RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Actor: Corporación Instituto Tecnológico de la Seguridad - INTESEG.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de fecha 30 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

La Corporación Instituto Tecnológico de la Seguridad -INTESEG-, por medio de apoderado, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones:

-Resolución sin número de febrero 9 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá, por medio de la cual se declara al actor infractor de las normas sobre uso de suelo, y se le impone una multa.

-Resolución sin número de junio 15 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá, que resolvió el recurso de reposición en contra de la resolución anterior, confirmándola.

- Resolución sin número expedida por el Consejo de Justicia de Bogotá, mediante la cual- se resuelve el recurso de apelación en contra de la Resolución sin número de febrero 9 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá.

-Mediante memorial con Nro. de radicación 1793, el 18 de agosto de 1999 algunos vecinos del barrio Armenia solicitaron al Alcalde Local de Teusaquillo que estableciera si las actividades educativas desarrolladas por la Corporación Inteseg eran compatibles con el código de zonificación del barrio

-El alcalde local abrió el expediente por "cese de actividad", señaló fecha para una inspección ocular y citó al representante de Inteseg para que rindiera una diligencia de descargos.

-El 21 de octubre de 1999 se llevó a cabo la diligencia de descargos, a la cual acudió el representante legal de la parte actora, el señor Jorge Alberto Rivadeneira. En esta diligencia se aclaró que no existía ningún tipo de invasión al espacio público, se explicaron las actividades de la corporación y se concedió un término de 30 días para allegar la documentación que acreditara el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 232 de 1995.

-El día, 9 de diciembre de 1999 INTESEG allegó parte de la documentación solicitada en la diligencia anterior, sin el concepto de uso de suelo.

-El día 9 de febrero de 2000, la Alcaldía profirió resolución, mediante la cual se declaró a INTESEG infractor de las normas sobre uso de suelo y se le impuso una multa equivalente a los setenta (70) salarios mínimos legales mensuales, con fundamento en la ley 388 de 1997 y 232 de 1995.

-Tanto la parte actora como el Personero Local interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la resolución anterior.

-El día 15 de junio de 2000 se resolvió el recurso de reposición, confirmando la resolución y concediendo el recurso de apelación.

-Mediante resolución expedida el día octubre 13 de 2000, el Consejo de Justicia Distrital resolvió el recurso de apelación, negando nuevamente las pretensiones de la parte actora, y adicionando y modificando las resoluciones anteriores.

En la demanda se consideró la infracción de las siguientes disposiciones:

1. El artículo 29 de la constitución Política:

-Por irregularidades en la investigación del hecho sancionado, en la medida en que se sancionó a la corporación por motivos y hechos distintos a los que fueron objeto de la investigación. Se argumenta que la investigación iniciada por la Alcaldía se refería a un "cese de actividad" y que en la diligencia de descargos se hicieron preguntas relacionadas con la invasión del espacio público y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en ella Ley 232 de 1995, mientras que la resolución se fundó en una supuesta infracción a las normas sobre uso del suelo, en concordancia con el artículo 104 de la Ley 388

de 1997.

Por irregularidades en la investigación del hecho sancionado, en la medida en que la decisión de la Alcaldía se sustentó en una supuesta inspección ocular de la cual la parte demandante nunca tuvo conocimiento y de la cual no existe acta ni constancia alguna.

-Por irregularidades en la resolución del recurso de apelación, en la medida en que se aumentó la sanción, convirtiéndola en multa sucesiva cada dos (2) meses. Con ello se desconoció el principio de "non reformatio in pejus" y se impuso una sanción confiscatoria y desproporcionada.

2. La Ley 232 de 1995 y la Ley 388 de 1997.

Se argumenta que estas leyes fueron indebidamente aplicadas al caso. En cuanto a la Ley 232 de 1995, al momento de proferirse la sanción se encontraba derogada, y, adicionalmente, hacía referencia a los requisitos que debían cumplir los establecimientos de comercio y no las corporaciones de carácter educativo sin ánimo de lucro y de utilidad común. En cuanto al inciso 2 del numeral 2 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, esta norma establece sanciones cuando existen infracciones urbanísticas, y en este caso no se presentó ninguna infracción de esta índole.

El Distrito Capital contestó la demanda de la siguiente manera:

Argumenta que ninguna de las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, por cuanto las decisiones contenidas en las resoluciones demandadas se apoyan en sus normas vigentes.

Que el Acuerdo Distrital Nro. 6 de 1990 establece para el Uso Institucional de los inmuebles tres (3) tipos de Influencia: Influencia local clase I, influencia zonal clase II e influencia metropolitana clase III. Dentro de la primera categoría se encuentran las guarderías y jardines infantiles; en la segunda categoría se encuentran los colegios de primaria y bachillerato, los centros de educación superior, los institutos de capacitación técnicos, conventos y seminarios, Por su parte, el Decreto 736 de 1993 dispone que el inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16a-35 se clasifica con el Código CM-01, que permite como uso principal el de vivienda, el comercial IA y IB e institucional de Influencia Local Clase I.

De acuerdo con esto, y en la medida en que INTESEG es una institución tecnológica privada de educación superior que no podía adelantar las actividades propias de su objeto social en el inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16a-35, la sanción impuesta se ajusta a las normas constitucionales, legales y reglamentarias.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, argumentando que ninguno de los supuestos vicios en que se fundan los cargos fueron probados.

Para sustentar esta decisión, se presentaron los siguientes argumentos:

-En cuanto a la supuesta indebida aplicación de la Ley 232 de 1995, norma que únicamente es aplicable a los establecimientos de comercio, se argumenta que aunque la Alcaldía de Teusaquillo y el Consejo de Justicia se equivocaron al citar dicha ley, la sanción impuesta a Inteseg se fundó, no en dicha norma, sino en la Ley 388 de 1997, motivo por el cual no es procedente el cargo.

-En cuanto a la supuesta indebida aplicación de la Ley 388 de 1997 por la inexistencia de infracción urbanística, argumenta que la licencia otorgada por la Curaduría Urbana a INTESEG se confirió únicamente para adecuaciones para el Uso Institucional Grupo I, y que el artículo 310 del Acuerdo Distrital Nro. 6 de 1990 establece que el Uso Institucional Grupo I para el uso educativo, corresponde únicamente a Guarderías y Jardines Infantiles, y no a instituciones tecnológicas de educación superior, motivo por el cual el cargo no prospera.

-En cuanto a la violación del debido proceso por sancionar a INTESEG con fundamento en hechos diferentes a los que fueron objeto de la investigación "por cese de actividad", se argumenta que "el demandante sí tuvo conocimiento sobre el hecho a establecer por parte de la Alcaldía Local de Teusaquillo"; en la medida en que la Alcaldía Menor dio a conocer al representante legal de la entidad demandada los motivos de la investigación, al ponerle de presente la queja presentada por la comunidad en relación con el uso indebido del suelo por parte de INTESEG.

-En cuanto a la violación del debido proceso por la existencia de irregularidades en la inspección ocular realizada el 12 de octubre de 1999, al no informar de ella previamente a INTESEG, al no existir acta ni ningún otro tipo de constancia, y al no dar traslado de la misma al demandado, argumenta que el traslado de la misma no es necesario, "dado que el Alcalde de Teusaquillo junto con su Asesora Jurídica se !desplazaron hasta INTESEG e inspeccionaron el lugar (...) y tal circunstancia -la descripción del lugar- permite concluir que el Alcalde fue atendido por personas de INTESEG' Adicionalmente argumenta que como la diligencia se practicó en hora de atención al público (2 de la tarde), no existe ninguna irregularidad. En consecuencia, considera que el cargo es improcedente.

-En cuanto a la violación del debido proceso por la existencia de una sanción de tipo confiscatorio y por haberse agravado en segunda instancia en contravía al principio de non reformatio in pejus, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la decisión del Consejo de Justicia se ajustó a la dispuesto por el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, motivo por el cual tampoco es procedente el cargo.

La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, argumentando que las resoluciones demandadas desconocieron las siguientes normas superiores:

1. Violación del artículo 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones:

1.1. Desconocimiento del derecho de defensa, en la medida en que la Alcaldía Menor de Teusaquillo no formuló cargos concretos al demandado antes de imponer la sanción.

Se argumenta que la Administración desconoció los derechos de audiencia, defensa y contradicción en cabeza de INTESEG, por cuanto previamente a la imposición de la sanción no se le formuló ningún tipo de cargos por el presunto incumplimiento de las normas urbanísticas, ni se le permitió la presentación de los descargos correspondientes. Únicamente se le citó a una diligencia de descargos por un proceso de "cese de actividad", donde se le dio a conocer una solicitud de los vecinos del barrio a la Alcaldía, para que determinara si al inmueble ocupado por INTESEG se le estaba dando un uso permitido por la ley, y donde se le interrogó sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 232 de 1995 para el ejercicio de la actividad comercial, Argumenta que una petición no puede sustituir un pliego de cargos y que un proceso por cese de actividad de establecimiento de comercio no puede culminar en una sanción por infracción urbanística.

1.2. Violación del derecho de defensa, en la medida en que la prueba que sirvió de fundamento a la decisión no fue dada a conocer al demandante ni pudo ser controvertida.

Se sostiene que la administración realizó una inspección ocular el día 12 de octubre de 2000 en las instalaciones de INTESEG, sin comunicar esta circunstancia a la entidad, sin elaborar el acta correspondiente y sin dar traslado de la misma a la entidad para ejercer el derecho de contradicción. Sostiene que el hecho de haberse realizado la diligencia en horas laborables no suprime la obligación de dar traslado de la misma a las partes, ni el derecho de contradicción sobre las pruebas.

2, Violación del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 31 de la Constitución Política. Señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió pronunciarse sobre los argumentos presentados por las partes, desconociendo de esta manera el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo; que en la demanda se sostuvo que la resolución expedida por el Consejo de Justicia había violado el principio non reformatio in pejus consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, al haber agravado la sanción impuesta a INTESEG y al imponer una sanción confiscatoria y desproporcionada. Frente a este cargo, el Tribunal únicamente afirma que la sanción está acorde con el artículo 104 de la Ley 388 de 1997 de modo que "el anterior planteamiento atenta flagrantemente contra la obligación que tenía el Tribunal de pronunciarse de fondo sobre todos los argumentos de la defensa, incluido éste que tiene que ver con la transgresión del principio de la no reformatio in pejus en que incurrió el Consejo de Justicia, en su decisión de segunda instancia'

Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión.

En la Resolución sin número del día 9 de febrero de 2000 expedida por la Alcaldía Local de Teusaquillo, se declara infractor de las normas sobre uso del suelo a INTESEG, por el uso dado al inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16a-35 de la ciudad de Bogotá, y en concordancia con lo anterior se le impone una multa por valor de setenta (70) salarios mínimos mensuales a favor del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Teusaquillo. Se dice que según el Decreto 736 de 1993 el inmueble ubicado en la Calle 29 # 16a-35 pertenece a la categoría CM01- 3C, categoría para la cual, según este mismo Decreto, sólo se encuentra permitido el Uso Institucional de Influencia Local o Clase I, y que según el Acuerdo Distrital 06 de 1990, pertenecen a esta categoría dentro del nivel educativo, las guarderías y jardines infantiles, y no las instituciones técnicas de educación superior, que pertenecen al Uso Institucional de Influencia Metropolitana (Clase III).

Esta Sala considera necesario hacer en el estudio de fondo del problema, el análisis de no sólo si la administración incurrió en vicio de procedimiento en la producción de las resoluciones sancionatorias, sino además si las decisiones adoptadas se ajustaron a la normatividad vigente.

El artículo 311 de la Constitución Política dispuso que al "municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde (..) ordenar el desarrollo de su territorio" En desarrollo de esta disposición, el artículo 313 estableció que corresponde a los concejos municipales y distritales "reglamentar los usos del suelo y, dentro de los limites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda"

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 388 de 1997 por medio de la cual se establecieron los mecanismos que permiten a los distritos y municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes e integrales.

Para cumplir con este objetivo, la Ley 388 de 1997 entre otras cosas:

-Estableció los principios del ordenamiento territorial.

-Estableció el concepto y el objeto del ordenamiento territorial.

-Estableció el concepto, el objeto y las reglas a las cuales se deben sujetar los planes de ordenamiento territorial.

-Estableció las normas básicas sobre licencias urbanísticas.

-Estableció las normas básicas sobre sanciones urbanísticas (artículo 104).

Al respecto, el artículo 103 dispuso que se considera como infracción urbanística "la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos de suelo" Por su parte, el numeral 2 del artículo 104 dispuso que se deben imponer "multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. En la misma sanción Incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva" o incumplan las obligaciones de adecuada conservación" sin perjuicio de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala" así como quienes usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo.

Algunas disposiciones de la Ley 388 de 1997 han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mientras que otras han sido derogadas o modificadas por leyes posteriores, como son la Ley 507 de 1999 y la Ley 810 de 2003. Así ocurre, por ejemplo, con los artículos 103 y 104 de la Ley 388 de 1997, que fueron derogados por los artículos 1 y 2 de de la Ley 810 de 2003, respectivamente.

En desarrollo de los anteriores preceptos constitucionales y legales, el Concejo de Bogotá expidió el ACUERDO DISTRITAL 6 DE 1990, por medio del cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá. En esta reglamentación se definieron las políticas de Desarrollo Urbano de Bogotá y se adaptaron las reglamentaciones básicas a nivel urbunístico, encaminadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad (artículo 1).

Entre otras cosas, por medió de este Acuerdo se adoptaron las siguientes medidas:

Se realizó una zonificación de Bogotá, que implica la división del territorio del Distrito, con el objeto de regular ordenadamente los usos del terreno y su intensidad, y las características urbanísticas y arquitectónicas de las áreas y edificaciones que se destinan a los diversos usos (artículo 53).

Se establecieron tres (3) niveles de zonificación, donde las normas relativas a los niveles superiores prevalecen sobre las que regulan niveles inferiores, en orden descendente (artículo 66).

1. Primer nivel de zonificación, que incluye la zonificación para el manejo de los elementos naturales de la estructura urbana (el sistema hídrico y orográfico, el sistema de parques, zonas verdes y forestales, zonas oxigenantes, amortiguadoras y zonas de preservación de elementos, estéticos naturales del paisaje, etc.) y la zonificación para el manejo del patrimonio cultural de la ciudad y de los valores históricos, arquitectónicos, urbanísticos y de identidad urbana(zonas recreativas de uso público, zonas de uso público del sistema de rondas de ríos, quebradas, canales, embalses y lagunas, zonas para el manejo y preservación de las estructuras destinadas al servicio público, etc.) (artículo 63).

2. Segundo nivel de zonificación, en el cual se definen las áreas urbanas, suburbanas, rurales y zonas de reserva agrícola (artículo 64).

3. Tercer nivel de zonificación, para la definición de las áreas urbanas de actividad múltiple y de actividad especializada, y dentro de éstas, la división en zonas residenciales, zonas industriales y zonas cívicas o institucionales (artículo 65).

Las normas relativas al tercer nivel de zonificación tienen por objeto definir cuáles son las Areas de Actividad Múltiple en las que se pueden dar todos los usos permitidos, y las Areas de Actividad Especializada en las que predominan determinados usos urbanos principales, sin perjuicio de que dentro de ciertos límites, se permitan otros usos complementarios o compatibles. De acuerdo con esto, las Areas Urbanas se dividen en Areas de Actividad Múltiple y Areas de Actividad Especializada, y éstas a su vez, en Zonas residenciales, zonas industriales y zonas cívicas o institucionales (artículo 285).

El Uso institucional es aquel cuya función es la de prestar los diferentes servicios requeridos como soporte de las actividades de la población, tales como (asistenciales, educativos, administrativos, culturales, de seguridad y de culto) (artículo 308). Los usos institucionales pueden ser de tres (3) tipos:

Clase I- de influencia local, que corresponde a los usos y servicios cívicos de primera necesidad y cobertura local que atienden a la comunidad de residentes y trabajadores de su zona de influencia inmediata; se trata de zonas de bajo impacto urbanístico social y ambiental, por desarrollarse en establecimientos de magnitud reducida, por no generar tráfico, congestión, ruido y efluentes contaminantes notorios, y por no propiciar el desarrollo significativo de usos complementarios. Dentro de esta categoría se encuentran los centros de salud centros comunales, CAI, capillas de barrio, salas de culto, y en materia educativa, las guarderías y jardines infantiles (artículo 310).

Clase II o de influencia urbanística zonal, que corresponde a los usos institucionales que prestan servicios especializados a la población de zonas urbanas generalmente más extensas y complejas que el barrio o grupo reducido y homogéneo de barrios. Tienen mediano impacto urbano y social, por cuanto se desarrollan en edificaciones especializadas, generan afluencia de usuarios concentrada en ciertos días u horas, requieren zonas de estacionamiento, generan tráfico y congestión, y propician la aparición o el desarrollo de usos complementarios en el área de influencia inmediata. Dentro de esta categoría se encuentran los centros zona les de salud, clínicas, ancianatos, hogares de paso, alcaldías menores, embajadas, consulados, notarías, centros de información tributaría, teatros, auditorios, museos, bibliotecas públicas, iglesias parroquia les, estaciones y subestaciones de policía, y a nivel educativo, los colegios de primaria y bachillerato, centros de educación superior, institutos de capacitación técnica, seminarios y conventos (artículo 311).

Clase III o de influencia urbanística metropolitana, que corresponde a los usos cívicos e institucionales que por su magnitud, grado de especialización, preeminencia institucionales, alto impacto urbanísticos ejercen influencia urbanística en todo el distrito y generan un alto impacto urbano y social. Dentro de esta categoría se encuentran los Hospitales y Clínicas Generales (Hospital Simón Bolivar, Fundación Santa Fe, Hospital Santa Clara, Hospital de Kennedy, etc.), los establecimientos que prestan servicios administrativos como el Palacio de Nariño, el Banco de la República, la Contraloría General de la República, el Congreso Nacional, el Palacio de Justicia, la Procuraduría General de la Nación, el CAN, los usos administrativos en establecimientos administrativos de cobertura distrital, nacional o departamental con sede en Bogotá, los usos culturales como el Teatro Colón el Teatro Municipal Jorge Eliécer Gaitán, la Biblioteca Nacional la Biblioteca Luis Angel Arango; a nivel educativo, los que se prestan en los establecimientos del orden de los siguientes o análogos: Ciudades Universitarias, Universidades, Institutos Tecnológicos, Escuelas de Administración Pública, Escuelas de Formación Militar, Escuela de Aviación Guaymaral, y en general, los usos educativos en establecimientos educativos de cobertura nacional con ee seden en Bogotá (artículo 312),

Por su parte, el Decreto Distrital 736 de 1993 reglamentó el Tratamiento Especial de Conservación Urbanística en las áreas urbanas de Bogotá, Para tal efecto, el territorio urbano fue clasificado de la siguiente manera:

-Áreas de actividad especializada:

» Zona residencial especial

» Zona residencial general

» Zona industrial,

Áreas de actividad múltiple:

» Múltiple 01 Código CM 0l I

» Múltiple 01 Código CM 02

» Múltiple 03 Código CM-03

» Múltiple (Centro Comercial) Código CM-CC

» Múltiple Código CM-CN

Respecto del área con el Código CM-0l se estableció que para el uso institucional estaban permitidos los siguientes usos: el uso institucional de influencia local o Clase I, desarrollable en la totalidad de la subárea o eje de tratamiento, en las siguientes edificaciones o establecimientos: adecuaciones, modificaciones o ampliaciones, locales en edificaciones destinadas a otros usos y nuevas edificaciones especializadas, Igualmente permitió el Uso Institucional de influencia zonal o Clase II, desarrollable en la totalidad de las subáreas o ejes de tratamiento correspondientes a los centros urbanos de Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme,

Sin embargo, esta norma fue derogada por el artículo 21 del Decreto 1210 de 1997 ya que dispuso que para las áreas con el Código CM-01, para el uso institucional estaban permitidos los siguientes usos: el uso institucional de c- influencia local (Clase 1), desarrollable en la totalidad de la subzona o eje de tratamiento, y el uso institucional de influencia zonal (clase 11), desarrollable únicamente en manzanas comerciales, centros cívicos o predios institucionales vendibles, en nuevas edificaciones especializadas.

Según los planos contenidos en el Acuerdo 6 de 1990, el inmueble ubicado en la Calle 29 # 16a-35 tiene el Código CM-01. Por lo tanto, a este predio se le podía dar el uso institucional de influencia local o clase 1, y el uso institucional de influencia zonal o clase II, pero únicamente en la medida en que estuviera ubicado en una zona comercial, un centro cívico, o un predio institucional vendible, en nuevas edificaciones especializadas.

De acuerdo con esto, la Sala considera pertinente hacer las siguientes aclaraciones. En primer término, se debe precisar que a la luz Decreto 1210 de 1997, a los predios con el Código CM-01 no sólo se les puede dar el uso institucional Clase I, sino también el uso institucional Clase II, en las hipótesis descritas anteriormente. Las resoluciones demandadas y la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmaron que a estos predios únicamente les estaba permitido el uso institucional Clase I, pero en realidad, cuando el inmueble hace parte de una manzana comercial, de un centro cívico o de un centro institucional vendible, también se le puede dar el uso institucional de influencia urbanística zonal.

Adicionalmente, de manera equivocada la administración supuso que al inmueble se le había dado el Uso Institucional de Influencia Metropolitana o Clase III cuando realmente se le dio el Uso Institucional de Influencia Zonal o Clase II. En efecto, el Acuerdo 6 de 1990 distingue claramente estos dos (2) tipos de uso: "Usos institucionales de influencia urbanística zonal. Son los usos institucionales que prestan servicios especializados a la población de zonas urbanas generalmente más extensas y complejas que el barrio o grupo reducido y homogéneo de barrio. Debido al tipo de servicios y a la magnitud se consideran de mediano impacto social, por cuanto se desarrollan en edificaciones especializadas, general afluencia de usuarios concentrada en ciertos días u horas y durante horarios especiales, requieren zonas de estacionamiento, pueden generar tráfico y congestión y propician la aparición o desarrollo de usos complementarios en el área de influencia inmediata. A los institucionales de la Clase II corresponden entre otros los siguientes tipos de uso: (...) Educativos: (:..) institutos de capacitación técnica (:..) Usos institucionales de influencia urbanística metropolitana. Comprende los usos cívicos e institucionales que por su magnitud, utilización, grado de especialización, preeminencia institucional alto impacto urbanístico, o requerimiento en materia de servicios y obras de infraestructura, ejercen su influencia. urbanística en todo el territorio distrital y aún dentro área de los municipio vecinos adyacentes a la capital y son por lo general causantes de alto impacto urbano y social. A los usos institucionales de la Clase II, corresponden, entre otros, los siguientes usos según el tipo de servicios que prestan: Asistenciales que se presentan en los establecimientos del orden de los siguientes, o análogos: Hospitales y Clínicas Generales (Hospital Regional Simón,-, Bolivar, (:..) Hospital Infantil Lorencita Villegas de Santos (:..) Clínica de San Pedro Claver (:..) Educativos que se prestan en los establecimientos del orden de los siguientes, o análogos: Ciudades Universitarias, Universidades, Institutos Tecnológicos, Escuelas de Administración Pública, (:..) y en general los usos educativos en establecimientos educativos de cobertura nacional con sede en Bogotá (:..) Administrativos que prestan o funcionaban en los establecimientos del orden de los siguientes, o análogos: (:..) Congreso Nacional Palacio de Justicia, Alcaldía Mayor de Bogotá (:,.) Contraloría General de la República, (:,.) Culturales que se presten en los establecimientos del orden de los siguientes, o análogos: Teatro Colón, Teatro Municipal Jorge Eliécer Gaitán, Biblioteca Luis Angel Arango (:,,)'

La administración asumió que se le había dado el Uso Institucional Clase III, simplemente porque en la enumeración de este uso se hizo mención de los institutos tecnológicos. Sin embargo, no tuvo en cuenta que los institutos tecnológicos pertenecen a esta clase III, siempre y cuando, por su magnitud, utilización, grado de especialización, preeminencia institucional, alto impacto urbanístico y requerimientos en materia de servicios y obras de infraestructura, ejerzan su influencia en todo el territorio distrital y aún dentro del área de los municipios vecinos adyacentes a la capital; es decir, no tuvo encuentra la definición del artículo 312 del Acuerdo 6 de 1990. Tampoco tuvo en cuenta que dentro de los usos institucional,es Clase II el propio artículo 311 menciona a los institutos de capacitación técnica. y al no tener en cuenta la normatividad anterior, equiparó a un pequeño instituto de capacitación técnica, con inmuebles como aquellos donde funcionan el Congreso de la República, el Hospital Simón Bolivar, el Teatro Jorge Eliécer Gaitán, la Universidad Nacional la Contraloría General de la República, que obviamente sí tienen un gran impacto ambiental. En resumidas cuentas, en realidad al predio objeto de la controversia se le dio un uso institucional Clase II.

Sin perjuicio de lo anterior, los yerros anteriores no tienen la potencialidad de viciar las resoluciones demandadas, pues a la luz de las normas vigentes para la época en que ocurrieron los hechos, en todo caso INTESEG desconoció las normas sobre uso de suelo. En efecto, aun bajo la hipótesis de que al predio objeto de la controversia se le diera un uso institucional de influencia zonal o clase II, y no un uso institucional de influencia metropolitana o clase III, INTESEG le dio un uso distinto al permitido por la norma, pues el artículo 21 del Decreto 1210 de 1997 únicamente permite este tipo de uso cuando el predio se encuentra en una manzana comercial, en un predio institucional vendible o en un centro cívico, y según los planos urbanísticos que reposan en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la manzana a la que pertenece el predio no tiene esta categoría.

Es decir:, aun dando aplicación al Decreto 1210 de 1997, y aun asumiendo que al predio se le dio un uso institucional clase II, INTESEG desconoció las normas sobre uso de suelo, motivo por el cual no pueden anularse las resoluciones demandadas con fundamento en el vicio de ilegalidad en el objeto.

2.1. Irregularidades en la práctica de las pruebas.

A juicio de la parte actora, la administración desconoció el derecho de defensa "porque la única prueba utilizada en los actos administrativos en contra de la entidad sancionada, la supuesta inspección ocular, no le fue notificada ni pudo ser controvertida" Se argumenta que como a INTESEG no se le notificó de la práctica de la prueba, que como no quedó consagrada en ningún acta o documento similar, y como no se le dio traslado de la misma, se le impidió controvertirla y ejercer el derecho de contradicción respecto de dicha prueba.

La Sala considera que en efecto se presentaron graves irregularidades en la práctica de esta prueba. La administración distrital tenía el deber de comunicar a INTESEG, con prudente antelación, de la práctica de la prueba; igualmente, de la diligencia se debió dejar constancia en un acta o en otro documento análogo, debidamente suscrito tanto por los comisionados de la administración, como por el representante legal o los delegados de INTESEG. y por último, la administración ha debido dar traslado de la prueba a la parte interesada, para que ejerciera el derecho de contradicción respectivo, pero nada de esto ocurrió. El hecho de haberse practicado la diligencia ocular en horas hábiles, no elimina las irregularidades en que incurrió la administración.

Sin embargo, esta irregularidad tampoco tiene la potencialidad de viciar las resoluciones demandadas, en la medida en los hechos que se pretendían probar a través de la inspección judicial, fueron demostrados a través de otros medios probatorios que sí fueron obtenidos legítimamente. En efecto, a través de la diligencia de inspección ocular se pretendía demostrar el uso que se le estaba dando al predio ubicado en la Calle 29 # 16a-35. Pero este uso, es decir, el uso institucional, se probó a través de otros medios, tales como los que se enumeran a continuación:

-El certificado de existencia y representación legal de INTESEG, en el que consta que se trata de una institución tecnológica de educación superior.

-La declaración del mismo representante legal de la entidad rendida el día 20 de octubre de 1999, en la que confirma dicho uso y en la que sostiene que las actividades propias de la institución se ejercen a través del uso del predio objeto de la controversia. Al respecto sostuvo: "Ya no tenemos ninguna clase de invasión del espacio público porque tenemos convenio con el Parqueadeo Armenia, oficiamos a tránsito para la colocación de las seña/es y el paso periódico de la grúa, lo del ruido fueron personas ajenas de la institución, los alumnos son netamente de empresas del gobierno y privadas dedicadas a la seguridad y a la protección del medio ambiente, las clases que se dictan son: prevención de desastres, planes de emergencia, de contingencia, prevención de riesgos, convivencia y seguridad ciudadana, seguridad e higiene industrial, protección ambiental, manejo de residuos y desechos, control de incendios, administración integral de seguros, llevamos funcionando cuarenta y cinco días, se atiende desde las 8:30 am 7:30 pm y capacitación desde las 5 pm hasta las 9:30 pm, de lunes a viernes y el sábado de 8 am hasta las 4 pm para capacitación no tengo aviso"

-Las declaraciones de los vecinos del barrio, en las que se afirma que "se dictan clases regularmente, de lunes a viernes, en horario nocturno"

-El folleto informativo de INTESEG en la que se da a conocer a la comunidad sobre las actividades desarrolladas por la institución.

De acuerdo con estas pruebas, quedó plenamente demostrado el objeto de INTESEG, el uso que se le estaba dando al predio, y el impacto urbanístico de este uso. Por consiguiente, el cargo no está llamado a prosperar.

2.2. Violación del debido proceso por irregularidades en la formulación de los cargos antes de la imposición de la sanción.

A juicio de la parte actora, la Alcaldía Menor de Teusaquillo incurrió en graves irregularidades de tipo procedimental, en la medida en que se inició un proceso por "cese de actividad", según la Ley 232 de 1995, y se terminó sancionando por un hecho y según normas jurídicas totalmente diferentes, a saber, por una infracción urbanística, según la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 6 de 1990, el Decreto 736 de 1996 y el Decreto 1210 de 1997. Esta irregularidad afecta el debido proceso y especialmente el derecho de defensa, en la medida en que el afectado nunca tuvo conocimiento de los hechos y los cargos por los cuales era investigado, y mucho menos, pudo ejercer el derecho de defensa respectivo: "Según consta en el expediente, la Alcaldía local NUNCA formuló cargos a mi cliente por infracción urbanística que conllevara la imposición de la sanción prevista en el artículo 104 de la Ley 388 de 1997. Lo único que hizo tal Alcaldía fue citar a la diligencia de descargos al señor JORGE ALBERTO RIVADENEIRA RAMIREZ, donde le puso de presente una solicitud que presentaron ante la Alcaldía Local de Teusaquillo algunos presuntos vecinos (:..) No puede presumir el Tribunal como efectivamente lo hizo, que como al señor RIVADENERIA RAMIREZ le enseñaron una solicitud presentada por los presuntos vecinos en la diligencia de descargos, de un proceso por cese de actividad de establecimiento de comercio, ello constituye el anuncio de la sanción urbanística que se le iba a imponer"

Para resolver este cargo se debe tener en cuenta que los hechos ocurrieron de la siguiente manera, según los antencedentes administrativos que obran en el expediente:

-El día 18 de agosto de 1999 algunos vecinos del barrio Armenia presentaron una petición, con el objeto de establecer si el uso dado a la edificación ubicada en la calle 29 # 16a-35 se encontraba permitido por la normas sobre uso de suelo.

-El mismo día 18 de agosto de 1999, la asesora jurídica de la Alcaldía Local de Teusaquillo informa que "se hace necesario avocar conocimiento por cese de actividad'"

-Frente a este informe, el alcalde señaló fecha de inspección ocular para el día 28 de septiembre de 1999 y ordenó realizar "todos y cada uno de los trámites para el total esclarecimiento de los hechos'

-En comunicación del mismo 18 de agosto de 1999, el alcalde informa a los peticionarios que 'se avocó conocimiento por cese de actividad'

-Se citó al representante legal de INTESEG para un diligencia de descargos dentro del expediente 094/99, para el día 1 de octubre de 1999. La citación se hizo el día 12 de octubre.

-La diligencia de inspección ocular se realizó el día 12 de octubre de 1999.

-El día 21 de octubre se efectuó la diligencia de descargos, en la que se presentó al representante legal de INTESEG el escrito de petición de los vecinos del sector, se le interrogó sobre el mismo, se le cuestionó sobre el cumplimiento de los requisitos de la Ley 232 de 1995, y se le concedió un plazo de 30 días calendario para presentar la documentación respectiva.

-El día 12 de diciembre de 1999 INTESEG hizo entrega del concepto de bomberos, el certificado de no usuario de Sayco-Acimpro y una carta dirigida al Hospital de la Perseverancia.

-El día 9 de febrero de 2000, la alcaldía local sanciona a INTESEG por una infracción urbanística, por violación a las normas sobre usos del suelo.

-De acuerdo con esto, la Sala considera que no se presentó una violación del derecho al debido proceso ni del derecho de defensa, por las siguientes razones:

-Tal como se desprende de los antecedentes administrativos, la alcaldía local no hizo una calificación previa de la infracción en que había incurrido INTESEG. Si bien es cierto que en el primer informe de la asesoría jurídica se determinó la necesidad de abrir una investigación por "cese de actividad", el alcalde no calificó la posible infracción sino que únicamente ordenó realizar todos los trámites" para el total esclarecimiento de los hechos'. Es decir, no es cierto que a INTESEG se le haya investigado por incumplir la Ley 232 de 1995 y que se le haya sancionado por un hecho distinto, como es una infracción urbanística.

-La mención de la Ley 232 de 1995, durante la investigación administrativa y antes de la imposición a la sanción no implica que no existiera claridad sobre los motivos constitútivos de la posible infracción. En efecto, la petición presentada por algunos ciudadanos vecinos del sector se refería de manera explícita al uso del suelo, y esta petición fue dada a conocer en la diligencia de descargos al representante legal de INTESEG; al respecto se dijo lo siguiente: "formulamos la siguiente solicitud (...) establecer si las actividades que se están llevando a cabo actualmente en la edificación de la calle 29 Nro. 16a-35 (...) son compatibles con el código de zonificación CM 01 -3C de nuestro barrio y con el Uso Institucional Grupo I para el cual fue solicitada la licencia de construcción (...)' De la misma manera, cuando en la diligencia de descargos se le interrogó sobre el cumplimiento de las normas contenidas en la Ley 232 de 1995, también se le interrogó sobre el concepto de uso de suelo, ya que esta ley exige este concepto para abrir un establecimiento de comercio. Y al exigirle la documentación, también se le solicitó el concepto respectivo, ya que la ley exige concepto de uso de suelo.

Es decir, a lo largo del proceso administrativo hubo plena claridad sobre los hechos y motivos que dieron lugar a la investigación.

-Además, cuando el representante de INTESEG fue citado a la diligencia de descargos, explícitamente se le indicó el número del expediente de la investigación en contra de la institución, y con éste, previo a la diligencia de descargos, pudo conocer el objeto de la investigación, y al presentarse a la diligencia de descargos tuvo conocimiento de los hechos que daban lugar a la investigación administrativa.

Al interrogarle sobre la petición de los vecinos, relacionada directamente con el uso de suelo, se refirió a hechos ajenos, como la invasión del espacio público y el ruido en la zona. Cuando se le interrogó sobre el cumplimiento de los requisitos de la Ley 232 de 1995, guardó silencio sobre el concepto de suelo; cuando, se le concedió un plazo de 30 días para entregar la totalidad de la documentación, también guardó silencio sobre el concepto de uso de suelo y se abstuvo de presentar cualquier tipo de excusa o justificación. y después de ser sancionado, argumenta que no se tenía conocimiento de las razones por las cuales fue investigado, cuando a lo largo de todo el proceso se hizo evidente el motivo de la sanción: el incumplimiento de las normas sobre uso de suelo.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Sala considera que lo que se presentó fue una serie de evasivas por parte de INTESEG, y no una violación del debido proceso por parte de la alcaldía local.

2,3. Violación del principio de reformatio in pejus.

Argumenta el demandante que la administración distrital desconoció el principio de reformatio in pejus, al agravar el Consejo de Justicia la situación del sancionado, imponiéndole multas sucesivas de setenta (70) salarios mínimos cada dos (2) meses, "hasta cuando se subsane la infracción y obtenga la modificación de la licencia que le permita el uso del suelo para Instituto Tecnológico"

Considera necesario la Sala aclarar el sentido y alcance del principio de la reformatio in pejus. Si bien es cierto que en virtud del principio de la reformatio in pejus no es viable hacer más gravosa la situación del apelante único en segunda instancia, también es cierto que este principio no tiene carácter absoluto, y que, por el contrario, en cada caso debe establecerse qué fundamentos se encuentran en juego, si existe alguna manera de armonizarlos y, en caso de que no sea posible, cuál de ellos debe prevalecer.

En el tipo de casos como el estudiado aparentemente se puede presentar un conflicto entre dos principios constitucionales: el principio de la reformatio in pejus y el principio de la legalidad. En efecto, la resolución proferida por el Consejo de Justicia en realidad agravó la situación del apelante único, pues impuso al demandante una multa sucesiva de setenta (70) salarios mínimos cada dos (2) meses, y no simplemente una sanción de setenta (70) salarios mínimos, tal como lo había decidido la Alcaldía Menor de Teusaquillo. Esta aparente agravación se decidió en virtud del ahora derogado numeral 2 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, que al respecto dispuso lo siguiente: "Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan (:..) 20. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) Y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes (:..) usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo"

Es decir, el superior aplicó la norma legal en el sentido de que las multas eran de carácter sucesivo.

De manera que no existe un conflicto palmario y evidente entre el principio de reformatio in pejus y el principio de legalidad, pues cuando se encuentra de por medio la aplicación de la ley, el principio de la reformatio in pejus no ostenta un carácter absoluto y debe ceder frente al principio de la legalidad.

Así,lo ha expresado esta misma Sala en otras oportunidades: "Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus consagrado en el inciso 2 del artículo 31 de la Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto a la remisión al artículo 357 del CP.C, no resulta de recibo en la actuación administrativa (;..) en algunos casos el ad-quem, al conocer del recurso de apelación, puede ejercer su competencia funcional sin limitación alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido, cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del CPC marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas renuda en bienestar, tranquilidad y organización social se trasciende la esfera de lo meramente privado (;..) La reformatio in pejus (;..) no es de aplicación absoluta (;..)no cobijando dicho postulado al caso sub-examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, protección al medio ambiente, así como garantizar la función social y ecológica de la propiedad (;..) Además de lo anterior, es claro para la Sala que en la vía gubernativa la Administración puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el a-quo, así esto traiga como consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. Se trata, desde luego, de un situación excepcional en la que el inferior, sin justificación alguna, de manera franca y ostensible, inaplica la ley y adopta una decisión completamente distinta, sin que medie o esté en juego la facultad de interpretar la norma ni el ejercicio de atribuciones discrecionales (:..)'.

En el presente caso, la Sala encuentra que el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 388 de 1997 expresamente dispone que la sanción a imponer por contravención a las normas sobre usos de suelo, consiste en "multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales (:..)' Como la Alcaldía Local de Teusaquillo impuso únicamente la multa de setenta (70) salarios mínimos legales mensuales, pero no la impuso de manera sucesiva, el Consejo de Justicia se encontraba legitimado para modificar las resoluciones de la Alcaldía Menor y/en su lugar, imponer multas sucesivas, graduando la frecuencia de la sucesividad según la gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, que en este caso fue cada dos (2) meses.

Sin embargo, debe aclararse el sentido de la resolución del Consejo de Justicia, que establece que la multa se "cancelará cada dos (2) meses hasta cuando subsane la infracción y obtenga la modificación de la licencia que le permita el uso del suelo para Instituto Tecnológico' Como al predio objeto de la controversia no le está permitido el uso institucional clase II ni clase III, no es posible que a través de una nueva licencia se permita el uso del suelo para Instituto Tecnológico. Por consiguiente, las multas se causarán hasta que INTESEG cese en la infracción de los normas sobre uso de suelo, y destine correctamente el inmueble ubicado en la calle 29 # 16a-35 al uso a que tiene derecho; es decir, la multa dejará de causarse cuando INTESEG le dé al predio el uso permitido en la licencia otorgada por la curaduría urbana. Conforme a lo anteriormente planteado, ninguno de los cargos está llamado a prosperar.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 30 de octubre de 2003.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 9 de diciembre del 2004.