RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La deuda pública reviste gran importancia pues se constituye en uno de los mecanismos para el financiamiento de proyectos estratégicos y de los Planes de desarrollo en el ámbito nacional y territorial, cuando los ingresos no son suficientes para atender los gastos de inversión social.

Dentro de esta exposición de motivos se presentarán los aspectos más importantes de la política de endeudamiento del Distrito Capital haciendo énfasis especial en las administraciones de Enrique Peñalosa, Antanas Mockus y Luis Eduardo Garzón, correspondientes a los planes de desarrollo "Por la Bogotá que Queremos" en el período 1998-2001; "Bogotá, Para vivir todos del mismo lado", en el período 2001-2003 y "Bogotá Sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión" respectivamente.

Finalmente, se explicará la propuesta del presente proyecto de acuerdo, la cual tiene como finalidad establecer los criterios para la presentación de la solicitud o la ampliación del cupo de endeudamiento¹ por parte de la Administración Central y las Entidades Descentralizadas de Bogotá D.C., a fin de que el Concejo Distrital cuente con la información suficiente y los elementos de juicio necesarios, para ejercer la facultad legal de autorizar el cupo de endeudamiento.

Dentro de la historia reciente de endeudamiento de la ciudad se pueden distinguir dos etapas: la primera se desarrolló entre 1995 y 1997, y la segunda comienza con la expedición del Acuerdo No 08 de 1998.

A partir de 1995 con la expedición del Acuerdo No 08 del mismo año, se inicia un nuevo esquema de financiamiento y de manejo del crédito público para la ciudad, y el distrito cuenta por primera vez con unos lineamientos claros en lo que respecta a la política de contratación de deuda. De igual forma se circunscribió a la Secretaría de Hacienda la facultad de controlar y hacer seguimiento al endeudamiento del Distrito y sus entidades descentralizadas.²

Desde este momento, los esfuerzos se orientaron a buscar nuevas fuentes de financiamiento, logrando una recomposición de los pasivos financieros de la ciudad caracterizados fundamentalmente por ser de origen interno de corto plazo y a tasas de interés altas. Es así como en 1995, con una emisión de bonos por ciento cincuenta mil millones de pesos ($150 000,000.oo), se consolidó un proceso de financiación mediante colocación de títulos de deuda en el mercado local de capitales, el cual se inició en 1994; y en este mismo sentido, en 1996 y 1997 la estrategia de endeudamiento se dirigió hacia el mercado externo.

La segunda etapa del financiamiento de la ciudad comienza con la expedición del Acuerdo No 08 de 1998, que autorizó un cupo global de endeudamiento por setecientos setenta y ocho millones de dólares (US 778,000.000.oo).

Dentro de esta política, el Concejo de Bogotá aprobó en este año, un cupo de endeudamiento presentado por la administración de Enrique Peñalosa para llevar a cabo los planes y programas del Plan de Desarrollo "Por la Bogotá que Queremos". Dicho Plan contempló una inversión consolidada de $13.5 billones, del cual el 10.7% sería financiado por la vía del endeudamiento.

Sin embargo, entre 1999 y 2000, la Administración Peñalosa desarrolló una estrategia moderada del manejo del endeudamiento, debido al ingreso de recursos adicionales no previstos provenientes de la primera descapitalización de Codensa. Es así como, al finalizar el año 2000 la utilización del cupo sólo alcanza el 35%.³

Esto conllevó a un estancamiento del plan de financiamiento de la ciudad para la siguiente administración y causó problemas de liquidez en el flujo de caja de la vigencia 2001.

Por tal motivo, la nueva administración solicitó al Concejo Distrital la modificación del acuerdo 08 de 1998 a fin de eliminar la destinación específica para financiar el Plan de Desarrollo "Por la Bogotá que Queremos" y permitir el uso del remanente del cupo para financiar obras del Plan de Desarrollo de la nueva administración.

No obstante ello, ante la insuficiencia de recursos para culminar el financiamiento del Plan de Desarrollo "Bogotá, Para vivir todos del mismo lado", el Concejo de Bogotá aprobó, mediante el Acuerdo 112 de 2003, la solicitud de la Administración, para ampliar el cupo de endeudamiento otorgado, por un valor de cien millones de dólares (US 100.000.000).

Cabe destacar que este último proyecto fue presentado al Concejo Distrital en seis ocasiones, y durante su discusión los concejales y ponentes asignados, manifestaron reiteradamente su inconformidad respecto a la falta de claridad y detalle en las metas y los programas específicos que se financiarían vía crédito; así como el corto periodo que le restaba a la administración para ejecutar los recursos en caso que fuesen aprobados.

De igual manera, el actual Plan de Desarrollo "Bogotá sin Indiferencia: Un compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión" de la Administración de Luis Eduardo Garzón, recientemente aprobado por el Concejo de Bogotá, contempla dentro de su estrategia financiera, un endeudamiento aproximado de 2.2 billones de pesos que corresponden al 10% del total de recursos necesarios para financiar el Plan de Desarrollo.

Para tal efecto, la Administración Distrital presentó ante el Concejo de Bogotá los proyectos de Acuerdo No 125 y 175 de 2004 mediante los cuales expuso ante la Corporación la necesidad de ampliar del cupo de endeudamiento en seiscientos millones de dólares (US 600,000,000.oo).

En los debates adelantados en torno a este proyecto, nuevamente surgieron inquietudes y cuestionamientos, al no contar con suficiente información sobre los programas y proyectos específicos que serían financiados vía crédito; las restricciones que causaría la aprobación del cupo en el flujo de caja de las siguientes administraciones; la evolución y las proyecciones de los ingresos; los planes de contingencia ante la coyuntura económica; los escenarios de riesgo, y los esfuerzos que haría la administración de turno para mejorar la curva de ingresos de la ciudad (gestión antievasión, medidas de austeridad, productividad, desarrollo empresarial, etc.) y amortizar durante su período, la deuda contraída. Por lo anterior, el Concejo de Bogotá no aprobó el cupo de endeudamiento.

En este mismo sentido, la Corporación llamó la atención sobre la importancia de contar con una visión a largo plazo sobre las inversiones a financiar con crédito; la seguridad en la ejecución de los recursos en partidas de inversión y la claridad jurídica de los proyectos presentados, en dicha oportunidad la Administración introdujo el concepto de Agotamiento Técnico el cual no fue aceptado por el Concejo de Bogotá por carecer de sustento legal.

Asimismo, se destacó la necesidad de contar con mayor información sobre la composición de la deuda pública, las condiciones y el costo real del endeudamiento, la capacidad de pago y los riesgos asociados a la contratación del crédito.

La propuesta que se somete a consideración del Honorable Concejo de Bogotá, involucra también a las entidades descentralizadas teniendo en cuenta que éstas pueden solicitar cupos de endeudamiento independientes de la Administración Central, que indiscutiblemente, implican el mismo nivel de estudio, discusión y responsabilidad, por parte de la Corporación.

De otra parte, es importante destacar que con la reglamentación del artículo 8 de la ley 358 de 1997, a través del Decreto 610 de 2002, se establecen reglas para determinar la capacidad de pago de las entidades descentralizadas; teniendo en cuenta, entre otros criterios, las características de cada tipo de entidad, las actividades propias de su objeto y la composición general de sus ingresos y gastos.

El Decreto también dispone que la calificación de la capacidad de pago de estas entidades será requisito indispensable para gestionar endeudamiento y realizar operaciones de crédito público.

Con lo anterior, se advierte la necesidad de ejercer un mayor control sobre el endeudamiento de estas entidades y se promueve el ágil estudio de los proyectos por parte del Concejo de Bogotá, al facilitar que éste cuente con más información en el ejercicio de su facultad Constitucional y legal frente al tema.

Por mandato legal, el Concejo Distrital tiene la atribución de autorizar el cupo de endeudamiento del distrito y de sus entidades descentralizadas. Esto implica una gran responsabilidad jurídica, económica y social frente a los ciudadanos, y requiere de información suficiente, veraz y oportuna para garantizar, de alguna manera, que las finanzas del distrito no se pondrán en riesgo y continuarán gozando de la sostenibilidad que han tenido durante la última década.

Por esta razón, es de vital importancia que la decisión del Concejo se encuentre soportada con los elementos de juicio necesarios para cumplir acertadamente con esta facultad.

Es por ello, que el presente proyecto de acuerdo propone los criterios mínimos que la Administración Distrital y las entidades descentralizadas deben presentar ante el Concejo de Bogotá, al momento de poner a su consideración la solicitud o ampliación de los cupos de endeudamiento.

A pesar de que la Secretaría de Hacienda presenta ante el Consejo de Política Económica y Fiscal -CONFIS- un plan de endeudamiento, este procedimiento es posterior a la aprobación del cupo por parte del Concejo de Bogotá. En la práctica, se ha visto que la información que se suministra a la Corporación, deja de lado algunos aspectos relevantes que serían muy útiles al momento de evaluar la propuesta de la Administración.

Cabe destacar que con la propuesta no se está restando mérito a la rigurosidad de los estudios de la Secretaría de Hacienda ni de las decisiones del CONFIS. Lo que realmente se busca, es que el Concejo también pueda contar con información de carácter técnico, teniendo en cuenta que es la instancia sobre la cual recae la decisión de autorizar o no el cupo de endeudamiento, y efectuar el control político que le otorga la Constitución y la Ley.

Por los argumentos considerados anteriormente, se requiere que los proyectos de solicitud, ampliación o modificación de los cupos de endeudamiento contengan información relativa a los Programas o Proyectos, dado que generalmente, han sido presentados sin desglosar la inversión, es decir, por grandes sectores (educación, bienestar social, salud, movilidad, entre otros.), sin especificar los programas o proyectos que han de financiarse con recursos del endeudamiento, y cuáles son los criterios para su selección.

Además es frecuente la ausencia de metas e indicadores asociados a los recursos del crédito, que permitan medir el impacto y la redituabilidad de la inversión.

Lo anterior no significa que la administración no pueda hacer uso de la facultad que le otorga el artículo 32 del Decreto Nacional 111 de 1996, en cuanto al establecimiento de cupos de endeudamiento global, pues lo que se pretende es que el Cabildo Distrital pueda evaluar, con mejores elementos de juicio, la conveniencia o inconveniencia del uso del crédito, lo cual se logrará si se conoce la destinación prevista de los recursos.

De otra parte, el Concejo de Bogotá debe contar con información más amplia acerca del estado de la deuda y su proyección con la aprobación de la solicitud, ampliación o modificación del cupo. Por esta razón, en el presente Proyecto de Acuerdo se propone que los indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda establecidos en la Ley 358 de 1997, sean proyectados al máximo tiempo otorgado de los créditos contratados.

Este aspecto es especialmente importante, si se tiene en cuenta que la ley 795/2003 eliminó el denominado "semáforo amarillo" que representaba la situación de una entidad territorial cuando la relación intereses / ahorro operacional estaba entre 40% y 60% y la relación Saldo Deuda / Ingresos Corrientes era inferior a 80%, lo cual indicaba una señal de riesgo en el manejo de las finanzas.

En este mismo orden de ideas, debe tenerse en cuenta que la ley 819 de 2003 refuerza los controles de endeudamiento y exige que la administración Distrital presente al Concejo de Bogotá un Marco Fiscal de mediano Plazo (MFMP), por lo que se requiere que la Corporación disponga de esta información al momento de la discusión de nuevos cupos de endeudamiento, pues el MFMP contendrá, entre otros aspectos, las metas de superávit primario para la vigencia fiscal, así como el nivel de deuda pública y el análisis de su sostenibilidad.

Asimismo, el actual estado del cupo y la proyección del endeudamiento neto según la vigencia del crédito, se constituyen en aspectos de esencial conocimiento para el Concejo de Bogotá, por su incidencia en las decisiones que sobre nuevas solicitudes de crédito se tomen para la ciudad.

Con el ánimo de valorar y medir el impacto de la solicitud, ampliación o modificación del cupo de endeudamiento se hace necesario que la administración y las entidades descentralizadas, presenten al Concejo la estrategia que tienen previsto desarrollar con los recursos del crédito; así como el flujo de caja según la vigencia del crédito, con el propósito de visualizar los efectos en las futuras administraciones, en términos de capacidad de endeudamiento y disponibilidad de los recursos.

De igual manera, se requiere establecer los posibles escenarios a los que estaría expuesta la deuda: contraccionista, normativo y de expansión, a fin de diseñar la estrategia de cobertura y los planes de contingencia adecuados cada caso.

También se propone que la administración y las entidades descentralizadas indiquen el Costo Promedio Ponderado de Capital, para determinar el costo real de la emisión o consecución de la deuda.

Finalmente, y buscando el compromiso de la administración con el cumplimiento de metas en cuanto a gastos fiscales, consecución de recursos por cooperación, mejoramiento de la gestión fiscal (anti-evasión, reducción del gasto) y generación de superávit primarios para el pago a futuro de la deuda del Distrito, se solicita la información correspondiente a las estrategias de mejoramiento de la gestión fiscal y el Plan de amortización de la deuda contraída que se desarrollarán durante el periodo de gobierno en el cual se solicita el cupo de endeudamiento.

Para el caso de las entidades descentralizadas que correspondan a Empresas Industriales y Comerciales, Empresas Sociales del Estado y Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios sería importante conocer algunos criterios financieros adicionales, así como las estrategias de mejoramiento de la gestión corporativa y del fortalecimiento institucional. Por ello se hace una mención especial de estos aspectos en el parágrafo del artículo tercero del proyecto.

De esta manera, se expone ante el Honorable Concejo de Bogotá la presente iniciativa, en el entendido que es a éste a quien le corresponde de manera privativa, la autorización de los cupos de endeudamiento que solicita la Administración y las entidades descentralizadas y que dicha solicitud, debe corresponder a una propuesta de inversión previamente analizada y diseñada con claridad, teniendo en cuenta además, que las decisiones que sobre este tema se adopten, implican una gran responsabilidad económica y social frente a la ciudad y la sostenibilidad de sus finanzas.

Concejal de Bogotá

Movimiento MIRA

El Concejo de Bogotá Distrito Capital

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y, en especial, las conferidas en los numerales 4,17 y 22 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 72 del Decreto Distrital 714 de 1996, artículo 19 del Decreto 1179 de 1997 y el Decreto 610 de 2002.

ARTÍCULO PRIMERO: Objeto. El objeto del presente acuerdo es establecer los criterios que deben acompañar la presentación de los proyectos de acuerdo, que tengan como finalidad la solicitud, modificación y ampliación de cupos de endeudamiento, por parte de la Administración Distrital y las Entidades Descentralizadas

ARTÍCULO SEGUNDO: Destino y Monto de los cupos de endeudamiento. La solicitud de cupo de endeudamiento tendrá como destino único, la financiación del Plan de Desarrollo vigente y su monto corresponderá al estipulado en la estrategia financiera del mismo. Los recursos no podrán destinarse a la financiación de partidas de funcionamiento, salvo las excepciones de ley.

Parágrafo. Para las entidades descentralizadas, el monto corresponderá al valor que, según estudio técnico y financiero, se requiera para adelantar el proyecto o proyectos para los cuales fuese solicitado el cupo.

ARTÍCULO TERCERO. Información que debe acompañar el proyecto. El proyecto de acuerdo de solicitud, ampliación y modificación del cupo de endeudamiento, presentado por la Administración Distrital y las Entidades Descentralizadas deberá estar acompañado, como mínimo de la siguiente información:

1. Programas o Proyectos.

Sin perjuicio del criterio de globalidad de que trata el artículo 32 del Decreto 111 de 1996, se deberá presentar una descripción completa de los proyectos o programas específicos a financiar total o parcialmente con recursos del crédito, que incluya:

1.1. Nombre de los programas o proyectos.

1.2. Justificación de la financiación vía endeudamiento y posibles prestamistas identificados.

1.3. Monto a financiar con operaciones de crédito.

1.4. Indicadores de gestión e impacto, y metas propuestas en el marco del presupuesto inteligente.

1.5. Análisis de la sostenibilidad y sustentabilidad de los programas o proyectos.

2. Estado de la Deuda Pública.

2.1. Indicadores de endeudamiento según Ley 358 de 1997 y demás normas que la adicionen, modifiquen, complementen o sustituyan, proyectados según la vigencia del crédito.

2.2. Requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003 y demás normas que la adicionen, modifiquen, complementen o sustituyan.

2.3. Estado del Cupo de Endeudamiento Vigente.

2.4. Perfil de la deuda del Distrito.

2.5. Endeudamiento Neto proyectado según la vigencia del crédito.

2.6. Calificaciones de Riesgo.

3. Impacto del Crédito Solicitado

3.1. Estrategia de Endeudamiento a desarrollar con los recursos de crédito solicitados en el proyecto.

3.2. Flujo de Caja proyectado según la vigencia del crédito solicitado, sustentado en supuestos macroeconómicos que incluya además el servicio de la deuda de los créditos vigentes y programados.

3.3. Condiciones Financieras y gastos de administración de cada crédito a suscribir.

3.4. Proyección de la deuda bajo escenarios contraccionista, normativo y de expansión.

3.5. Planes de contingencia.

3.6. Costo Promedio Ponderado de Capital.

3.7. Estrategias y costos de cobertura y de riesgo.

4. Compromisos de la Administración

4.1. Estrategias de mejoramiento de la gestión fiscal que utilizará la Administración Distrital.

4.2. Plan de amortización de la deuda contraída en el periodo de gobierno en el cual se solicita el cupo de endeudamiento.

Parágrafo. En el caso de las Empresas Industriales y Comerciales, Empresas Sociales del Estado y Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios se presentarán, además, los siguientes criterios financieros: estados financieros y sus respectivas notas; indicadores financieros; proyecto de distribución de utilidades; diagnóstico de la situación de la empresa en términos operativos, de financiamiento y de rentabilidad; y, las estrategias de mejoramiento de la gestión corporativa y del fortalecimiento institucional.

ARTÍCULO CUARTO. Informe al Concejo. La Secretaría de Hacienda Distrital remitirá a la Comisión de Presupuesto del Concejo de Bogotá, un informe trimestral sobre el estado de la deuda del Distrito y de sus entidades descentralizadas, que además de contener el avance de la utilización del cupo, la ejecución de las inversiones realizadas y la evolución de los indicadores de endeudamiento, incluya el comportamiento de los criterios establecidos en el presente acuerdo.

Asimismo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su suscripción, enviará una copia de los documentos que respalden las operaciones de crédito público y sus asimiladas, de las operaciones de manejo de deuda que celebren con plazo superior a un (1) año; y de las operaciones de cobertura de riesgos, independientemente del plazo.

ARTÍCULO QUINTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a los ___ días del mes des___ de dos mil cuatro (2004).