2310470

 

Bogotá, D.C.,

 

Doctora

 

CAROLINA POMBO RIVERA

 

Directora Asuntos Legales

 

SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD

 

AC 13 No. 37-35

 

Ciudad

 

Asunto: Respuesta derecho de petición modalidad consulta

 

Suspensión provisional del acápite VII de Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios.

                

Radicado No. 1-2017-8636.

                

Respetada doctora Carolina:

 

La Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital se permite dar respuesta a su derecho petición en la modalidad de consulta, en los siguientes términos:

 

I.             COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS DE LA SECRETARÍA DISTRITAL JURÍDICA

 

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y se asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”.

 

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Dirección, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital, y en tratándose de las solicitudes elevadas por los particulares, las mismas deberán corresponder o enmarcarse dentro del actuar de las diferentes entidades y organismos del Distrito Capital, o referirse al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Distrito Capital, por no estar dentro de sus funciones, asesorar, instruir u orientar a los particulares o a las instituciones privadas, en el ejercicio de sus derechos y prerrogativas derivadas de las atribuciones enmarcadas en el desarrollo y ejercicio de actividades del derecho privado.

 

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sustituido por la Ley 1755 de 2015, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del marco general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Dirección, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

 

II.            MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

 

A.   Suspensión provisional de actos administrativos

La figura jurídica de la suspensión provisión de los actos administrativos tiene su origen en el artículo 238 de la Constitución Política, el cual dispone:

 

"Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Con base en la anterior disposición constitucional, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Nacional 01 de 1984) estableció los requisitos de procedencia de esta figura jurídica, en estos términos:

 

"Artículo. 152. Modificado. Decr. 2304 de 1989, art. 31. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

 

1°). Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

 

2°). Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

 

3°). Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor." (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Dicha regulación ahora está contenida en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:

 

“Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”

 

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.”

 

“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

 

Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

 

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

 

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

 

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

 

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

 

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

 

Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.

 

Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

 

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

 

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

 

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

 

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

 

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

 

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

 

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Se desprende de lo anterior que, tal como lo ha establecido el Consejo de Estado la suspensión provisional está concebida como una medida cautelar propia de los procesos contencioso-administrativos en los cuales se discute la validez de los actos administrativos, cabe precisar que la suspensión provisional inhibe la eficacia del acto jurídico, a partir de un juicio provisional de legalidad[1]. Es por ello que el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la establece como la primera causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo.

 

Ahora, respecto de los efectos jurídicos de la suspensión provisional el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:

 

“3. La jurisprudencia general del Consejo de Estado sobre los efectos de la suspensión provisional.

 

En general, puede decirse que la jurisprudencia ha venido sosteniendo, que para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo de contenido particular, es necesario que se encuentre produciendo efectos, pues si su contenido ya se ejecutó y sus efectos se cumplieron, carece de sentido suspenderlos, en parte porque habría una especie de sustracción de materia, y en parte porque no es posible evitar el daño. Como se exponía en el acápite anterior, la finalidad de la suspensión provisional es la de evitar que, con la ejecución del acto administrativo ilegal, se produzca un daño al particular.

 

Como punto de partida puede afirmarse que por lo general la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sus diferentes secciones, ha señalado que esta medida resulta improcedente cuando ya se produjeron en su totalidad, pues aún en el caso de evidenciarse la violación manifiesta de normas superiores por parte de aquel, resulta imposible materializar en el mundo jurídico la orden de suspensión provisional de unos efectos que ya se agotaron[2].

 

Con el fin de ilustrar el anterior aserto, transcribe la Sala algunos apartes de varias providencias de las Secciones en que se compone la Sala de lo Contencioso Administrativo, en las que se expresan las anteriores ideas[3].

 

Sección Primera. Expediente 306. Auto 8 de mayo de 1992.

 

"(...) la Sala estima conducente una vez más hacer hincapié en que decretada la suspensión provisional la actora recobró su derecho al pago de los subsidios; y, es lógico que el no pago de los subsiguientes, no es una consecuencia de los actos acusados, ya que estos, al ser suspendidos, dejaron de producir hacia el futuro efectos nocivos".

 

Sección Primera Expediente 3566. Auto 19 de diciembre de 1995

 

"No es posible decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto ya consumados (...), la figura excepcional de la suspensión provisional existe para evitar que los efectos de un acto ilegal se produzcan o se continúen produciendo, sin perjuicio de que los ya producidos desparezcan jurídica y retroactivamente si en virtud de los efectos propios de la sentencia de nulidad, ésta es favorable a las pretensiones de la demanda".

 

Sección Segunda. Expediente 7894 del 20 de abril de 1993

 

"La figura de la suspensión provisional como su nombre lo indica, tiene por finalidad dejar sin efectos un acto administrativo, temporalmente, mientras, se decide en definitiva sobre su legalidad.

 

"Por tanto, cuando el acto ha cumplido todos sus efectos no es posible suspenderlo puesto que con la suspensión no se retrotrae la actuación cumplida, al momento de la expedición el acto; la suspensión opera hacia el futuro.

 

"Del texto mismo de la resolución acusada se desprende que la fecha de iniciación del concurso era el 21 de octubre de 1992 y la lista de elegibles, resultado de la correspondiente evaluación, debería publicarse el 10 de noviembre de 1992.

 

"No pudiéndose suspender los efectos ya producidos por el acto acusado, es decir la realización del concurso en el que participaron quienes reunían los requisitos señalados en la convocatoria, carece totalmente de eficacia la suspensión provisional y no cumple en este caso la finalidad inherente a esta figura. Por esa razón no es posible acceder a esta petición".

 

Sección Quinta. Expediente 2605. Auto del 13 de agosto de 2001

 

"Suspendida una norma por decisión judicial en lo contencioso administrativo, no puede ser aplicada por la administración, ni exigir su cumplimiento. Desde el momento en que queda en firme el auto que la decretó".

 

Sección Tercera. Expediente 27997 Auto del 27 de enero de 2005:

 

"...la decisión de suspensión provisional no permite retrotraer situaciones al estado inicial, efectos que solo son propios de la sentencia anulatoria, de tal manera que si el acto en relación con el cual se pretende la suspensión de sus efectos, ya los produjo, la figura resulta improcedente, a menos que se trate de efectos prolongados en el tiempo, esto es, que se van dando de manera sucesiva.

 

"El efecto del acto de adjudicación de un contrato, es uno solo: la suscripción del contrato. Después de celebrado el contrato, los efectos del acto de adjudicación se habrán agotado, y entonces mal puede decretarse la suspensión provisional, dado que esta figura solo permite atajar los efectos que no se han producido, para suspenderlos."[4] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

De lo anterior es dable concluir que, la suspensión provisional de los actos administrativos es una medida cautelar que busca la protección inmediata del ordenamiento jurídico cuando la violación al mismo, surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud de dicha medida cautelar, tal como lo prescribe el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 

 

Asimismo, es importante precisar que, como requisito de procedencia de la suspensión provisional, el acto administrativo demandado debe estar produciendo efectos jurídicos, pues de lo contrario, esta medida será improcedente.

 

De otra parte y bajo la premisa de que, esta medida cautelar suspende los efectos que se estén produciendo o que puede llegar a producir el acto administrativo demandado, se puede afirmar que los efectos del auto de suspensión provisional son hacia el futuro, (ex nunc) y que en momento algo son retroactivos, es decir desde la expedición del acto objetado (ex tunc).

 

Ahora, respecto de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha concluido que:

 

“El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

 

·         Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.

 

·         El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.

 

·         La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

 

·         En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.

 

·         El Juez deberá motivar debidamente la medida.

 

·         El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento.- En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”[5]. Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa[6]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.” [7] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Cabe precisar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera innovadora establece que la medida de suspensión provisional de las actuaciones administrativas solo será procedente cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible, el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.[8]

 

Otra reforma sustancial que introdujo el citado cuerpo normativo, es que para decretar la medida cautelar se suspensión provisional, el Juez debe realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida, sino que incluya la apreciación de las pruebas aportadas para tal efecto[9]. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido de que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”^[10].

 

En efecto, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta ineludible que, del examen realizado por el juez, se concluya que existe vulneración a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud de la medida cautelar.

 

Cabe precisar que, la suspensión provisional no solo procede en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento, sino que tal como lo previene el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11], esta medida cautelar también procede en las acciones de tutela así como en las acciones que buscan la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos.

 

B.   Acuerdos Marco de Precios

 

Los Acuerdos Marco de Precios se introducen en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, a través de la Ley 1150 de 2007, como una herramienta jurídica innovadora, eficiente y económica para la adquisición de bienes y servicios con características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades sometidas al estatuto, así:

 

“Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:

 

2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.

 

El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

 

Serán causales de selección abreviada las siguientes:

 

a)  La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.

 

 Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos.

 

(…)

 

Parágrafo 5°. Los acuerdos marco de precios a que se refiere el inciso 2° del literal a) del numeral 2° del presente artículo, permitirán fijar las condiciones de oferta para la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización a las entidades estatales durante un período de tiempo determinado, en la forma, plazo y condiciones de entrega, calidad y garantía establecidas en el acuerdo.

 

La selección de proveedores como consecuencia de la realización de un acuerdo marco de precios, le dará a las entidades estatales que suscriban el acuerdo, la posibilidad que mediante órdenes de compra directa, adquieran los bienes y servicios ofrecidos.

 

En consecuencia, entre cada una de las entidades que formulen órdenes directas de compra y el respectivo proveedor se formará un contrato en los términos y condiciones previstos en el respectivo acuerdo.

 

El Gobierno Nacional señalará la entidad o entidades que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

En el caso de los Organismos Autónomos y de las Ramas Legislativa y Judicial, así como las Entidades Territoriales, las mismas podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios, sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco a que se refiere el inciso anterior.” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Pues bien, en la exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007, respecto de la creación de la modalidad de contratación de selección abreviada, el Gobierno Nacional esgrimió el siguiente argumento: 

 

“Se crea la llamada “selección abreviada”, para permitir la existencia de procedimientos de selección que, basados estrictamente en los principios cardinales de la contratación pública, permitan de manera ágil la adopción de decisiones de selección. En el sentido antedicho, las innovaciones del proceso de selección abreviada empiezan por una medida trascendental, para llevar a sólo horas los contratos referidos a la adquisición bienes de “características técnicas uniformes y de común utilización”, que según cálculos del Departamento Nacional de Planeación, corresponden a más del 80% en número de contratos. De esta forma, en la medida en la cual se trate de adquirir un objeto cuyas características técnicas puedan reducirse a unas comunes a su funcionalidad y calidad, tal proceso debe realizarse únicamente en función del precio del bien, una vez se han verificado las condiciones de capacidad de los proponentes para cumplir con el contrato (“pasa, no pasa”). Allá en donde tal aproximación conceptual se ha llevado a la práctica en otras legislaciones, la contratación pública ha concentrado su estrategia de aprovisionamiento en la elaboración de catálogos a cargo del gobierno, en donde tales bienes son descritos de manera neutra, permitiendo la simplificación y extraordinaria brevedad de la contratación de una gran cantidad de objetos contractuales de aprovisionamiento.”[12] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

En concordancia con lo anterior y, frente a la necesidad de introducir en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, los acuerdos marco de precios como un mecanismo para adquirir de manera eficiente y eficaz bienes y servicios con características técnicas uniformes y de común utilización, en la ponencia para el segundo debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley No. 057 de 2006 Cámara, 020 de 2005 Senado (hoy Ley 1150 de 2007), se argumentó lo siguiente:

 

“En cuanto a la adquisición de estos bienes muebles con características uniformes, se introducen nuevos mecanismos para su adquisición como las subastas, la construcción de catálogos y la utilización de los denominados ACUERDOS MARCO DE PRECIOS, traído de otras Legislaciones y que se utiliza para la contratación directa de bienes y servicios de características uniformes, a través de un catálogo en el que previamente a la realización de un proceso de selección del proveedor, se establecen condiciones, calidades y precios durante un periodo de tiempo determinado, dando la posibilidad de que las entidades estatales que requieran tales servicios lo hagan mediante ordenes de compra directa.

 

Tales acuerdos se utilizarán únicamente para la adquisición de bienes de características uniformes (sillas, papelería y, en general, suministros) con lo cual se garantiza la UNIFICACION DE PRECIOS de tales bienes para todas las Entidades y la facilidad de entregas parciales mediante el suministro periódico sin incrementos de precios, además de agilizar los procedimientos.

 

Mediante este sistema el PROVEEDOR o PROVEEDORES se seleccionarán a través de un proceso de selección, fijando las condiciones de calidad, plazo y precio de los bienes y servicios. Y una vez realizada esta selección las entidades podrán adquirir con dicho proveedor los bienes mediante compra directa y sin necesidad de procedimiento especial alguno.”[13] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Es así como, a través de la introducción de los Acuerdos Marco de Precios en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el legislador busca fortalecer y reforzar los principios de celeridad, economía y eficiencia en los procesos de contratación de bienes con características técnicas y uniforme y de común utilización, que requieran las entidades públicas sometidas al régimen de contratación estatal.

 

Cabe precisar que, la Ley 1150 de 2007, no trae una definición precisa de los Acuerdos Marco de Precios, solo enuncia los elementos esenciales que debe contener, de ahí que, el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, los define como el contrato celebrado entre uno o más Proveedores y Colombia Compra Eficiente, para la provisión a las Entidades Estatales de bienes y servicios de características técnicas uniformes y, de común utilización, en la forma, plazo y condiciones establecidas en éste. Dicha definición está consagrada en el Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.1.1.3.1.

 

Con base en lo anterior, podría entenderse tal y como acertadamente lo ha señalado el Consejo de Estado, que los acuerdos marco de precios son un contrato, suscrito entre la Agencia Nacional de Contratación Estatal- Colombia Compra Eficiente- y unos proveedores de bienes y/o servicios, en cuya virtud se pactan la forma, plazo y condiciones bajo las cuales se llevará a cabo la provisión de ciertos bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización en las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; estipulaciones estas que tendrán vigencia durante un periodo determinado[14].  

 

Es así, como el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, ha establecido que los acuerdos marco de precios se desarrollan en dos etapas: i) La primera, en donde la Agencia Nacional de Contratación Estatal- Colombia Compra Eficiente- determina, junto con los proveedores, la fijación de condiciones contractuales uniformes respecto de ciertos bienes y/o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización para ser proveídos a las entidades públicas que así lo requieran durante un tiempo determinado. ii) Luego de haberse suscrito tal contrato o acuerdo marco, adviene la segunda etapa en este procedimiento, consistiendo en la concreción del número y/o cantidad de bienes o servicios que cada entidad requiere para la satisfacción de sus necesidades, ciñéndose a las condiciones contractuales ya pactadas entre Colombia Compra Eficiente[15] y los proveedores; esto ocurre mediante una orden de compra.

 

En este tenor, es claro que los Acuerdos Marco son más que una mera fijación de precios, como pareciera sugerirlo su denominación legal, pues por medio de este instrumento jurídico se prefijan varias de las cláusulas llamadas a gobernar los futuros negocios jurídicos de las Entidades públicas[16], bastándole a estas concretar dicho Acuerdo en una orden de adquisición de los bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización.

 

Para concluir, con base en la reglamentación de los Acuerdos Marco de Precios establecida en el Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado[17], ha señalado que son características de este tipo de contratación, las siguientes:

 

a)    Son un negocio jurídico que constituye, regula o extingue relaciones jurídico patrimoniales[18],

 

b)    Son promovidos y suscritos por la Agencia Nacional de Contratación Estatal Colombia Compra Eficiente[19],

 

c)    Recaen sobre precios, términos y condiciones contractuales respecto de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización[20]-[21],

 

d)    Son de obligatoria observancia para las Entidades públicas del poder ejecutivo del orden nacional[22], aun cuando tales Entidades no suscribieron el Acuerdo,

 

e)    Las demás entidades estatales, órganos autónomos, entidades territoriales, poderes legislativo y judicial, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, podrán adherirse a los Acuerdos Marco[23],

 

f)     El Acuerdo Marco de Precios da lugar a la suscripción de un contrato estatal el cual es de cuantía indeterminada por cuanto se desconoce el monto y precio total de bienes y/o servicios que serán transados por las Entidades públicas y los proveedores en vigencia del Convenio,

 

g)    El procedimiento para la suscripción de un Acuerdo Marco de Precios se hace por vía de licitación pública[24],

 

h)    No implica ningún compromiso de gasto por parte de Colombia Compra Eficiente, pues mediante la suscripción del Acuerdo Marco de Precios esa entidad no se está comprometiendo a adquirir bienes o servicios para sí;

 

i)     Una vez suscrito las Entidades públicas obligadas en virtud del Acuerdo Marco concretan la operación secundaria por medio de una orden de compra en el ámbito de la selección abreviada de que trata el numeral segundo del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007,

 

j)     Da lugar a la creación de un catálogo virtual de productos y servicios a los cuales pueden acceder las Entidades públicas para concretar la operación secundaria de la contratación con arreglo a un acuerdo marco de precios[25].

 

C.   Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–

 

El Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias consagradas en los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, expide el Decreto Ley 4170 del 3 de noviembre de 2011, por medio del cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, cuyo objeto es desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado.

 

Así, en el artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, se establecen como funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente-, entre otras, las siguientes:

 

      i.        Diseñar, organizar y celebrar los acuerdos marco de precios y demás mecanismos de agregación de demanda de que trata el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan para el efecto.

 

    ii.        Desarrollar y administrar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) o el que haga sus veces, y gestionar nuevos desarrollos tecnológicos en los asuntos de su competencia, teniendo en cuenta los parámetros fijados por el Consejo Directivo.

 

   iii.        Desarrollar mecanismos de apoyo a los oferentes que les permitan una mayor y mejor participación en los procesos de compras y contratación pública de las entidades estatales.

 

   iv.        Difundir las normas, reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública; y promover y adelantar con el apoyo y coordinación de otras entidades públicas cuyo objeto se los permita, la capacitación que considere necesaria, a fin de orientar a los partícipes en el proceso contractual.

 

    v.        Brindar apoyo a las entidades territoriales para la adecuada aplicación de las políticas, instrumentos y herramientas en materia de compras y contratación pública.

 

Para el caso que nos ocupa, y como se mencionó en el ítem “B. Acuerdo Marco de Precios””, corresponde a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– celebrar los Acuerdos Marco de Precios y, en consecuencia, administrar la Tienda Virtual del Estado Colombiano[26], a través de la cual se llevan a cabo las transacciones derivadas del Acuerdo Marco de Precios.

 

En cumplimiento de la función establecida en el numeral 7 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, Colombia Compra Eficiente, de acuerdo con cada Acuerdo Marco de Precios, es la encargada de: (a) revisar y actualizar el Catálogo, incluyendo los ajustes de fichas técnicas y/o precios a que haya lugar; (b) revisar periódicamente los precios del mercado para asegurar que las condiciones de los Acuerdos Marco de Precios son competitivas; (c) imponer las sanciones que corresponda, incluso la exclusión de Proveedores del Catálogo de forma temporal o definitiva; (d) administrar las garantías, incluyendo las notificaciones a quienes las hayan expedido; (e) prorrogar la vigencia de los Acuerdos Marco de Precios; y (f) manejar las peticiones, quejas, reclamos y solicitudes sobre la ejecución de los Acuerdos Marco de Precios[27].

 

De lo anterior, es claro que en un Acuerdo Marco de Precios hay dos momentos, como se mencionó en anteriormente:

 

      i.        El primero corresponde a una Operación Principal, en la cual Colombia Compra Eficiente, realiza los estudios para estructurar el Acuerdo Marco de Precios, prepara los documentos previos del proceso licitatorio, selecciona a los Proveedores y celebra el Acuerdo Marco de Precios.

 

    ii.        Y el segundo momento, corresponde a la Operación Secundaria, en la cual la Entidad Compradora[28] compra, recibe y paga el bien o servicio al amparo del Acuerdo Marco de Precios.

 

Pues bien, en esta Operación Secundaria y con fundamento en las funciones otorgadas por el Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, expidió el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, documento en el que se establecen las reglas, los procedimientos y medios tecnológicos, a través de los cuales, las Entidades Compradoras adquieren bienes y servicios de características técnicas uniformes al amparo del Acuerdo Marco de Precios.

 

El Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, en el Acápite VII, además regula la concurrencia de selección abreviada por Acuerdo Marco de Precios y mínima cuantía, en los siguientes términos:

 

“Las modalidades de mínima cuantía y selección abreviada concurren cuando: (a) existe un Acuerdo Marco de Precios vigente para el bien o servicio objeto del Proceso de Contratación y la Entidad Estatal está obligada a adquirir los Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes al amparo de los Acuerdos Marco de Precios⁶ vigentes; y (b) el presupuesto del Proceso de Contratación es equivalente a la mínima cuantía de la Entidad.

 

En este caso estamos frente a un conflicto de normas contenidas en la misma disposición, en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por lo cual debemos acudir a los principios generales establecidos en la Ley 80 de 1993 para decidir cuál modalidad de selección es aplicable. El artículo 23 de la Ley 80 de 1993 establece que las actuaciones en el Proceso de Contratación deben desarrollarse con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad.

 

La ley y la jurisprudencia constitucional frente al conflicto en la aplicación de normas de la misma jerarquía establecen que prevalece la disposición de carácter especial sobre la de carácter general⁷. La adquisición al amparo de un Acuerdo Marco de Precios es la norma especial para la adquisición de Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes; en consecuencia, cuando existe un Acuerdo Marco de Precios para la adquisición de este tipo de bienes y servicios, la Entidad Estatal debe adquirirlos al amparo de este.

 

Es importante tener en cuenta que el Acuerdo Marco de Precios es el resultado de una licitación pública, y a través de este, el Estado busca economías de escala al actuar como un solo comprador. Las Entidades Estatales participan en los Acuerdos Marco de Precios diligenciando un estudio previo resumido en la Tienda Virtual del Estado Colombiano y colocando la Orden de Compra al Proveedor que ofrezca el menor precio para la necesidad de la Entidad Estatal.

 

Por lo anterior, Colombia Compra Eficiente considera que el conflicto frente a la aplicación de la modalidad de selección abreviada por la existencia de un Acuerdo Marco de Precios y la modalidad de selección de mínima cuantía, se debe decidir a favor de la adquisición al amparo del Acuerdo Marco de Precios. De esta manera, la Entidad Estatal honra los principios de transparencia, economía y responsabilidad en los términos de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Regulación que fue suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado mediante providencia de fecha 29 de marzo de 2017, con base en los siguientes argumentos:

 

“(…)

 

En este orden de ideas y descendiendo al caso concreto, para el Despacho es claro que no existe ninguna concurrencia entre la modalidad de selección abreviada y de mínima cuantía, pues siempre que i) exista un Acuerdo Marco de Precios para adquirir bienes o servicios de características técnicas uniformes y i) el presupuesto del proceso de contratación sea equivalente a la mínima cuantía de la entidad, debe acudirse al procedimiento de selección de mínima cuantía independientemente del objeto a contratar.

 

Así, entonces, contrario a lo que sostiene el manual acusado, no es cierto que exista una concurrencia entre las modalidades de selección abreviada y de mínima cuantía. Si ello fuera cierto no habría forma de adelantar un proceso de contratación de mínima cuantía, porque -sin duda - todos los procesos contractuales serían concurrentes. En consecuencia y dado que le asiste razón al recurrente, el Despacho suspenderá provisionalmente, por este cargo, el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios…”[29](Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Sobre el particular, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, mediante concepto de fecha 2 de mayo de 2017, resolviendo el problema jurídico ¿Puede una Entidad Estatal celebrar órdenes de compra por medio de los Acuerdos Marco de Precios cuando proceda la modalidad de selección de mínima cuantía?, conceptuó:

 

“No. El Consejo de Estado, por medio de auto del 29 de marzo de 2017, suspendió el acápite VII del Manual de la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios y determinó que no existía una concurrencia entre la modalidad de selección de mínima cuantía y la compra por catálogo derivada de los Acuerdos Marco de Precios, dado que la modalidad de selección de mínima cuantía procede siempre que el valor total del Proceso de Contratación no sea mayor al 10% del valor definido para la menor cuantía según el presupuesto de la Entidad Estatal.

 

1.     Si una Entidad Estatal debe realizar hoy una compra de un bien, obra o servicio incluido en el catálogo de un Acuerdo Marco de Precios y su valor no excede del 10% del valor definido para la menor cuantía de la Entidad Estatal, en principio debe seleccionar al proveedor aplicando el procedimiento de mínima cuantía.

 

2.     Colombia Compra Eficiente acata la instrucción dada por el Consejo de Estado y está trabajando en crear mecanismos expeditos para que las Entidades Estatales pueden usar la modalidad de selección de mínima cuantía para la compra por catálogo derivada de los Acuerdos Marco de Precios por medio de la Tienda Virtual del Estado Colombiano.

 

3.     No obstante, si una Entidad Estatal inició una cotización para la compra de bienes, obras y servicios incluidos en un Acuerdo Marco de Precios y el valor total del Proceso de Contratación corresponde a la mínima cuantía, la Entidad Estatal debe continuar con el respectivo proceso por medio de la Tienda Virtual del Estado Colombiano dado que el proceso se selección se rige por las normas del momento en que se inicia.

 

4.      Igualmente, la Entidad Estatal puede analizar si puede satisfacer su necesidad incluyendo más bienes o servicios, de manera más agregada de manera que no corresponda a una mínima cuantía, caso en el cual puede iniciar procesos haciendo uso de la modalidad de selección abreviada derivada de la aplicación de los Acuerdos Marco de Precios.”[30]  (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Lo anterior autoriza a concluir que, si una entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, requiere contratar bienes y servicios incluidos en el catálogo de un Acuerdo Marco de Precios y dicha contratación no excede el 10% del valor de la menor cuantía de la respectiva entidad, deberá adelantar el procedimiento de mínima cuantía establecida en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y reglamentado en el artículo 2.2.1.2.1.5.2., del Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015.

 

De otra parte, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, en respuesta al radicado 4201714000002071[31], el 24 de mayo de 2017, conceptuó lo siguiente:

 

“Colombia Compra Eficiente aclara que el auto del Consejo de Estado suspende provisionalmente las contrataciones por Acuerdo Marco cuando su presupuesto es menor o igual al valor de la mínima cuantía. En este sentido es viable adquirir bienes por el Procedimiento de Grandes Superficies, debido a que éste no pertenece a un Acuerdo Marco. Por medio del Catálogo de Grandes Superficies, las Entidades Compradoras pueden adquirir bienes por un valor que no exceda la mínima cuantía de la Entidad, basándose en los Términos y Condiciones de la TVEC.

 

Para el caso del Acuerdo Marco de Intermediarios de Seguros, la Entidad Compradora debe estimar el valor final de las comisiones que pagará al Proveedor. La Entidad debe proceder de la siguiente manera según sea el caso: (i) si ese valor estimado no excede el 10% del valor definido para la menor cuantía de la Entidad, debe seleccionar al proveedor aplicando el procedimiento de mínima cuantía, y (ii) si ese valor estimado es superior al de mínima cuantía, procede la contratación al amparo del Acuerdo Marco” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Considerando lo acabado de exponer, se puede concluir lo siguiente:

 

1.    La suspensión provisional está concebida como una medida cautelar propia de los procesos contencioso-administrativos en los cuales se discute la validez de los actos administrativos, cabe precisar que la suspensión provisional inhibe la eficacia del acto jurídico, a partir de un juicio provisional de legalidad.

 

2.    Es requisito de procedencia de la suspensión provisional, que el acto administrativo demandado debe estar produciendo efectos jurídicos, pues de lo contrario, esta medida será improcedente.

 

3.    Asimismo, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta ineludible que, del examen realizado por el juez, se concluya que existe vulneración a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud de la medida cautelar.

 

4.    Los Acuerdos Marco de Precios son un contrato, suscrito entre la Agencia Nacional de Contratación Estatal- Colombia Compra Eficiente- y unos proveedores de bienes y/o servicios, en cuya virtud se pactan la forma, plazo y condiciones bajo las cuales se llevará a cabo la provisión de ciertos bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización a las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; estipulaciones estas que tendrán vigencia durante un periodo determinado.

 

5.    Los Acuerdos Marco de Precio son más que una mera fijación de precios, como pareciera sugerirlo su denominación legal, pues por medio de este instrumento jurídico se prefijan varias de las cláusulas llamadas a gobernar los futuros negocios jurídicos de las Entidades públicas.

 

6.    La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, tiene por objeto desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado.

 

7.    Corresponde a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– celebrar los Acuerdos Marco de Precios y, en consecuencia, administrar la Tienda Virtual del Estado Colombiano, a través de la cual se llevan a cabo las transacciones derivadas del Acuerdo Marco de Precios.

 

8.    El acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, fue suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado mediante providencia de fecha 29 de marzo de 2017.

 

9.    Si una entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, requiere contratar bienes y servicios incluidos en el catálogo de un Acuerdo Marco de Precios y dicha contratación no excede el 10% del valor de la menor cuantía de la respectiva entidad, deberá adelantar el procedimiento de mínima cuantía establecida en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y reglamentado en el artículo 2.2.1.2.1.5.2., del Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015.

 

III.          RESPUESTA A LA CONSULTA ELEVADA

 

Una vez expuesto el marco normativo y jurisprudencial de la medida cautelar de la suspensión provisional, los Acuerdos Marco de Precios y las funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, esta Dirección, procederá a dar respuesta en forma general a cada uno de los interrogantes planteados en su derecho de petición, en los siguientes términos:

 

a)    “¿Es viable para una entidad estatal, adquirir bienes y servicios que no superen el 10% de su menor cuantía, bajo la compra directa en la tienda virtual, como son grandes superficies, agregaciones de demanda, entre otras?”

 

Tal y como ya se precisó en el marco normativo y jurisprudencial del presente documento y, en concordancia con lo conceptuado por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, en respuesta al radicado 4201714000002071[32], el 24 de mayo de 2017, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente las contrataciones por Acuerdo Marco cuando su presupuesto es menor o igual al valor de la mínima cuantía de la respetiva entidad reglamentada en el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios. Por ende, si una entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, requiere contratar bienes y servicios incluidos en el catálogo de un Acuerdo Marco de Precios y dicha contratación no excede el 10% del valor de la menor cuantía de la respectiva entidad, deberá adelantar el procedimiento de mínima cuantía establecida en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y reglamentado en el artículo 2.2.1.2.1.5.2., del Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015.

 

Situación diferente se presenta cuando se pretende adquirir bienes a través del Procedimiento de Grandes Superficies, el cual es viable debido a que éste no pertenece a la modalidad de contratación de un Acuerdo Marco de Precios y no ha sido suspendido provisionalmente o declarado nulo el acto administrativo que reglamenta su aplicación en las compras públicas que adelantan las entidades sometidas al estatuto de contratación.

 

b) “¿Es viable para una entidad estatal, adquirir bienes y servicios que no superen el 10% de su menor cuantía, mediante acuerdo marcos de precios, como es el caso de la intermediación de seguros, cuyo valor es cero (0)?”

 

Como se mencionó en el literal anterior, si una entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, requiere contratar bienes y servicios incluidos en el catálogo de un Acuerdo Marco de Precios y dicha contratación no excede el 10% del valor de la menor cuantía de la respectiva entidad, deberá adelantar el procedimiento de mínima cuantía establecida en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y reglamentado en el artículo 2.2.1.2.1.5.2., del Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015.

 

Ahora, respecto al Acuerdo Marco de Intermediarios de Seguros, la Secretaría Jurídica Distrital acoge el lineamiento impartido por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, en documento de fecha 24 de mayo de 2017[33], al señalar: “…Para el caso del Acuerdo Marco de Intermediarios de Seguros, la Entidad Compradora debe estimar el valor final de las comisiones que pagará al Proveedor. La Entidad debe proceder de la siguiente manera según sea el caso: (i) si ese valor estimado no excede el 10% del valor definido para la menor cuantía de la Entidad, debe seleccionar al proveedor aplicando el procedimiento de mínima cuantía, y (ii) si ese valor estimado es superior al de mínima cuantía, procede la contratación al amparo del Acuerdo Marco”.

Lo anterior, toda vez que conforme lo establece el Decreto Ley 4170 de 2011, le compete a Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, liderar los temas correspondientes en compras y contratación pública en Colombia.

 

Atentamente, 

 

ANA LUCY CASTRO CASTRO

 

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

 

 

Proyecto: Diana Herlinda Quintero Preciado

 

Revisó/Aprobó: Ana Lucy Castro Castro