RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 12026003984 DE 2026

 

(Marzo 17)

 

Señora

 

LILIA AVELLA BOJACÁ

 

Consejera Territorial de Planeación del CTPD

 

Calle 86C No 94 H17

 

Teléfono: 3002781290

 

Correo electrónico: liliaavella@gmail.com  

 

Ciudad 

 

ASUNTO: Respuesta a traslado solicitud de concepto   

 

Radicado SDMujer: 2-2026-002504

 

Señora Avella,

 

En atención a la solicitud de la referencia mediante la cual requiere “concepto jurídico y/o técnico sobre la conveniencia y legalidad de que un(a) consejero(a) de una instancia distrital o local de participación se encuentre vinculado(a), en cualquier modalidad contractual o de nombramiento, al área, oficina o dependencia de la entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia,” el cual fue trasladado por la Secretaría Jurídica Distrital por considerarlo de competencia de la Secretaría Distrital de la Mujer, esta entidad, en el marco de sus competencias remite la respuesta solicitada en los siguientes términos: 

 

I. Competencia

 

La Secretaría Distrital de la Mujer emite el presente concepto en el marco de sus competencias como Secretaría Técnica del Consejo Consultivo de Mujeres de Bogotá, y en atención al traslado efectuado por la Secretaría Jurídica Distrital, en la cual se solicita pronunciamiento frente a la consulta elevada por la peticionaria.

El presente pronunciamiento se emite en ejercicio de la función de orientación jurídica, con alcance general y abstracto, y no constituye decisión administrativa ni tiene carácter vinculante, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

 

II. Alcance del Concepto

 

De conformidad con la solicitud elevada corresponde determinar si la vinculación laboral, legal y reglamentaria o contractual de una persona que integra una instancia distrital o local de participación con la entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia configura un conflicto de interés, una incompatibilidad jurídica o una afectación a los principios de autonomía, independencia, deliberación libre, transparencia y control social que orientan el funcionamiento de las instancias de participación ciudadana, particularmente en el marco de la planeación participativa.

 

Así mismo, se debe analizar la incidencia institucional de dicha doble condición sobre el equilibrio entre participación ciudadana y gestión pública, así como la pertinencia de adoptar medidas administrativas o de buenas prácticas orientadas a preservar la legitimidad y credibilidad de las instancias de participación.

 

III. Marco Normativo

 

- Fundamento constitucional y regulación del derecho a la participación

 

La Constitución Política reconoce en su artículo 2 la participación ciudadana como uno de los fines esenciales del Estado. A su vez, el artículo 40 consagra el derecho de toda persona a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, mientras que el artículo 209 establece que la función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

 

En el ámbito legal, la Ley 1757 de 2015 desarrolla el derecho fundamental a la participación democrática, mientras que el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 regula la figura del conflicto de interés en las actuaciones administrativas, estableciendo el deber de manifestar los impedimentos cuando exista un interés directo, particular y concreto que pueda afectar la imparcialidad en la toma de decisiones.

 

A su vez, el Decreto 1229 de 2025 establece disposiciones orientadas al fortalecimiento de la planeación participativa y la garantía de los principios de transparencia, autonomía deliberativa y control social en el funcionamiento de las instancias de participación. Estas disposiciones deben interpretarse de manera sistemática y armónica con el marco constitucional y legal del derecho fundamental a la participación.

 

De manera específica, las instancias de participación del Distrito Capital, como los consejos consultivos, consejos territoriales de planeación y demás espacios de concertación ciudadana, tienen naturaleza consultiva y de interlocución entre la ciudadanía y la administración, sin ejercer funciones administrativas decisorias ni manejo directo de recursos públicos.

 

Así mismo, el Decreto Distrital 364 de 2021 regula el funcionamiento del Consejo Consultivo de Mujeres de Bogotá y establece el rol de la Secretaría Distrital de la Mujer como Secretaría Técnica de dicha instancia, en el marco de su naturaleza como espacio de interlocución, concertación y seguimiento a la política pública de mujeres.

 

- Régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés

 

En este contexto, resulta necesario precisar que, al igual que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la figura del conflicto de interés se encuentra sujeta al principio de legalidad y, por tanto, es de carácter taxativo y de interpretación restrictiva, de manera que su configuración exige la verificación de los supuestos expresamente previstos en la normatividad aplicable, sin que sea posible extender sus efectos a situaciones no contempladas de forma expresa.

 

La figura del conflicto de interés se encuentra regulada en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual el impedimento se configura cuando exista un interés directo, particular y concreto que pueda afectar la imparcialidad en el ejercicio de una actuación administrativa o institucional.

 

En este sentido, el Consejo de Estado ha reiterado que el conflicto de interés se configura cuando el interés particular del servidor o interviniente tiene la potencialidad de incidir en la objetividad de la decisión pública, lo cual exige su declaración oportuna mediante el impedimento correspondiente^[1]

 

Bajo esta misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el conflicto de interés exige que la decisión tenga la potencialidad de generar un beneficio inmediato, específico y verificable para quien interviene en ella, comprometiendo su independencia y objetividad, y que el deber correlativo consiste en manifestar oportunamente el impedimento cuando se presenten tales circunstancias^[2].

 

En este mismo sentido, resulta necesario diferenciar las figuras de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés, en tanto corresponden a categorías jurídicas distintas, aunque orientadas a la protección de la moralidad administrativa, la transparencia y la prevalencia del interés general.

 

Las inhabilidades constituyen restricciones al acceso o permanencia en funciones públicas o a la posibilidad de contratar con el Estado, derivadas de situaciones previamente definidas por la Constitución o la ley. Por su parte, las incompatibilidades corresponden a prohibiciones que impiden la coexistencia de determinadas calidades o condiciones jurídicas, en razón de la necesidad de garantizar la imparcialidad en el ejercicio de funciones públicas.

 

En ambos casos, se trata de limitaciones de derecho estricto, sometidas al principio de legalidad, de carácter taxativo y de interpretación restrictiva^[3], de manera que únicamente resultan aplicables en los eventos expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, sin que sea posible su extensión por analogía o por criterios amplios de interpretación.

 

Por su parte, el conflicto de interés no constituye una prohibición previa y general, sino una situación concreta que puede comprometer la imparcialidad en una actuación determinada, y que impone el deber de manifestar impedimento cuando se configure un interés directo, particular y concreto en la decisión o actuación correspondiente. No obstante, al igual que las inhabilidades e incompatibilidades, su aplicación se encuentra sujeta a una interpretación restrictiva, en atención a su carácter limitativo de derechos y a la necesidad de garantizar seguridad jurídica, conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.

 

Ahora bien, en el desarrollo de la figura del conflicto de interés, la doctrina, la jurisprudencia y la práctica administrativa han identificado distintas modalidades, atendiendo al grado de incidencia del interés particular en la actuación correspondiente.

 

En primer lugar, se presenta el conflicto de interés real, cuando existe un interés directo, particular y actual en una decisión concreta, caso en el cual surge el deber inmediato de declararse impedido.

 

En segundo lugar, el conflicto de interés potencial se configura cuando, aun sin existir una decisión actual, se advierte la existencia de un interés que razonablemente podría incidir en actuaciones futuras, lo que exige medidas preventivas orientadas a garantizar la imparcialidad.

 

Finalmente, el conflicto de interés aparente se presenta cuando, aun sin acreditarse un interés directo, las circunstancias objetivas pueden generar en terceros una duda razonable sobre la independencia o transparencia de quien interviene, lo cual resulta especialmente relevante en escenarios de participación ciudadana, en los que la confianza pública, la percepción de independencia y la legitimidad del control social constituyen elementos esenciales de su funcionamiento^[4].  

 

IV. Análisis del problema jurídico: conflicto de interés, incompatibilidades y afectación a la autonomía de las instancias de participación

 

En el caso de las instancias de participación ciudadana del Distrito Capital, como los consejos consultivos y consejos territoriales de planeación, sus integrantes ejercen funciones de carácter consultivo, deliberativo y de control social, sin adoptar decisiones administrativas vinculantes ni ejercer competencias decisorias sobre recursos públicos.

 

En consecuencia, la vinculación laboral, legal y reglamentaria o contractual de una persona integrante de una instancia de participación con la entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia no configura, por sí misma, una incompatibilidad jurídica, en la medida en que no existe una prohibición expresa en el ordenamiento jurídico que establezca tal restricción.

 

De igual forma, dicha situación no implica automáticamente la configuración de un conflicto de interés, dado que este exige la existencia de un interés directo, particular y concreto en una actuación específica.

 

Ahora bien, resulta necesario distinguir la situación de quienes se encuentran vinculados a la entidad que ejerce la Secretaría Técnica mediante una relación legal y reglamentaria o laboral, de aquella correspondiente a quienes mantienen una vinculación contractual por prestación de servicios, en atención a las diferencias en la naturaleza jurídica del vínculo y en el alcance de los deberes que de este se derivan.

 

En el caso de los servidores públicos, su vinculación implica el ejercicio de funciones públicas en el marco de una relación de sujeción especial frente al Estado, lo cual comporta deberes reforzados de imparcialidad, moralidad y transparencia, conforme a lo previsto en los artículos 123 y 209 de la Constitución Política y en el régimen disciplinario aplicable. En estos eventos, la participación simultánea en una instancia de participación que ejerce funciones de interlocución, seguimiento o control social frente a la misma entidad puede generar un mayor riesgo de configuración de conflictos de interés, el cual deberá ser evaluado en cada caso concreto, con la obligación de manifestar el impedimento cuando corresponda.

 

Por su parte, los contratistas de prestación de servicios son particulares que colaboran con la administración, sin adquirir la calidad de servidores públicos ni encontrarse sujetos a una relación de subordinación propia de un vínculo laboral o legal y reglamentario, conforme a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sin perjuicio de las obligaciones contractuales y legales que les resulten aplicables. En consecuencia, si bien su participación en instancias de participación ciudadana no configura por sí misma una incompatibilidad jurídica, también están obligados a actuar conforme a los principios de transparencia, buena fe e imparcialidad, y deberán abstenerse de intervenir en asuntos respecto de los cuales exista un interés directo que pueda comprometer su objetividad.

 

En ambos casos, el análisis del conflicto de interés debe realizarse de manera concreta, atendiendo a las funciones ejercidas, la naturaleza de la instancia de participación y el grado de incidencia que la persona tenga en la gestión institucional objeto de deliberación o seguimiento.

 

En este sentido, y conforme a la tipología desarrollada en el marco normativo, en este tipo de escenarios no suele configurarse un conflicto de interés de carácter real de manera automática. No obstante, pueden presentarse conflictos de interés de carácter potencial o aparente, particularmente cuando el vínculo con la entidad pueda incidir en la imparcialidad de las deliberaciones o generar una percepción razonable de afectación a la independencia de la instancia de participación.

No obstante, cuando la persona deba intervenir, en cualquier calidad, en deliberaciones o actuaciones relacionadas directamente con asuntos en los que tenga un interés particular derivado de su vínculo con la entidad, deberá manifestar el impedimento correspondiente y abstenerse de intervenir, conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, como garantía de transparencia, imparcialidad y moralidad administrativa, sin perjuicio de la adopción de medidas preventivas en aquellos eventos en que se identifiquen conflictos de interés potenciales o aparentes. 

 

Las instancias de participación ciudadana constituyen espacios de interlocución entre la ciudadanía y la administración pública, orientados a garantizar la deliberación democrática, el control social y la incidencia en la formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas. Su legitimidad se fundamenta en la autonomía deliberativa, la independencia frente a la gestión institucional y la confianza ciudadana en sus actuaciones.

 

En el ámbito distrital, los principios de la planeación participativa reconocen la importancia de preservar la naturaleza ciudadana de estos espacios y de mantener un equilibrio adecuado entre la participación social y la acción administrativa, evitando situaciones que puedan afectar la percepción de autonomía, independencia y legitimidad que debe caracterizar a las instancias de participación ciudadana o generar confusión de roles entre representación ciudadana y gestión institucional.

 

En este sentido, aunque la vinculación laboral o contractual de una persona integrante de una instancia de participación con la entidad que ejerce su Secretaría Técnica no se encuentra prohibida por el ordenamiento jurídico, dicha circunstancia puede generar riesgos para la percepción de independencia y la legitimidad del ejercicio del control social y la diferenciación de roles entre ciudadanía e institucionalidad.

 

La coexistencia de estas dos calidades, integrante de una instancia de participación y servidor(a) público(a) o contratista de la entidad que ejerce la Secretaría Técnica puede afectar la percepción de autonomía e independencia que debe caracterizar a las instancias de participación ciudadana, particularmente cuando la instancia de participación ejerce funciones de seguimiento, recomendación o control social frente a la gestión de la misma entidad.

 

Por ello, desde la perspectiva de los principios de la planeación participativa y del fortalecimiento de la participación ciudadana, resulta necesario adoptar medidas que garanticen la claridad de roles, la transparencia en la actuación de las instancias de participación y la preservación de su legitimidad democrática.

 

Desde la perspectiva institucional, la coexistencia entre la calidad de integrante de una instancia de participación y la vinculación laboral o contractual con la entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia exige la adopción de medidas orientadas a prevenir riesgos para la transparencia, la credibilidad del control social y la confianza ciudadana.

 

Si bien el ordenamiento jurídico no establece una prohibición expresa frente a esta situación, el fortalecimiento de la participación ciudadana implica la implementación de prácticas de autorregulación y de gestión preventiva de conflictos de interés que permitan preservar la independencia de las instancias de participación y la legitimidad de sus actuaciones.

 

En ese sentido, resultan pertinentes medidas como:

 

- La declaración expresa de posibles conflictos de interés por parte de integrantes de instancias de participación que mantengan vínculos laborales o contractuales con entidades públicas relacionadas con la instancia;

 

- La abstención de participar en deliberaciones o recomendaciones que involucren directamente la gestión institucional en la que intervienen en su calidad de servidores(as) públicos(as) o contratistas;

 

- La adopción de lineamientos de transparencia por parte de las Secretarías Técnicas de las instancias de participación;

 

- El fortalecimiento de mecanismos de autorregulación interna en los reglamentos de funcionamiento de las instancias de participación.

 

Estas medidas no tienen un carácter restrictivo del derecho a la participación ni del derecho al trabajo, sino que buscan armonizar ambos derechos con los principios de moralidad administrativa, transparencia, independencia del control social y confianza en las instituciones públicas.

 

V. Conclusiones

 

De conformidad con el análisis constitucional, legal y distrital expuesto, se concluye:

 

- La vinculación laboral, legal y reglamentaria o contractual de una persona integrante de una instancia distrital o local de participación con la entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia no configura, por sí misma, una inhabilidad ni una incompatibilidad jurídica, en la medida en que no existe disposición expresa en el ordenamiento jurídico que establezca tal prohibición, conforme al carácter taxativo y de interpretación restrictiva de este tipo de limitaciones.

- De igual forma, dicha situación no configura automáticamente un conflicto de interés, toda vez que este exige la existencia de un interés directo, particular y concreto en una actuación específica. En consecuencia, su análisis debe realizarse en cada caso concreto, atendiendo a las funciones ejercidas y a la incidencia real del interés en la actuación correspondiente. Sin perjuicio de lo anterior, pueden presentarse conflictos de interés en escenarios específicos, los cuales, conforme a su naturaleza, pueden ser de carácter real, potencial o aparente. En particular:

 

- Será real cuando exista un interés directo en una decisión concreta, caso en el cual deberá declararse el impedimento;

 

- Será potencial cuando exista un riesgo razonable de afectación futura, lo que exige medidas preventivas;

 

- Será aparente cuando, aun sin configurarse un interés directo, se genere una duda razonable sobre la imparcialidad o independencia, especialmente relevante en escenarios de participación ciudadana.

 

- En aquellos eventos en que la persona deba intervenir en deliberaciones o actuaciones relacionadas directamente con asuntos en los que tenga un interés particular derivado de su vínculo con la entidad, deberá manifestar el impedimento y abstenerse de intervenir, conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.

 

- En todo caso, y dado que estas situaciones no se encuentran prohibidas de manera expresa por el ordenamiento jurídico, resulta institucionalmente necesario adoptar medidas de carácter preventivo y de autorregulación, orientadas a preservar la transparencia, la claridad de roles, la independencia del control social y la confianza ciudadana en las instancias de participación.

 

Para todos los efectos este concepto se adecua en su alcance a lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. La referida norma indica que: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Por ende, estas consideraciones no resultan vinculantes y se presentan con la única finalidad de orientar la actuación institucional y garantizar la correcta aplicación del marco normativo vigente.

 

Cordialmente,

 

DIANA PÉREZ BURGOS

 

Jefa Oficina Jurídica

 

Elaboró: Elsa Liliana Martínez – Oficina Jurídica

Aprobó Juliana Martínez Londoño - Subsecretaria del Cuidado y Políticas de Igualdad 

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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