RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá D.C.

Concepto 036 de 2006

Agosto 09 de 2006

Doctor

Carrera 14 N°. 93B -32 Oficina 305

Ciudad

Radicación 2-2006-30946

 Ver el Concepto de la Sec. General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 037 de 2006

Cordial saludo doctor Trebilcock,

Hemos recibido su petición del Asunto, trasladada por la Contraloría Distrital, mediante la cual formula una consulta y presenta algunas peticiones y preguntas sobre el cobro del impuesto predial y servicios públicos a los inmuebles ubicados dentro de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá.

Como primera medida debo reiterar que conforme se le indicó mediante comunicación con radicación 2-2006-30996 de agosto 8 de 2006, esta Administración responderá el primero de los interrogantes planteados en su escrito.

Así las cosas, la primera pregunta es la siguiente:

Inicialmente es necesario precisar que según el artículo 206 del Decreto Ley 2811 de 1974 Código Nacional de Recursos Renovables y Protección al Medio Ambiente, se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras.

En cuanto al cobro del impuesto predial a los predios ubicados en la zona de reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, es pertinente señalar que el artículo 11 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi "Por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, y se subroga la Resolución N°. 660 de 30 de marzo de 1984", indica que se denomina predio, el inmueble perteneciente a una persona natural o jurídica, o a una comunidad, situado en un mismo municipio y no separado de otro predio público o privado.

Así mismo, el artículo 656 del Código Civil, define el inmueble de la siguiente manera: "Inmuebles o fincas o bienes raíces. Son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles.

Ahora bien, consultando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española encontramos la siguiente definición de predio: (Del Latín praedium) m. Heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble…Y de heredad esta: (Del latín hereditas, atis.) f. Porción de terreno cultivado perteneciente a un mismo dueño. Hacienda de campo, bienes raíces o posesiones.

A la vez la Resolución 2555 de 1988 ya citada, establece como características de los predios las siguientes:

"Artículo 2º Aspecto físico. El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones.

Artículo 3º Aspecto jurídico. El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, de acuerdo con los artículos 656, 669, 673, 738, 739, 740, 756 y 762 del Código Civil, mediante identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.

Artículo 4º. Aspecto fiscal. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a las tesorerías municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

Artículo 5º. Aspecto económico. El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio."

Sin embargo, el impuesto predial unificado aunque consulta esos elementos del predio a 1º de enero del año fiscal, no depende de que el predio se encuentre inscrito o no en el catastro, ya que el derecho del fisco para el cobro del impuesto no proviene de la inscripción sino de la existencia del inmueble.

Así aparece definido en el artículo 74 del Acuerdo 1° de 1981 para el Distrito Capital y para el territorio nacional en el artículo 159 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, autoridad catastral a nivel nacional.

En efecto el artículo 74 del Acuerdo 1° de 1981, señala:

"Artículo 74.- Los avalúos provenientes de una formación catastral no tendrán efecto retroactivo. No obstante, cada propietario está obligado a cerciorarse de que todos los predios de su pertenencia han sido reconocidos e incorporados en el Catastro, y no valdrá como excusa de la demora en el pago del impuesto predial la circunstancia de faltar alguno de los documentos catastrales, porque el derecho del fisco para el cobro del impuesto no proviene de la inscripción sino de la existencia del inmueble." (Subraya fuera de texto)

Y la Resolución 2555 de 1988, dispone en su artículo 159:

"Artículo 159.- Verificación de la Inscripción Catastral. El propietario o poseedor está obligado a cerciorarse de que todos los predios de su propiedad o posesión hayan sido incorporados en el catastro; no valdrá como excusa para la demora en el pago del impuesto predial y complementarios la circunstancia de faltar alguno de sus predios."

De lo anterior se colige que los predios poseen tres elementos; (1) un elemento material o físico constituido por terrenos, edificios, cultivos, etc, separado de otros por unos límites, dentro de los cuales ejerce injerencia un propietario o poseedor, y con una determinada ubicación en el espacio; (2) un elemento jurídico consistente en la relación o vínculo de propiedad o posesión del elemento material con un elemento exógeno, que no hace parte de la esencia o definición de predio, pero sin el cual no puede darse la relación de propiedad; y (3) un elemento económico, de utilidad, renta o uso que da la razón de ser al vínculo jurídico entre el propietario y el bien inmueble bajo su dominio o posesión, el cual bajo los parámetros en que nos desenvolvemos es ponderable en dinero, esto es, avaluable o valorable.

Efectivamente, no puede darse el derecho o vínculo de propiedad si no se dan los elementos extremos de esta relación, por una parte un bien físico o real que determina la esencia de los derechos reales entre los cuales se encuentra el derecho de propiedad inmobiliaria, y por la otra un propietario o titular de estos derechos; tampoco se puede dar el elemento económico si no es posible obtener la utilidad, el uso, la renta o el beneficio ponderable en dinero y que constituye el avalúo, si no es posible acceder físicamente el predio.

Conviene además descomponer la propiedad o dominio como plenitud de derechos en sus elementos, para lo cual se utilizarán los conceptos latinos que los representan: "título", "animus" y "corpus"¹.

"Título. Origen o fundamento jurídico de un derecho u obligación y demostración auténtica del mismo. Se dice por lo común del documento en que consta el derecho a una hacienda o un predio.."(Op. Cit.)

"Animus". Palabra latina equivalente a propósito o intención. Constituye el elemento que debe tenerse en cuenta para establecer la naturaleza de algunas situaciones jurídicas. Es, pues, el propósito que mueve a una persona para realizar el acto de que se trate. En ese sentido se habla, por ejemplo, de animus domini como la intención que esa persona tiene de proceder con respecto a una cosa como propietaria de la misma, tanto si su propósito es justificado como si no lo es;…." (Op. Cit Pag.56).

"Corpus". Elemento material de la posesión, por el cual se designa el poder de hecho que se ejerce sobre una cosa."(Op. Cit.)

Así, la propiedad inmobiliaria se da sobre la base de la existencia física de predios y sin ellos no existe este derecho, y si no existe el derecho de propiedad o dominio, tampoco puede existir el cuarto elemento de los predios, el fiscal, arriba definido, pues precisamente el hecho generador, el derecho gravado de este último elemento, en el caso del impuesto predial, es la propiedad inmobiliaria, pero no como concepto simple de título, sino como concepto amplio que además incluye los otros vínculos reales también inmersos en el concepto de dominio.

Ahora bien, en materia tributaria tenemos que los artículos 14, 15 y 18 del Decreto Distrital 352 de 2002 "Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital", al definir algunos de los elementos del impuesto predial estableció:

"Artículo 14. Hecho generador. El impuesto predial unificado, es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicados en el Distrito Capital de Bogotá y se genera por la existencia del predio.

Artículo 15. Causación. El impuesto predial unificado se causa el 1° de enero del respectivo año gravable…

Artículo 18. Sujeto pasivo. Es sujeto pasivo del impuesto predial unificado, la persona natural o jurídica, propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá.

Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y el poseedor del predio.

Cuando se trate de predios sometidos al régimen de comunidad serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios, cada cual en proporción a su cuota, acción o derecho del bien indiviso.

Si el dominio del predio estuviere desmembrado, como en el caso del usufructo, la carga tributaria será satisfecha por el usufructuario.

Parágrafo. Para efectos tributarios, en la enajenación de inmuebles, la obligación de pago de los impuestos que graven el bien raíz, corresponderá al enajenante y esta obligación no podrá transferirse o descargarse en el comprador."

Se tiene entonces que el hecho generador del impuesto predial hace referencia a la existencia del predio, esa existencia conforme con lo ya expuesto está sujeta a la existencia jurídica del inmueble, ya que como se dijo antes, el hecho generador grava la propiedad inmobiliaria. Reafirma la anterior posición el hecho de que sean sujetos pasivos del impuesto los propietarios, poseedores y usufructarios de los predios ubicados en jurisdicción de Bogotá.

Ahora bien, el vínculo tributario entre un predio y una persona, se sujeta a la existencia jurídica del predio, así por ejemplo, existiendo predios ubicados en sectores considerados humedales, debidamente registrados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, generan para quienes figuren como propietarios o poseedores, el deber de declarar y pagar el impuesto predial unificado en Bogotá D.C., independientemente de su uso, destinación o restricciones que exista sobre ellos.

Vale la pena precisar que el declarar un predio como uso residencial, a efectos tributarios, sólo indica el uso que el propietario o poseedor tiene destinado para el predio, sin que el declarar el impuesto y consignar esta información genere derechos al titular del bien, dado que la obligación de tributar nace de la existencia jurídica del bien inmueble, no de su uso de forma puntual.

Además de lo anterior, el ordenamiento constitucional colombiano, establece a los ciudadanos unos deberes y obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en las normas superiores; imperativo constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los fines esenciales del Estado, a través de los cuales se les imponen ciertas conductas, comportamientos o prestaciones de carácter público con fundamento en la Constitución y la Ley.

Dentro de los deberes y obligaciones de los ciudadanos encontramos el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y equidad tal como lo dispone el numeral 9 del citado artículo, quedando claro que dicha carga debe ser impuesta consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en el país.

En relación con el numeral 9° del artículo 95 de la Carta, la Corte Constitucional en Sentencia C-741 de 1999 M. P. Dr. Fabio Morón Díaz, sostuvo lo siguiente:

"... El artículo 95 de la Constitución Política, que contiene los deberes de la persona y el ciudadano, establece como uno de ellos el consagrado en su numeral 9, que les impone, a título de obligación, la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Es decir, que esa norma superior consagra el principio de reciprocidad que en el Estado social de derecho rige las relaciones que surgen entre los individuos y el Estado y entre éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta Corporación:

Visto lo anterior, el deber constitucional impuesto a los ciudadanos en el artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como fundamento el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre éstos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho. Pero dicho deber estará siempre enmarcado dentro de los principios de justicia y equidad.

Con base en todo lo expuesto se concluye que es deber de los habitantes de Bogotá, y en especial de los propietarios o poseedores de bienes inmuebles en esta ciudad, el contribuir con el financiamiento de las cargas públicas debiendo tributar sobre la base determinada en la norma (mínimo avalúo catastral) que corresponde a las características propias del inmueble que le da un valor integral a éste y constituye una fuente de riqueza para su propietario o poseedor. Además como ya se le explicó el derecho del fisco para el cobro del impuesto predial no proviene de la inscripción sino de la existencia del inmueble.

Finalmente debe advertirse que los aspectos concretos de su cuestionamiento, es decir, los derechos que generaría para los contribuyentes el cobro del impuesto predial, deben resolverse en cada caso concreto, cuando los interesados lo soliciten, y no a través de concepto general.

Por otra parte, en cuanto al cobro de los servicios públicos, tenemos que conforme al artículo 311 de la Constitución Política Colombiana, al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

La misma Constitución determina en su capítulo 5, artículos 365, 366 y 367 que:

Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

De conformidad con los artículos transcritos, y precisamente en cumplimiento de éstos mandatos constitucionales, la Administración Distrital ha realizado inversión de recursos públicos en diferentes zonas de la ciudad de Bogotá, tendiente a construir y mantener la infraestructura de servicios a cargo del Distrito, dado que la prestación de servicios, el cubrimiento y la satisfacción de necesidades básicas, a cargo del Distrito, es no sólo un ideal de la Administración sino, como ya se indicó, un mandato constitucional.

Precisamente en estas materias, la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2003², indicó que "Si bien los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, lo cierto es que el Estado mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios, de forma que se asegure el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado social de derecho (artículo 365 de la C.P.). Esto porque es objetivo fundamental de la actividad estatal la solución de las necesidades básicas insatisfechas de la población (art. 366 de la C.P.)… (subraya fuera de texto)

Además esta Corporación ha preceptuado que"…En efecto, "[e]n uso de la facultad que la Carta Política le confirió al Congreso de la República para reglamentar la prestación de los servicios públicos domiciliarios se expidió la Ley 142 del 11 de julio de 1994, que con base en lo dispuesto en los artículos 334, 336 y 365 a 370 Superiores, desarrolló los fines sociales de la intervención del Estado en la prestación de estos servicios para alcanzar los siguientes objetivos: garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios; atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan; prestación eficiente; libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante; obtención de economías de escala comprobables; mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación; establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad"³.

Además de lo anterior el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 11 procura por el respeto al derecho a un nivel de vida adecuado y a la mejora continua de las condiciones de existencia y su artículo 2, numeral 1° señala que cada uno de los Estados Partes del Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos en él reconocidos.

Por otra parte, dentro del Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia – Un compromiso Social contra la pobreza y la exclusión 2004-2008, se encuentra como meta del Eje Urbano Regional, elevar coberturas de servicios públicos domiciliarios, lo cual se ha venido cumpliendo en cabal forma en todo el territorio del Distrito.

Como Usted sabe, actualmente existen sobre la zona de los cerros orientales de la ciudad diferentes actuaciones administrativas, entre otras procesos policivos adelantados por las Alcaldías Locales; el Decreto Distrital 122 de 2006 que ordena al Departamento Administrativo de Planeación Distrital DAPD revisar todas las licencias urbanísticas otorgadas sobre la reserva; la Acción Popular N°. 2005-0662, en cuanto redelimita el área de la reserva, es decir la franja de adecuación, que se como ya se indicó fue fallada por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 29 de septiembre de 2006, y fue apelada entre otras partes por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y la parte accionante, entre otros, y es precisamente en estos escenarios, entre otros, en los cuales deberá presentarse y resolverse su requerimiento.

En los anteriores términos se da respuesta a la petición presentada por Usted, indicándole que esta respuesta fue realizada por las Secretarías de Hacienda y General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Cordial saludo,