RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Procede la Sala de Decisión Sub sección "C" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a proferir sentencia que en derecho corresponda, dentro del proceso iniciado por la señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.982.642 de Tabio (Cundinamarca), por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho en contra del DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ D.C., no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado y cumplidos los presupuestos y las ritualidades procesales.

Ver los Fallos del Tribunal Admin. de C/marca. 1185 de 2004 y 7598 de 2005

Solicita la parte demandante se realicen las siguientes declaraciones y condenas que se extractan de la demanda (fls. 9/10):

Se resumen así:

La señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO se vinculó al servicio de la Educación Oficial Distrital el 8 de febrero de 1993.

Por reunir los requisitos para ello, la demandante solicitó al Distrito Capital ¿ Secretaría de Educación mediante escrito radicado No. 40680 del 13 de noviembre de 2001, el reconocimiento y pago de la recompensa por servicios o quinquenio. De igual forma lo hizo en varias oportunidades a través de la organización sindical a la cual pertenece (Asociación Distrital de Educadores A.D.E.).

Mediante Resolución No. 9827 del 27 de diciembre de 2001 la Secretaría de Educación del Distrito negó dicha solicitud por considerar que "el quinquenio aquí reclamado es una prestación exclusivamente distrital, por cuanto fue creado por el Concejo Distrital de Bogotá D.C. por medio del Acuerdo 44 de 1961, modificado por el Acuerdo 86 de 1967, en el que dispuso el pago..." . La entidad citó fuera de contexto en dicha decisión los Decretos 3118 y 3135 de 1968 y 1045 de 1978, a sabiendas de la existencia de las disposiciones que rigen la materia.

Constitución Política Arts. 1, 2, 4, 5, 6, 13, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336;

Decreto 2767 de 1945 Art. 1;

Acuerdos 44 de 1961 Art. 22 y 86 de 1967 Art. 2;

Decretos 796 y 991 de 1974 y 1644 de 1987 Art. 21;

Decreto 2277 de 1979 Art. 3;

Ley 91 de 1989 Art. 15 num. 1º inc. 1º

Ley 4 de 1992 Art. 2 lit a) y 12;

D.R. 1440 de 1992 Art. 1º;

Ley 60 de 1993 Art. 6º inc. 3º;

Ley 115 de 1994 Art. 115;

Decretos 1133 y 1808 de 1994

Acuerdo 7 de 1996 y demás normas reguladoras del derecho invocado.

El concepto de violación se encuentra visible a folios 11 a 14 y 31 a 36 del expediente. A él se referirá la Sala en las consideraciones.

La demanda se presentó el 3 de mayo de 2002, admitió mediante auto del 20 de junio de 2002 (fls. 19/20), el cual se notificó personalmente al señor Alcalde Mayor de Bogotá D. C. (fl. 22). Enterada la entidad demandada la contestó en forma oportuna por intermedio de apoderado judicial (fls. 26 a 30).

Se opuso a todas y cada una de las pretensiones por carecer de fundamento fáctico y jurídico. Los actos acusados no vulneran norma legal alguna.

Los educadores estatales gozan de un régimen especial de conformidad con el Decreto 2277 de 1979, por lo tanto la normatividad señalada por la parte actora no es posible aplicarla a los mismos.

Mediante la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria. Así, se estableció que las prestaciones del personal adscrito a las entidades que habrían de nacionalizarse y las que se hubieran causado hasta ese momento, continuarían a cargo de las entidades a las que pertenecían o de las respectivas cajas de previsión.

Posteriormente con la expedición de la Ley 91 de 1989 se estipuló que los docentes nacionalizados que figuraran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 para efectos de las prestaciones económicas y sociales continuarían gozando del régimen prestacional establecido en cada entidad, pero, los vinculados a partir del 1 de enero de 1990 se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional. La actora ingresó a prestar sus servicios al Distrito Capital el 8 de febrero de 1993, lo cual hace que le sea aplicable este último régimen y no se haga acreedora al pago del emolumento pretendido.

La entidad no ha violado con su actuar ninguna norma de carácter nacional ni distrital, por el contrario, ha respetado el carácter especial que como docente ostenta la actora.

Propuso como excepciones:

1.1. Falta de título y causa del actor. La entidad dio cumplimiento a lo establecido en la Ley 91 de 1989, por cuanto el requisito para mantener el régimen prestacional establecido en las entidades territoriales es haberse vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989; la actora ingresó al servicio de la Secretaria el 8 de febrero de 1993, en conclusión, no es ni era beneficiaria del régimen prestacional existente a la entrada en vigencia de dicha ley.

A la actora se le ha respetado su carácter especial de docente, por ello se han aplicado las normas vigentes para su caso.

1.2. Prescripción. En materia laboral la prescripción común es de tres años para el sector oficial como para el privado, dicho término empieza a contarse en el momento en que al trabajador se le ha hecho exigible la respectiva obligación. Para el caso en estudio los derechos laborales se encuentran prescritos.

1.3. Caducidad. La resolución contenida en el Oficio 422-5398 del 31 de julio de 2001 fue notificada personalmente el 10 de agosto de 2001 al señor José Antonio Rodríguez Russi. Así mismo, se encuentra probado que la resolución No. 6707 del 27 de septiembre de 2001 quedó ejecutoriada el mismo día de su expedición. En este orden de ideas la demanda fue presentada cuando ya había caducado al acción.

Mediante auto del 16 de septiembre de 2003 se abrió el proceso a pruebas (fls. 53/54), dentro del cual se decretaron las pedidas por las partes.

No habiendo manifestación de las partes para citar a audiencia de conciliación, se llamó a alegar de conclusión mediante auto del 17 de septiembre de 2004, dentro de dicho término no intervinieron las partes.

El señor Agente del Ministerio Público emitió su concepto.

El señor Agente del Ministerio Público solicitó no acceder a las pretensiones bajo las siguientes consideraciones.

Se pretende en este caso la nulidad del acto administrativo del cual hablan las pretensiones de la demanda, contenido en la Resolución No. 9827 del 27 de diciembre de 2001 proferida por la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. ¿ SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la recompensa por servicios prestados o Quinquenio; a la demandante EMMA LEONOR MANCERA ROMERO.

La demandada propuso las excepciones de falta de título y causa del actor, prescripción y caducidad. Es pertinente que la Sala se ocupe de estudiar las dos últimas, pues de prosperar enervarían las pretensiones de la demanda, la otra es argumento de la defensa que se refiere a la existencia o no del derecho que puede tener la demandante, por tanto será estudiada a lo largo del fallo.

A la luz del Decreto 3135 de 1968 Art. 41, el término de prescripción es de tres años "contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero solo por un lapso igual", para determinar si hubiere prescrito el derecho reclamado, ha de examinarse primero si le asiste o no derecho al quinquenio como derecho laboral reclamado. Se verificará si ha ocurrido el fenómeno de la prescripción una vez definido el derecho, esto es, desatado el conflicto sustancial.

La Sala observa que la entidad en sus argumentos alega la caducidad de la acción con fundamento en la notificación y ejecutoria de dos actos administrativos (Oficio No. 422-5398 y Resolución No. 6707), dichos actos en los que se fundamenta la parte demandada no guardan ningún tipo de relación con el proceso en estudio pues el acto que aquí se estudia es la Resolución No. 9827, así mismo, el nombre de José Antonio Rodríguez Russi a que se refiere, no corresponde ni al apoderado de la parte actora, ni a ninguna otra persona vinculada al proceso.

Así las cosas, al no corresponder el supuesto de hecho que fundamenta la excepción con los supuestos fácticos del debate aquí dirimido, la Sala no encuentra viable la excepción, máxime si atendiendo al derecho sustancial, puede concluirse claramente que la acción fue interpuesta dentro de los cuatro meses siguientes al conocimiento que la demandante tuvo del acto demandado.

Se encuentran demostrados en el proceso con los medios de prueba documentales solicitados, cuyas copias son auténticas, decretadas y oportunamente allegadas al proceso, los siguientes hechos que resultan del contenido y análisis de los mismos:

Sobre la vinculación de la señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO a la Alcaldía Mayor de Bogotá ¿ Secretaría de Educación, se hizo conocer al proceso mediante constancia expedida por el Jefe de Grupo de Hojas de Vida de la entidad, que ingresó al servicio como Docente el 8 de febrero de 1993 mediante Resolución No. 202 de 1993. A la fecha de dicha constancia, esto es 1 de diciembre de 2003 figura como activa en la nómina del programa de recursos propios (fl. 77 C. 1).

Mediante escrito radicado en el mes de junio de 1998 bajo el No. 17268 (fl. 2 C. 1), la demandante solicitó ante la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Educación el reconocimiento, liquidación y pago del quinquenio por haber cumplido cinco (5) años de servicios continuos, contados a partir del 8 de febrero de 1993, fecha de su nombramiento en propiedad. Sobre la respuesta a dicho pedimento no se encuentra prueba dentro del expediente.

Posteriormente, mediante escrito radicado el 13 de noviembre de 2001 bajo el No. 40684 dirigido a la Secretaría de Educación Distrital, la señora MANCERA ROMERO solicitó por segunda vez el reconocimiento y pago del quinquenio (fl. 3 C. 1).

A dicho pedimento la entidad se pronunció negativamente a través de la Resolución No. 9827 del 27 de diciembre de 2001 (fls. 40 a 44 C. 1).

Alega la demandante que con la expedición del acto acusado se incurrió en violación de la ley sustancial y la Constitución y Falsa Motivación como causales de nulidad y que aunque ha cumplido los requisitos para hacerse acreedora a la recompensa por servicios prestados o quinquenio, la entidad desconoció el régimen prestacional especial que goza la demandante por ser docente vinculada al servicio de orden territorial. Señala que la entidad parte de una subjetiva interpretación normativa, por tanto trasgredió la ley e hizo nugatorio el derecho que le asiste a la demandante. La Administración incumplió su obligación de adelantar sus actuaciones dentro de los términos preestablecidos por la Constitución y la ley, al expedir el acto acusado invocó una normatividad distinta a la que regula a los docentes, generándose un detrimento en la seguridad jurídica de los mismos. Así entonces, alega que se han vulnerado los derechos inalienables, adquiridos, al pago oportuno y a la igualdad real y efectiva de oportunidades, los principios de legalidad y de la seguridad jurídica.

En la adición de la demanda el apoderado alega que a la luz del Decreto 991 de 1974, el quinquenio es una mera bonificación, la norma no hace distinción si hace parte de las prestaciones o del salario. Es por ello, que conforme a las disposiciones que la desarrollan, se debe entender que hace parte del régimen salarial, si se tiene en cuenta como su esencia lo indica, que es producto del trabajo realizado por periodos de cinco (5) años sin interrupciones y bajo ciertos requisitos.

Para resolver la materia en estudio la Sala ha de determinar en primer lugar si el quinquenio o recompensa por servicios prestados es una prestación social o por el contrario constituye salario, posteriormente procederá a establecer la normatividad vigente y pertinente aplicable al caso.

La recompensa por servicios prestados fue creada por el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo No. 44 de 1961, en los siguientes términos:

1. Enfermedades no profesionales

2. Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

3. Medicina preventiva.

4. Maternidad.

5. Pensión de invalidez y de jubilación.

6. Muerte (Ley 6 a de 1945, Acuerdo 58 de 1948).

7. Cesantía definitiva.

8. Anticipos de cesantía (Ley 6ª de 1945).

9. Recompensa por servicios.

10. Servicios para los parientes de los empleados.

11. Servicios de préstamos y descuentos.

12. Gastos de entierro y funerales" ( Negrilla de la Sala).

De esta norma se tiene que el quinquenio o recompensa por servicios prestados fue creada como una prestación a cargo de la Caja Distrital de Previsión.

Posteriormente el Acuerdo 86 de 1967 en su art. 2 estableció:

Artículo 2. La recompensa por servicios prestados será pagada a los empleados obreros que hubieren trabajado al servicio del Distrito o de las Empresas afiliadas por periodos de cinco (5) años consecutivos sin interrupciones mayores de ciento ochenta (180) días, en caso de enfermedad o de accidente de trabajo, o de treinta (30) días por interrupciones de trabajo, mientras no estén disfrutando de pensión de jublación y hayan desempeñado sus funciones con corrección y competencia.

De igual forma, el Decreto 796 de 1974 en su art. 2 determinó:

Posteriormente, el Decreto Distrital 991 de 1974 "Estatuto de Personal del Distrito" consagró:

Por último el acta convenio de 1992 celebrada entre el Distrito Capital y Sindistritales, contempló:

De las normas anteriormente expuestas se tiene que el quinquenio nació como prestación social legal y convencionalmente establecida.

Mediante concepto No. 785 de 1996, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo sobre el denominado quinquenio lo siguiente:

"Para los servidores del sector distrital, en cambio, la recompensa o bonificación por servicios prestados, fue concebida como una prestación que será pagada a empleados y trabajadores al servicio del Distrito o de sus entidades descentralizadas por períodos de cinco años consecutivos y por un valor equivalente al 15% del sueldo devengado por el empleado oficial en el último año del respectivo quinquenio. Aunque originada en una norma local, el acuerdo 44 de 1961, y por tanto, anterior en un poco más de tres lustros a la retribución salarial que con el mismo nombre otorgara la ley a empleados del nivel nacional, no ha perdido esa característica de prestación social. Antes bien, disposiciones posteriores que tienen su fundamento en la Constitución de 1991 y en la ley, como los ya mencionados decretos 1133 y 1808 de 1994, avalan esa conclusión y, aún más, convalidan su fuerza jurídica. Es así como se dispone que de tal recompensa continuarán gozando las personas que se hubieran vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas, antes del 4 de agosto de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el decreto 1808 del mismo año, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 12 de la ley 4ª de 1992." (Negrilla de la Sala).

Una vez mas se reitera que la naturaleza jurídica del quinquenio es de prestación social. En efecto, mediante Concepto No. 1393 del 18 de julio de 2002, el Consejo de Estado le dio el mismo trato pero revaluó algunos aspectos:

Así las cosas, se concluyó en el mismo concepto:

No obstante lo anterior, se advierte que las situaciones jurídicas laborales ya definidas - los reconocimientos ya efectuados - no pueden resultar afectados, como tampoco los derechos de los trabajadores oficiales, quienes cuentan con su régimen convencional. Ahora, si en desarrollo de las disposiciones contenidas en las actas convenio se expidieron actos administrativos que reconozcan derechos de carácter particular y concreto, los mismos no pueden revocarse unilateralmente por la administración, sino mediante el consentimiento del afectado, tal y como lo contempla el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. En este último caso, por razones de seguridad jurídica y de intangibilidad de situaciones reconocidas, el camino que le queda a la entidad es solicitar el respectivo consentimiento del titular del derecho para revocar el acto o acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar su nulidad".(Negrilla de la Sala).

A partir de la Constitución de 1991, la competencia para expedir los regímenes prestacionales y salariales de los empleados públicos tal como señala el Consejo de Estado en el concepto mencionado es la siguiente:

d) El régimen salarial de los empleados públicos de la administración central del Distrito se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el gobierno nacional, el concejo distrital y el alcalde mayor. Así, el concejo tiene facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y el alcalde fija los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes, dentro de los límites señalados por el gobierno nacional..." (Negrilla de la Sala)

Ha de concluirse de acuerdo al recuento normativo y jurisprudencial realizado, de un lado; el quinquenio es una prestación social; y, de otra parte, el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito debe ser fijado única y exclusivamente por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, de manera que, las prestaciones establecidas mediante acuerdos o convenciones colectivas, ni siquiera generan derechos adquiridos por haber nacido contra la Constitución y la ley.

Se demostró dentro del proceso que la señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO se vinculó como Docente al Distrito en vigencia de la Ley 91 de 1989, la cual en su art. 15 en lo pertinente establece:

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968,1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. (Negrilla de la Sala).

Por lo anterior, es claro que a la demandante se le debe aplicar el régimen prestacional establecido para los empleados públicos del orden nacional.

De igual forma se consagró en la Ley 115 de 1994 "Por la cual se expide la ley general de educación", la cual estipuló en su art. 115:

En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores. (Negrilla de la Sala).

Actualmente el régimen prestacional aplicable a la actora es el consagrado en el Decreto 1919 de 2002, "Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial". Es así como a la señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO, le es aplicable esta normatividad, que en lo pertinente establece:

Ha de concluir la Sala, acogiendo las conclusiones a las cuales llegó el Consejo de Estado en concepto No. 1393, lo siguiente:

Las actas convenio contrarios a la Constitución deben ser inaplicadas. (Negrilla y subrayo de la Sala).

Por lo anterior, se tiene respecto a la recompensa por servicios prestados o quinquenio, que se constituye en una prestación social que al haber sido creada por el Concejo Distrital y mediante convenio celebrado entre el Distrito y Sindistritales, resulta atípica y contraria a la Constitución y la ley, pues la única autoridad competente para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos en todos los niveles, es el Gobierno Nacional investido de las facultades que el Congreso le da para ello. Así las cosas, no es posible reconocerle el quinquenio a la señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO por cuanto se constituye en una prestación ilegalmente estipulada como se estudio anteriormente. Así mismo como se dijo, a la demandante le es aplicable en lo pertinente el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva consagrado en el Decreto 1919 de 2002.

Por lo expuesto, es claro para la Sala que el acto acusado no adolece de vicios de nulidad de violación a la ley sustancial ni a la Constitución, ni Falsa Motivación.

La Administración aplicó la normatividad pertinente al caso, no se advirtió violación a los derechos inalienables, adquiridos, al pago oportuno ni a la igualdad.

El examen queda circunscrito al análisis que hemos hecho en precedencia, del cual puede concluirse que se encuentra acreditada la legalidad del tratamiento que la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. ¿ SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ D.C. dio a la demandante, señora EMMA LEONOR MANCERA ROMERO, no encontrando desvirtuada la presunción de legalidad del acto como se ha dicho, los cargos de nulidad no están llamados a prosperar.

Sin más consideraciones y en mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda subsección "C" administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

1º. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por el apoderado de la entidad demandada.

2. NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, por las razones expuestas en la parte motiva.

3º.- Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección DEVUÉLVASE al interesado el remanente de la suma que se ordenó pagar para gastos ordinarios del proceso - si los hubiere - y, el cuaderno de antecedente administrativos a la oficina de origen; déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.