RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá D.C.

Concepto 061 de 2007

Septiembre 20 de 2007

Doctor

Director de Seguimiento y Análisis Estratégico

Secretaría de Gobierno

Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Calle 16 No 6-66 Piso 32 Edificio Avianca

Radicación 2-2007-51115

 Ver el Concepto de la Sec. General 060 de 2007

Síntesis del tema

Como resultado del proceso de acercamiento a la justicia por parte de los ciudadanos, y del afán de responder efectiva y metódicamente a la "crisis de la justicia", los gobiernos latinoamericanos empiezan a buscar nuevas alternativas de sistemas paralelos de justicia a partir de la creación de instancias descentralizadas, en áreas delimitadas por la pertenencia y aplicación de características culturales.

Lo anterior proponiendo romper la resistencia de los sectores de profesionales que consideran al derecho positivo como la única fuente de "Derecho" y de administración de justicia, abriendo espacios a la costumbre y la equidad para que entren a regular "El comportamiento Humano".

En el caso específico los Juzgados de Paz, aparecen como el primer escalón de la estructura judicial del Estado, conformados por Jueces legos, no profesionales, que buscan lograr la solución integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares profiriendo decisiones en equidad, gozando de inamovilidad temporal, pero fundamentalmente del apoyo de la comunidad.

Se partió de una hipótesis que exponía el desarrollo y legalización de la jurisdicción especial de paz como el mecanismo capaz de llevar a "la descongestión de los despachos judiciales", pero después de su aplicación se revaloró este concepto y los Jueces de Paz se encaminaron hacia la devolución de la justicia a la base social.

Este ejercicio de participación política despertó las expectativas de la comunidad y generó nuevos espacios para la aparición de una justicia descentralizada y participativa, que con el apoyo de los líderes y las comunidades ha posibilitado un crecimiento cultural a través de procesos dé autogestión y autonomía devolviendo la palabra a los ciudadanos.

Hoy, casi ocho años después de su creación, y continua formación, se maneja la hipótesis de que estos jueces de paz, y jueces de paz de reconsideración no son una figura de carácter eminentemente comunitario ya que su creación se le debe al aparato legal, pero de igual forma su regulación y efectividad se debe al reconocimiento cultural y su aplicación desde prácticas democráticas desde lo cotidiano.

Esto nos lleva a situar a los Jueces de Paz como verdaderos administradores de justicia que comparten una dualidad de elementos -formales e informales- y que por esto deben responder a la realidad e intereses del estado y a los contextos y expectativas comunitarias.

Pero para llegar al reconocimiento masivo de la figura como mecanismo de respuesta a la conflictividad comunitaria y cotidiana, se requiere un amplio compromiso de todos los sectores del país, entes gubernamentales, gobiernos locales, las ONG, la academia, los operadores de justicia comunitaria, las congregaciones comunitarias - iglesias, grupos juveniles, asociaciones de padres de familia, canales comunitarios, madres comunitarias- y los jueces de paz, para así de forma ordenada, coordinada y centralizada se puedan habilitar los espacios de dialogo, discusión y apoyo que requiere este nuevo periodo de justicia en el país.

De conformidad con el Acuerdo 38 de 2001 "Por el cual se convoca a la elección de los Jueces de Paz en la Capital de la República" del Concejo de Bogotá, y atendiendo que la citada Ley 497 de 1999, en el artículo 11 estableció que: "...por iniciativa de la mayoría de miembros del Concejo Municipal, a través de acuerdo convocará a elecciones y determinará para el efecto las circunscripciones electorales, que sean necesarias para la elección de juez de paz y de reconsideración",

Así mismo, con el Acuerdo citado se crearon los Círculos de Paz, donde cada uno corresponde a una circunscripción electoral donde fue elegido un juez de paz.

Los Círculos de Paz se agruparán en Distritos de Paz, y a cada Distrito de Paz corresponderá dos jueces de reconsideración también elegidos popularmente. Cada Círculo de Paz estará constituido por diez barrios circunvecinos y cada Distrito de Paz, estará constituido por la agrupación de diez Círculos de Paz.

El mencionado Acuerdo dispuso que los Departamentos Administrativos de Acción Comunal (hoy Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal) y de Bienestar Social (hoy Secretaria Distrital de Integración Social) conjuntamente con la Personería y las Secretarías de Educación y Gobierno Distritales, en coordinación interinstitucional promoverían y organizarían el proceso electoral de los jueces de Paz teniendo en cuenta las necesidades de capacitación, divulgación, infraestructura y los aspectos organizacionales que sean necesarios para la puesta en marcha de la jurisdicción de paz. Esta coordinación institucional se encuentra bajo la dirección de la Secretaría de Gobierno Distrital.

Así mismo, se expidió el Decreto Distrital 023 de 2002 que establecía la conformación de los Círculos de Paz por localidad y se integraban en los Distritos de Paz del Distrito Capital de Bogotá, requeridos para la elección de los jueces de paz, prevista en la Ley 497 de 1999 y en el Acuerdo Distrital 038 de 2001.

Como se trata del establecimiento de un mecanismo de participación ciudadana se hizo necesario incorporar a los Círculos de Paz a todos los habitantes de la ciudad, lo que implicó la vinculación de todos los barrios legales y de los asentamientos ilegales, así como las veredas que se encontraban ubicadas al interior de la jurisdicción del Distrito Capital.

De lo anterior podemos concluir que corresponde al Distrito Capital junto con el Ministerio de Justicia y del Derecho, promover programas de pedagogía para instituir, divulgar y capacitar a la comunidad sobre la justicia de paz con la colaboración de entidades nacionales, distritales, universidades y organizaciones especiales a través de canales de comunicación comunitarios.

Lo anterior enmarcado dentro del proceso preelectoral y el electoral, sin que la norma existente le haya otorgado competencia de intervención en la actual etapa postelectoral.

Frente a la limitación de competencias en el párrafo que busca evitar que los jueces de paz conozcan de acciones penales relacionadas con delitos que atenten contra la vida y la integridad personal, debemos recordar que los fallos de esta jurisdicción son en equidad, es decir de acuerdo a los usos y costumbres locales.

Aunque en un primer momento se propuso darles a los jueces de paz status judicial y calidades administrativas para que actuaran en los casos que conocen los inspectores de policía, es decir de las contravenciones, esto consagrado en los artículos 77 y 3 transitorios del Código de Procedimiento Penal, después la Corte Constitucional determinó que no era plausible otorgar esta función a jueces que basan su decisión en equidad, asegurando que podían poner en peligro la seguridad jurídica. Es así como se llego a la conclusión que el juez de paz solo podía conocer de controversias de carácter individual o comunitario fundados solo en parámetros de equidad y no bajo el imperio de la ley; esto quiere decir que cuando un caso concreto requiera de la aplicación o amparo de la ley los solicitantes deberán recurrir a la justicia formal cumpliendo el juez de paz un papel de orientador.

Por consiguiente, no creemos necesario hacer esta claridad en la ley, pero sí dentro de los procesos de formación, capacitación y divulgación de la justicia de paz, que busca fortalecer el parágrafo primero del proyecto modificatorio, dentro del cual el Distrito Capital y los gobiernos locales en general invertirían recursos para que tanto la comunidad como los jueces de paz adquieran conocimientos referentes a la estructura y funcionamiento del sistema legal de justicia.

Esto último puede generar nuevos gastos en el presupuesto Distrital.

Esta modificación le quita la iniciativa directa al Alcalde Mayor para la convocatoria de elecciones; al igual que a los Personeros o a la comunidad organizada, pero abre la posibilidad de postulación individual de candidatos que no necesariamente se encuentre apoyados por un grupo de personas de su comunidad. Lo anterior puede presentar problemas de legitimación y reconocimiento de liderazgo ante la comunidad, pero permite un ejercicio de aplicación del principio de igualdad conforme a parámetros constitucionales.

Debemos recordar que indistintamente de donde venga la iniciativa, solo se convoca a elecciones con la expedición del respectivo acuerdo por parte de los concejos, lo que no presenta problema alguno.

La dificultad se ha identificado en la debilidad del proceso de implementación de la figura en la base comunitaria, ya que se ha procedido a realizar las elecciones sin que las personas conozcan el objetivo y utilidad de este mecanismo, sumado a la falta de formación de las personas que serán jueces de paz y de reconsideración, dejando sin piso y sin legitimación la figura.

Se debería buscar la redacción de una propuesta sustitutiva que entre a comprometer las autoridades locales para que participen conjuntamente con la respectiva circunscripción electoral para la creación de una fórmula que de conformidad con las características propias de cada región, permitan el desarrollo de una etapa electoral que satisfaga las expectativas de la comunidad.

Del artículo 3° que modifica el artículo 12° de la Ley 497 de 1999

Aunque este artículo busca darle continuidad al proceso, al establecer un plazo máximo para la posesión en el cargo (a más tardar dentro de los diez días hábiles siguientes a su elección), entramos a proponer que las posesiones solo se hagan efectivas una vez los jueces de paz reciban formación por parte del Consejo Superior de la Judicatura, buscando subsanar la falta de información con que están llegando a iniciar actividades. Lo ideal sería que dentro de la etapa preelectoral se formara a las personas que se postulan para estos cargos, pero mientras subsista esta falencia se debe evitar a toda consta poner en riesgo a la comunidad.

En cuanto a la creación de un registro de jueces de paz, encontramos que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante acuerdo PSAA07-4089 del 29 de Junio de 2007 "Por medio del cual se reglamenta lo relacionado con el Registro Nacional de Jueces de Paz y Reconsideración", establece que se deberá remitir la información para la conformación del registro y la expedición del carné que los acredite como Jueces de Paz, lo que consideramos no es necesario elevarlo a rango de ley.

Del artículo 4° que modifica el artículo 17° de la Ley 497 de 1999

Estamos de acuerdo con lo propuesto por este artículo ya que dentro del ejercicio de la figura se han encontrado algunos abogados que fueron elegidos como jueces de paz y cumplen una "doble función".

Además se han encontrado casos de jueces que después del incumplimiento de lo pactado u lo ordenado se convierten en defensores de la parte "afectada", lo que requiere de una limitante así sea temporal como lo propone el articulado que estamos analizando.

Hoy los presupuestos locales, están en la obligación de generar partidas presupuestales única y exclusivamente para la instrucción, divulgación y capacitación a la comunidad sobre la justicia de paz, más no para el funcionamiento en sí de los jueces de paz, ya que como lo contempla el artículo 20 de la citada Ley 497, el Consejo Superior de la Judicatura debe incluir dentro del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial, las partidas necesarias para la financiación de la Justicia de Paz.

Por lo tanto, hasta ahora no corresponde al Distrito Capital asumir los gastos para el funcionamiento de la misma, es decir le corresponde solamente instruir, divulgar y capacitar a la comunidad en esa materia.

Así como dispone la Ley 497, que los jueces de paz y de reconsideración recibirán capacitación permanente, es claro que el Consejo Superior de la Judicatura, debe organizar y ejecutar un Programa de Formación de Jueces de Paz y de reconsideración, con la participación de los Ministerios del Interior, de Educación, de Justicia y del Derecho, de las Universidades, de las organizaciones especializadas y de las comunidades en general, y de la misma forma el Consejo Superior de la Judicatura procederá a implementar un Programa de Seguimiento, Mejoramiento y Control de esta jurisdicción.

Desafortunadamente, a la fecha el CSJ no cuenta con recursos para poner efectivamente en marcha la Justicia de Paz, ya que la Ley 497 establece que la Sala Administrativa de este Consejo es la encargada de fijar las expensas, cosa que aun no ha hecho.

Este artículo como esta propuesto entraría a subsanar en parte la obligación de la administración (de cualquier orden) para financiar la jurisdicción. Estamos de acuerdo que es necesario para la implementación de la justicia de paz, aunar esfuerzos físicos y financieros de las entidades comprometidas, ya que siempre se ha sostenido que las administraciones locales son quienes deciden implementar la figura y que deben ser los primeros responsables de su funcionamiento.

Pero al respecto esperaríamos el concepto de la Secretaría de Hacienda Distrital, y que se presentarían grandes efectos presupuestales para el Distrito Capital.

Del artículo 6° que modifica el artículo 21° de la Ley 497 de 1999

Frente al proceso de formación en las etapas preelectoral y postelectoral, se debe evitar que personas naturales o jurídicas de naturaleza privada intervengan de forma indiscriminada, ya que podrían perseguir fines diferentes al fortalecimiento de la figura, afectando gravemente los procesos ya iniciados.

Para esto es necesario que el único responsable de la formación de los jueces de paz sea el Consejo Superior de la Judicatura, con la participación y apoyo de los gobiernos locales (en nuestro caso el Distrito Capital). Aunque es viable que la capacitación sea impartida a través de entidades especializadas del sector público o privado, es necesario un sistema de control que deberá ser ejercido por la rama judicial.

Debemos resaltar que la exigencia legal de incluir la figura del juez de paz en los programas distritales, generará un alto impacto, razón por la cual se debe contar con el concepto de la Secretaría de Hacienda Distrital.

También deberá ser esta entidad quien se pronuncie frente a la posibilidad de pago de incentivos, ya que la forma como queda plasmado en la norma puede prestarse para serias discusiones.

Recordemos que los jueces de paz no tienen remuneración, pero que por su labor comunitaria podría pensarse en la posibilidad de algún tipo de incentivo, que deberá estar sujeto a la gestión por ellos realizada.

Estas llamadas acciones de reconocimiento deberán ser cubiertas en su totalidad por la rama judicial, ya que como exponíamos en la primera parte de este escrito, los jueces de paz son "el primer escalón de la estructura judicial del Estado," entendiéndose como parte de una jurisdicción y no como un MASC (mecanismo alternativo de solución de conflictos), por consiguiente cualquier pago, reconocimiento o remuneración, deberá ser obligación exclusiva de la rama a la cual pertenecen.

Proponemos que el parágrafo segundo quede así:

Parágrafo 2. La Rama Judicial promoverá incentivos para los Jueces de Paz y de Reconsideración tales como acciones de reconocimiento a su labor y facilitarán su inserción en programas nacionales distritales v municipales, a fin de fortalecer su gestión v aumentar su desarrollo personal.

Se habla de una consignación para sufragar los gastos del proceso, pero no indica en donde, ni quien ejercerá control frente a estos dineros; de considerarse pertinente su inclusión en la norma se deberá permitir una futura reglamentación por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

Como exponíamos cuando analizábamos el artículo 5° del proyecto del ley, hasta ahora el Consejo Superior de la Judicatura, no ha fijado las expensas necesarias para el mantenimiento de la jurisdicción de paz, a lo cual entrarían a apoyar los presupuestos locales, como por ejemplo abriendo espacios para la atención ciudadana por parte de los jueces en las instalaciones de las entidades a cargo del Distrito o de los gobiernos locales en general.

Frente al artículo que referencia el procedimiento de la sentencia en caso de fracasar la etapa conciliatoria, sería competencia del Distrito la asignación de una de sus entidades para que sea la encargada de llevar el Registro de las actas de conciliación y de los fallos generados por los Jueces de Paz.

La entidad encargada de esta función solo podrá ser receptora de esta información, y será base de análisis para la planeación del seguimiento, apoyo logístico y la capacitación comunitaria de que habla el proyecto.

Pero hay que aclarar que el proceso de capacitación de los jueces y el de mejoramiento de prácticas de justicia corresponderán a la rama judicial.

Aclaramos que los FALLOS no sentencias de los jueces de paz, son decisiones jurisdiccionales y por tal motivo se deben seguir la norma que para tal fin se tienen establecidas.

Del articulo 9° que adiciona un artículo 38° a la Ley 497 de 1999

Este artículo busca dar poder a la comunidad para que sea ella misma quien controle a los jueces; aunque puede perseguir fines altruistas en tomo a la participación en los espacios de acceso y acercamiento de la justicia a los individuos, podría presentar graves problemas de incidencia en la toma de decisiones de los jueces de paz.

Lo que si es necesario es la creación de un espacio dentro del cual el CSJ implemente un mecanismo para que se ejerza un mayor control sobre los Jueces de paz.

Esperamos que las consideraciones hechas sean de utilidad para el trámite por ustedes adelantado, y quedamos a disposición para seguir trabajando el tema en aras de una real y efectiva materialización del derecho al acceso a la justicia.

Cordialmente,