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Concepto 27 de 1999 Secretaría Distrital de Hacienda

Fecha de Expedición:
05/01/1999
Fecha de Entrada en Vigencia:
05/01/1999
Medio de Publicación:
No se publicó
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CSH00271999

MEMORANDO S.H. 800 - 027

PARA:

GLORIA CRISTINA OROZCO GIL

Subdirectora de Desarrollo Social

DE:

MARTIN ROBERTO MOSCOSO

Director Jurídico

ASUNTO:

CAJA DE VIVIENDA POPULAR.

NATURALEZA JURIDICA Concepto.

FECHA:

5 DE ENERO DE 1999

Ver Acuerdo Caja de Vivienda Popular 2 de 2001 , Ver Concepto del Consejo de Estado 1372 de 2001

En atención a la consulta elevada mediante memorando S.H. 530-489 del 22 de octubre de 1998, en el cual solicita se conceptúe sobre los siguientes aspectos:

1.- Naturaleza jurídica de la Caja de Vivienda Popular.

2.- Carácter de los funcionarios que laboran en la mencionada entidad.

3.- En el evento de supresión de cargo dicho hecho daría lugar al reconocimiento y pago de indemnizaciones laborales.

Este despacho con el fin de absolver los interrogantes planteados se permite hacer algunas precisiones:

El aspecto sobre el cual se centran los interrogantes nos obliga a remitirnos a las normas de creación así:

Mediante Acuerdo 61 de 1932 el Concejo de Bogotá creó el "Instituto de Acción Social de Bogotá", entidad que debía atender entre otras funciones, al difusión de la pequeña propiedad urbana y el fomento de habitaciones baratas.

En 1942 se suscribió un contrato entre la Nación y el municipio de Bogotá, mediante el cual el primero se comprometía a prestar unos dineros al municipio y el segundo se comprometía a construir vivienda en barrios populares, dicho contrato se tradujo en el Acuerdo 20 del 13 de marzo de 1943.

Es pertinente anotar cómo en el citado acuerdo se estipula que la entidad encargada de ejecutar las obras, era la Caja de Vivienda Popular, que como una persona jurídica autónoma tendría a su cargo el "...servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el Decreto Extraordinario 380 de 1942..." (negrillas nuestras).

Mediante resolución ejecutiva número 62 de 19042, se reconoce personería jurídica a la Caja de Vivienda Popular.

Posteriormente y ante la terminación del contrato se expide el Acuerdo 15 de 1959, mediante el cual se reorganiza la Caja de Vivienda Popular, contemplándose en su artículo 1º que la Caja de Vivienda Popular continuaría prestando su servicio como una persona jurídica autónoma y su dirección correspondería a una junta directiva y de otra parte, se estipula claramente que todos los bienes de la Caja son de propiedad del Distrito Especial de Bogotá, como delegataria de éste en la prestación del servicio.

La jurisprudencia y la doctrina en numerosos pronunciamientos han planteado la dificultad que existe para precisar la naturaleza jurídica de la Caja de Vivienda Popular y al efecto se ha establecido que la naturaleza de la Caja no se encuentra claramente establecida por las normas de creación razón por la cual dadas sus características puede ser un establecimiento público o una Empresa Industrial y Comercial del Estado del nivel distrital, razón que ha llevado a los juzgados y a los tribunales a considerar la necesidad de establecer la naturaleza de las actividades que la citada entidad desempeña, para proceder a adelantar su adecuada clasificación.

De las sentencias que se aportan con la consulta se aprecia un extensivo estudio respecto de lo que debe entenderse por establecimiento público y al efecto precisan, que estos son los que cumplen funciones que solo le competen al Estado y sus actividades son netamente administrativas.

A su turno las Empresas Industriales y Comerciales del Estado desempeñan actividades que son susceptibles de cumplirse por los particulares.

En el caso materia de análisis se observa que la Caja de vivienda Popular, quiso desarrollar actividades que bien pueden estar a cargo de los particulares y que son generalmente de índole industrial y comercial, con las cuales el municipio buscó hacer competencia para abaratar la prestación del servicio, desarrollando las actividades de construcción de vivienda, concesión de créditos, compra y urbanización de terrenos, entre otras actividades.

De otra parte el Decreto Ley 1333 de 1986 en su artículo 292, dispone que los estatutos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, deben precisar qué actividades de dirección y confianza pueden ser desempeñadas por empleados públicos.

En los mismos fallos se observa que las relaciones laborales que han sido sometidas a consideración de las diferentes corporaciones se han analizado a la luz de las convenciones colectiva, lo que nos permite concluir que en los diferentes proceso se les ha reconocido el carácter de Empresa Industrial y Comercial, adicional al hecho que en las mismas providencias se aprecia que los trabajadores de dirección, confianza y manejo, de acuerdo con las mismas convenciones, son los gerentes, los subgerentes y los jefes de departamento.

Por la razones expuestas ésta Dirección considera que si bien las normas de creación no son claras para establecer la naturaleza de la Caja de Vivienda Popular, no es menos cierto que la jurisprudencia para todos los efectos jurídicos la ha considerado como una entidad con una régimen mixto, por cuanto como organización de la administración principalmente se rigen por el derecho público y en lo relativo a sus actos como en el caso de la contratación y régimen laboral se orientan por el derecho privado.

Ahora bien, dilucidada la naturaleza de la Caja de Vivienda Popular y frente al carácter de los funcionarios que laboran en ella, encontramos que la condición de empleado público o de trabajador oficial se determina como quedó visto por la naturaleza de la entidad o por la índole de la actividad, es así como todos los que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos y excepcionalmente son trabajadores oficiales cuando según su actividad lo señalen sus estatutos.

A su turno son trabajadores oficiales todos los que prestan sus servicios en Empresas Industriales y Comerciales del Estado o en sociedades de economía mixta donde el Estado tenga un 90% o más de capital, excepcionalmente son empleados públicos cuando atendiendo a su actividad, así lo dispongan los estatutos.

Para una mayor ilustración sobre este aspecto se transcribe un aparte de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, proferida en el juicio número 12209 del 20 de febrero de 1979 y cuyo magistrado ponente, doctor Jairo Maya Betancourt dijo: "...Es de indicar que el empleado público está vinculado a la administración por una relación legal y reglamentaria, mientras que el trabajador oficial lo esta por una relación laboral contractual, lo que permite afirmar que no es la forma del vínculo la que determina la condición de empleado público o de trabajador oficial, sino la condición de empleado público o trabajador oficial lo que determina el vínculo y tal condición esta determinada a su vez, por la naturaleza de la entidad y por la índole de la actividad..." (Subrayado nuestro).

De lo expuesto podemos afirmar que las personas que prestan sus servicios a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son Trabajadores oficiales, sin embargo los estatutos de dicha empresa o las convenciones colectivas precisarán qué actividades de dirección, confianza o de manejo deban ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

Frente al tercer interrogante planteado podemos afirmar que la supresión de cargos en la Caja de Vivienda Popular, da lugar al reconocimiento y pago de indemnizaciones laborales, liquidación que obedecerá a la relación laboral que se tenga en cada caso.

Es así como los empleados que ostentan el carácter de trabajador oficial, su liquidación se deberá adelantar conforme con las tablas que para el efecto se encuentren establecidas en la convención colectiva y en las demás normas vigentes en la materia.

Para aquellos que por convención colectiva o por estatutos ostenten cargos de dirección, manejo y confianza se les reconocerá y liquidará la indemnización a las normas actualmente vigentes sobre la materia es decir, la Ley 443 del 11 de junio de 1998 y los Decretos 1567 y 1572 de 1998 y demás disposiciones que se expidan sobre la materia.

MARTIN ROBERTO MOSCOSO