RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

En ejercicio de la facultad en el artículo 25 del Decreto-ley 1421 de 1993 y 47 del Decreto Distrital 714 de 1996, el Alcalde Mayor de Bogotá, envió a esta Corporación el proyecto de Acuerdo No. 155 de 2002, "Por el cual se expide el presupuesto anual de rentas de ingresos y de gastos e inversiones del Distrito Capital para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2003 y se dictan otras disposiciones", a fin de que se emitan pronunciamiento sobre las objeciones formuladas al citado acto.

Señala el mandatario distrital que los artículos del proyecto de Acuerdo que se objetan por inconstitucionalidad e ilegalidad son los contenidos en los números 12, 48 y 50.

Afirma que con esta disposición se están violando los artículos 76 del Decreto 111 de 1996 y 64 del Decreto Distrital 714 del mismo año, porque se está imitando indebidamente una facultad que dichas normas consagraron para ser ejercida por el Gobierno Distrital, por lo que el Concejo al actuar de esta manera, lo hace por fuera del marco de sus competencias.

Luego de transcribir las normas antes referidas, expresa que la Ley Orgánica de Presupuesto le está dando un facultad amplia, mas no arbitraria al Gobierno Nacional, para que en el evento de que se presente una de las causales señaladas en esa disposición proceda a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestases a que haya lugar.

Consigna que el artículo objetado se aparta sustancialmente de las anteriores normas al señalar que las partidas de gastos e inversiones del presupuesto cuya finalidad sea la inversión social en los rubros que allí se relacionan no puede ser suspendidas, reducidas o aplazadas sus apropiaciones, salvo en situaciones sobrevivientes de fuerza mayor.

Sostiene que las facultades asignadas por el Estatuto Orgánico de Presupuesto dependen de situaciones ciertas y concretas que fácilmente pueden ser establecidas por el Gobierno Distrital.

Aduce que el precepto objetado al desconocer normas de carácter superior, vulnera por vía indirecta los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, los cuales ordenan que las entidades territoriales, en cuanto a la programación, modificación y ejecución de sus presupuestos, deben regirse por la Ley Orgánica de Presupuesto.

Expresa que solamente esta Ley - orgánica de presupuesto- puede establecer las condiciones para el ejercicio de las atribuciones relativas a la ejecución del presupuesto anual de las Nación y las entidades territoriales, y entre ellas, las relativas a la, suspensión y aplazamiento de las apropiaciones, por lo que el Concejo al pretender introducir esta disposición en el Acuerdo Anual de presupuesto, la misma resulta contraria al orden legal y constitucional.

"Artículo 48. Restricción de Gastos de Telefonía Celular y Combustibles. Los gastos relacionados con el consumo de telefonía celular y el consumo de combustible de los vehículos de personal del nivel directivo, ejecutivo y asesor, así como los que atiendan labores de carácter administrativo en el Nivel Central, Descentralizado, Local, Organismos de Control y Entes Autónomos Universitarios serán asumidos directamente por el funcionario que haga uso de los mismos. En ningún caso serán pagados con cargo al presupuesto público distrital.

Estima el Alcalde Mayor que con este artículo se infringen los artículos 346. 347 y 351 inciso 2°, 13 literal d) de la Constitución Política y los artículos 15, literales b) y c); 25, 38 y 46 del Decreto Distrital 714 de 1996.

Después de transcribir el artículo 15 antes aludido, manifiesta que el presupuesto de gastos está conformado por los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda. Sobre éstos el Concejo debe aprobar los montos máximos en que el Gobierno Distrital debe ejecutar el presupuesto, distribuyendo los recursos en cada uno de los capítulos que integran el presupuesto anual, y que corresponde a cada una de las entidades ejecutoras de mismo.

Precisa que la desagregación de los rubros aprobados por el Concejo, es competencia del Gobierno Distrital y se materializa en el anexo del Decreto de liquidación, tal como lo prevé el artículo 50 del Decreto 714 de 1996.

Arguye que el concejo al incluir la norma objetada dentro del referido proyecto de acuerdo, prohibe la inclusión de ciertos componentes de gasto que corresponden a expensas propias del funcionamiento del Distrito Capital, por lo que está desbordando el límite de su competencia legal, la cual es una atribución exclusiva del Gobierno Distrital.

Precisa que el Gobierno Distrital reconoce la competencia que tiene el Concejo para disminuir o eliminar las partidas de gastos propuestas por aquel, con las excepciones a que se ha hecho referencia, por cuanto aquella tiene soporte tanto en lo ordenado por la Constitución Política como por las disposiciones orgánicas de presupuesto nacional y distrital.

Señala que la facultad del ente edilicio para disminuir o eliminar partidas se refiere a las que se encuentran autorizadas en el artículo 2° del Proyecto de Acuerdo, pues con base en dicha atribución habría podido, dentro del trámite de discusión y aprobación del presupuesto, disminuir o eliminar las partidas de gasto que se han mencionado en cada una de las secciones del presupuesto, cuyos montos son propuestos por el Gobierno Distrital.

Afirma que con esta disposición se viola el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto se está regulando un asunto totalmente extraño al tema del Acuerdo que lo contiene ¿ Acuerdo Anual de Presupuesto-, lo cual implica que el ente edilicio Distrital transgredió el principio de unidad de materia.

Indica que el artículo objetado, no guarda ninguna relación de conexidad con la materia del acuerdo que expide el presupuesto del Distrito Capital para la vigencia del 2003, pues el mismo indica el organismo al cual se deben adscribir las Comisarías de Familia, cuando el presupuesto constituye esencialmente un mecanismo de racionalización de la actividad estatal y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo.

Finalmente, precisa que el Decreto Distrital 440 de 2001, " por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de obras Públicas para Bogotá, D.C. 2001-2004", en su artículo 34 numeral 2º, consagra que las Comisarias de Familia dependerán del Departamento Administrativo de Bienestar Social, disposición que se estaría modificando con el proyecto de acuerdo de presupuesto, lo cual resulta inconstitucional e ilegal.

Procede el Tribual a pronunciarse en relación con las objeciones formuladas por el señor Alcalde Mayor de Bogotá al Proyecto de Acuerdo No. 155 de 2002, "Por el cual se expide el presupuesto anual de rentas, de ingresos y de gastos e inversiones del Distrito Capital para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2003 y se dictan otras disposiciones".

En aras de llevar un orden metodológico, la Sala examinará en forma separada cada una de las objeciones que fueron formuladas por el mandatario Distrital.

Las normas que fueron citadas como infringidas son del siguiente tenor literal:

Constitución Política.

Decreto 111 de 1996

Decreto Distrital 714 de 1996

Sabido es, que la constitución de 1991, estableció una jerarquía normativa conforme a la cual una vez expedida la Ley Orgánica del Presupuesto, dicha norma es la llamada a regular lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales, de los entres descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan nacional de Desarrollo, (artículo 352 de la Constitución Nacional) quedando sometida a ella la ley anual de presupuesto.

Lo anterior significa, que en la elaboración de los presupuestos de las entidades territoriales, estas se deben someter a las disposiciones y principios que consagra la norma orgánica de presupuesto.

Sobre el particular la Corte Constitucional en sentencia C.-478 DE 1992, precisó:

"La unidad presupuestal tiene en el art. 353 do la Carta Política una consagración que no puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar "Artículo 353: Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban recoger las normas orgánicas, en el sentido de que las normas generales aplicables al presupuesto general de la nación se aplicarán analógicamente, a la elaboración de los presupuestos de las entidades territoriales." (RESTREPO, Hacienda Pública op. cit. pág. 269)¹.

Pues bien, la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996),.. 1 autorizo al Gobierno para reducir o aplazar ciertas apropiaciones presupuestases, facultad que fue recogida por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital (Decreto 714 de 1996), atribución que para modificar el presupuesto, sino un momento en la ejecución del mismo. (Sentencia C-192 de 1997)

En la providencia en comento, el alto Tribunal Constitucional enfatizó:

"Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efectos, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de, ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el periodo fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestases no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo.

8. Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para diminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley".

De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que el artículo objetado vulnera las normas que fueron invocadas por el mandatario distrital, habida consideración que la prohibición que allí se consagra, al disponer que no podrán ser suspendidas, reducidas o aplazadas las apropiaciones presupuestales que tenga como finalidad la inversión social, no es una función que le compete adoptar y aprobar al Concejo Distrital, pues tal atribución fue asignada de manera expresa por el Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital al Ejecutivo de esta entidad territorial.

Conviene acotar en este punto, que no obstante las pautas jurisprudenciales antes reseñadas se refieren a asuntos del presupuesto en el orden nacional, las mismas resultan perfectamente aplicables al caso aquí controvertido, máxime cuando las normas generales del presupuesto general de la Nación se aplican analógicamente a los presupuestos de las entidades territoriales.

Por lo tanto, que la potestad para reducir o aplazar ciertas apropiaciones, cuando se presenten las hipótesis previstas en la Ley Orgánica, es competencia exclusiva del Gobierno Distrital, quien deberá tomar ésta decisión por medio de un Decreto, debiendo motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que lo llevaron a adoptar esa determinación.

Empero, tal y como lo sostuvo la H. Corte Constitucional, la facultad que se le otorga al ejecutivo no puede ser ejercida arbitrariamente, sino que se debe desarrollar en forma razonable y proporcionada, pues dicho acto administrativo está sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la atribución no sea ejercida conforme a derecho.

Así las cosas, mal puede entonces el Concejo Distrital arrogarse una atribución que tanto la Ley Orgánica de Presupuesto Nacional, como Distrital no le asignan, desbordando de esta manera el ámbito de su competencia, y de contera, infringiendo las normas de orden superior que se debieron tener en cuenta en la aprobación del Acuerdo de Presupuesto, lo cual conduce a que la objeción propuesta deba prosperar.

Las normas infringidas en relación con este precepto señalan:

Constitución Política

Decreto Distrital 714 de 1996.

"Artículo 13. De los principios del Sistema presupuestal. Los principios del sistema presupuestal del Distrito Capital se definen de la siguiente forma:

d) Universalidad. EI presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro Distrital o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto..."

"Artículo 15. De la composición del presupuesto. El presupuesto Anual del Distrito Capital se compone de las siguientes partes:

"Artículo 38. Del Mensaje Presupuestal. El presupuesto de Rentas e Ingresos e Inversiones y Gastos se presentará al Concejo Distrital para su aprobación en los términos del artículo 13 del presente Estatuto. El Gobierno Distrital presentará el mensaje presupuestal y un anexo con el detalle de la composición del presupuesto.

Acorde con el principio de legalidad del gasto, le corresponde al Concejo Distrital aprobar o no las partidas que se le sometan a su consideración por parte del Ejecutivo, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el gobierno Distrital, otorgándose la posibilidad de que el ente edilicio pueda reducir o eliminar las apropiaciones que considere convenientes, excepto aquellas que se destinen para el servicio de la deuda, las obligaciones contractuales, las requeridas para atender las necesidades ordinarias de la administración y las destinadas a cumplir sentencias judicial y el déficit fiscal (Decreto 714 de 1996 art. 46, conc. Arts. 348, 349 C.P. y 60 del Decreto 111 de 1996)

Ahora bien, el Estatuto Orgánico de Presupuesto del Distrito, estableció que el presupuesto de gastos de este ente territorial se compone de las apropiaciones para las distintas entidades (Contraloría, Personería, Concejo Distrital etc.), distinguiéndose en este capítulo los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. (art. 50)

La disposición en comento es una reiteración de la norma contenida en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, pero sin que los referidos preceptos indiquen la forma como se debe detallar los gastos de funcionamiento.

Lo precedente significa, que el proyecto de presupuesto presentado por la administración distrital, en tratándose de los gastos de funcionamiento, no determina en forma específica cada una de las apropiaciones o rubros destinados para tal efecto, sino que el mismo contiene un estimativo global de los recursos que serán destinados en esa materia, siendo facultad del ejecutivo distrital, llevar a cabo a través del decreto de liquidación del presupuesto la relación detallada de cada uno de los gastos que se realizarán en la respectiva vigencia fiscal, lo cual es conocido como desagregación presupuestal.

Sobre el particular el H. Consejo de Estados, puntualizó:

"Es indudable, entonces, que el concejo Municipal de... desconoció, ente otros, los preceptos constitucionales antes citados, así como los artículos 11 y 67 del Decreto 111 de 1996, los cuales, se reitera, son aplicables ala entidades territoriales en la medida en que no existe un acuerdo municipal de naturaleza orgánica que señale la forma de detallar los gastos de inversión, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 citado, cuyo contenido fue reiterado en el artículo 64 del Acuerdo 189 de 1996, la desagregación del presupuesto es una atribución que el ejecutivo municipal lleva a cabo a través del decreto de liquidación del presupuesto, de donde se concluye que el Concejo Municipal de.... se arrogó una función que no le correspondía."

Tendiendo en cuenta los fundamentos que anteceden, considera la Sala que el Concejo Distrital desbordó el ámbito de sus atribuciones, toda vez que la prohibición que se estableció en el artículo objetado, constituye una desagregación del presupuesto, la cual como ya se dijo, le corresponde realizarla al Alcalde Mayor a través de la expedición del Decreto de Liquidación.

En efecto, no podía el Concejo Distrital incluir de manera pormenorizada los rubros de gastos que se debían excluir (telefonía celular y combustible) de ser pagados con cargo al presupuesto distrital, pues esa facultad le corresponde ejecrela al ejecutivo Distrital quien deberá especificar la forma en que se limitará el gasto relacionado con esos aspectos.

Atinente a este tema, resulta pertinente traer a colación lo expresado por la H. Corte Constitucional, que en sentencia C-629 del 1996, dijo:

"Como se puede apreciar, es el mismo Estatuto Orgánico el que permite que por medio de reglamentos se realicen otras actividades relacionadas con el presupuesto, cuales son la clasificación y detalle de los gastos. Sin embargo, es preciso aclara que tal autorización no incluye la de modificar o crear clasificaciones distintas de las señaladas en forma genérica por el legislador, pues la labor del Gobierno en este campo se limita a determinar en forma pormenorizada los distintos ítems que conforman los gastos dentro década una de las divisiones hechas previamente por la ley orgánica. Por ejemplo, los gastos de funcionamiento no se encuentran discriminados en la ley orgánica y en la anual solamente aparece su monto total, entonces corresponde al Gobierno en el decreto de liquidación identificarlos con sus respectivas partidas, sin exceder la cuantía aprobada por el Congreso para la respectiva vigencia fiscal, a saber: servicios personales, prima de navidad, prima de servicio, salarios, indemnizaciones, gastos de representación, bonificaciones, horas extras, comisiones, mantenimiento, pagos de servicios públicos, arrendamiento, etc. La definición de cada uno de estos rubros también puede ser cumplida por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria sin infringir por este aspecto canon constitucional alguno...

Es que si bien es cierto que en el Estatuto Orgánico de Presupuesto se hacen varias clasificaciones, subclasificaciones, grupos y subgrupos en relación con algunas de las rentas y de los gastos que el legislador al expedir la ley anual de presupuesto está obligado a respetar en su integridad, éstos no llega al punto detallar o definir en forma específica cada uno de los conceptos que los conforma, función que corresponde realizar al Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, en el decreto de liquidación como en el anexo que detalla el gasto para el año fiscal respectivo."

Además, este Tribunal coincide con el Alcalde Mayor, en cuanto que la competencia para reducir o eliminar partidas de gastos por parte del Concejo (art 46), debe ser ejercida en relación con los montos globales que fueron propuestos, y en ninguna caso aquella puede versar sobre rubros detallados, tal como se aprobó en la norma objetada.

Las consideraciones esbozadas, resultan suficientes para declarar fundadas las objeciones propuesta al artículo antes aludido.

Las normas invocadas como transgredidas son las siguientes.

Constitución Política

El problema jurídico que corresponde a la Sala dilucidar, se contrae a establecer, si resulta constitucional y legalmente válido que el Proyecto de Acuerdo Anual de presupuesto, regule el tema relacionado con la adscripción de las comisarias de Familia.

En primer término resulta pertinente acotar que el principio de la unidad de materia ha sido interpretado por la H. Corte Constitucional como "la exigencia superior de coherencia o relación directa entre la ley y las proposiciones contenidas en ella"³. Por ello, se vulnera este principio si el contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley.

Igualmente, conviene subrayar que la unidad de materia no puede ser entendida con un criterio rígido y formalista, sino que por el contrario la "materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"⁴. De manera, que solamente serán contrario al ordenamiento jurídico, aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales no exista una conexidad objetiva y razonable con la materia dominante de la misma.

En el caso sub-lite, se observa que el artículo objetado no guarda coherencia con el objeto del Proyecto de Acuerdo que lo contiene, por cuanto lo allí consagrado sobre la adscripción de las Comisarías de Familia, no es un asunto que deba ser regulado en el Proyecto de Acuerdo de Presupuesto de Rentas y Gastos del Distrito Capital, porque es evidente que dicha temática resulta ajena a los preceptuado en el citado precepto.

Así pues, las previsiones sobre organización y adscripción de las Comisarías de Familia a un determinado órgano de la administración distrital, deben ser consignadas en un Acuerdo que reglamente esa materia, ya que no es admisible, que so pretexto de ejercer la atribución consagrada en el artículo 295 del Decreto 2737 de 1989, se pretendan introducir estas disposiciones al proyecto de Acuerdo de Presupuesto, las cuales, como ya se dijo, no consultan con el contenido normativo que fue desarrollado.

Bajo esta óptica, se infiere sin hesitación alguna que se ha violado el principio de unidad ce materia exigido por los articulo 158 de la Constitución Política y 57 del Acuerdo 01 de 2000, por lo que la objeción propuesta al artículo 50 deberá declarase fundada.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION PRIMER-SUBSECCION "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley:

PRIMERO. Declárase fundadas las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor de Bogotá al proyecto Acuerdo No. 155 de 2002, "por el cual se expide el presupuesto anual de rentas de ingresos, y de gastos e inversiones del Distrito Capital para la vigencia fiscal comprendida ente el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2003 y se dictan otras disposiciones"

SEGUNDO: Comuníquese ésta determinación al Señor Alcalde Mayor y al Presidente del Concejo de Bogotá, D.C.