría de Educación Distrital en la vigencia fiscal 2016, relacionado con el concepto de gasto de los contratos de administración del servicio educativo para la realización del respectivo proceso licitatorio.
3.4. Tipo de Proyecto al que se otorgarán vigencias futuras.
El costo de la administración del servicio educativo corresponde a un gasto público social en el sector de educación y para el cual se solicita autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales conforme al literal a) del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011. De acuerdo con la Corte Constitucional, Sentencia C- 375 de 2010: “El gasto público social se define como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión, y dado que la educación ha sido señalada como objetivo fundamental del estado social de derecho, siendo ésta una de las áreas prioritarias de inversión social, la misma Constitución determinó que no hay rentas de destinación específica exceptuando las destinadas para inversión social, en la que se encuentran los recursos de educación (….)”
3.5. Que el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas consulten las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5º de la Ley 819 de 2003.
Es pertinente anotar que aunque la norma regulatoria del contrato de administración del servicio permite la celebración del contrato de administración del servicio por un plazo de 12 años, con el fin de sujetar el otorgamiento de las vigencias futuras que se solicitan a este requisito, los contratos de administración del servicio a celebrarse al amparo de dichas vigencias futuras no excederán los 10 años, plazo por el cual se proyecta el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
La Ley 819 de 2003 establece que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP para las entidades territoriales se debe presentar una meta de superávit primario y metas indicativas para los superávit primarios de las diez vigencias fiscales siguientes, que garanticen la sostenibilidad de la deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997. Dicha ley establece dos indicadores para evaluar la capacidad de pago y la sostenibilidad de la deuda territorial; uno de ellos es el indicador de solvencia o sostenibilidad, definido como el saldo de la deuda / ingresos corrientes y cuyo valor no puede superar el 80%. El segundo indicador, de capacidad de pago o liquidez, está definido como intereses/ahorro operacional y tiene un límite de 40%.
Por otro lado, la Ley 819 de 2003 establece que las metas ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. Para evaluar esto, se calcula el Balance Primario requerido para mantener la deuda neta en niveles de 2013, indicador que actualmente se ubica en 0,01% del PIB, y que se compara con el balance primario promedio proyectado para el horizonte de 10 años.
Tomando en cuenta lo anterior, se procede a incluir dentro del MFMP los estimativos de gasto de vigencias futuras para la Secretaría de Educación del Distrito en lo correspondiente a lo financiado con recursos de la Administración Central.
· Los indicadores de solvencia y de liquidez proyectados para el período 2014-2024 no superan los límites de 80% y 40% respectivamente establecidos en la Ley 358 de 1997[1].
Gráfica 7. Indicador de solvencia y liquidez
Fuente: SHD: DEEF y DCP
· En cuando a la Ley 819 de 2003, el promedio del balance primario proyectado 2017-2027 se estima en -0,12% del PIB Distrital cifra inferior al balance primario requerido para hacer sostenible la deuda en el mediano plazo (-0,20%).
Gráfica 8. Balance primario proyectado 2017-2027 (porcentaje del PIB)
Fuente: SDH - DEEF
En conclusión, una vez analizado Proyecto de Acuerdo, se considera que desde el punto de vista presupuestal la iniciativa es viable teniendo en cuenta que el aporte propuesto del Distrito para la constitución de Vigencias Futuras para la Secretaría de Educación del Distrito, permite el cumplimiento de los indicadores de solvencia y de liquidez proyectados para el periodo 2017-2027 pues no se superan los límites de 80% y 40% respectivamente, establecidos en la Ley 358 de 1997.
Así mismo, el promedio del balance primario proyectado se ubica en 0,01% del PIB Distrital siendo igual al balance primario requerido para hacer sostenible la deuda en el mediano plazo, hecho acorde con la Ley 819 de 2003 que establece que las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
3.6. Inexistencia de cofinanciación nacional, y por ende, no necesidad de concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El proyecto denominado “Cobertura con equidad” se financiará exclusivamente con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones para educación y recursos propios, específicamente ingresos corrientes de libre destinación, recursos que constitucionalmente pertenecen a las entidades territoriales y que éstas deben incorporar en sus respectivos presupuestos. En consecuencia, el proyecto en mención no recibirá cofinanciación de la Nación, razón por la cual no se requiere concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
Los recursos del Sistema General de Participaciones son una transferencia constitucionalmente prevista en favor de las entidades territoriales como un mecanismo de distribución del ingreso, que pertenecen a las entidades territoriales de acuerdo con la distribución que realiza el CONPES. Tales recursos no tienen como finalidad financiar o cofinanciar proyectos de inversión nacional, y por ende constitucionalmente ingresan al presupuesto de las entidades territoriales y se destinan al cumplimiento de las finalidades que la ley prevé.
La propiedad de los recursos del Sistema General de Participaciones para educación en cabeza de las entidades territoriales está consagrada por la Constitución Política en los siguientes términos:
ARTICULO 356. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001 , Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1993 , Desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995 Artículo 2º. El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia quedará así: (…) Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. (…) La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: Literal a), Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 04 de 2007, así: Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley. El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores. (…) (negrillas extratextuales) ARTICULO 357.Desarrollado por la Ley 1176 de 2007 , Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1995 , Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001 , Modificado por el art. 4, Acto Legislativo 04 de 2007, así:
El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Con el fin de complementar el marco normativo mencionado anteriormente, es importante mencionar el artículo 84 de la Ley 715 de 2001, en el cual se establece que tales recursos deben incorporarse en el presupuesto de las entidades territoriales. Establece al respecto dicha disposición:
“Artículo 84. Apropiación territorial de los recursos del Sistema General de Participaciones. Los ingresos y gastos de las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones se apropiarán en los planes y presupuestos de los departamentos, distritos y municipios. Los ingresos percibidos por el Sistema General de Participaciones, por ser de destinación específica, no forman parte de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales beneficiarias de los mismos.”
La propiedad de las entidades territoriales sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para Educación también es explicada con suficiencia en el documento denominado “Guía para la administración de los recursos del sector educativo” (http://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-81021_archivo_pdf.pdf)
3.7. Que el proyecto cobertura con equidad hace parte del Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo Distrital
El componente administración del servicio educativo del Proyecto 1049: “Cobertura con equidad”, se encuentra debidamente inscrito, registrado y actualizado por parte de la Secretaría de Educación del Distrito, en el Banco Distrital de Programas y Proyectos. De acuerdo con la ficha EBI-D del Banco Distrital de Programas y Proyectos, numeral 17, el proyecto tiene el respectivo concepto de viabilidad. Se anexa el concepto técnico y la ficha EBI remitida por la Secretaría Distrital de Planeación.
El Proyecto 1049: “Cobertura con equidad” hace parte del Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo Bogotá Mejor Para Todos, en la siguiente estructura:
· Pilar o Eje 01 Igualdad de calidad de vida · Programa 07 Inclusión educativa para la equidad · Proyecto 1049 Cobertura con equidad.
Tabla 10. Plan Plurianual de Inversiones PDD– Eje Calidad de vida (miles de millones de pesos)
Fuente: Acuerdo 645 de 2016, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ, D.C. 2016-2020, BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS”
3.8. Que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, no exceda la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003
Como se señaló en el numeral 3.5, el promedio del balance primario proyectado se ubica en 0,01% del PIB Distrital siendo igual al balance primario requerido para hacer sostenible la deuda en el mediano plazo, hecho acorde con la Ley 819 de 2003 que establece que las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
3.9. Que el Proyecto de inversión haya sido declarado de importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno, por tratarse de unas vigencias futuras excepcionales que exceden el período de gobierno
Las vigencias futuras que se otorgarán al componente de administración del servicio educativo, del proyecto de inversión denominado “Cobertura con equidad” excederán el período de gobierno. Para tal efecto, dicho componente fue declarado de importancia estratégica, de acuerdo con el inciso 8º del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, a fin de dar trámite ante el Concejo de Bogotá. (Se anexa Acta de Consejo de Gobierno).
Con el objeto de obtener la declaratoria de importancia estratégica del proyecto, se acreditaron ante el Consejo de Gobierno el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 2767 de 2012[2], en concordancia con los artículos 2.6.6.1.1. y 2.6.6.1.2. del Decreto 1068 de 2015[3], a saber:
1. Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarrollo del Distrito se hace referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para el Distrito de Bogotá el desarrollo del componente “Administración del Servicio Educativo” del proyecto de inversión “Cobertura con Equidad” que se iniciará en el presente período de gobierno y que trascenderá su duración, atendiendo a los resultados e impactos de este componente, a la necesidad de consolidación de la jornada única y al propósito de reducir las brechas de desigualdad, buscando garantizar la atención educativa de una cohorte educativa y consolidar resultados de cobertura, permanencia, calidad educativa, clima escolar e integración con la comunidad.
2. Que dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentra incorporado el proyecto Cobertura con equidad, para cuyo componente “Administración del servicio” se solicitarán las vigencias futuras que superan el período de Gobierno.
3. Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo el Distrito de Bogotá tiene incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del componente del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal.
4. Que el proyecto se encuentra debidamente inscrito y viabilizado en el Banco de Proyectos de inversión distritales.
5. Que se cuentan con los estudios técnicos exigidos por el artículo 2.6.6.1.2. del Decreto 1068 de 2015, los cuales contienen entre otra la siguiente la información:
a) Identificación del Proyecto b) Descripción detallada del proyecto; c) Fases y costos de ejecución de cada fase del proyecto; d) Impacto del proyecto en el desarrollo territorial; e) Valoración técnica, económica, financiera, jurídica ambiental y social del proyecto; f) Diagnóstico del problema o situación a resolver a través del proyecto; g) Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas previas; h) Análisis del impacto social, ambiental y económico; i) Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la ejecución del proyecto.
Así mismo se aclara, que aunque se trata de un solo proyecto de inversión “Cobertura con equidad”, el componente que requería y obtuvo la declaratoria de importancia estratégica se circunscribe a la “Administración del servicio educativo”.
3.10. Que se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces
Se adjunta el Acta del Consejo de Política Fiscal Distrital correspondiente a la sesión realizada el día 28 de julio de 2016, en donde se imparte aprobación a la solicitud de autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales para el componente administración del servicio educativo del proyecto de inversión cobertura con equidad, una vez analizado el impacto fiscal de las vigencias fiscales excepcionales solicitadas.
3.11. Que el plazo de ejecución de las vigencia futura solicitadas son iguales al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. El plazo de ejecución de las vigencias futuras solicitadas coincide plenamente con los plazos de ejecución de los contratos de administración del servicio educativo a celebrarse, correspondiendo el valor autorizado para cada vigencia al costo de los servicios que se recibirán en cada una de ellas por parte de los contratistas que resulten seleccionados.
En consecuencia, se da estricto cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, según el cual: “El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma”
4. Monto de las vigencias futuras a solicitar.
Teniendo en cuenta los valores de los contratos de administración del servicio a celebrarse de acuerdo con las fases de los contratos y el valor de las canastas educativas a contratar y los cálculos descritos en el literal b) del numeral 2.7. de la presente exposición de motivos, el monto de las vigencias futuras a solicitar asciende en pesos constantes de 2016 a $859.986.524.086, discriminados de la siguiente forma por vigencia:
Tabla 11. Valor de las vigencias futuras por año (pesos 2016)
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la administración distrital se permite solicitar al Concejo Distrital la respectiva autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales 2017 - 2026, necesarios para ejecutar el componente de Administración del Servicio Educativo del Proyecto de Inversión denominado “Cobertura con Equidad”.
ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO Alcalde Mayor de Bogotá D. C.
BEATRIZ ELENA ARBELÁEZ MARTÍNEZ Secretaria Distrital de Hacienda
MARIA VICTORIA ANGULO GONZALEZ Secretaria de Educación del Distrito
PROYECTO DE ACUERDO ____ DE 2016
"Por el cual se autoriza a la Secretaría de Educación del Distrito para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales para el período 2017 -2026”
EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL.
En uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el artículo 14 del Decreto 714 de 1996, el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, las demás normas vigentes y,
CONSIDERANDO
Que la Administración Distrital podrá presentar para aprobación del Concejo Distrital la asunción de compromisos que afecten presupuestos de vigencias futuras, siempre que los proyectos estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo.
Que de acuerdo con lo estipulado en la Ley 1483 de 2011, Decreto 2767 de 2012 y Decreto Nacional 1068 de 2015, el Consejo de Gobierno en su reunión del 22 de julio de 2016, declaró de importancia estratégica la solicitud presentada por la Secretaría de Educación del Distrito.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 10, literal j, del Estatuto Orgánico de Presupuesto el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS en su reunión del 28 de julio de 2016 autorizó la asunción de compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales con el fin de continuar el trámite ante el Concejo Distrital.
ACUERDA
ARTÍCULO 1. Autorizar a la Secretaría de Educación del Distrito para asumir compromisos con cargo a las vigencias futuras de los presupuestos 2017 a 2026 hasta por la suma de ochocientos cincuenta y nueve mil novecientos ochenta y seis millones quinientos veinticuatro mil ochenta y seis ($ 859.986.524.086) pesos constantes de 2016, mediante la celebración de contratos de administración del servicio educativo, de acuerdo con las disposiciones legales, en las cuantías y vigencias que se relacionan a continuación:
ARTÍCULO 2°. La Secretaría Distrital de Hacienda, una vez comprometidos los recursos a que se refiere el artículo anterior, deberá incluir en los presupuestos de las vigencias 2017 a 2026 las asignaciones necesarias para honrar los compromisos adquiridos.
ARTÍCULO 3°. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los [1] De los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de pago se descuentan las vigencias futuras ordinarias y excepcionales proyectadas a comprometer, por valor de $1 billón de pesos anuales, en consonancia con lo establecido en la Ley 1483 de 2011
[2] “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1483 de 2011”. [3] "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público". |
